| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência, os juízes que constituem o Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
«AA», melhor identificado nos autos, intentou, a 16.06.2024, processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias contra a CONSERVATÓRIA – ARQUIVO CENTRAL DO PORTO, pedindo que o Requerido seja “intimado a decidir acerca do pedido de nacionalidade portuguesa do Requerente, na medida em que não foi observado o prazo previsto no artigo 41º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14 de Dezembro, ocasionando violações a inúmeros direitos de fundamentais daquele”; e o “arbitramento de uma sanção pecuniária compulsória por cada dia de incumprimento da presente decisão, a ser fixada pelo Tribunal, nos termos do artigo 169º, n.º 112 do CPTA”. *
Por decisão liminar, datada de 18.06.2024, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto rejeitou o requerimento inicial por manifesta falta de fundamento da pretensão formulada.
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Inconformado com a decisão proferida, dela vem recorrer o Requerente, concluindo assim as suas alegações:
a) O Requerente apresentou o seu processo de nacionalidade, na medida em que apresenta todos os pressupostos para o efeito;
b) O Requerido, por sua vez, embora tenha um prazo legal para concluir acerca do processo de nacionalidade, não o fez;
c) Em decorrência da violação do prazo para a conclusão do processo do Requerente, os seus direitos fundamentais estão a ser transgredidos, nomeadamente, o direito à nacionalidade, igualdade e à premissa da proporcionalidade;
d) Apesar disto, o juízo a quo indeferiu liminarmente acção, o que está em plena incongruência com os ditames que norteiam o nosso ordenamento jurídico;
e) Desta feita, estão presentes os postulados da acção de intimação. Assim sendo, requer-se que a respeitável sentença seja reformada e a acção do requerente seja admitida, processada e, ao final, julgada procedente.
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O Requerido/Recorrido, citado nos termos do art.º 641.º, n.º 7, do CPC, contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:
A – O Recorrido manifesta o seu entendimento de que, smo, a decisão recorrida não evidencia qualquer vício ou desconformidade, pelo que não merece qualquer censura.
B - O despacho de rejeição liminar permite a eliminação do processo que, não reúne as condições mínimas de viabilidade, no respeito pelo princípio da economia processual.
C – A Intimação para a defesa de Direitos, Liberdades e Garantias, regulada nos artigos 109.º a 111º do CPTA, é um meio sumário, principal e urgente de tutela jurisdicional efectiva, assumindo um carácter restrito quanto ao seu objecto e uma natureza subsidiária em relação aos outros meios processuais existentes;
D - Como consabido, este meio processual visa concretizar o disposto no artigo 20.º, n.º 5 da CRP, onde se prevê que “para a defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade ou prioridade, de modo a obter a tutela efectiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos”, e que pode assumir particular acuidade em situações em que seja urgente a obtenção de uma pronúncia definitiva sobre o mérito da causa. Sublinhados nossos
E - Do citado preceito legal resulta que o recurso à presente via processual depende do preenchimento de dois pressupostos: (i) que a emissão urgente de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adopção de uma conduta positiva ou negativa seja indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia; (ii) que não seja possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar F - Tem, por isso, este meio processual, carácter excepcional, só se justificando se constituir o único meio para obstar à violação de um direito, liberdade e garantia, sendo a regra a da utilização da acção não urgente, sempre que esta, ainda que conjugada com o processo cautelar, seja apta a satisfazer a pretensão deduzida em juízo.
G - Incumbindo a quem pretenda valer-se deste meio processual alegar factos concretos idóneos ao preenchimento dos referidos pressupostos, de modo a demonstrar que a situação concreta reclama uma decisão judicial definitiva e urgente, conforme determinado ao abrigo do artigo 342.º do Cód Civil.
H - Porém, no caso sub judice, não só o Requerente não cumpre, cabalmente o ónus de alegação de factualidade que concretize a imprescindibilidade da tutela urgente do presente meio processual, subsidiário, para defesa do seu pretenso e alegado direito à nacionalidade e à cidadania,
I - Como, não se verifica, no caso em concreto, qualquer lesão ou ameaça de lesão do direito do Requerente – pois que, o seu alegado direito à nacionalidade portuguesa carece de concretização mediante decisão de reconhecimento após conclusão e decisão do processo de nacionalidade – já que, a obtenção da nacionalidade portuguesa, designadamente por via naturalização ao abrigo do artigo 6.º, n.º 1 da LN, não é um direito em si mesmo.
J - Efetivamente, os requerentes da nacionalidade, como no caso em apreço, não têm o direito à nacionalidade portuguesa, mas somente dispõem de uma expectativa jurídica de poderem vir a ser titulares do direito de serem cidadãos portugueses.
K - Embora o direito à nacionalidade portuguesa figure, assim, como direito, liberdade e garantia, integrado no elenco dos direitos de personalidade a que se refere o citado artigo 26.º da CRP, classifica-se como norma perceptiva não exequível por si mesma, cuja aplicabilidade e eficácia é dependente de intermediação legislativa, e subsequente actividade administrativa.
L – De resto, como tem vindo a ser consentaneamente afirmado pelo Tribunal Constitucional, como exemplifica o Acórdão n.º 106/2016, de resto, citados pela Recorrente, proferido no processo n.º 757/13.
M - Acresce que, o Recorrente não concretiza minimamente a ameaça do alegado direito de cidadania, ou de qualquer outro direito, liberdade ou garantia, de modo aferir-se da necessidade de tutela definitiva urgente.
N - Efectivamente, a “urgência” invocada pelo Recorrente, quer no seu articulado inicial, liminarmente rejeitado, bem como em sede do presente Recurso, assenta, no argumento da inobservância dos prazos constantes do artigo 41.º do RNP, por parte do Arquivo Central do Porto, e a falta de decisão do seu pedido de concessão de nacionalidade, por naturalização, ao abrigo do n.º 1 do artigo 6.º da LN, desde 12/10/2023;
O – Todavia, não alega, nem demonstra o Recorrente em que medida, concreta, a inobservância dos prazos procedimentais consubstancia lesão iminente e irreversível do seu alegado direito de cidadania – caso este lhe assistisse, sem conceder - cingindo a sua alegação à invocação genérica de um alegado direito, tecendo considerações subjectivas a respeito das dificuldades resultantes do tempo decorrido e necessário á decisão do seu pedido pelos serviços do Recorrido; P – Nem tão pouco o Recorrente, sequer invoca, genericamente qualquer motivo para a impossibilidade de recurso aos meios processuais adequados;
Q – Salientando-se que, a subsidiariedade referida em relação aos outros meios processuais de reacção jurisdicional, configura-se no sentido de que a Intimação para defesa de Direitos, Liberdades e Garantias, não é a via normal a utilizar em situações de lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias, antes, a propositura de uma Acção Administrativa.
R - De resto, os demais direitos invocados pelo Requerente, designadamente o direito à decisão célere por parte das entidades administrativas, o direito à participação e à defesa dos seus direitos procedimentais, previstos no artigo 268.º
da CRP e concretizados no CPA, não revestem natureza de direitos, liberdades e garantias, nem de direitos análogos, pelo que, enquanto direitos meramente procedimentais, smo não permitem o recurso, por parte da Requerente, à presente via processual.
S - Motivo pelo qual, soçobra, imediatamente, o alegado vício violação dos prazos legais, invocado pelo Recorrente, por falta de direito, liberdade ou garantia susceptível de tutela por via do presente meio processual;
T – Reforçando, aqui a conclusão de que a recorrente não logrou demonstrar, sequer sumariamente, o requisito da urgência, a iminência da lesão e a referida imprescindibilidade da adopção por parte da Administração (CRCentrais) da actuação pretendida, como legalmente se lhe impõe;
U - Sendo entendimento já consolidado de que a urgência não pode resultar e não resulta da mera invocação da natureza fundamental do(s) direito(s) alegadamente ofendido(s) ou em vias do o ser, antes, tem que resultar, inequivocamente, dos factos alegados e provados pelo(a) interessado(a);
V – A alegação vaga, abstracta e genérica de uma violação de um direito ainda inexistente, sem concretizar, nem especificar, de forma credível, e actual, as circunstâncias factuais reveladoras dessa violação, assim como da urgência e imprescindibilidade de uma decisão de mérito por parte da Administração para obviar a tal violação, não cumpre os requisitos previstos no artigo 109.º do CPTA e traduz-se numa utilização indevida e até, abusiva, do presente meio processual de tutela jurisdicional;
W – Sobretudo, porque sendo o Recorrente cidadão que reside em território nacional, ao abrigo de autorização válida, beneficia do princípio da equiparação vertido no artigo 15.º da Constituição da República Portuguesa, ao abrigo do qual lhe estão assegurados os direitos fundamentais.
V – Razões, pelas quais reitera a Entidade Recorrida, salvo o respeito devido por opinião contrária, que na presente lide não está verdadeiramente em causa qualquer direito, liberdade ou garantia, nem qualquer legítima expectativa merecedora de qualquer tutela jurídica, sendo por conseguinte, manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada.
Y - Entendimento este, também consentâneo com alargado âmbito de decisões proferidas pelos Tribunais Superiores, que apreciaram e decidiram quanto a questões idênticas à que o Recorrente pretende ver reapreciada.
Z - Postulou o Douto Tribunal a quo todos os fundamentos em que o Requerente fundou a sua pretensão, para, entretanto, após ponderação e análise do enquadramento jurídico aplicável, concluir não estarem reunidos os pressupostos de admissibilidade da intimação;
AA - Pelo que bem andou o douto Tribunal a quo ao decidir da rejeição liminar do requerimento inicial apresentado pelo Requerente «AA», nos termos e ao abrigo das disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 110.º e n.º 1 do artigo 109.º do CPTA;
BB - Deste modo se concordando plenamente com o entendimento consubstanciado na Decisão Recorrida, a qual, por não enfermar de quaisquer vícios que, de resto, o Recorrente também não logrou identificar, deverá ser mantida, e confirmada por este Venerando Tribunal.
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O Ministério Público junto deste Tribunal Central, notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º, nº 1 e 147º, nº 2, ambos do CPTA, não emitiu parecer.
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Sem vistos, atento o disposto nos arts. 36º nºs 1 e 2 e 147º do CPTA, mas com prévia divulgação do projecto de acórdão pelos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, o processo vem submetido à conferência.
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II – DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO
Atentas as conclusões das alegações do recurso interposto, que delimitam o seu objecto, nos termos dos art.s 635º, nºs 4 e 5 e 639º, nºs 1 e 2 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, a questão decidenda reside em saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito ao rejeitar (liminarmente) a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, por inadequação do meio processual utilizado.
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III – FUNDAMENTAÇÃO
O Requerente, ora Recorrente, intentou a presente intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, alegando, sem síntese, o seguinte:
a) É nacional do Nepal;
b) Possui residência válida em território nacional há mais de 5 (cinco) anos;
c) Em Outubro de 2023, apresentou um pedido de aquisição de nacionalidade portuguesa, por naturalização, nos moldes do artigo 6º, n.º 1 da Lei n.º 37/81, de 03.10;
d) O prazo para que o Requerido decidisse o aludido (o período de 60 dias, previsto no artigo 41º, n.º 2 do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa), foi já extrapolado;
e) A inércia nesta decisão viola o direito à igualdade (arts. 13.º e 15.º, n.º 1, da CRP) e “o preceito intangível da legalidade”, sendo notório que a falta de decisão acata danos nefastos para o Requerente;
f) A omissão da decisão sobre o pedido de concessão da nacionalidade portuguesa vai indiscutivelmente bulir com o exercício de direitos fundamentais por parte do Requerente, cerceando, entre outros, o seu direito à identidade pessoal, à vida familiar, à sua liberdade e o direito à estabilidade no trabalho, o recurso ao serviço nacional de saúde, na medida em que é manifesto que o Requerente se mostra privado da possibilidade de beneficiar da aplicação do principio da equiparação ou do tratamento nacional, previsto no artigo 15.º da CRP.
O Tribunal a quo rejeitou liminarmente o requerimento apresentado por reputar manifesta a falta de preenchimento do requisito legal da iminência da lesão de um direito, liberdade ou garantia.
O que fez com a seguinte fundamentação:
“(…)
Ora, desde já se diga que das alegações descritas não decorre, de todo em todo, a iminência da lesão de um direito, liberdade e garantia.
Desde logo, não se reconduz a um direito, liberdade e garantia, por si só, o princípio da igualdade ínsito no art. 13.º da CRP. Está em causa um princípio “(…) estruturante do sistema, aplicável a todos os direitos e deveres fundamentais, sejam “direitos, liberdades e garantias pessoais, direitos, liberdades e garantias de participação política ou direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores” (com natureza negativa e aplicabilidade directa), sejam “direitos e deveres económicos, sociais ou culturais” (com natureza positiva ante o Estado e sem exequibilidade directa).” (Ac. do TCAS de 23.02.2012, proc. n.º 06621/00, in www.dgsi.pt).
O mesmo raciocínio se aplica ao princípio da legalidade, que também não se reconduz, indiscutivelmente, a um direito liberdade e garantia abrangido pelo escopo de proteção do art. 109.º do CPTA.
As alegações do Requerente no sentido de que a privação da possibilidade de beneficiar do princípio da equiparação ou do tratamento nacional do art. 15.º da CRP cerceia, entre outros, o seu direito à identidade pessoal, à vida familiar, à sua liberdade e o direito à estabilidade no trabalho e ao o recurso ao serviço nacional de saúde afigura-se totalmente infundada e desprovida de concretização.
Desde logo, o princípio da equiparação consiste precisamente na previsão de que “Os estrangeiros e os apátridas que se encontrem ou residam em Portugal gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres do cidadão português.” (cfr. art. 15.º, n.º 1, da CRP). Se assim é, não se vislumbra como é que a falta de decisão de um pedido de nacionalidade irá impedir o Requerente de beneficiar do princípio da equiparação.
Por outro lado, inexiste no alegado qualquer concretização quanto ao cerceamento dos direitos fundamentais que vem genericamente invocado.
Assim sendo, não se afigura que a inércia que imputam ao Requerido se encontre a perigar qualquer direito, liberdade e garantia do Requerente.
Recorrendo às doutas palavras do Supremo Tribunal Administrativo, “(…) pode certamente decidir-se no sentido de que a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias é um meio processual inadequado quando o direito principal, condição do exercício de outro direito, não está, ele próprio ameaçado e, mais ainda, quando o direito cuja tutela verdadeiramente se pretende nem sequer é um direito, liberdade e garantia ou quando nem sequer pode ser titulado pelo autor da acção como sucede no presente caso.” (cfr. Ac. do STA de 10.09.2020, proc. n.º 01798/18.5BELSB, in www.dgsi.pt).
Por outro lado, também não é evidenciada a existência de uma situação de especial urgência, face à iminência da lesão de um direito do Requerente, nos termos expostos.
A este respeito, vejam-se as doutas palavras do Tribunal Central Administrativo Norte:
“O Recorrente não se pode limitar a alegar a dificuldade ou mesmo impossibilidade de exercer o direito, deve provar que, sob pena de perda irreversível de faculdades de exercício daquele direito, a intimação visa garantir esse exercício em tempo útil, evidenciando uma necessidade de tomada de uma decisão urgente. Competia-lhe demonstrar, por via de alegação devidamente substanciada/concretizada as razões que impunham uma decisão célere e que a condenação na prática do ato devida era, no caso concreto, insuficiente.” (cfr. Ac. do TCAN de 04.03.2016, proc. n.º 02931/15.4BEPRT, in www.dgsi.pt).
(…)”
Adiante-se que a decisão em crise será de manter.
Desde logo, o Recorrente não tece um efectivo ataque ao decidido pelo Tribunal a quo, antes se limitando, no essencial, a reiterar o teor do requerimento inicial.
Por outra via, a decisão recorrida mostra-se acertada.
Vejamos.
Decorre do disposto no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA, na sua versão actual, dada pela Lei n.º 118/2019, de 17.09 que “A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar”.
A intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, prevista no artigo 109º e ss. do CPTA, vem concretizar, no domínio do contencioso administrativo, a garantia consagrada no artigo 20°, n.° 5, da CRP e tem por objecto a tutela dos direitos constantes do Título II da Parte I da CRP, bem como outros direitos fundamentais dispersos por outras secções da Lei Fundamental que revistam natureza análoga, nos termos do art. 17º da CRP.
A tutela aqui em causa visa prevenir, com especial celeridade, qualquer atentado, por parte dos poderes públicos, ao exercício útil destes direitos, seja por acção ou por omissão.
Estamos diante de um meio processual de utilização excepcional.
Em anotação a esta norma, afirmam Aroso de Almeida e Carlos Cadilha (Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2022, 5ª edição, Almedina, págs. 929 e 930) que:
“(…) O n.º 1 faz depender a concessão da intimação do preenchimento de requisitos formulados em termos intencionalmente restritivos e o primeiro deles diz respeito à qualificação das situações jurídicas que são passíveis de ser tuteladas através da intimação: de acordo com o sentido literal do preceito, para que a intimação possa ser utilizada, é necessário que esteja em causa o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia e que a adoção da conduta pretendida seja apta a assegurar esse exercício.
À partida, o preenchimento deste requisito pressupõe que o requerente concretize na petição os seguintes aspetos: a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual; e a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação (…) . Não releva, por isso, a mera invocação genérica de um direito, liberdade ou garantia: impõe-se a descrição de uma situação factual de ofensa ou preterição do direito fundamental que possa justificar, à partida, ao menos numa análise perfunctória de aparência do direito, que o tribunal venha a intimar a Administração, através de um processo célere e expedito, a adotar uma conduta (positiva ou negativa) que permita assegurar o exercício em tempo útil desse direito.”
São, assim, pressupostos do pedido de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias os seguintes: i) a necessidade de emissão em tempo útil e, por isso, com carácter de urgência de uma decisão de fundo que seja indispensável para protecção de um direito, liberdade ou garantia; ii) que o pedido se refira à imposição de uma conduta positiva ou negativa à Administração ou a particulares que se mostre apta a assegurar esse direito; e iii) que não seja possível ou suficiente acautelar o direito por outro meio processual, mormente através do decretamento provisório de uma providência cautelar dependente de uma acção administrativa ou de uma qualquer outra forma de processo urgente principal (cfr., entre muitos, acórdão do STA de 26.09.2019, proferido no âmbito do processo 1005/18.0BELSB, publicado em www.dgsi.pt).
Nos termos do artigo 342º, nº 1 do CPC, é sobre o requerente que recai o ónus de alegar, de forma devidamente substanciada/concretizada, factos que permitam concluir que o exercício dos seus direitos ficaria inutilizado antes de poder obter decisão judicial em acção não urgente.
In casu, tal ónus foi notoriamente incumprido. Limita-se o Requerente à invocação genérica de direitos, não se vislumbrando no alegado uma qualquer lesão ou ameaça de lesão séria de tais direitos e bem assim a necessidade de lançar mão de um processo célere e expedito que permita assegurar o exercício em tempo útil desses direitos.
O Requerente assenta toda a sua pretensão na alegada morosidade do processo de concessão da nacionalidade portuguesa.
A intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias não é, porém, o meio normal adequado para reagir contra a inércia da Administração ou a demora procedimental (cfr. ac. do STA de 11.07.2024, proferido no proc. n.º 3760/23.7BELSB, publicado em www.dgi.pt).
Sustém o Recorrente a sua posição no acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, no processo nº 1220/21.0BELSB, datado de 20.10.2021 e publicado em dgsi.pt.
Sucede que o aludido aresto cuida de situação muito distinta. Para além de vir ali alegada uma ameaça do direito à obtenção da nacionalidade portuguesa, decorrente do incumprimento dos prazos legais para decidir o procedimento em causa (pedido de processamento do registo de nascimento atributivo da nacionalidade portuguesa por ser neto de cidadão nascido em Portugal, formulado ao abrigo do disposto no art. 1.°, n.° 1, al. d) da Lei da Nacionalidade Portuguesa), foi também alegada a necessidade de uma tutela definitiva e urgente, atendendo, muito em particular, à idade do Requerente (70 anos), à esperança média de vida no Brasil (76 anos), país onde vive, e ainda aos riscos acrescidos para a saúde e vida das pessoas de mais idade, em contrair infecção a doença Covid 19, na situação de pandemia, que então se vivia.
Na mesma linha e inclusive por maioria de razão, é inapropriado o apelo aos acórdãos proferidos, também pelo TCAS, nos processos nºs 2482/17.2BELSB e 661/22.0BELSB, os quais se reportam à permanência em território nacional de cidadãos estrangeiros indocumentados, que aguardam decisão sobre o pedido de autorização de residência nos termos do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 04/07, situação que em nada se assemelha à do Requerente, beneficiário que é do estatuto de equipação que lhe está reconhecido e consagrado, na sequência de ser cidadão estrangeiro, legalmente residente em território nacional (cfr. artigo 15º da CRP).
A mera alegação da falta de decisão de um pedido de nacionalidade, no prazo legalmente previsto, é manifestamente insuficiente e desadequada para que possa dar-se por cumprido o preenchimento dos requisitos da indispensabilidade e da urgência exigidos no artigo 109° n.º 1 do CPTA.
Deferir a pretensão do Requerente seria firmar o seguinte automatismo: a mera verificação de um atraso num procedimento administrativo de concessão da nacionalidade legitima o recurso a uma intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias. O que temos por inaceitável.
Deste modo, bem andou o Tribunal a quo ao decidir que a questão para a qual era solicitada tutela não podia ser resolvida através do processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, visto que não vinha invocada qualquer situação concreta de urgência a exigir uma decisão de fundo no âmbito desse processo.
Termos em que se nega provimento ao recurso.
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Não são devidas custas por beneficiar este meio processual de isenção objectiva (cfr art.º 4.º, n.º 2, al. b), do RCP).
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IV - DECISÃO
Pelo exposto, acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida. *
Sem custas.
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Registe e notifique.
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Porto, 30 de Agosto de 2024
Ana Paula Martins
Celestina Caeiro Castanheira
Conceição Soares |
