| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
Município de Oliveira de Frades interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Viseu, que julgou procedente acção administrativa comum intentada por PASC (R.…), técnico superior do Município, impugnando deliberação da Câmara Municipal de Oliveira de Frades, de 13 de Janeiro de 2011, que determinou aplicação ao autor sanção disciplinar de 90 dias de suspensão.
Conclui da seguinte forma:
A. Conforme resulta do extracto da noticia do Jornal Noticias de Vouzela junto a fls.__ dos autos, em data anterior ao dia 17 de Setembro de 2008, o Autor referiu que: “… a recolha tal como disse e muito bem não é feita pelos laboratórios de água é por outras pessoas que podem ser funcionários da câmara podem ser membros do gabinete de apoio…”
B. Bem como referiu que:“ As pessoas connosco saberão que a água analisada é da rede e não de garrafões comerciais. (…) Connosco será possível abrir a torneira e saciar a sede sem receios de beber água adubada própria para a rega das plantas. Connosco acabarão as velhas tubagens em amianto, quiçá, responsáveis por tantos casos de cancro que têm surgido no nosso concelho…”
C. Já no dia 28 de Setembro de 2008 perante a Rádio VFM o Autor referiu o seguinte:“ LV notificou uma senhora com 70 anos e o marido com 80 anos…. E aplicou-lhe pela mão dos senhores fiscais municipais que não se têm poupado a fazer política, e política esta, de aplicação de coimas a quem LV manda.” “
Tudo isto feito porquê? (…) porque um neto (..) destes senhores faz parte da lista para a Assembleia de freguesia de Ribeiradio:”- tudo conforme gravação das declarações a fls.__ dos autos e conforme processo disciplinar a fls.__ dos autos;
D. O período da campanha eleitoral para a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais inicia-se no 12.º dia anterior e finda às 24 horas da antevéspera do dia designado para as eleições (artigo 47.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de Agosto), sendo que, de acordo com o Decreto nº 16/2009, de 3 de Julho, da Presidência do Conselho de Ministros e Ministério da Administração Interna, as eleições autárquicas aqui em causa ocorreram no dia 11 de Outubro de 2009;
E. As expressões em causa foram assim todas elas proferidas fora do período de campanha eleitoral;
F. No entanto, no ponto U da matéria de facto dada como assente, o Douto Tribunal deu como provado que as expressões proferidas pelo Autor foram todas elas proferidas no âmbito do período eleitoral;
G. De facto, a matéria factual constante do ponto U da matéria de facto dada por assente deveria ter sido dada como não provada, sendo que a prova que determina tal alteração à matéria de facto é o processo disciplinar apenso aos autos a fls.__, bem como ao artigo jornalístico do jornal Noticias de Vouzela a fls.____ e as transcrições e gravações da rádio VFM a fls.__ dos autos;
H. Do exposto, por terem sido dados como provados, o recorrente considera assim incorrectamente julgado o ponto U da matéria de facto dada por assente por erro na sua apreciação pois do processo constam todos os meios de prova que determinariam uma decisão distinta e a sua inclusão nos factos não provados;
I. Subsidiariamente, e caso assim não se entenda, sempre se dirá que violou o acórdão ora sindicado, na interpretação e aplicação, o disposto no artigo 47.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de Agosto) bem como o disposto no Decreto nº 16/2009, de 3 de Julho, da Presidência do Conselho de Ministros e Ministério da Administração Interna;
J. Depois, e em qualquer caso, a coberto das eleições autárquicas, não pode qualquer funcionário público, ainda que candidato, proferir afirmações que colocam directamente em causa colegas de trabalho, superiores hierárquicos e o próprio serviço, in casu, o Município, sobretudo se tais afirmações são falsas e proferidas de forma dolosa;
K. O Autor, mesmo enquanto candidato a um órgão autárquico do qual integra o quadro pessoal, não deixa de ser funcionário e de estar vinculado aos deveres inerentes a este estatuto, mormente os deveres de isenção e correcção, nos termos do artigo 3º n.º 2 al) b) e h) n.º 4 e 10 do Estatuto Disciplinar;
L. E se num período eleitoral se pode aceitar o exacerbamento da crítica e uma menor vinculação a deveres de respeito e correcção sobretudo na sua dimensão penal, não se pode também deixar de relevar que quando um candidato exerce funções subordinadas numa entidade a cujo órgão executivo concorre também impende sobre ele um especial dever de se certificar da veracidade das suas afirmações por não ignorar que qualquer destas afirmações, atenta a sua qualidade de funcionário, deterá uma especial credibilidade junto dos munícipes, e é tão mais especial é esse dever quanto as afirmações digam respeito a assuntos relevantes da vida dos cidadãos como é o caso da sua saúde.
M. Não está aqui em causa a actuação do Autor enquanto candidato ou a sua liberdade para o exercício de direitos políticos, aliás o funcionário candidato exerceu amplamente esse direito de crítica quer antes, quer durante a campanha eleitoral, produzindo dezenas de afirmações sobre a gestão do Presidente da Câmara e até mesmo sobre as respectivas qualidades pessoais (melhor a suposta falta delas) sem que o Município ou o respectivo Presidente, não obstante este se pudesse sentir ofendido e vilipendiado, tivessem, por isso instaurado qualquer procedimento, fosse disciplinar, fosse criminal.
N. Afirmar-se que o Presidente e os funcionários do Município ( que não são candidatos nem participam na campanha ) perseguem cidadãos por motivos políticos é uma afirmação factual falsa e injuriosa sobretudo para os funcionários ( estranhos à campanha ), colegas do candidato.
O. Como mais grave, afirmar-se (insinuar-se tem a mesma gravidade ) que os funcionários responsáveis pela recolha das amostras da água disponibilizada na rede para posterior análise laboratorial procedem a essa recolha não em pontos dessa rede mas em garrafões de água como forma de enganar as entidades oficiais e pior os cidadãos do concelho quanto á segurança dos seus consumos e aos riscos para a sua saúde é uma insinuação gravemente caluniosa para o Município e para os funcionários dos serviços municipais responsáveis por essa tarefa, desde logo por ser um facto completamente falso.
P. E na decorrência desta afirmação induzir ainda maior pânico na população residente por estabelecer uma relação causal entre o consumo de água que a Câmara afirma fundadamente ser seguro e uma maior incidência de cancros letais é imputar a todos os responsáveis pela rede pública de água um total desprezo pela saúde e até pela vida dos seus concidadãos.
Q. Todas as testemunhas que trabalham nas águas do Município foram peremptórias ao explicitarem em sede de julgamento, designadamente as testemunhas NA e JS) como se processavam as recolhas, as análises e qual era a qualidade da água, mais, referiram expressamente que se sentiram vexados com as palavras do candidato e colega de trabalho o aqui Autor;
R. Por outro lado, ouvidos os fiscais do Município quer no processo disciplinar quer já em sede de audiência de discussão e julgamento pelos mesmos foi desmentida categoricamente tal versão, ademais, do processo de contra-ordenação e dos depoimentos prestados em sede de audiência resulta inclusivamente que os vizinhos dos arguidos apresentaram inclusivamente queixas nos serviços Municipais contra os arguidos naquele processo;
S. Nestes termos, afigura-se-nos que não se podem considerar as expressões utilizadas aqui em causa como “desrespeito grave”, directamente conexionado com o exercício das funções públicas ou pelo menos com o relacionamento hierárquico, do recorrente, constitutivo da prática, por este, da infracção disciplinar por que vem condenado.
T. Os factos descritos integram violação do dever geral de correcção, isenção sendo incompatíveis com o decoro e a dignidade exigíveis ao exercício de funções de funcionário público, integrando, por isso, infracção disciplinar
U. Posto isto, encontram-se justificados os fundamentos legais e disciplinares para a aplicação da sanção de suspensão de 90 dias, pelo que, não poderia o acórdão ora recorrido ter deixado de confirmar a pena disciplinar aplicada pelo Réu;
O recorrido contra-alegou, concluindo:
1.ª – Não houve o alegado erro de julgamento do quesito “U” da matéria de facto julgada provada, uma vez que, sem qualquer dúvida, as condutas do ora Recorrido punidas disciplinarmente pela EPD no ato administrativo impugnado foram, efetivamente, praticadas no “período eleitoral”;
2.ª – O período eleitoral decorreu entre 3 de julho (data da publicação do Decreto n.º 106/2009, que marcou o dia das eleições) e 9 de outubro de 2009 (antevéspera do dia das eleições e fim do período de campanha eleitora);
3.ª – A todo este período, por força do disposto no artigo 38.º da LEOAL, se aplicam os princípios da “igualdade de oportunidades das candidaturas”, da “neutralidade e imparcialidade das entidades públicas”, da “liberdade de expressão e informação” e das mais amplas liberdades de propaganda e publicidade;
4.ª – Durante o referido período, em que ocorreram os factos julgados disciplinarmente ilícitos pela EPD, não havia poder disciplinar do Município sobre o candidato, nessa veste, nem este, nessa mesma qualidade, tinha quaisquer deveres disciplinares para com aquele. A isso obstavam, respetivamente, os princípios da igualdade de oportunidades das candidaturas e da neutralidade e imparcialidade das entidades públicas e o princípio da liberdade de expressão e informação;
5.ª – Se a mesma atuação do Recorrido foi, em sede de instrução criminal, considerada lícita, tendo sido a acusação do Ministério Público objeto de decisão instrutória de não pronúncia, por maioria de razão não é disciplinarmente punível, tanto mais que o artigo 42.º da LEOAL excetua à liberdade de expressão a responsabilidade civil e criminal e já não a responsabilidade disciplinar;
6.ª – Eram, por outro lado, verdadeiras as críticas feitas pelo candidato, no período eleitoral (setembro e 9 de outubro de 2009), à qualidade da água, quer quanto à existência de condutas de amianto quer quanto aos desvios aos padrões legais, havendo, por isso, uma larga margem de possibilidades de melhoria do abastecimento público, melhoria esta que os órgãos dirigentes do partido por que se apresentava o candidato tinha decidido dever ser investimento programático da respetiva propaganda eleitoral;
7.ª – A oportunidade temporal da instauração de procedimento contraordenacional contra um familiar de um candidato pela mesma força política por que se candidatava o Recorrido, em pleno período de propaganda eleitoral, criou no arguido e nos seus familiares, e através destes, nos responsáveis políticos pela candidatura, a convicção de tratar-se de represália política pelo presidente recandidato, tanto mais que os factos chegaram ao conhecimento deste através de informação técnica de 2008 e o despacho do presidente a instaurar o processo contraordenacional é de setembro de 2009;
8.ª – As declarações do Recorrido sancionadas disciplinarmente não foram proferidas no exercício das suas funções públicas, foram-no outrossim enquanto candidato à autarquia;
9.ª – O presidente da câmara decidiu, ele próprio, a instauração do processo disciplinar, a designação do instrutor e a renovação da acusação, após a declaração de nulidade, em 12 de maio de 2010, do processo que instaurara por seu despacho de 5 de novembro de 2009, apesar de ter interesse no procedimento e ter sido candidato ao mesmo cargo a que se candidatara o Recorrido, havendo, por isso, impedimento, o que afeta a validade dos atos administrativos praticados pelo impedido. * A Exmª Procuradora-Geral Adjunta junto deste tribunal, notificada nos termos e para os efeitos previstos no art.º 146º, nº 1, do CPTA, deu parecer de não provimento do recurso.* Cumpre decidir, dispensando vistos.
As questões a decidir: existirá erro de facto quanto a U) do probatório?; e erro de direito quanto à inexistência de infracção(ões) disciplinar(es)?* Os factos, elencados como provados na decisão recorrida:
A) O A. foi funcionário do quadro privativo do Município de Oliveira de Frades, desde 02.01.1996, pertencia ao Grupo Técnico Superior, carreira de Técnico Superior de Organização e Gestão, sendo o responsável pelo Gabinete de Planeamento Estratégico (cf. consta do PD).
B) Por deliberação do Conselho Diretivo da ARS Centro, I.P., de 12-04-2012 e despacho do Secretário de Estado da Administração Pública, de 31-08-2012, foi autorizada a consolidação da mobilidade interna na categoria do A., técnico superior, na posição remuneratória entre a 9ª e a 10ª, nível remuneratório entre o 42º e o 45º, do mapa de pessoal da Câmara Municipal de Oliveira de Frades, para o mapa de pessoal do Agrupamento de Centros de Saúde do Dão Lafões da ARS Centro, I.P., publicada no Diário da República , 2ª série, nº 27, 7 de fevereiro de 2013 (cf. fls. 102/104 dos autos).
C) Com base na Informação nº 1/09, do Gabinete de Apoio à Presidência e Gabinete Jurídico, que damos aqui por reproduzida, o Exmo. Senhor Presidente da Câmara Municipal de Oliveira de Frades, em 5/11/2009, proferiu o seguinte despacho:
«- Instaure-se o respectivo processo disciplinar.
- Nomeio o instructor do processo o Engº L.
- Dê-se conhecimento ao ministério público» (cf. consta do PD).
D) Em 17/11/2009, o instrutor nomeado deu início à instrução do processo disciplinar nº 1/09, que notificou ao A., através de carta registada com aviso de receção (cf. consta do PD).
E) Em 26/11/2009, o A. deu entrada na EPD. de um requerimento do seguinte teor:
«Exmª. Sr.
Presidente da Câmara Municipal de Oliveira de Frades
Assunto: Processo Disciplinar nº 1/09
Tendo sido notificado da nomeação de instrutor do processo em epígrafe cuja acusação ainda desconheço, venho ao abrigo do artº 43º do Anexo à Lei 58/2008, de 9 de Setembro – …- e com fundamento na alínea e) do nº 1 do citado artigo requerer a suspeição do instrutor e consequente substituição.
Como é do conhecimento público são antigas as relações tensas, pessoais e profissionais, entre o Engº L e o Dr. PASC que levaram muitas vezes à intervenção de anteriores Presidentes de Câmara, concretamente o Eng. JM e o Dr. CR. Este clima, acrescido do facto de se tratar de uma pessoa que participou activamente na campanha autárquica ao lado do candidato do PSD, actual presidente da câmara e quem nomeou instrutor, contra o actual vereador e técnico superior do quadro do município, Dr. PASC, são motivos suficientes para fazer crer que não estão reunidas as condições de isenção e rectidão necessárias a uma boa instrução do processo. A adequada formação jurídica também não é reconhecida ao instrutor, Engenheiro Civil.» (cf. consta do PD).
F) Através do ofício nº 15212, da EPD., datado de 2-12-2009, sob o “Assunto: Suspeição de Instrutor de Processo Disciplinar”, o A. foi notificado, por carta registada com aviso de receção, do seguinte:
«Relativamente à suspeição invocada por V. Exª, o arguido no Processo Disciplinar nº 1/09 e após consulta à CCDR-C, informo que nº 1 do artigo 42º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro, permite a presente nomeação de Instrutor, uma vez que o Sr. Engº L… é Chefe da Divisão de Obras, ou seja, é titular de cargo de complexidade funcional superior à do arguido e não é imperativo legal que possua formação jurídica.
No que respeita aos restantes argumentos, V. Exª limita-se a manifestar ilações valorativas, não apresentando factos que permitam concluir pela inimizade grave com o Instrutor do processo, nem factos que provem grande intimidade entre este e a minha pessoa.
Nesta conformidade, indefiro a V/ pretensão.» (cf. consta do PD).
G) Em 15/12/2009, foram ouvidos em declarações os participantes MTMAM e PJAMA, os quais referiram nada terem a acrescentar ao conteúdo da sua participação e arrolaram as seguintes cinco testemunhas:
- Engº NA, a ser ouvido sobre o seguinte facto: - Processo a que fica submetida a qualidade da água;
- JRS, a ser ouvido sobre os seguintes factos: - Locais e recolha da água.
- FMS, a ser ouvido sobre o seguinte facto: - Funcionamento do sistema de som no decorrer da cerimónia pública de apresentação dos candidatos do Partido Socialista às Eleições Autárquicas.
- JCC e ARF, a serem ouvidos sobre o processo de licenciamento de barracão em Alagoa – Ribeiradio (que alberga animais de raça bovina). (cf. consta do PA).
H) Todas as testemunhas indicadas pelos participantes e identificadas na alínea anterior prestaram declarações em 15/12/2009, cujos autos de declarações damos por reproduzidos (cf. consta do PD).
I) Em 23/12/2009, o A. foi inquirido e declarou o seguinte:
«1 – As declarações que lhe são imputadas não foram proferidas pelo funcionário da CMOF PASC, mas sim pelo candidato do Partido Socialista – PS, às eleições autárquicas de 2009. Refere ainda, que as declarações proferidas durante a campanha eleitoral, e que constam do processo, mais não eram do que as posições que o partido Socialista preconizava, sobre estas matérias e que o Presidente da Comissão Política Concelhia do PS, Sr. FNF, poderá confirmar.
2 - Declara ainda, que enquanto funcionário da CMOF, sempre cumpriu com as suas obrigações profissionais, nunca violou qualquer dos deveres legais, que os cargos que desempenhou e de maior relevância no Município de Oliveira de Frades, foram sempre levados a acabo com profissionalismo, rigor, isenção, lealdade e competência. Mais refere ainda, que sempre manteve boas relações inter pessoais com todos os restantes funcionários da autarquia, por quem nutre respeito e consideração, que sabe serem recíprocos.
Mais referiu o arguido que pretende a realização das seguintes diligências:
a) Não pretende fazer qualquer outra diligência em virtude de ter declarado, que os factos constantes do processo disciplinar, são da autoria do candidato à Câmara Municipal, e não do funcionário, e que independentemente da qualidade nunca pretendeu nem pretende ofender o Município nem os seus representantes.
Por fim, o arguido requereu a audição das seguintes testemunhas:
FNF, Presidente da Comissão Política do PS, a ser ouvida sobre os seguintes factos: Todos os constantes do processo. (…)» (cf. consta do PD).
J) Em 5/01/2010, a testemunha indicada pelo A. prestou as seguintes declarações:
«…1 – Que todas as declarações proferidas pelo Dr. PASC, foram e são as posições preconizadas pela Comissão Política do PS de Oliveira de Frades, e o candidato apenas serviu de porta voz do PS.
2 – Mais adianta que como Presidente da Comissão politica do PS, poderá comprovar a veracidade das declarações então proferidas e no caso de serem necessárias.» (cf. consta do PD).
K) Através do ofício nº 5050, de 22/01/2010, o A. foi notificado, em 26/01/2010, através de carta registada com aviso de receção, da acusação
(imagem omissa)
(cf. consta do PD).
L) O A. apresentou defesa, na qual requereu a junção de dezoito documentos, arrolou testemunhas e a realização de outras diligências (cf. consta do PD).
M) Em 12/05/2010, em reunião ordinária da EPD., foi aprovado o relatório final do processo disciplinar nº 1/2009:
(imagem omissa)
(cf. consta do PD).
N) O A. intentou no TAF de Viseu uma providência cautelar, que correu termos sob o nº 337/10.0BEVIS, contra o Município de Oliveira de Frades, para suspensão da eficácia do ato administrativo referido na alínea anterior (cf. consta da certidão anexa).
O) Em 26/08/2010, em reunião ordinária da EPD., foi deliberado «por unanimidade, declarar a nulidade da deliberação tomada em reunião de Câmara Municipal realizada em 12.05.2010, de aplicação de uma pena de suspensão de 90 dias ao trabalhador, PASC e a consequente, renovação da acusação contra este trabalhador, notificada a 22 de Janeiro de 2010, suportada nos fundamentos aduzidos no Despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal, de 5 de Novembro de 2009, devendo esta ser notificada ao arguido e ser-lhe concedido novo prazo para apresentação de defesa.», com base na /Informação/Parecer nº 115/25-08-2010:
(imagem omissa)
«…
», deliberação que foi notificado ao mandatário do A. em 30/08/2010 (cf. consta do PD).
P) No processo cautelar referido na alínea N) supra, foi proferida decisão que julgou extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide, em consequência da deliberação camarária de 26/08/2010, que declarou nula a deliberação tomada em 12/05/2010 (cf. certidão anexa).
Q) Através do ofício nº 5602/SO, de 27-08-2010, o mandatário do A. foi notificado da acusação, datada de 21/01/2010 e de conteúdo igual à referida na alínea K) supra (cf. consta do PD).
R) Através de notificação judicial avulsa, o A. foi notificado, em 08/10/2010, da acusação, datada de 21/01/2010 e de conteúdo igual à referida na alínea K) supra (cf. consta do PD).
S) Em 26/10/2010, o A. apresentou a sua defesa, na qual requereu a junção ao processo de dezoito documentos, requereu outras diligências e arrolou testemunhas (cf. consta do PD).
T) Em 13/01/2011, em reunião ordinária da EPD., foi aprovado por unanimidade a proposta constante do relatório do instrutor do processo disciplinar nº 1/2009, datado de 10/01/2011 e notificado ao A. em 3/02/2011 «…
(imagem omissa)
» (cf. consta do PD).
U) Foi no âmbito do período eleitoral que se praticaram os factos que fundamentaram a abertura do procedimento disciplinar e a aplicação da sanção (confissão da EPD. – ponto 5 da contestação).
V) Era estratégia do Partido Socialista defender, nas eleições autárquicas de 2009, o tema da qualidade da água (depoimento da testemunha FNF).
W) JFO é genro da D. MATDC, a quem foi instaurado o processo de contra-ordenação, e integrava a lista de candidatos do Partido Socialista à eleição da Assembleia de Freguesia de Ribeiradio, concelho de Oliveira de Frades.
X) Em 21/09/2009, foi levantado o auto de notícia nº 03/09, pelo Fiscal Municipal Especialista Principal JCC, a MATDC, tendo sido aberto o processo de contra-ordenação nº 11/09, em 24/09/2009, na sequência do despacho do Exmo. Senhor Presidente da Câmara Municipal de Oliveira de Frades, de 22/09/2009 (cf. consta do PA).
Y) Consta do processo administrativo remetido ao Tribunal pela EPD. um relatório elaborado pela Administração Regional de Saúde do Centro, I. P., Subregião de Saúde de Viseu, sob o “ASSUNTO: Queixa de insalubridade sobre criação de animais domésticos”, datado de 12/11/2008, que damos por reproduzido, constando da última alínea o seguinte «f) Foi comunicado à Sra. APTDC e ao seu marido o seguinte:
» A necessidade de manter o local em perfeito estado de limpeza;
» A interdição de depositar estrumes em local próximo da via pública e/ou das habitações;
» A necessidade de construir uma fossa adequada para a recolha das águas residuais provenientes das instalações de albergue dos animais.», notificado a MATDC Tavares Dias, através do ofício 1631, de 2008-11-17.
Z) Em 2009 era o funcionário JRS da EPD., quem recolhia as amostras de água, em locais previamente definidos, para serem entregues no laboratório, recolha que era feita em frascos enviados pelo próprio laboratório em malas térmicas, que depois os guardava no armazém até serem levantados pelo laboratório.
AA) A água nem sempre cumpria os parâmetros.
BB) Em Oliveira de Frades, em 2009, existiam tubagens com amianto e na data em que as testemunhas prestaram depoimento também (depoimento de PJAMA).
CC) Nas freguesias de Ribeiradio, Arcozelo das Maias e lugar de Vispeira (pertence à freguesia de S. João da Serra), os chafarizes estavam ligados à rede pública e a análise à água era feita pelo Município de Oliveira de Frades.
DD) Já depois dos factos em causa nos autos, a EPD. fez investimentos, relativamente ao tratamento da água, em Oliveira de Frades, estando na fase de conclusão uma nova estação de tratamento e foram montados mais aparelhos de desinfeção (depoimento da testemunha JRS).
EE) O A. foi candidato, nas eleições autárquicas de 2009, à Presidência do Município de Oliveira de Frades pela lista apresentada pelo Partido Socialista e o Presidente do Município de Oliveira de Frades, Dr. LV, à Presidência do Município de Oliveira de Frades pela lista apresentada pelo Partido Social Democrata.
FF) Pelos mesmos factos que integram o processo disciplinar nº 1/2009, instaurado ao A. pelo Município de Oliveira de Frades, correu termos no Tribunal Judicial de Oliveira de Frades, o processo nº 103/09.6TAOFR, contra o aqui A., no qual foi proferida decisão instrutória de não pronúncia, que damos aqui por reproduzida (cf. fls. 59/79 dos autos). * O mérito da apelação
I) - De facto
O recorrente assinala como incorrectamente julgado o ponto U da matéria de facto, onde consta que «Foi no âmbito do período eleitoral que se praticaram os factos que fundamentaram a abertura do procedimento disciplinar e a aplicação da sanção».
E isto porque «O período da campanha eleitoral para a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais inicia-se no 12.º dia anterior e finda às 24 horas da antevéspera do dia designado para as eleições (artigo 47.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de Agosto), sendo que, de acordo com o Decreto nº 16/2009, de 3 de Julho, da Presidência do Conselho de Ministros e Ministério da Administração Interna, as eleições autárquicas aqui em causa ocorreram no dia 11 de Outubro de 2009», pelo que «as expressões em causa foram assim todas elas proferidas fora do período de campanha eleitoral».
Não tem, porém, razão.
O período da “campanha eleitoral” tem o assinalado intervalo temporal, balizado entre o início do 12.º dia anterior e as 24 horas da antevéspera do dia designado para as eleições, mas constituindo apenas um segmento do “período eleitoral”, mais abrangente.
O Título III da LEOAL (Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias locais – Lei Orgância nº 1/2001, de 14/08, e suas alterações) - processo eleitoral - divide-se em dois Capítulos, sendo o primeiro relativo à marcação e ao dia da eleição e o segundo à apresentação de candidaturas.
A data da publicação no DR do Decreto que marca o dia das eleições impulsiona a a contagem dos prazos estabelecidos na lei para a prática de diversos atos essenciais que
integram o processo eleitoral.
Todo esse espaço temporal é período eleitoral, em todo ele se aplicando os princípios gerais que norteiam o processo (art.º 38º).
Significativamente, os artºs. 57º e 58º do Regime jurídico do Recenseamento Eleitoral (Lei nº 13/99, de 22/03, e suas alterações), a propósito dos Cadernos de Recenseamento, localizam as suas injunções por referência ao “período eleitoral” em tempo até anterior ao tempo da Campanha propriamente dita.
É também em amplos termos temporais que o Tribunal Constitucional tem entendido o modo como se projectam processo e actos de administração eleitoral (cfr., p. ex., Ac. n.º 209/2009, de 30/04, e Ac. n.º 475/2013, de 29/08).
No caso sub judice, publicado o referido Decreto nº 16/2009, de 3 de Julho, logo desde então se iniciou o curso do período eleitoral.
Não confinado ao tempo último, o da Campanha.
Portanto, o que o recorrente tem em pressuposto de impugnação não é correcto, do mesmo passo, porque aí assente, não resultando a imputada violação legal.
II) - De direito :
O tribunal “a quo” decidiu anular o acto impugnado, deliberação da Câmara Municipal de Oliveira de Frades, de 13 de Janeiro de 2011, que determinou aplicação ao autor de sanção disciplinar de 90 dias de suspensão.
Teve por fundamentação:
«(…)
Em concreto e da factualidade provada (alínea R) do probatório), ressuma que ao A. foi aplicada a sanção disciplinar única de suspensão de 90 dias, com base no que consta no número 13 do relatório, pontos B a G.
Vejamos então.
Resulta do probatório (alínea U)), que foi no âmbito do período eleitoral que se praticaram os factos que fundamentaram a abertura do procedimento disciplinar e a aplicação da sanção ao Autor.
Assim como (alínea EE) do probatório), que o A. foi candidato, nas eleições autárquicas de 2009, à Presidência do Município de Oliveira de Frades pela lista apresentada pelo Partido Socialista e o Presidente do Município de Oliveira de Frades, Dr. LV, à Presidência do Município de Oliveira de Frades, pela lista apresentada pelo Partido Social Democrata.
O processo disciplinar instaurado ao A. teve origem no despacho, de 5/11/2009, do Exmo. Senhor Presidente do Município de Oliveira de Frades (alínea C) do probatório), sustentado na informação 1/09, do Gabinete de Apoio à Presidência e Gabinete Jurídico.
À data dos factos, o A. era funcionário da EPD. (alíneas A) e B) do probatório).
Estabelece o artigo 113º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP), sob a epígrafe “Princípios gerais de direito eleitoral INCLUDEPICTURE "http://jusnet.wolterskluwer.pt/img/sp.gif" \* MERGEFORMATINET  ” que:
«3 - As campanhas eleitorais regem-se pelos seguintes princípios:
a) Liberdade de propaganda;
b) Igualdade de oportunidades e de tratamento das diversas candidaturas;
c) Imparcialidade das entidades públicas perante as candidaturas;
d) Transparência e fiscalização das contas eleitorais. INCLUDEPICTURE "http://jusnet.wolterskluwer.pt/img/sp.gif" \* MERGEFORMATINET  (…)».
“…O regime da propaganda não acrescenta novas liberdades às que são usufruídas fora dos “períodos eleitorais” (artigo 40º, nº 3). Visa apenas criar condições para uma efectiva liberdade igual para todos.
Liberdade de propaganda [alínea a) do nº 3] significa então o seguinte:
- é não só a liberdade dos cidadãos eleitores mas também a liberdade das candidaturas, assume uma dimensão colectiva e institucional;
- não é, simplesmente, uma súmula das liberdades declaradas na parte I da Constituição (liberdade de expressão, liberdade de reunião, etc.), reveste-se de um alcance global e finalístico;
- para lá da dimensão negativa (direito a não interferência no desenvolvimento da campanha levada a cabo por qualquer candidatura), adquire uma dimensão positiva (envolve o direito a prestações positivas com vista à realização dos actos de campanha e à igualdade das candidaturas);
- vincula tanto as entidades públicas como as privadas (artigo 18º, nº 1, da Constituição).
Manifestações desta complexidade vêm a ser:
- na Constituição (artigo 40º, nº 3) tempos de antena regulares e equitativos de todos os concorrentes;
- e nas leis eleitorais, tratamento jornalístico não discriminatório nas publicações noticiosas diárias ou não diárias de certa periodicidade inferior a quinze dias que pretendam inserir matéria respeitante à campanha eleitoral, acesso por igual a salas de espectáculos ou a outros recintos que reúnam condições para serem utilizados na campanha eleitoral, cedência, por igual, de edifícios públicos, espaços especiais, em locais certos, para propaganda eleitoral, proibição de publicidade comercial.” (CRP Anotada, Tomo II, Jorge Miranda e Rui Medeiros, páginas 286/287).
Por sua vez, preceitua o artigo 1º, nº 1, da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14/08 [na redação da Lei Orgânica 3/2005, de 29/08] que «É aprovada como lei orgânica a lei que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais, nos termos seguintes: (…)CAPÍTULO IV
Estatuto dos candidatos Artigo 8.º Dispensa de funções
Durante o período da campanha eleitoral, os candidatos efectivos e os candidatos suplentes, no mínimo legal exigível, têm direito a dispensa do exercício das respectivas funções, sejam públicas ou privadas, contando esse tempo para todos os efeitos, incluindo o direito à retribuição, como tempo de serviço efectivo. (…)TÍTULO III
Organização do processo eleitoral
CAPÍTULO I
Marcação das eleições Artigo 15.º Marcação da data das eleições
1 - O dia da realização das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais é marcado por decreto do Governo com, pelo menos, 80 dias de antecedência.
2 - As eleições gerais realizam-se entre os dias 22 de Setembro e 14 de Outubro do ano correspondente ao termo do mandato. (…)TÍTULO IV
Propaganda eleitoral
CAPÍTULO I
Princípios gerais Artigo 38.º Aplicação dos princípios gerais
Os princípios gerais enunciados no presente capítulo são aplicáveis desde a publicação do decreto que marque a data das eleições gerais ou da decisão judicial definitiva ou deliberação dos órgãos autárquicos de que resulte a realização de eleições intercalares.
Artigo 39.º Propaganda eleitoral
Entende-se por «propaganda eleitoral» toda a actividade que vise directa ou indirectamente promover candidaturas, seja dos candidatos, dos partidos políticos, dos titulares dos seus órgãos ou seus agentes, das coligações, dos grupos de cidadãos proponentes ou de quaisquer outras pessoas, nomeadamente a publicação de textos ou imagens que exprimam ou reproduzam o conteúdo dessa actividade.
Artigo 40.º Igualdade de oportunidades das candidaturas
Os candidatos, os partidos políticos, coligações e grupos proponentes têm direito a efectuar livremente e nas melhores condições a sua propaganda eleitoral, devendo as entidades públicas e privadas proporcionar-lhes igual tratamento, salvo as excepções previstas na lei.
Artigo 41.º Neutralidade e imparcialidade das entidades públicas
1 - Os órgãos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, das demais pessoas colectivas de direito público, das sociedades de capitais públicos ou de economia mista e das sociedades concessionárias de serviços públicos, de bens do domínio público ou de obras públicas, bem como, nessa qualidade, os respectivos titulares, não podem intervir directa ou indirectamente na campanha eleitoral nem praticar actos que de algum modo favoreçam ou prejudiquem uma candidatura ou uma entidade proponente em detrimento ou vantagem de outra, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais.
2 - Os funcionários e agentes das entidades previstas no número anterior observam, no exercício das suas funções, rigorosa neutralidade perante as diversas candidaturas e respectivas entidades proponentes.
3 - É vedada a exibição de símbolos, siglas, autocolantes ou outros elementos de propaganda por titulares dos órgãos, funcionários e agentes das entidades referidas no n.º 1 durante o exercício das suas funções.
Artigo 42.º Liberdade de expressão e de informação
Não pode ser imposta qualquer limitação à expressão de princípios políticos, económicos e sociais, sem prejuízo de eventual responsabilidade civil ou criminal.
Artigo 43.º Liberdade de reunião
A liberdade de reunião para fins eleitorais rege-se pelo disposto na lei geral sobre o direito de reunião, sem prejuízo do disposto no artigo 50.º. (…)CAPÍTULO II
Campanha eleitoral Artigo 47.º Início e termo da campanha eleitoral
O período da campanha eleitoral inicia-se no 12.º dia anterior e finda às 24 horas da antevéspera do dia designado para as eleições.
Artigo 48.º Promoção, realização e âmbito da campanha eleitoral
A promoção e realização da campanha eleitoral cabe sempre aos candidatos e aos partidos políticos, coligações ou grupos de cidadãos eleitores proponentes, sem prejuízo da participação activa dos cidadãos.
Artigo 49.º Comunicação social
1 - Os órgãos de comunicação social que façam a cobertura da campanha eleitoral devem dar um tratamento jornalístico não discriminatório às diversas candidaturas.
2 - O preceituado no número anterior não é aplicável às publicações doutrinárias que sejam propriedade de partidos políticos, coligações ou grupos de cidadãos proponentes, desde que tal facto conste expressamente do respectivo cabeçalho.
Artigo 50.º Liberdade de reunião e manifestação
1 - No período de campanha eleitoral e para os fins a ela atinentes, a liberdade de reunião rege-se pelo disposto na lei, com as especialidades constantes dos números seguintes.
2 - O aviso a que se refere o n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 406/74, de 29 de Agosto, é feito pelo órgão competente do partido ou partidos políticos interessados ou pelo primeiro proponente, no caso de grupos de cidadãos eleitores, quando se trate de reuniões, comícios, manifestações ou desfiles em lugares públicos ou abertos ao público.
3 - Os cortejos e os desfiles podem realizar-se em qualquer dia e hora, respeitando-se apenas os limites impostos pela liberdade de trabalho e de trânsito e pela manutenção da ordem pública, bem como os decorrentes do período de descanso dos cidadãos.
4 - O auto a que alude o n.º 2 do artigo 5.º do citado diploma é enviado, por cópia, ao governador civil e, consoante os casos, às entidades referidas no n.º 2.».
«- Na luta político partidária, nomeadamente em períodos de pré-campanha ou campanha eleitoral, é de admitir o uso de linguagem com certa forma de exagero e até de provocação.» (Ac. do TRL , de 26/02/2010, Processo 734/05.3).
Na esteira do decidido pelo Venerando Tribunal Central Administrativo Sul, em 14/10/2010, no Processo 03357/99, que, com vénia ao seu relator, passamos a citar «…No parecer do MP junto deste TCAS sustenta-se que as expressões utilizadas pelo Recorrente e que determinaram a punição que lhe foi aplicada, não constituem o “desrespeito grave” previsto no artigo 25º/2/a) do ED, devendo portanto o acto ser anulado por violação desta disposição legal. Nestes termos: *
«De todo o modo, sempre se verificaria, a nosso ver, a invocada inexistência de infracção disciplinar.
Na verdade, nos termos do art° 25 n° 2 alínea a) do EA, norma que constituiu a moldura legal justificativa da pena aplicada, o desrespeito grave a superior hierárquico no mesmo previsto, exige que o mesmo seja levado a cabo fora do serviço e por motivo relacionado com o exercício das suas funções.
Ora para além dos termos utilizados de “incompetência”, “negligência e “irresponsabilidade, não constituírem um tratamento desrespeitoso ou incorrecto, para com superior hierárquico, pelo menos a ponto de constituir desrespeito grave equiparável a agressão física ou a injúrias, tal “desrespeito” não ocorreu, manifestamente, “por motivo relacionado com as funções públicas que exercia”.
Com efeito, tais expressões foram empregues pelo recorrente, durante a campanha eleitoral para as eleições do Conselho das comunidades Portuguesas, criado pela Lei n° 48/96 de 4-9, eleições essas reguladas pela Portaria n° 626-C/96 de 4-11, às quais se candidatou na qualidade de Presidente da Federação Suíça do Partido Socialista, encabeçando a lista F, promovida por este partido a tais eleições naquele país.
Deste modo, tais expressões foram proferidas no exercício do direito de intervenção política que lhe assiste nesta qualidade e que nenhuma relação directa tem com a sua qualidade de funcionário público já que as expressões não foram proferidas no exercício das funções inerentes a essa qualidade, não foram dirigidas a superiores hierárquicos enquanto tais, nem as críticas aos mesmos dirigidas se relacionavam com o exercício das funções destes, dirigindo-se a actuações destes também no âmbito da campanha eleitoral.
Assim, uma vez que, em termos genéricos, o exercício da actividade política em causa não foi considerada incompatível com a sua actividade de funcionário público, já que a mesma lhe foi permitida sem contestação pela entidade recorrida, tem, necessariamente, que se permitir as expressões utilizadas aquando do exercício dessa actividade política, como crítica à actuação das pessoas visadas, aliás por alegadas omissões também no exercício da actividade política e não de superiores hierárquicos do recorrente.
É que a crítica política, ainda que infundada ou excessiva, nada tem a ver com a incorrecção ou desrespeito de que trata o Estatuto Disciplinar...
Nestes termos, afigura-se-nos que não se podem considerar as expressões utilizadas como “desrespeito grave”, directamente conexionado com o exercício das funções públicas ou relacionamento hierárquico, do recorrente, constitutivo da prática, por este, da infracção disciplinar por que vem condenado.
Termos em que nos pronunciamos pela anulação do acto impugnado, por violação dos art°s 4° n° 2 e 25 n°2, alínea a) do ED.» *
Não se concorda com a visão desresponsabilizante do comportamento do arguido, a pretexto de as expressões supostamente desrespeitosas serem proferidas no âmbito da actividade política inerente a uma campanha eleitoral e serem alheias ao exercício da função pública a seu cargo e da função pública a cargo dos superiores hierárquicos visados.
Em primeiro lugar porque não existe, que se saiba, qualquer norma legal que determine a suspensão do disposto no artigo 3º nº10 do ED (dever de correcção) durante os períodos de campanha eleitoral. É verdade que de há muito, em todos os níveis do debate político, se instaurou a praxis de se mimosearem os opositores com os termos “incompetente”, “irresponsável” e análogos, sem que isso provoque sérios clamores de indignação, sequer por parte dos visados. Porém, no caso vertente, os visados não eram directamente opositores do Recorrente e, nessa medida, por assim dizer, não estavam politicamente “anestesiados” em termos de insensibilidade às injúrias recebidas.
Em segundo lugar, a função do segmento normativo “por motivos relacionados com o exercício das suas funções” reside, em ultima ratio, na protecção da honorabilidade e prestígio dos serviços públicos, e tais valores foram no caso manifestamente afectados, uma vez que o Recorrente imputa aos visados a carência das qualidades básicas que os funcionários públicos devem possuir no exercício das suas funções (competência, diligência, responsabilidade), sendo certo que o desrespeito manifestado pelos titulares dos cargos públicos não pode deixar de incorrer reflexamente no desprestígio da parcela da função pública que aqueles encabeçam.
Mas, mudando de tema, concorda-se inteiramente com a visão do MP no sentido de que apenas um desrespeito qualificado, e não qualquer desrespeito, suscita a aplicabilidade da severa pena de inactividade prevista no artigo 25º nº1 e nº 2, a) do ED.
Desde logo porque o texto normativo utiliza o termo qualificativo “gravemente” de forma enfática e repetida no nº1 e nº2, a) do ED.
E depois porque a simples incorrecção para com as pessoas está prevista e punida com a muita mais ligeira pena de multa no artigo 23º nº1 e nº2, d) do mesmo ED.
Neste contexto sistemático, o grau de desrespeito que a lei exige para aplicação da pena de inactividade tem que ser cotejado pela bitola construída pela própria norma, ou seja, ser de gravidade equiparável aos demais componentes da previsão normativa, onde se inclui a agressão a pessoas.
Por todas estas razões afigura-se que só expressões verdadeiramente soezes, obscenas, escandalosas ou degradantes deverão se incluídas naquele rol das expressões gravemente desrespeitosas que propiciam a aplicabilidade da pena de inactividade, ou até em certos casos (no local de serviço ou em serviço público) a pena expulsiva (cfr. artigo 26º ED).
E entende-se que nesse rol não se incluem as expressões que o Recorrente utilizou e pelas quais foi punido, uma vez que, embora desrespeitosas nas circunstâncias em que foram proferidas, repousam em termos intrinsecamente “civilizados” e foram efectivamente proferidas num pano de fundo de debate político (embora não directamente no debate político), situação na qual, por força da frequente utilização, se dissipa boa parte da carga pejorativa que noutros contextos as mesmas expressões possuem.
Deste modo, o acto punitivo não pode manter-se, por directa violação do artigo 25º nº2, a) do ED, e nestas circunstâncias é inútil prolongar o debate no “campo de batalha” dos princípios constitucionais invocados pelo Recorrente.».
Descendo, agora, ao caso concreto e ao campo de aplicação do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Administração Pública (doravante ED), aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de setembro [atualmente revogado pelo artigo 42º, nº 1, alínea d), da Lei nº 35/2014, de 20/06, mas inaplicável à situação concreta dos autos, por força do seu artigo 9º] importa verificar se a aplicação ao A. da pena única de suspensão de 90 dias se justificava.
Ao A. são imputadas declarações proferidas durante a cerimónia de apresentação da sua candidatura e durante a campanha eleitoral, quanto à qualidade da água da rede pública do concelho de Oliveira de Frades, que o fez incorrer na alegada violação dos deveres de prossecução do interesse público, de isenção e de correção (alínea T) do probatório, número 13, pontos B, C e D) e, ainda, declarações prestadas relativamente ao levantamento de um auto de contra-ordenação, que o fez incorrer na alegada violação dos seus deveres de isenção e correção (alínea T) do probatório, número 13, ponto E).
Foi uma estratégia do partido socialista defender, nas eleições autárquicas de 2009, o tema da qualidade da água (alínea V) do probatório), a água nem sempre cumpria os parâmetros (alínea AA) do probatório), existiam no concelho de Oliveira de Frades tubagens com amianto (alínea BB) do probatório), só em alguns chafarizes é que a análise da água era feita pela EPD. (alínea CC) do probatório) e, em concreto, depois dos factos imputados ao A., a EPD. fez investimentos, relativamente ao tratamento da água, no concelho de Oliveira de Frades, fazendo uma nova estação de tratamento e montando mais aparelhos de desinfeção (alínea DD) do probatório).
Relativamente ao processo de contra-ordenação instaurado a MATDC, provou-se que o Senhor Jaime de Oliveira é genro desta (alínea W) do probatório), que existiu uma queixa em 2008 de uns vizinhos e que só em 21/09/2009 é que foi levantado o auto de notícia, que depois deu origem ao processo de contra-ordenação 11/09 (alíneas X) e Y) do probatório).
A pena de suspensão encontrava-se consagrada no artigo 17º do ED, que estabelecia no seu intróito que «A pena de suspensão é aplicável aos trabalhadores que actuem com grave negligência ou com grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres funcionais e àqueles cujos comportamentos atentem gravemente contra a dignidade e o prestígio da função, nomeadamente quando:…» (destaques dos signatários).
As declarações efetuadas pelo A., porque ocorreram durante a campanha eleitoral, foram proferidas no exercício do seu direito de intervenção política, que lhe assistia enquanto candidato à Presidência do Município pelo Partido Socialista, e não tiveram nenhuma relação direta com a sua qualidade de funcionário público.
As declarações não foram proferidas pelo A. no exercício das suas funções enquanto funcionário público, foram declarações genéricas de cariz político.
Não resulta do probatório que ao A. tivesse sido suspenso o seu direito de antena da candidatura, nos termos do artigo 59º da Lei Orgânica 1/2001, e que era independente da responsabilidade civil ou criminal que pudesse existir.
A manifestação de um direito político, em nada se relaciona com o incumprimento dos deveres inerentes à função exercida pelo A., enquanto funcionário público, e que a EPD. lhe imputou invocando o ED.
Ante o exposto, não se pode afirmar que, através das declarações proferidas em ambiente de campanha eleitoral, o A. tivesse atuado com grave negligência ou com grave desinteresse pelo cumprimento dos seus deveres funcionais, nem que o seu comportamento tivesse atentado gravemente contra a dignidade e o prestígio da função que exercia, justificando a aplicação da sanção disciplinar de suspensão.
Em consequência, o ato punitivo não pode manter-se por violação do artigo 17º do ED e do próprio princípio constitucional invocado de liberdade de propaganda, a que não pode ser imposta qualquer limitação à sua expressão, sem prejuízo de eventual responsabilidade civil ou criminal (artigo 42º da Lei Orgânica 1/2001, de 14/08).
Porém, quanto à responsabilidade criminal, como resulta do probatório (alínea FF)), foi proferido despacho de não pronúncia do A. relativamente aos mesmos factos.
Por todo o exposto, fica, assim, prejudicada a apreciação do demais alegado, indo o ato impugnado ser anulado.
(…)».
Vejamos.
[apartando conhecimento de questões não tratadas na decisão recorrida; não surpreendendo outras de conhecimento oficioso)]
Um primeiro ponto de ordem: a circunstância de o autor ser candidato em processo eleitoral autárquico, não arreda a manutenção da sua ligação funcional e submissão ao poder disciplinar.
Observa o recorrido que “o artigo 42.º da LEOAL excetua à liberdade de expressão a responsabilidade civil e criminal e já não a responsabilidade disciplinar”.
Sob a epígrafe «Liberdade de expressão e de informação», estabelece a regra que “não pode ser imposta qualquer limitação à expressão de princípios políticos, económicos e sociais, sem prejuízo de eventual responsabilidade civil ou criminal”.
A regra não tem o sentido que o recorrido lhe parece querer emprestar, não exceptua, tem é presente e enuncia o que poderão ser responsabilidades comuns a todos.
A própria LEOAL, no seu art.º 167º, prevê que “As infracções previstas nesta lei constituem também faltas disciplinares quando cometidas por funcionários ou agentes da Administração Pública, sujeitos a responsabilidade disciplinar.”; paralelamente, o Regime Jurídico do Recenseamento Eleitoral tem igual previsão no seu art.º 77º.
Se o dever de assiduidade é postergado (por via do art.º 8º da LEOAL – “Dispensa de funções”), outros deveres se mantêm.
Como sejam deveres de prossecução do interesse público, isenção e correcção, de cuja violação o recorrido foi acusado e sancionado.
Mas, resulta pacífico, que tudo foi no exercício de propaganda eleitoral (que a LEOAL define como “toda a actividade que vise direta ou indirectamente promover candidaturas, seja dos candidatos, dos partidos políticos, dos titulares dos seus órgãos ou seus agentes, das coligações, dos grupos de cidadãos proponentes ou de quaisquer outras pessoas, nomeadamente, a publicação de textos ou imagens que exprimam ou reproduzam o conteúdo dessa actividade”).
Em promoção e equidistância, recai sobre as entidades públicas um especial dever de neutralidade e imparcialidade no decurso do processo eleitoral (art.ºs. 38.º e 41.º), sendo-lhes particularmente exigível, nesse período, a não adopção de comportamentos susceptíveis de obstar à efectivação dos princípios imperantes em matéria eleitoral, designadamente no domínio dessa propaganda eleitoral.
[e neste particular cabe lembrar Gomes Canotilho, citado no Ac. do Trib. Const. nº 248/86, de 16/07/86: “(…) as limitações de direitos fundamentais devem encontrar o seu fundamento na Constituição, motivo pelo que deve haver particular cuidado na aceitação de limitações não escritas (ungeschriebene Grundrechtsbegrenzungen). Em face do nosso texto constitucional, a limitação carece de autorização constitucional expressa (art. 18º/2), não bastando, por ex., que a protecção de um bem superior da comunidade justifique, através de um simples critério de ponderação de interesses ou bens (Guterabwägung), a limitação dos direitos fundamentais.”]
O já referido art.º 42º da LEOAL consagra a liberdade de expressão e de informação.
«Como salientou o Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 636/95, o direito de expressão, sobretudo quando se assume como meio de expressão de mensagem política (propaganda política), «apresenta uma dimensão essencial de defesa ou liberdade negativa: é, desde logo, um direito ao não impedimento de ações, uma posição subjetiva fundamental que reclama espaços de decisão livres de interferências, estaduais ou privadas». Mas, por outro lado, assume, ainda, uma inquestionável «dimensão funcional ou institucional que o liga aos desafios de legitimidade-legitimação da ordem constitucional-democrática». Como se conclui no citado acórdão, «[a] liberdade de expressão (e a de propaganda política que nela se radica) constitui mesmo um momento paradigmático de afirmação do duplo caráter dos direitos fundamentais, de direitos subjetivos e de elementos fundamentantes de ordem objetiva da comunidade. (…) Elementos constitutivos desta ordem, como a legitimação do domínio político através de um processo de escolha livre e aberto, igual oportunidade das minorias de acesso a esse domínio e a pluralidade crítica de uma ‘opinião pública racionante’, recebem em grande medida o seu conteúdo da normação do direito fundamental de liberdade de expressão».» - Ac. do Trib. Const., n.º 475/2013, de 29/08.
A factualidade imputada envolta está no discorrer da crítica política, em que a liberdade de comunicação cumpre também uma função político-democrática («Numa sociedade pluralista e democrática surpreende-se uma tensão latente e permanente entre a salvaguarda do direito à honra e ao bom nome e reputação e o direito de informar e dar a conhecer a todos os cidadãos o que de mais relevante e com interesse para a formação de uma consciência cívica esclarecida acontece num determinado meio social.» - Ac. do STJ, de 06-07-2011, proc. nº 2619/05.4TVLSB.L1.S1).
Na destrinça entre o que é lícito/ilícito, o critério distintivo estará, no dizer de Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra: Coimbra Editora, 2005, art. 26.º/ IV, p. 289, «entre a discussão política em sentido próprio, por um lado, e a mera ofensa pessoal desnecessária, inadequada ou desproporcional às exigências do debate político democrático, por outro lado».
Cfr. Ac. do STJ, de 18-12-2002, proc. nº 03A2249 :
«O direito de crítica, enquanto manifestação do direito de opinião, tendo subjacente o confronto de ideias, traduz-se na apreciação e avaliação de actuações ou comportamentos de outrem, com a correspondente emissão de juízos racionais apreciativos ou depreciativos.
O seu limite lógico deve ser, consequentemente, o resultante do próprio conceito de crítica: - correspondendo este ao confronto de ideias, a apreciação racional de comportamentos e manifestação de opiniões, por afastadas e exorbitantes do conteúdo do direito se hão-de ter "considerações imotivadas ou de pura malquerença pessoal"».
Neste fio de lógica, «há que sopesar devidamente o conflito de direitos e deveres que o sistema jurídico, na sua unidade, vai repercutir no trabalhador, quer enquanto tal, quer enquanto cidadão» (Ac. do STJ, de 21-05-2008, proc. nº 08S606).
Recordando que, nas particularidades do caso, tudo se desenrola em período eleitoral.
Nesta sede, «Tem mesmo de reconhecer-se, sem que isso equivalha a considerar aberto um período de licença nesse período, mas de acordo com uma compreensão dos tipos de ilícito como permeáveis ao princípio da adequação social, que a liberdade de propaganda política reclama, durante as campanhas eleitorais, um regime específico no que concerne à difusão de ideias que, fora dos períodos eleitorais, poderiam ser eventualmente ilícitas (cfr., sem tomar posição, colocando a questão em termos de interrogação ou como questão problemática, Gomes Canotilho e Vital Moreira, op. cit., pág. 85). Num contexto de desacordo acentuado, como é o da luta política no seu expoente máximo que são as campanhas eleitorais, os argumentos surgem frequentemente envoltos em exageros, distorções e outras formas de comunicação próximas das fronteiras da linguagem aceitável (Jonatas Machado, Liberdade de Expressão, Dimensões Constitucionais da Esfera Pública no Sistema Social, pág. 805). Dificilmente se consegue argumentar que algo vai mal no funcionamento das instituições políticas de modo a captar a atenção e convencer o eleitorado, quando esteja em causa o modo como foi conduzida a governação, sem algum dano colateral em matéria de bom nome e reputação dos adversários. Esta superior exposição à crítica a que estão sujeitos os titulares de cargos políticos e a circunstância de a conduta supostamente ofensiva ocorrer em contexto de campanha eleitoral são factores que não podem ser ignorados no momento da compatibilização prática entre os dois direitos fundamentais, sobretudo quando aquela se expressa em meros juízos de valor ou censura global de um modo de actuar na vida pública e não na imputação concreta e individualizada de factos desonrosos.» - Ac. do Trib. Const. nº 254/2011, de 27/05.
«Enfim: “quem quer participar no debate político através da crítica, não tem primeiro que pesar as suas palavras numa balança de ourives”, COSTA ANDRADE, 1996, p. 236, citando Uhlitz» - M. Miguez Garcia, J. M. Castela Rio, “Código Penal – Parte geral e especial, Almedina, 2015, 2ª ed.ª, pág. 800.
Neste contexto, e a estas luzes, julga-se que os comportamentos imputados não constituem infracção disciplinar, seja “com grave negligência ou com grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres funcionais” ou que “ atentem gravemente contra a dignidade e o prestígio da função” (artº 17º do ED), como foi sustentáculo da pena de suspensão determinada ao recorrido.
Se é certo que estamos perante tipos legais abertos - a infracção disciplinar é, por via de regra, atípica; é o dever infringido que individualiza a infracção -, a compreensão das afirmações feitas à luz da luta política, sobre assuntos que inequivocamente têm campo de exposição durante o processo eleitoral - quer relativamente à qualidade da água que é distribuída aos munícipes, quer em denúncia de razões de pretexto a uma “retaliação” à candidatura -, com esteio em circunstâncias objectivadas, exacerbadas que possam ter-se (o que é próprio de um ambiente vivido em discurso mais acutilante, favorável à chamada de atenção e transmissão da mensagem), contêm-se ainda dentro do que é liberdade de expressão consagrada no art.º 42º da LEOAL, sem que constituam infracção disciplinar.* Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelo recorrente.
Porto, 4 de Março de 2016.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Esperança Mealha
Ass.: Rogério Martins |
