| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
M… – residente no lugar e freguesia de Asseiceira, concelho de Tomar – veio interpor este recurso jurisdicional da sentença proferida pelo então Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra – em 15 de Dezembro de 2003 – que rejeitou recurso contencioso, por si intentado, por falta da devida identificação do acto recorrido.
Formula – terminando as suas alegações – as seguintes conclusões que se reproduzem:
A – Notificado para o efeito, o recorrente identificou por duas vezes, claramente, o autor do primeiro dos actos administrativos impugnados como sendo o médico veterinário junto da DRARO, Dr. L…, tendo desde sempre indicado correctamente a data em que ambos os actos recorridos foram praticados;
B – O recorrente jamais identificou como autor de qualquer dos actos recorridos a Direcção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste, ao contrário do considerado pelo tribunal a quo;
C – O recorrente requereu ao tribunal a quo, se dignasse dar cumprimento ao disposto nos artigos 43º e 46º da LPTA, relativamente à autoridade recorrida e/ou a outras entidades administrativas que tenham intervindo no procedimento administrativo;
D – O recorrente solicitou tempestivamente ao referido tribunal se dignasse adoptar todas as providências adequadas, nos termos do artigo 11º da LPTA, nomeadamente as previstas no nº1 do artigo 4º do DL nº227/77 de 31 de Maio;
E – O tribunal a quo absteve-se quer de ordenar o prosseguimento dos autos com notificação da autoridade recorrida – correctamente identificada como ficou demonstrado no que diz respeito ao primeiro dos actos recorridos – e/ou das outras entidades administrativas intervenientes no procedimento, nomeadamente a Direcção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste, a Direcção Geral de Veterinária e o Ministério da Agricultura Desenvolvimento Rural e das Pescas, para juntarem o original ou a certidão do procedimento administrativo;
F – O tribunal a quo absteve-se de adoptar todas as providências adequadas nos termos do artigo 11º da LPTA e nº1 do artigo 4º do DL nº227/77 de 31 de Maio, tendo rejeitado liminarmente o recurso;
G – A sentença recorrida violou o disposto nos artigos 11º, 43º e 46º da LPTA e o nº1 do artigo 4º do DL nº227/77 de 31 de Maio, bem como o princípio do inquisitório e os princípios anti-formalistas e pro actione;
H – A sentença recorrida deixou de pronunciar-se sobre questões que devia apreciar, não só porque não foram adoptadas pelo tribunal a quo quaisquer das providências requisitadas pelo recorrente, mas também porque o mesmo tribunal nem sequer se pronunciou relativamente a esse requerimento, como também em relação ao requerimento para que a autoridade recorrida fosse notificada para juntar aos autos o original ou certidão do procedimento administrativo, o que gera a respectiva nulidade nos termos da alínea d) do nº1 do artigo 668º do CPC;
I – A sentença recorrida considerou que o recorrente, apesar de notificado para o efeito, não veio aos autos identificar o autor do acto, quando a verdade é que, pelo menos em relação ao primeiro dos actos recorridos, procedeu por duas vezes a essa identificação e à indicação da data em que havia sido praticado;
J – A ser legítimo rejeitar liminarmente o recurso – o que não se concede – impunha-se que essa rejeição fosse parcial e abrangesse apenas o segundo dos actos recorridos;
K – O tribunal a quo violou o disposto no artigo 40º da LPTA, os citados princípios anti-formalistas e pro actione e laborou em erro de julgamento.
Termina pedindo a este tribunal central que revogue ou altere a sentença recorrida, no sentido de ser dado prosseguimento ao recurso contencioso.
O Ministério Público – no seu parecer – suscitou a questão da incompetência territorial deste tribunal de recurso, entendendo que a mesma assiste ao Tribunal Central Administrativo Sul.
Sobre esta questão prévia, o recorrente nada disse.
I. Do objecto do recurso contencioso
O recorrente interpôs o recurso contencioso aqui em causa pedindo ao tribunal – começou por ser o TAC de Lisboa – que declarasse nulos ou anulasse os dois actos seguintes: “acto administrativo de 27 de Fevereiro de 2003, cuja autoria desconhece, mas certamente praticado por agente administrativo da Direcção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste, mediante o qual foi ordenado o sequestro de 3.500 frangos do campo na exploração avícola sita no Pavilhão da Horta, em Asseiceira, concelho de Tomar, notificado ao recorrente na mesma data”; e, em cumulação, “o acto administrativo que ordenou o abate das referidas aves, que ocorreu em 20 de Março de 2003, e cuja autoria igualmente se desconhece”.
Para tanto, articula a factualidade que consta dos artigos 7 a 22 da petição inicial – lastro material do recurso contencioso – e que é a seguinte:
- Em 27/02/03 as instalações do recorrente em Horta – Asseiceira – foram visitadas por um veterinário, supostamente funcionário da DRARO;
- Que procedeu à recolha de amostras de ração e de água de abeberamento e, simultaneamente, ao supra citado sequestro de 3.500 aves, frangos do campo, que eram propriedade do ora recorrente, tendo para tal entregue no próprio dia o aviso nº5/2003/AVI da mesma data (doc.1);
- Subscrito supostamente pelo próprio e que se junta em fotocópia, dando-o por reproduzido para todos os efeitos legais (doc.1);
- Na sequência do referido sequestro, o recorrente apenas em 28 de Fevereiro de 2003 foi notificado da fundamentação de tal acto;
- Referindo-se a resultados de análises efectuadas a frangos anteriormente abatidos, em 12 de Novembro de 2002, sendo certo que até essa data os desconhecia por completo, uma vez que o documento ora junto como nº1 é completamente omisso nesse âmbito (doc.2);
- O recorrente foi entretanto ouvido em auto de inquirição, realizado em 06/03/03, tendo também por essa via obtido conhecimento de que o referido sequestro teria sido devido à presença de nitrofuranos (furaltadona) nas amostras colhidas em 12/11/02 (doc.3);
- Sendo que já anteriormente havia tido conhecimento através de notícias veiculadas pela comunicação social, que o referido sequestro poderia estar relacionado com resultados positivos de controlo de nitrofuranos em amostras de ração;
- Referindo-se supostamente às recolhidas em 27/02/03;
- O certo porém é que, e sem mais, o abate das aves acabou por verificar-se em 20/03/03.
São estes os factos articulados.
II. Da competência territorial
Como deixamos dito, o Ministério Público – no seu parecer – suscitou a questão da incompetência territorial deste tribunal de recurso, entendendo que a mesma assiste ao Tribunal Central Administrativo (TCA) Sul.
Baseia este entendimento no facto de a Direcção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste – entidade trazida à lide pelo recorrente – ter a sua sede em área de jurisdição actualmente do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, que por sua vez integra a jurisdição do TCA Sul – refere os artigos 3º e 31º nº2 da Lei nº107-D/03, de 31 de Dezembro, o nº2 do artigo 1º da Portaria nº1418/03, de 30 de Dezembro, e os artigo n2º nº1 e 9º nº1 do DL nº325/03, de 29 de Dezembro.
Nesta senda, conclui que falece competência territorial ao TCA Norte para decidir o presente recurso jurisdicional.
A questão de incompetência colocada pelo Ministério Público é substancialmente idêntica às que já foram tratadas pelo Supremo Tribunal Administrativo nos seus acórdãos de 17 de Maio de 2005 – Rº467/05 – e de 29 de Junho de 2005 – Rº630/05 – razão pela qual – e com a devida vénia - os seguiremos de perto.
Destes arestos – para cuja argumentação remetemos – resulta que para se determinar qual o tribunal superior competente para apreciar o recurso de decisões proferidas pelos tribunais administrativos de circulo é indiferente o que releva directamente da competência ou área de jurisdição destes, pois que, neste caso, o elemento territorial respeitante à causa em apreciação não tem autonomia face à definição da superioridade hierárquica.
Na verdade – continuam tais acórdãos – havendo recurso para tribunal de hierarquia imediatamente superior, esse tribunal não pode deixar de ser aquele que, no quadro legal, se apresenta como imediatamente superior do tribunal administrativo de círculo cuja decisão está sob recurso.
É isto que resulta da interpretação conjugada dos artigos 19º e 21º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (LOFTJ) - aplicável por força do 7º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais – e 2º nº1 do DL nº325/03 de 29 de Dezembro.
E é esta a orientação que aqui se reitera, da qual ressuma, sem dúvida, a competência deste TCA Norte para conhecer do presente recurso jurisdicional.
Termos em que decidimos julgar improcedente a questão da incompetência deste Tribunal Central deduzida pelo Ministério Público no seu parecer.
III. Da nulidade invocada
No ponto H) das suas “conclusões”, o recorrente aponta à sentença recorrida uma nulidade: a prevista na alínea d) do nº1 do artigo 668º do Código de Processo Civil (CPC), segundo o qual é nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.
Segundo ele, o julgador a quo não se pronunciou sobre o requerimento em que solicitava a notificação de determinadas entidades - Direcção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste, da Direcção Geral de Veterinária e do Ministério da Agricultura Desenvolvimento Rural e das Pescas - para juntarem aos autos os respectivos procedimentos administrativos, ou certidão dos mesmos, e a adopção das providências previstas no nº1 do artigo 11º da LPTA.
A cominação de nulidade da sentença prevista na alínea d) do nº1 do artigo 668º do CPC está directamente relacionada com o preceituado no artigo 660º do mesmo diploma.
Segundo esta última norma, o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.
Norma idêntica está consagrada, actualmente, no artigo 95º nº1 do CPTA.
As “questões” a que tais normas fazem referência são as mesmas a que alude o nº1 do artigo 659º do CPC, ou seja, as questões jurídicas que ao tribunal cumpre solucionar.
No nosso caso, a questão jurídica que se impunha ao julgador a quo solucionar consistia em saber se o não cumprimento cabal, por parte do recorrente, e após ter sido convidado por duas vezes a fazê-lo, do exigido pelo artigo 36º nº1 alínea c) da LPTA, deveria ou não conduzir à rejeição do recurso contencioso.
A sentença, muito embora sucinta, é inequívoca sobre esse aspecto: o não cumprimento do estipulado na referida alínea c), após terem sido feitos dois convites infrutíferos para aperfeiçoamento da petição inicial, deve conduzir à rejeição do recurso contencioso.
Este pronunciamento - do julgador a quo - acaba por prejudicar o requerimento formulado pelo recorrente no sentido de serem tomadas providências, pelo tribunal, com o fito de colmatar deficiências de alegação cujo aperfeiçoamento lhe foi ordenado.
De facto, se o tribunal a quo entendeu – como entendeu – que era ao recorrente que competia identificar convenientemente, na petição inicial primogénita ou corrigida, o acto administrativo recorrido e o seu autor, fica prejudicada a abordagem do pedido que fez ao tribunal para, oficiosamente, fazer o que foi ordenado que ele fizesse.
Entendemos, por conseguinte, que não se verifica a nulidade invocada.
Termos em que julgamos improcedente a nulidade - prevista na alínea d) do nº1 do artigo 668º do CPC – apontada à sentença recorrida.
IV. Do restante mérito
Quanto ao mais, o recorrente insurge-se contra a sentença que lhe rejeitou o recurso contencioso por falta, após dois convites, de adequada identificação do acto recorrido e do seu autor, conforme exigência da alínea c) do nº1 do artigo 36º da LPTA.
Entende que a sentença recorrida errou, porque ele identificou - claramente e por duas vezes - o autor do primeiro dos dois actos administrativos impugnados – como sendo o médico veterinário Dr. Luís Filipe dos Santos Reis Pereira – e indicou – desde início – a data em que ambos os actos foram praticados, bem como entende que a sentença recorrida, ao não dar cumprimento ao requerimento em que solicitava a notificação de determinadas entidades - Direcção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste, da Direcção Geral de Veterinária e do Ministério da Agricultura Desenvolvimento Rural e das Pescas - para juntarem aos autos os respectivos procedimentos administrativos, ou certidão dos mesmos, violou os artigos 11º, 43º e 46º, da LPTA.
Comecemos por esta última imputação.
No domínio da LPTA – ao abrigo da qual foi intentado o recurso contencioso e proferida a sentença recorrida – a legitimidade passiva pública assiste apenas ao órgão que praticou o acto recorrido. Tal é, efectivamente, o que resulta da alínea c) do nº1 do seu artigo 36º, como a doutrina e a jurisprudência do STA o vêm afirmando – ver Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume IV, página 182, e, entre muitos outros, AC. STA de 28.11.96, de 11.03.99 e de 27.01.00, in, respectivamente, Rº41219, Rº44590 e Rº45692, AC. STA/Pleno de 05.07.01 e de 17.06.04, in, respectivamente, Rº46056 e Rº40288.
De facto, tem lógica que o pedido de anulação de determinado acto, praticado pelo titular de um órgão da Administração no uso de poderes de autoridade, seja contestado pelo seu autor, porque é ele que está, em princípio, em condições ideais de defender a respectiva legalidade da decisão.
A propósito do artigo 40º da LPTA – utilizado duas vezes no recurso contencioso em causa – a jurisprudência dos tribunais superiores vem afirmando que os princípios antiformalista, “pro actione” e “in dubio pro habilitate instantiae” – de que esse artigo 40º constitui manifestação, e que hoje enformam o contencioso em geral e o contencioso administrativo em particular – postulam que, ao nível dos pressupostos processuais, se deve privilegiar uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva, de tal forma que a possibilidade de o tribunal convidar à correcção da petição de recurso, “até ser proferida decisão final”, não constitui uma mera faculdade atribuída ao julgador – poder discricionário – mas sim um poder-dever cuja omissão é impeditiva da rejeição do recurso – ver, entre muitos outros, AC. STA de 02.06.99, de 07.12.99, de 15.12.99, de 16.08.00, de 14.01.03, respectivamente in Rº44498, Rº45014, Rº37886, Rº46518 e Rº1659, e AC. STA/Pleno de 17.06.04, in Rº40288. Na verdade, como já foi dito por este tribunal central, “a solução contrária constituiria uma restrição excessiva e desproporcional do princípio da plenitude da garantia judiciária” – ver AC. TCA/Norte de 20.01.05, in Rº98/04.
Ao prescrever “sem prejuízo dos demais casos de regularização da petição de recurso”, este artigo 40º aponta para uma enumeração exemplificativa das situações em que é permitido ao julgador convidar o recorrente a completar ou corrigir a petição, nelas cabendo, nomeadamente, as que resultam do artigo 508º do CPC – ver artigo 1º da LPTA.
Todavia, este poder-dever de convidar a regularizar ou a corrigir a petição inicial - assim interpretado - não pode ir ao ponto de o julgador se substituir ao recorrente na indispensável investigação dos elementos necessários à interposição do recurso contencioso, até porque este é obrigatoriamente patrocinado por um técnico de direito – ver artigo 5º da LPTA.
Se a Administração não cumpre com o seu dever de notificar devidamente o interessado – nos termos dos artigos 268º nº3 da CRP, 66º e 68º do CPA, indicando nomeadamente o autor do acto e o órgão para apreciar a respectiva impugnação administrativa, no caso de não ser susceptível de recurso – não lhe facultando elementos indispensáveis para a impugnação do seu acto, este deveria recorrer ao processo urgente de intimação para consulta de documentos ou passagem de certidões previsto na LPTA, o que suspende os prazos para lançar mão dos meios administrativos ou contenciosos que pretenda usar – ver artigos 82º a 85º da LPTA.
Esta diligência, como vemos, está prevista na lei com processo próprio, e compete ao mandatário judicial do interessado fazer uso dela. Enxertar na tramitação do recurso contencioso uma fase prévia à citação, com o objecto de identificar o autor do acto impugnado, para além de não ser permitido pelo princípio da legalidade ou da tipicidade das formas processuais, vai contra o princípio da demanda – ver artigos 36º da LPTA e 467º do CPC.
Dentro desta lógica legal, a invocação dos artigos 11º, 43º e 46º da LPTA, feita pelo recorrente, não tem cabimento. Estes normativos referem-se expressamente a uma fase processual de instância já constituída, e não a qualquer fase investigatória destinada à sua constituição.
Destarte, ao decidir a questão jurídica que se lhe impunha sem se pronunciar acerca do requerimento de adopção de providências ao abrigo dessas normas, o julgador a quo não as violou, ao contrário do que entende o recorrente.
V. Será que a sentença recorrida errou ao entender que o recorrente não correspondeu aos convites de correcção que lhe foram dirigidos?
Na decorrência do que deixamos dito, temos de concluir que o julgador a quo - perante a manifesta insuficiência da petição inicial no que concerne à autoridade recorrida, o mesmo é dizer, ao autor do acto - cumpriu o poder-dever que se lhe impunha: convidou-o a regularizar essa situação, juntando petição inicial devidamente corrigida. E fê-lo por duas vezes, mercê da transição do recurso contencioso do TAC de Lisboa para o TAC de Coimbra.
O articulado inicial não identificava, efectivamente, os autores dos dois actos recorridos, situação que era expressamente assumida pelo próprio recorrente: impugnava o acto de 27 de Fevereiro de 2003, cuja autoria desconhece - mediante o qual foi ordenado o sequestro de 3.500 frangos do campo na exploração avícola sita no Pavilhão da Horta, em Asseiceira, concelho de Tomar, notificado ao recorrente na mesma data – e impugnava o acto ocorrido em 20 de Março de 2003, cuja autoria igualmente desconhece - que ordenou o abate das referidas aves.
Resta saber se o recorrente correspondeu a esses convites, colmatando a insuficiência bem detectada, e permitindo, assim, a constituição regular da instância.
No tocante ao segundo acto recorrido, com certeza que não cumpriu, como ele próprio admite, por falta da devida e legal notificação feita pela autoridade que decidiu o abate das aves, e por falta de devida e legal diligência do recorrente, através do seu mandatário, no sentido de obter decisão judicial que intimasse a Administração a fornecer-lhe os elementos necessários à interposição do recurso contencioso.
No que respeita ao primeiro acto recorrido, não é bem assim.
Desde logo, a petição inicial veio instruída com um “Aviso” datado de 27 de Fevereiro de 2003, emanado do Ministério da Agricultura e Pescas – Direcção Regional do Ribatejo e Oeste – e assinado – ao que tudo indica – por um determinado médico veterinário, segundo o qual o recorrente ficava intimado, até posterior decisão da Direcção Geral de Veterinária, a não poder dar, vender nem de qualquer forma alienar os 3.500 frangos do campo alojados no aviário Pavilhão da Horta, Asseiceira, bem como por um ofício notificativo desse sequestro da exploração de aves, datado de 28 de Fevereiro de 2003, no qual são explicados os respectivos fundamentos factuais e jurídicos, assinado pelo médico veterinário J… – ao que tudo indica em substituição do Chefe da Divisão de Intervenção Veterinária Ribatejo Norte – e do qual consta, em último lugar, e sem assinatura, o nome do médico veterinário L… – que, de acordo com o auto de inquirição de folhas 65 dos autos, sabemos ser seu nome completo L…, e exercer funções na Divisão de Intervenção Veterinária Ribatejo Norte.
Ora bem. Nas respostas aos convites que lhe foram dirigidos, ao abrigo do artigo 40º da LPTA, o recorrente veio dizer que a identificação do autor do primeiro acto recorrido já decorria da conjugação do teor da petição inicial com o conteúdo dos “aviso” e “ofício notificativo” a que fizemos referência.
Mas não é verdade. Dessa conjugação, nada permitia ao julgador a quo concluir que a assinatura ilegível, que consta do “aviso”, correspondesse ao nome do médico veterinário que, sem assinatura, consta em último lugar do “ofício notificativo”.
Todavia, foi o recorrente que veio dizer que assim é, ou seja, que o autor da ordem de sequestro dos 3.500 frangos foi tomada pelo médico veterinário L…, o qual, como resulta do “auto de inquirição” – folha 65 do processo - exerce funções na Divisão de Intervenção Veterinária Ribatejo Norte – Rua Cavaleiros de Cristo, 2330 TOMAR.
Assim, e apesar de não ter apresentado uma petição inicial devidamente corrigida, como lhe foi ordenado, o recorrente identificou o autor do acto de 27 de Fevereiro de 2003. Nesse aspecto, cumpriu, embora de forma assaz insuficiente, os convites endereçados pelo tribunal. Essa insuficiência, lida à luz dos princípios a que acima fizemos referência, não é bastante para rejeitar o recurso.
Outras avaliações, tais como saber se o primeiro acto impugnado é ou não contenciosamente recorrível, ou se foi ou não efectivamente proferido pelo seu indicado autor, serão obviamente subsequentes à notificação deste para responder – artigo 43º da LPTA.
Deve, pois, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, com a consequente confirmação da sentença recorrida no que respeita à rejeição da impugnação do segundo acto – de 20 de Março de 2003 – mas deve ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, com a consequente revogação da sentença recorrida no que respeita à rejeição da impugnação do primeiro acto – de 27 de Fevereiro de 2003.
Quanto a este, e em conformidade, deverá o recurso contencioso prosseguir, agora no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra.
DECISÃO
Nestes termos acordam, em conferência, os juízes deste tribunal:
- Negar provimento ao recurso jurisdicional, com a consequente confirmação, nessa parte, da sentença recorrida, no que respeita à rejeição da impugnação contenciosa do acto de 20 de Março de 2003;
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional no tocante à rejeição da impugnação contenciosa do acto de 27 de Fevereiro de 2003, e nesta parte revogar a sentença recorrida, ordenando que os autos baixem ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra para que aí prossigam a sua tramitação, se a tal nada obstar, tendo como autoridade demandada o médico veterinário L… – identificado no corpo do acórdão.
Custas nesta instância pelo recorrente, na proporção de metade das devidas, fixando-se em 150€ a taxa de justiça e em 50€ a procuradoria – artigos 5º e 14º da TC e 121º e 122º da LPTA – e custas na 1ª instância também pelo recorrente – relativas à parte em que a sentença foi confirmada - com taxa de justiça e procuradoria a fixar a final.
D.N.
Porto, 9 de Março de 2006 |
