| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
JCLF, com residência em P…, Viseu; SHLF, com residência na Rua T…, Viseu; e JJAC, com residência na Rua E…, Viseu, instauraram acção administrativa contra o Instituto da Segurança Social, I.P., com sede na Rua Rosa Araújo, nº 43, Lisboa, visando impugnar as decisões de indeferimento dos recursos hierárquicos por si interpostos relativamente aos actos praticados a 14/01/2015 e 15/01/2015, actos estes que consideraram existir incumprimento injustificado das condições que determinaram a aprovação de projecto de criação de emprego próprio, impondo a restituição, pelos Autores, dos valores que reputaram indevidamente recebidos, respectivamente, as quantias de € 9.194,38, € 7.379,90 e € 9.982,00.
Por decisão proferida pelo TAF de Viseu foram julgadas procedentes as excepções de caducidade do direito de acção e de inimpugnabilidade dos actos administrativos e absolvido da instância o Réu.
Desta vem interposto recurso.* Alegando, os Autores formularam as seguintes conclusões:
A- A sentença do tribunal a quo errou nos pressupostos de direito e aplicou indevidamente aos factos provados a norma constante do artigo 53º, nº1 do CPTA, assim violando o art. 58º do CPTA.
B- Os actos administrativos impugnados nos autos e constantes dos factos provados e), f), k), l), q) e r) a que o réu chamou “ respostas a recursos hierárquicos”, aduzem novos argumentos de facto e de direito para a decisão de restituição das quantias entregues aos autores a titulo de subsidio de desemprego,
C- Pelo que, ao contrário do que se sustenta a sentença recorrida, não são actos confirmativos e sim actos inovatórios.
D- O réu ISS inovou, apresentando o entendimento nos actos de 4 de Fevereiro de 2016, de que quando o art. 34º, nº3 do DL 220/2006 se refere à proibição de cumular a actividade resultante da aplicação de medida criação de emprego com qualquer outra actividade normalmente remunerada, é indiferente se o foi ou não efectivamente, sendo suficiente que a lei determine a respectiva presunção de retribuição, como acontece na gerência.
E- Ora, assim sendo, e constituindo o acto impugnado uma nova decisão com novos fundamentos, deve entender-se que se trata não de um acto confirmativo,
F- Mas antes verdadeiramente de uma nova decisão da administração, cuja impugnação judicial foi, consequentemente apresentada em tempo, e em cumprimento do prazo de 90 dias imposto pelo art. 58º do CPTA.
G- Devia assim a sentença recorrida ter declarado improcedentes as excepções de caducidade do direito de acção e de impugnabilidade dos actos administrativos.
Nestes termos e nos melhores de direito, se requer que, apreciado o mérito do presente recurso, se dignem conceder provimento ao mesmo, proferindo-se decisão que revogue a decisão da Senhora Juíza Singular que absolveu o réu da instância e a substitua por outra que declare improcedentes as excepções de caducidade do direito de acção e de impugnabilidade dos actos administrativos e consequentemente determine o prosseguimento dos autos.* Não foram juntas contra-alegações.* O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.* Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO/DE DIREITO
Na óptica dos Recorrentes a decisão errou nos pressupostos de direito e aplicou indevidamente a norma constante do artigo 53º/1 do CPTA, assim violando o artº 58º do mesmo diploma.
Cremos que lhes assiste razão.
Antes, atente-se no seu discurso jurídico fundamentador:
Da caducidade do direito de ação/Inimpugnabilidade dos atos administrativos:
Veio o Réu arguir, em sede de contestação, a caducidade do direito de ação dos Autores, porquanto os atos administrativos que considera ser os impugnados na presente ação, ou seja, os referentes à decisão final de notificação por incumprimento injustificado do projeto de criação do próprio emprego, foram praticados a 02/02/2015, quantos aos dois primeiros Autores, e a 05/02/2015, quanto ao terceiro Autor. Mais invoca que apresentaram os Autores recurso hierárquico sobre tais atos, recursos estes que só foram decididos a 04/02/2016, pelo que considera ter sido já ultrapassado o prazo previsto na alínea b) do artigo 58º do CPTA, ainda atendendo ao prazo suspensivo constante do nº 4 do artigo 59º do mesmo diploma legal. Pugna, assim, pela intempestividade da presente ação e pela sua consequente absolvição da instância.
Na sua réplica, vieram os Autores alegar que os atos impugnados, ou seja, as decisões dos recursos hierárquicos facultativos, não são atos meramente confirmativos dos atos recorridos porquanto aduzem novos argumentos de facto e de direito para a decisão de restituição das quantias entregues a título de subsídio de desemprego, assim se tratando de atos administrativos com conteúdo inovador. Concluem, assim, que, tratando-se de novos atos, foi observado o prazo de 90 dias, constante do artigo 58º do CPTA, pugnando pela improcedência da exceção de caducidade do direito de ação.
Assim, e apesar de não ter sido especificamente arguida a exceção de eventual inimpugnabilidade dos atos que decidiram os recursos hierárquicos interpostos pelos Autores, verificando-se existir alguma confusão entre a exceção de caducidade do direito de ação e a presente exceção, vieram estes pronunciar-se sobre esta última, considerando que os mesmos têm natureza inovatória relativamente aos atos administrativos recorridos, assim tendo exercido o devido direito de contraditório.
Após despacho judicial proferido para o efeito, e para que nenhuma dúvida restasse, vieram os Autores esclarecer que os atos que impugnam são aqueles constantes dos documentos nºs 10, 11 e 12 juntos com a petição inicial, comunicados aos Autores a 08/02/2016 e 10/02/2016, sob a designação de “Indeferimento de recurso hierárquico”.
Cumpre apreciar e decidir. * Com pertinência para a apreciação das exceções dilatórias em causa, resulta provada a seguinte factualidade:
A) Por despacho proferido a 25/08/2014, pelo Chefe de Equipa de Prestações de Desemprego do Centro Distrital de Viseu do Réu, foi deferido o requerimento apresentado pelo Autor JC de pagamento do montante global das prestações de desemprego, nos seguintes termos: “(…) por ter sido considerado viável, pelo respetivo centro de emprego, o projeto de criação do próprio emprego (artigo 34º do Decreto-Lei nº 220/2006, de 3 de novembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei nº 72/2010, de 18 de junho). (…)” (cfr. fls. 27 do PA);
B) A 30/01/2015, após despacho emitido pelo Chefe de Equipa de Prestações de Desemprego do Centro Distrital de Viseu do Réu, foi comunicado ao Autor JC, com data de 02/02/2015, uma “Notificação por incumprimento injustificado do projeto de criação do próprio emprego”, da qual consta, nomeadamente, o seguinte: “(…) Dispõe o nº 1 do artigo 12º, da Portaria nº 985/2009, de 04 de setembro, que: «Há lugar ao pagamento, por uma só vez, do montante global das importâncias eventualmente já recebidas, ao abrigo do previsto no artigo 34º do Decreto-Lei nº 220/2006, de 03 de novembro, sempre que o beneficiário das prestações de desemprego apresente um projeto ao abrigo da alínea b) do nº 2 do artigo 1º e que origine, pelo menos, a criação de emprego, a tempo inteiro, do promotor destinatário». Por outro lado, dispõe o nº 3 do citado artigo 34º que: “Nas situações de criação do próprio emprego com recurso ao montante global das prestações de desemprego, os beneficiários não podem acumular o exercício dessa atividade com outra atividade normalmente remunerada durante o período em que são obrigados a manter aquela atividade”. Acontece que, após consulta ao SISS – Sistema de Informação da Segurança Social, constata-se que V. Excia. encontra-se, desde 20 de novembro de 2014, enquadrado como Membros dos Órgãos Estatutários na Entidade Empregadora IHF, LDA, com sede na Avenida A…, em Viseu. Pelo exposto, considera-se que se verificou um incumprimento injustificado das condições que determinaram a aprovação do projeto de criação do próprio emprego, antes do decurso de 3 anos a contar da data do projeto (alínea b) do nº 9 do artigo 12º da Portaria nº 985/2009 e nº 10 do Despacho 7131/2011, de 11 de maio). Assim, e pela razão do incumprimento do disposto na alínea b) do nº 9 do artigo 12º da Portaria nº 985/2009, de 04 de setembro, conjugado com os artigos 2º, 3º e 15º, nº 1, do Decreto-lei 133/88, de 20 de abril, fica V. Excia responsável pela restituição dos valores indevidamente recebidos, através das formas do diploma referidos, e sob pena de comunicação da dívida para execução fiscal. (…)” (cfr. fls. 32 e 33 do PA);
C) A 06/02/2015, por carta registada com aviso de receção, o Autor JC enviou ao Presidente do Conselho Diretivo do Réu uma comunicação designada de “Reclamação – Incumprimento do projeto de criação de emprego próprio”, na qual afirma que nunca foi remunerado pela entidade “IHF, Lda.”, considerando, a final, que não se verificou qualquer incumprimento das normas e condições que determinaram a aprovação do projeto de criação do próprio emprego (cfr. fls. 36 e 37 do PA);
D) A 09/04/2015, o Conselho Distrital de Viseu do Réu remeteu o recurso hierárquico ao Presidente do Conselho Diretivo (cfr. fls. 51 do PA);
E) A 04/02/2016, o Réu comunicou ao Autor JC que, por despacho de 18/01/2016, o vogal do Conselho Diretivo negou provimento ao recurso hierárquico por aquele apresentado (cfr. fls. 56 do PA);
F) Do despacho referido em E) consta, designadamente, o seguinte: “(…) 9. Ou seja, verificaram os serviços que o beneficiário acumulou durante o período pelo qual deveria manter o emprego criado a tempo inteiro, como gerente da empresa “ORC, Lda.””, criada no âmbito do projeto apresentado, o exercício da mesma atividade como gerente na entidade empregadora “IHF, Lda.”. (…) 11. O recorrente alega no recurso apresentado, em síntese, que nunca exerceu funções nem foi remunerado pela entidade “IHF Lda.” considerando assim que “Tal constatação só é possível, porque a base de dados do SISS não estava atualizada como devia, tendo essa situação sido solicitada” e junta como prova do que alega certidão comercial permanente da referida sociedade. 12. Mas não lhe assiste razão. O Decreto-Lei nº 220/2006, de 3 de novembro, na redação introduzida pelo Decreto-Lei nº 64/2012, de 15 de março, estabelece no âmbito do subsistema previdencial, o quadro legal da reparação da eventualidade de desemprego dos trabalhadores por conta de outrem, reparação que se concretiza, designadamente, através de medidas passivas e ativas (nº 2 do artigo 1º do referido diploma). 13. Assim, nos termos do artigo 3º do mesmo diploma, constituem medidas passivas a atribuição do subsídio de desemprego e do subsídio social de desemprego inicial ou subsequente ao subsídio de desemprego e as medidas ativas vêm enunciadas no artigo 4º do mesmo diploma legal sendo que, e no que à presente situação concerne, importa referir a estabelecida na alínea a) que se transcreve: “a) O pagamento, por uma só vez, do montante global das prestações de desemprego com vista à criação do próprio emprego”, constituindo, assim, também um dos objetivos das prestações de desemprego, a promoção da criação do próprio emprego, conforme designado na alínea b) do artigo 6º do diploma em apreço. (…) 17. No nº 9, alínea b) do referido artigo 12º (da Portaria nº 985/2009) estabelece-se que “Devem manter a atividade da empresa e os postos de trabalho preenchidos por beneficiários das prestações durante, pelo menos 3 anos”, sendo assim esta a condição para o pagamento, de uma só vez, do montante global das prestações do subsídio de desemprego, condição que o recorrente deixou de reunir. 18. Temos em que, não só resulta do confronto do conteúdo da certidão comercial permanente que anexou, mostrar-se a informação do SISS atualizada, como sempre se dirá que relativamente à remuneração que diz não ter auferido, a disposição constante do nº 3 do artigo 34º supra transcrito reporta-se ao exercício de uma atividade normalmente remunerada, no sentido de que se trata de uma atividade que seja exercida sob uma qualquer contraprestação ou remuneração ou que se presuma como remunerada, como o é, o caso do exercício de gerência de acordo com o estatuído no nº 5 do artigo 192º do Código das Sociedades Comerciais. 19. Assim, verifica-se que o recorrente incumpriu, injustificadamente, as obrigações que havia assumido no âmbito do projeto de criação do próprio emprego, sendo que a argumentação aduzida pelo mesmo não se mostra suscetível de inverter a decisão que impugna, pelo que se nega provimento ao presente recurso, mantendo-se o ato impugnado.” (cfr. fls. 57 a 60 do PA);
G) Por despacho proferido a 25/08/2014, pelo Chefe de Equipa de Prestações de Desemprego do Centro Distrital de Viseu do Réu, foi deferido o requerimento apresentado pelo Autor SH de pagamento do montante global das prestações de desemprego, nos seguintes termos: “(…) por ter sido considerado viável, pelo respetivo centro de emprego, o projeto de criação do próprio emprego (artigo 34º do Decreto-Lei nº 220/2006, de 3 de novembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei nº 72/2010, de 18 de junho). (…)” (cfr. fls. 27 do PA-2);
H) A 02/02/2015, após despacho emitido pelo Chefe de Equipa de Prestações de Desemprego do Centro Distrital de Viseu do Réu, foi comunicado ao Autor SH uma “Notificação por incumprimento injustificado do projeto de criação do próprio emprego”, da qual consta, nomeadamente, o seguinte: “(…) Dispõe o nº 1 do artigo 12º, da Portaria nº 985/2009, de 04 de setembro, que: «Há lugar ao pagamento, por uma só vez, do montante global das importâncias eventualmente já recebidas, ao abrigo do previsto no artigo 34º do Decreto-lei nº 220/2006, de 03 de novembro, sempre que o beneficiário das prestações de desemprego apresente um projeto ao abrigo da alínea b) do nº 2 do artigo 1º e que origine, pelo menos, a criação de emprego, a tempo inteiro, do promotor destinatário». Por outro lado, dispõe o nº 3 do citado artigo 34º que: “Nas situações de criação do próprio emprego com recurso ao montante global das prestações de desemprego, os beneficiários não podem acumular o exercício dessa atividade com outra atividade normalmente remunerada durante o período em que são obrigados a manter aquela atividade”. Acontece que, após consulta ao SISS – Sistema de Informação da Segurança Social, constata-se que V. Excia. encontra-se, desde 20 de novembro de 2014, enquadrado como Membros dos Órgãos Estatutários na Entidade Empregadora IHF, LDA, com sede na Avenida A…, em Viseu. Pelo exposto, considera-se que se verificou um incumprimento injustificado das condições que determinaram a aprovação do projeto de criação do próprio emprego, antes do decurso de 3 anos a contar da data do projeto (alínea b) do nº 9 do artigo 12º da Portaria nº 985/2009 e nº 10 do Despacho 7131/2011, de 11 de maio). Assim, e pela razão do incumprimento do disposto na alínea b) do nº 9 do artigo 12º da Portaria nº 985/2009, de 04 de setembro, conjugado com os artigos 2º, 3º e 15º, nº 1, do Decreto-lei 133/88, de 20 de abril, fica V. Excia responsável pela restituição dos valores indevidamente recebidos, através das formas do diploma referidos, e sob pena de comunicação da dívida para execução fiscal. (…)” (cfr. fls. 31 e 32 do PA-2);
I) A 06/02/2015, por carta registada com aviso de receção, o Autor SH enviou ao Presidente do Conselho Diretivo do Réu uma comunicação designada de “Reclamação – Incumprimento do projeto de criação de emprego próprio”, na qual afirma que nunca foi remunerado pela entidade “IHF, Lda.”, considerando, a final, que não se verificou qualquer incumprimento das normas e condições que determinaram a aprovação do projeto de criação do próprio emprego (cfr. fls. 34 e 36 do PA-2);
J) A 06/03/2015, o Conselho Distrital de Viseu do Réu remeteu o recurso hierárquico ao Presidente do Conselho Diretivo (cfr. fls. 55 do PA-2);
K) A 04/02/2016, o Réu comunicou ao Autor SH que, por despacho de 07/01/2016, o vogal do Conselho Diretivo negou provimento ao recurso hierárquico por aquele apresentado (cfr. fls. 60 do PA-2);
L) Do despacho referido em K) consta, designadamente, o seguinte: “(…) 9. Por consulta do SISS, verifica-se que o recorrente, após o início do projeto de criação do próprio emprego, em 18/09/2013, apresenta registos com MOE da entidade “IHF, Lda.”, com data de início em 20/11/2014, sendo que a sua designação como gerente foi registada em 21/11/2014 e o registo de cessação de funções verificou-se apenas em 21/01/2015, data posterior ao envio do ofício nº 004610, de 15/01/2015, pelo qual foi o recorrente notificado da proposta de decisão no sentido do incumprimento do projeto de criação do próprio emprego; 10. Ao caso são aplicáveis, além das disposições do Código do Procedimento Administrativo, as disposições do Decreto-Lei nº 220/2006, de 3 de novembro, diploma que disciplina o regime jurídico de proteção no desemprego, a Portaria nº 985/2009, de 4 de setembro (…), o Despacho nº 7131/2011 proferido pelo Secretário de Estado do Emprego e da Formação Profissional de 3 de maio de 2011 (…). 16. O nº 3 do artigo 34º do Decreto-Lei nº 220/2006 dispõe que “Nas situações de criação do próprio emprego com recurso ao montante global das prestações de desemprego, os beneficiários não podem acumular o exercício dessa atividade com outra normalmente remunerada durante o período em que são obrigados a manter aquela atividade”, pelo que o incumprimento injustificado das obrigações assumidas pelos beneficiários “implica a revogação do apoio concedido, aplicando-se o regime jurídico da restituição das prestações de segurança social indevidamente pagas” (nº 4), constante do Decreto-Lei nº 133/88, de 20 de abril; 17. Subsumindo os factos descritos ao quadro legal aplicável verifica-se que o recorrente incumpriu, injustificadamente, as obrigações que havia assumido no âmbito do projeto de criação do próprio emprego, pelo facto de ter sido nomeado gerente de outra empresa que não a que foi por si criada, seno o cargo de gerente presumivelmente remunerado, de acordo com o disposto no nº 5 do artigo 192º do Código das Sociedades Comerciais; 18. O registo desta atividade ocorreu antes de decorridos os três anos legalmente previstos na alínea b) do nº 9 do artigo 12º da Portaria citada, facto que determina a obrigatoriedade de reposição das prestações indevidamente pagas por aplicação do regime constante do Decreto-Lei nº 133/88, de 20 de abril; 19. Razão pela qual se nega provimento ao presente recurso, mantendo-se, nos seus precisos termos, a decisão recorrida.” (cfr. fls. 61 a 63 do PA-II);
M) Por despacho proferido a 25/08/2014, pelo Chefe de Equipa de Prestações de Desemprego do Centro Distrital de Viseu do Réu, foi deferido o requerimento apresentado pelo Autor JJ de pagamento do montante global das prestações de desemprego, nos seguintes termos: “(…) por ter sido considerado viável, pelo respetivo centro de emprego, o projeto de criação do próprio emprego (artigo 34º do Decreto-Lei nº 220/2006, de 3 de novembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei nº 72/2010, de 18 de junho). (…)” (cfr. fls. 22 do PA-3);
N) A 04/02/2015, após despacho emitido pelo Chefe de Equipa de Prestações de Desemprego do Centro Distrital de Viseu do Réu, foi comunicado ao Autor JJ, a 05/02/2015, uma “Notificação por incumprimento injustificado do projeto de criação do próprio emprego”, da qual consta, nomeadamente, o seguinte: “(…) Dispõe o nº 1 do artigo 12º, da Portaria nº 985/2009, de 04 de setembro, que: «Há lugar ao pagamento, por uma só vez, do montante global das importâncias eventualmente já recebidas, ao abrigo do previsto no artigo 34º do Decreto-lei nº 220/2006, de 03 de novembro, sempre que o beneficiário das prestações de desemprego apresente um projeto ao abrigo da alínea b) do nº 2 do artigo 1º e que origine, pelo menos, a criação de emprego, a tempo inteiro, do promotor destinatário». Por outro lado, dispõe o nº 3 do citado artigo 34º que: “Nas situações de criação do próprio emprego com recurso ao montante global das prestações de desemprego, os beneficiários não podem acumular o exercício dessa atividade com outra atividade normalmente remunerada durante o período em que são obrigados a manter aquela atividade”. Acontece que, após consulta ao SISS – Sistema de Informação da Segurança Social, constata-se que V. Excia. Encontra-se, desde 20 de novembro de 2014, enquadrado como Membros dos Órgãos Estatutários na Entidade Empregadora IHF, LDA, com sede na Avenida A…, em Viseu. Pelo exposto, considera-se que se verificou um incumprimento injustificado das condições que determinaram a aprovação do projeto de criação do próprio emprego, antes do decurso de 3 anos a contar da data do projeto (alínea b) do nº 9 do artigo 12º da Portaria nº 985/2009 e nº 10 do Despacho 7131/2011, de 11 de maio). Assim, e pela razão do incumprimento do disposto na alínea b) do nº 9 do artigo 12º da Portaria nº 985/2009, de 04 de setembro, conjugado com os artigos 2º, 3º e 15º, nº 1, do Decreto-lei 133/88, de 20 de abril, fica V. Excia responsável pela restituição dos valores indevidamente recebidos, através das formas do diploma referidos, e sob pena de comunicação da dívida para execução fiscal. (…)” (cfr. fls. 28 e 29 do PA-3);
O) A 06/02/2015, por carta registada com aviso de receção, o Autor JJ enviou ao Presidente do Conselho Diretivo do Réu uma comunicação designada de “Reclamação – Incumprimento do projeto de criação de emprego próprio”, na qual afirma que nunca foi remunerado pela entidade “IHF, Lda.”, considerando, a final, que não se verificou qualquer incumprimento das normas e condições que determinaram a aprovação do projeto de criação do próprio emprego (cfr. fls. 31 e 32 do PA-3);
P) A 06/03/2015, o Conselho Distrital de Viseu do Réu remeteu o recurso hierárquico ao Presidente do Conselho Diretivo (cfr. fls. 51 do PA-3);
Q) A 04/02/2016, o Réu comunicou ao Autor JJ que, por despacho de 07/01/2016, o vogal do Conselho Diretivo negou provimento ao recurso hierárquico por aquele apresentado (cfr. fls. 56 do PA-3);
R) Do despacho referido em Q) consta, designadamente, o seguinte: “(…) 11. Verificaram os competentes serviços do ISS, I.P., que o beneficiário acumulou o exercício da atividade como MOE na entidade “ORC, Lda.” (no âmbito do projeto apresentado) com o exercício a mesma atividade na entidade empregadora “IHF, Lda.” – NISS 2…0; 12. De acordo com a informação registada em SISS e corroborada com a que resulta da certidão comercial permanente que apresentou, o beneficiário foi nomeado gerente da identificada sociedade em 23/09/2013, tendo renunciado na mesma data. Posteriormente, foi nomeado gerente com efeitos a 20/11/2014, tendo renunciado, também, na mesma data; 13. Assim, ao contrário do alegado pelo recorrente, a informação registada no SISS está atualizada face ao que resulta da certidão comercial permanente apresentada, cujos atos sujeitos a registo – nomeação e renúncia à gerência – se encontram devidamente refletidos; 14. Pelo que, no período durante o qual deveria manter o emprego criado a tempo inteiro, passou a exercer, nos períodos indicados e em simultâneo, a atividade de MOE na entidade empregadora acima identificada, facto que se traduziu no incumprimento injustificado do projeto de criação do próprio emprego; (…) 18. O Decreto-Lei nº 220/2006, de 3 de novembro, estabelece, no âmbito do subsistema previdencial, o quadro legal da reparação da eventualidade de desemprego dos trabalhadores por conta de outrem, reparação que se realiza, designadamente, através de medidas passivas e ativas (artigo 1º). De acordo com o previsto no artigo 4º, constituem medidas ativas «O pagamento, por uma só vez, do montante global das prestações de desemprego com vista à criação do próprio emprego» (alínea a), cujo objetivo passa pela promoção da criação de emprego (artigo 6º, alínea b); 19. Dispõe o nº 1 do artigo 34º do citado decreto-lei que o subsídio de desemprego a que os beneficiários tenham direito pode ser pago globalmente, por uma só vez, nos casos em que os interessados apresentem um projeto de criação do próprio emprego; (…) 23. O regime previsto pelo artigo 34º do Decreto-Lei nº 220/2006 foi alterado de forma significativa pelo Decreto-Lei nº 64/2012, de 15 de março, tendo o artigo passado a prever, no seu nº 3, que «Nas situações de criação do próprio emprego com recurso ao montante global das prestações de desemprego, os beneficiários não podem acumular o exercício dessa atividade com outra atividade normalmente remunerada durante o período em que são obrigados a manter aquela atividade»; 24. Estabelecendo-se especificamente o nº 4 que: «O incumprimento injustificado das obrigações decorrentes da aprovação do projeto de criação do próprio emprego ou a aplicação, ainda que parcial, das prestações para fim diferente daquele a que se destinam implica a revogação do apoio concedido, aplicando-se o regime jurídico da restituição das prestações de segurança social indevidamente pagas», constante do Decreto-Lei nº 133/88, de 20 de abril; (…) 28. A disposição contida no artigo 34º, nº 3 do Decreto-Lei nº 220/2006 reporta-se ao exercício de atividade normalmente remunerada no sentido de que se trata de uma atividade que seja exercida usualmente sob uma qualquer contraprestação ou remuneração ou que se presume como atividade normalmente remunerada como é, justamente, o exercício da gerência de acordo com o previsto no artigo 192º, nº 5 do Código das Sociedades Comerciais, ainda que, na prática, não o seja ou seja remunerada de forma pontual; 29. Assim, está o recorrente obrigado a restituir a totalidade do montante global de prestações de desemprego que lhe foi atribuído para a criação do próprio emprego; 30. Nestes termos, improcede, por infundada, a argumentação expendida pelo recorrente sobre esta questão, pelo que se nega provimento ao presente recurso, confirmando-se, nos seus precisos termos, o ato impugnado. (…)” (cfr. fls. 56 a 61 do PA-3);
S) A petição inicial foi apresentada neste Tribunal a 07/04/2016 (cfr. fls. 2 e seguintes dos presentes autos, processo físico). * Nenhum outro facto com relevância para a decisão da causa resultou provado. * A convicção do Tribunal sobre a matéria de facto provada baseou-se na prova documental oferecida pelas partes, conforme foi sendo identificado no probatório coligido. * Cumpre apreciar e decidir. Vejamos.
Nos termos do previsto na al. b) do nº 1 do artigo 58º do CPTA, a impugnação de atos anuláveis tem lugar no prazo de três meses, já que se discute, na presente ação, a eventual anulabilidade do ato impugnado e não foi a mesma promovida pelo Ministério Público. Já em conformidade com o disposto no nº 2 do mesmo normativo, o prazo estabelecido conta-se nos termos do artigo 279º do Código Civil, pelo que não se suspende durante as férias judiciais.
Como decorre da factualidade dada como provada, decidiram os Autores recorrer hierarquicamente dos atos praticados pelo Réu, e que lhes foram comunicados a 02/02/2015 e 05/02/2015.
Ora, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 193º do Código de Procedimento Administrativo (doravante abreviadamente CPA), sempre que a lei não exclua tal possibilidade, o recurso hierárquico pode ser utilizado para impugnar atos administrativos praticados por órgãos sujeitos aos poderes hierárquicos de outros órgãos.
Conforme decorre da factualidade dada como provada, os Autores usaram de tal prerrogativa, recorrendo hierarquicamente dos atos supra identificados para o Presidente do Conselho Diretivo do Réu, em devido prazo, assim cumprindo o previsto no nº 2 do artigo 193º do CPA.
Para o que importa nos presentes autos, impõe-se ainda mencionar o previsto no artigo 195º do mesmo diploma legal, que especifica que o autor do ato dispõe de 15 dias para se pronunciar, e no artigo 198º, determinando esta norma que, quando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias, a contar da data da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer. Especifica ainda o nº 4 de tal norma que o indeferimento do recurso hierárquico necessário ou o decurso dos prazos referidos nos nºs 1 e 2, sem que haja sido tomada uma decisão, conferem ao interessado a possibilidade de impugnar contenciosamente o ato do órgão subalterno ou de fazer valer o seu direito ao cumprimento, por aquele, do dever de decisão.
Por fim, e para a completa apreciação da presente questão, deve atentar-se à redação do artigo 59º, nº 4, do CPTA, que sofreu uma importante alteração com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 02/10. Determina esta norma que “A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar.”
De facto, a anterior redação deste dispositivo não continha esta última expressão, “consoante o que ocorra em primeiro lugar”. Todavia, quer a doutrina quer a jurisprudência dominantes, consideravam já que o decurso do prazo legal para proferir a decisão no recurso hierárquico facultativo operava o fim da suspensão do prazo de impugnação contenciosa, pelo que retomava este, o seu curso (neste sentido, a título meramente exemplificativo, veja-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 03/02/2011, no P. 00597/08.7BEPRT, disponível em www.dgsi.pt).
Acabou, aliás, tal matéria por ser alvo, recentemente, de um Acórdão Uniformizador de Jurisprudência, proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, a 23/02/2017 (P. 01268/16; disponível em www.dgsi.pt), e que sumariou o seguinte: “I - A oposição de julgados pressupõe que, no domínio do mesmo quadro normativo e perante idêntica realidade factual, o Acórdão recorrido e o Acórdão fundamento perfilhem soluções opostas, expressas, quanto à mesma questão fundamental de direito II - Nos termos previstos no art. 59º/4 do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa decorrente de interposição de recurso hierárquico facultativo cessa com a notificação da decisão proferida sobre essa impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.
Assim, e apesar de a nova redação do nº 4 do artigo 59º do CPTA só ter entrado em vigor em 01/12/2015, tratou-se de uma mera explicitação do regime que já advinha da anterior redação deste diploma legal, não restando dúvidas quanto ao momento de cessação do efeito suspensivo da interposição de um recurso hierárquico facultativo.
Subsumindo, agora, a matéria de facto dada como provada ao quadro normativo gizado supra, verifica-se que, como bem afirmado pelo Réu na sua contestação, os atos que determinaram a verificação do incumprimento injustificado do projeto de criação do próprio emprego e que impuseram a devolução dos montantes indevidamente pagos foram comunicados aos Autores através de ofícios datados de 02/02/2015, quanto aos Autores JC e SH, e de 05/02/2015, quanto ao Autor JJ. Uma vez que os recursos hierárquicos foram interpostos a 09/02/2015, tendo sido remetidos ao órgão máximo do Réu a 09/04/2015, quanto ao Autor JC, e a 06/03/2015, quanto aos Autores SH e JJ, deve contabilizar-se um período máximo de suspensão do prazo de impugnação contenciosa de 45 dias, aqui se englobando os 15 dias de que o autor do ato dispõe para se pronunciar, e os 30 dias para a decisão do recurso, dias estes que se contam nos termos do disposto no 87º do CPA.
Ora, os recursos hierárquicos só foram decididos a 04/02/2016, ou seja, em momento muito posterior ao término daquele prazo de 30 dias, previsto no artigo 198º do CPA. De facto, o prazo suspensivo de 30 dias (mais 15 dias para que o autor do ato se pronunciasse) findaria a 17/04/2015, pelo que, aquando da interposição da presente ação, a 07/04/2016, já há muito havia findado o prazo de 3 meses previsto na alínea d) do nº 1 do artigo 58º do CPTA.
Nestes termos, procede a exceção dilatória de caducidade do direito de ação, quanto aos atos administrativos praticados a 02/02/2015 e 05/02/2015, arguida pelo Réu na sua contestação, o que desde já se declara. * Contudo, há ainda que atender ao facto de, em sede de resposta a despacho judicial, terem vindo os Autores esclarecer que os atos por si impugnados serem aqueles praticados a 04/02/2016, isto é, as decisões proferidas no âmbito dos recursos hierárquicos.
Mais se atente ao facto de, na sua réplica, terem vindo os Autores afirmar que, implicitamente, considerava o Réu, na sua contestação, que os atos impugnados, ou seja, as decisões dos recursos hierárquicos, são meramente confirmativos dos atos administrativos sobre os quais se pronunciaram e, consequentemente, inimpugnáveis.
Impugnam os Autores tal entendimento “implicitamente” sufragado pelo Réu, arguindo, para o efeito, que as decisões que conheceram dos recursos hierárquicos vieram aduzir novos argumentos, de facto e de direito, relativamente aos atos primitivos, o que determina que não se possam considerar os mesmos como meramente confirmativos mas antes como autênticos novos atos administrativos e, assim, suscetíveis de impugnação contenciosa.
Será assim?
Nos termos do previsto no nº 1 do artigo 51º do CPTA, “Ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos.”
Mas ressalva o nº 1 do artigo 53º do mesmo diploma legal que “Não são impugnáveis os atos confirmativos, entendendo-se como tal os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores.”
Em defesa da sua tese, alegam os Autores que as decisões dos recursos hierárquicos se sustentaram num entendimento diferente daquele que havia sido perfilhado pelo Réu nos atos primitivos, esclarecendo que o sentido jurídico da expressão “atividade normalmente remunerada”, constante do nº 3 do artigo 34º do Decreto-Lei nº 220/2006, é aplicável mesmo nos casos em que o beneficiário comprove que não obteve quaisquer rendimentos dessa outra atividade, pelo que inexiste a total correspondência entre os diversos elementos que compõem o ato confirmativo e o ato confirmado.
Assim, dúvidas não existem que os atos primitivos consubstanciam autênticos atos administrativos, conforme definição constante do artigo 148º do CPA, sendo consequentemente impugnáveis, nos termos do transcrito nº 1 do artigo 51º do CPTA.
Basearam-se tais atos, como decorre da matéria de facto dada como provada, no fundamento de facto de surgirem os Autores, no Sistema de Informação da Segurança Social, como Membros de Órgãos Estatutários na entidade “IHF, Lda.”, o que, alegadamente, configura uma violação das condições de aprovação de projeto de criação do próprio emprego, de que aqueles beneficiaram, e em conformidade com o previsto no artigo 34º do Decreto-Lei nº 220/2006, de 3 de novembro, no artigo 12º da Portaria nº 985/2009, consubstanciando estes os fundamentos de direito em que se alicerçaram as decisões em causa.
Inconformados com tais decisões, interpuseram os Autores recursos hierárquicos sobre as mesmas, alegando, sucintamente, que não tinham exercido atividade como MOE’s daquela entidade, nem nunca tendo sido por esta remunerados, considerando que a informação do SISS estaria desatualizada, e assim concluindo pela plena conformidade legal da sua atuação.
Perscrutadas as decisões adotadas em sede de recurso hierárquico, de imediato se retira que são os mesmos os fundamentos de facto e de direito que serviram de base à decisão de indeferimento, e de manutenção dos atos recorridos. Na verdade, e como se conclui da matéria de facto dada como provada, o fundamento de facto que consta de tais decisões é, de forma absolutamente idêntica, a informação que consta do Sistema de Informação da Segurança Social, e corroborada pela certidão comercial permanente junta pelos Autores, de que exerceram estes o cargo de MOE’s na sociedade “IHF, Lda.” no período em que estavam aqueles obrigados a manter o emprego criado a tempo inteiro. Já quanto aos fundamentos legais a que se ateve o Réu para alicerçar as suas decisões, foram novamente as normas constantes do Decreto-Lei nº 220/2006, de 3 de novembro, em particular o seu artigo 34º, bem como o disposto no artigo 12º da Portaria nº 985/2009, de 4 de setembro.
Assim, é absoluta a identidade não só do sentido das decisões mas também dos fundamentos de facto e de direito que lhes serviram de base.
Mais se afirme que não colhe o argumento aduzido pelos Autores de que o esclarecimento do que seja o sentido jurídico da expressão “atividade normalmente remunerada”, constante do artigo 34º do referido Decreto-Lei nº 220/2006, contido nas decisões que recaíram sobre os recursos hierárquicos, é suficiente para se considerar que há um elemento inovatório. Na verdade, já nos atos primitivos a Administração tinha usado essa mesma norma na sua fundamentação de direito. Sendo certo que as decisões ora sob escrutínio desenvolveram o que é que se considera ser uma “atividade normalmente remunerada”, a verdade é que tal fundamento já advinha dos atos primitivos, pois que, contrariamente ao afirmado pelos Autores, aquele nº 3 do artigo 34º do Decreto-Lei nº 220/2006 vinha já expressamente invocado em tais atos. Tampouco foi considerado qualquer novo fundamento de facto, como entendem os Autores, nomeadamente, a alegada prova que teriam feito de que não auferiram qualquer remuneração pelo exercício da atividade em causa, já que em nenhum momento das decisões que recaíram sobre os recursos hierárquicos é mencionada tal matéria.
E mais se diga que tal desenvolvimento dos fundamentos antes invocados em sede de atos administrativos primários sempre se imporia, resultando de lógica e de senso comum, já que os atos impugnados datados de 04/02/2016, sendo proferidos em decisão sobre recurso hierárquico quanto aos atos datados de 02/02/2015 e 05/02/2015, necessariamente tiveram que se pronunciar sobre a argumentação expendida pelos Recorrentes e pelos documentos que estes juntaram, sem que daí derive o aditamento de novos pressupostos de facto e de direito que alterem ou ampliem as decisões recorridas. Na verdade, em tais decisões, e no essencial, procede-se ao afastamento da procedência dos vários fundamentos de ilegalidade assacados e da prova que os sustenta para se concluir pela improcedência dos recursos mantendo-se o já anteriormente decidido nos seus estritos termos de facto e de direito.
Nestes termos, verifica-se, entre os atos primitivos e as decisões que recaíram sobre os recursos hierárquicos a identidade de sujeitos, identidade de objeto, identidade de fundamentação e identidade de decisão, pelo que são estas últimas destituídas de lesividade própria.
Uma vez que os atos administrativamente impugnados eram, já eles, atos definitivos e tinha sido já comunicados aos Autores, os atos impugnados nos presentes autos são meramente confirmativos e, consequentemente, inimpugnáveis, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 53º do CPTA, o que desde já se declara, e que imporá a absolvição do Réu da instância, conforme o previsto no artigo 89º do mesmo diploma legal.
Face a tudo o que antecede, falecem os argumentos aduzidos pelos Autores na sua réplica, sendo as decisões que recaíram sobre os recursos hierárquicos atos meramente confirmativos, procedendo a exceção dilatória de inimpugnabilidade dos atos impugnados. X Vejamos:
A decisão recorrida declara procedentes as arguidas excepções de caducidade do direito de acção e de inimpugnabilidade dos actos administrativos aduzidas pelo Réu e, consequentemente, absolve-o da instância. Para o efeito, determina, em suma, que as decisões proferidas em sede de resposta aos recursos hierárquicos interpostos pelos Autores e comunicados a todos em Fevereiro de 2016 são actos meramente confirmativos das primeiras decisões administrativas, pelo que não podiam ser impugnados, na medida em que à data da sua prolação estava já largamente ultrapassado o prazo de três meses para a impugnação judicial.
Ora, como alegado, não nos parece que este entendimento seja consentâneo com o artigo 51º/1 e 3º do CPTA, na medida em que as decisões proferidas em sede de recurso hierárquico constituem actos inovatórios em relação aos primeiros actos administrativos, como a seguir se desenvolverá, o que determina que o prazo de três meses para a impugnação judicial previsto no artº 58º do CPTA, aquando da apresentação da petição inicial que originou os presentes autos não tenha sido incumprido.
Efectivamente, as primeiras decisões comunicadas aos Autores e constantes dos factos provados sob as alíneas b), h), n), alicerçavam a obrigação de restituição das quantias recebidas a título de subsídio de desemprego no facto de constar da base de dados do ISS que no período de três anos subsequente a essa atribuição, estes teriam desempenhado funções de gerente numa outra empresa, o que constituiria violação das obrigações previstas na alínea b) do nº 9 do artº 12º da Portaria nº 985/2009. Sucede que os actos administrativos impugnados nos autos e constantes dos factos provados e), f), k), l), q) e r) a que o Réu chamou “respostas a recursos hierárquicos”, aduzem novos argumentos de facto e de direito para a decisão de restituição das quantias entregues aos Autores a título de subsídio de desemprego, que, por sua vez, determinam que estejamos já não perante um acto meramente confirmativo, mas verdadeiramente perante um novo acto administrativo.
É que, perante a alegação dos Autores de que teriam permanecido na gerência da empresa HFC, Lda. apenas um dia, o ISS invoca um novo argumento para determinar a restituição, afirmando que a violação da condição não diz apenas respeito ao desempenho de funções em órgão de membro estatutário, mas também ocorre, no caso, por se tratar de cargo presumivelmente remunerado, não podendo, os beneficiários ter qualquer outra fonte de rendimento senão a que advém do estabelecimento constituído ao abrigo da medida de apoio ao emprego. Ou seja, no caso concreto, o ISS apresenta uma leitura diferente da que havia apresentado na primeira decisão, esclarecendo que o sentido jurídico da expressão “actividade normalmente remunerada” constante do artº 34º/3 do DL 220/2006, de 3 de novembro, é aplicável mesmo nos casos em que o beneficiário comprove que não obteve quaisquer rendimentos dessa outra actividade.
Ora, como decorre da jurisprudência e doutrina aplicáveis ao caso, o requisito para que o acto confirmativo se diga impugnável é a total correspondência entre os seus diversos elementos - efeitos jurídicos, interessados, fundamentos de facto e de direito - e os do acto confirmado; se assim não acontecer, o acto só será de considerar como parcialmente confirmativo e então torna-se susceptível de impugnação contenciosa, podendo arguir-se contra ele todas as ilegalidades concretas (não vícios em abstracto) que não pudessem ser deduzidas contra o acto parcialmente confirmado.
Um acto confirmativo não é um acto administrativo uma vez que nada inova na esfera jurídica do destinatário que não vê alterado o status quo ante, limitando-se a manter uma situação (lesiva) anteriormente criada, sem produzir qualquer efeito - cfr. Rogério Soares, em Direito Administrativo (Lições), pág. 346; Sérvulo Correia, em Noções de Direito Administrativo, pág. 347 e Mário Esteves de Oliveira, em Direito Administrativo, Vol. I, 1980, pág. 411. O acto confirmativo é aquele que se limita a repetir um acto administrativo anterior, “sem nada acrescentar ou retirar ao seu conteúdo” - Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, pág. 452. Para que um acto administrativo seja confirmativo de outro, é necessário, além da identidade dos sujeitos, que os dois actos tenham os mesmos pressupostos, a mesma fundamentação e o mesmo regime jurídico (Acórdão do STA de 11/10/20061), no proc. 0614/06. Dito de outro modo, um acto é confirmativo quando emana da entidade que proferiu decisão anterior, apresenta objecto e conteúdo idênticos aos desta e se dirige ao mesmo destinatário, limitando-se a repetir essa decisão, perante pressupostos de facto e de direitos idênticos - Acórdão do STA de 19/06/2007, proc. 0997/062). No mesmo sentido aponta o Acórdão deste TCAN proferido no âmbito do proc. 01073/10.3BEAVR3) em 03/05/2013 onde se pode ler: “ Para se poder falar num ato meramente confirmativo não nos poderemos bastar com uma identidade de decisão, isto é, que os efeitos jurídicos produzidos sejam idênticos, ou que exista uma identidade de assunto, porque o idêntico assunto, já que mesmo levando a idêntica decisão a esta se pode chegar mediante a invocação ou utilização de diferentes fundamentos, na certeza de que essa diversa fundamentação será suficiente para alterar e modificar os pressupostos da decisão e afastar a qualificação do ato como meramente confirmativo.”
Na verdade, existindo no acto, dito como confirmativo, novidade de fundamentos em relação ao acto confirmado, temos de considerar aquele como contenciosamente impugnável- Acórdão, também deste TCAN, de 08/02/2013 no proc. 01103/06.3BEPRT4)
No caso posto, repete-se, o ISS começou por comunicar aos Autores que por terem sido membros de órgão estatutário, considerava que tinha havido violação das condições impostas por lei para atribuição do subsídio de desemprego ao abrigo da medida de criação do próprio emprego. E só perante a alegação destes de que esse desempenho não havia sido remunerado é que o Réu/ISS inovou, apresentando o entendimento de que quando o artº 34º/3 do DL 220/2006 se refere à proibição de cumular a actividade resultante da aplicação de medida criação de emprego com qualquer outra actividade normalmente remunerada, é indiferente se o foi ou não efectivamente, sendo suficiente que a lei determine a respectiva presunção de retribuição, como acontece na gerência.
Esta interpretação constitui inovação quanto à aplicação do direito à situação em apreço, por comparação com a primeira decisão, na medida em que só ali os Autores tomaram conhecimento de que o Réu determinou a restituição do montante do subsídio de desemprego por considerar que estes exerceram actividade presumivelmente remunerada, quando estes sempre interpretaram a decisão como sendo no sentido de que por terem sido membro de órgão estatutário tinham violado a condição de exclusividade do exercício da actividade criada ao abrigo da medida de criação do próprio emprego.
Assim sendo, e constituindo o acto impugnado uma nova decisão com novos fundamentos, deve entender-se que se trata não de um acto confirmativo, mas antes verdadeiramente de uma nova decisão da Administração, cuja impugnação judicial foi, consequentemente apresentada em tempo, e em cumprimento do prazo de 90 dias imposto pelo artº 58º do CPTA.
Tal equivale a dizer que, conforme invocado, a decisão do tribunal a quo errou nos pressupostos de direito e aplicou indevidamente aos factos provados a norma constante do artigo 53º/1 do CPTA, assim violando o artº 58ºdo mesmo diploma. Dito de modo diferente, devia a decisão recorrida ter declarado improcedentes as excepções de caducidade do direito de acção e de inimpugnabilidade dos actos administrativos.
Procedem, pois, as conclusões da alegação.*** DECISÃO
Termos em que se concede provimento ao recurso revoga-se a decisão que absolveu o Réu da instância e, em substituição, declaram-se improcedentes as excepções de caducidade do direito de acção e de inimpugnabilidade dos actos administrativos, determinando-se, em consequência, o prosseguimento dos autos, caso a tal nada mais obste.
Sem custas, atenta a ausência de contra-alegações.
Notifique e DN.
Porto, 15/06/2018
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico Branco
Ass. João Sousa-*- Sumários
1)
I-Para que um acto administrativo se possa considerar confirmativo de outro, torna-se necessário não só que tenham por pressupostos a mesma situação fáctica e o mesmo regime jurídico, mas também que em ambos seja utilizada a mesma fundamentação.
II-…. .
III-…. .
2)
I-Constitui acto confirmativo o que, emanado da entidade que proferiu decisão anterior, apresenta objecto e conteúdo idênticos aos desta e se dirige ao mesmo destinatário, limitando-se a repetir essa decisão, perante pressupostos de facto e de direitos idênticos. II-Não é o caso …… .
3)
I…..
II…
III. O conceito legal de “ato impugnável” inserto no art. 51.º do CPTA tem como pressuposto o estar-se em presença dum ato que encerre em si uma definição de situações jurídicas (art. 120.º do CPA), pelo que ficam excluídos automaticamente daquele conceito todos os atos, mesmo que procedimentais, que não envolvam ou não possuam qualquer segmento decisório.
IV. No aludido conceito inserem-se assim todos os atos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos assim se respeitando a garantia constitucional impositiva, garantia essa que acaba, todavia, por ser estendida pelo legislador ordinário a todos aqueles atos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjetivos e de interesses legalmente protegidos, são dotados de eficácia externa.
V. Será ato meramente confirmativo aquele, de entre os atos confirmativos, que tenham por objeto ato(s) lesivo(s) anteriormente praticado(s), sendo que para a sua verificação importa que se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos: a) Que o ato confirmado fosse lesivo; b) Que tal ato fosse do conhecimento do interessado; c) Que entre o ato confirmado e o ato confirmativo haja identidade de sujeitos, de objeto e de decisão.
VI. Da análise do art. 53.º do CPTA em conjugação com o demais ordenamento vigente resulta que o ato meramente confirmativo não é impugnável se o ato anterior foi objeto de impugnação pelo autor [cfr. al. a)], ou se foi objeto notificação ou publicação (sem que tivesse de haver notificação) [cfr. als. b) e c)] e o particular não o impugnou tempestivamente nos prazos legais que dispunha para o efeito (cfr. arts. 58.º e 59.º do CPTA).
VII. Fora das situações previstas no art. 53.º do CPTA a impugnação dum ato meramente confirmativo é possível, mormente, por quem não tenha impugnado um ato não publicado nem dele tenha sido notificado já que, nesse circunstancialismo, pode impugnar os atos que o venham a confirmar.
VIII. Para se poder falar num ato meramente confirmativo não nos poderemos bastar com uma identidade de decisão, isto é, que os efeitos jurídicos produzidos sejam idênticos, ou que exista uma identidade de assunto, porque o idêntico assunto, já que mesmo levando a idêntica decisão a esta se pode chegar mediante a invocação ou utilização de diferentes fundamentos, na certeza de que essa diversa fundamentação será suficiente para alterar e modificar os pressupostos da decisão e afastar a qualificação do ato como meramente confirmativo.*
4)
1. Qualquer decisão administrativa pode ser hoje impugnável, questão é que o seu conteúdo projecte efeitos jurídicos para o exterior, isto é, tenha eficácia externa, independentemente de ser lesivo ou não, face ao disposto no artigo 51º, nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
2. Para que um acto administrativo seja confirmativo de outro, é necessário, além da identidade dos sujeitos, que os dois actos tenham os mesmos pressupostos, a mesma fundamentação e o mesmo regime jurídico. |
