| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I
RELATÓRIO
1 . CENTRO HOSPITALAR do NORDESTE, EPE, inconformado, veio interpor o presente recurso jurisdicional do acórdão do TAF de Mirandela, datado de 15 de Outubro de 2009, que julgando procedente a acção administrativa especial, instaurada pela recorrida M. …, identif. nos autos, anulou, por falta de fundamentação, a deliberação do Conselho de Administração do recorrente que fez cessar o regime de trabalho de dedicação exclusiva da A./recorrida.* O recorrente formulou, no final das suas alegações, as seguintes conclusões:
"A) – A deliberação do Conselho de Administração de 4/4/2007 não é susceptível de ser impugnada contenciosamente.
B) – Da mesma cabia Recurso Hierárquico necessário para o Ministro da Saúde.
C) – Não tendo tal recurso hierárquico sido interposto, aquela deliberação ou acto cristalizou-se na ordem jurídica como acto válido.
D) – Qualquer processo impugnatório instaurado contra o mesmo deixa de ter objecto, já que o mesmo é inimpugnável.
E) – Esta questão pode ser suscitada em 2ª Instância, atentos os poderes de cognição dos Tribunais Centrais Administrativos, e a tutela jurisdicional efectiva e plena que vigora no âmbito do Contencioso Administrativo.
F) – Tal questão assume carácter oficioso pelo que deve ser conhecido pelo Tribunal a todo o tempo.
G) – Atenta a inimpugnabilidade do acto, deverá a acção ser julgada improcedente.
H) – A deliberação de 4/4/2007 encontra-se fundamentada de facto e de direito, já que a mesma remete para a Informação do Director Clínico, tendo esta os mapas anexos que demonstram a deficiente produtividade da médica Assistente/Autora.
I) – E por tal Informação e mapas anexos se conclui facilmente qual o iter cognoscitivo que levou o CA a deliberar naquele sentido e não noutro, sendo certo que o nº 4 do artigo 31º do D.L. nº 73/90 de 6 de Março, e no qual se fundamentou, permite tal decisão.
J) – O douto Acórdão não se pronunciou sobre a questão de, perante a eventual invalidade do acto, a Autora ter ou não direito a receber as “diferenças salariais” verificadas.
L) – Sendo, nessa parte, nula a sentença.
M) – No caso concreto não ocorre qualquer diferença salarial, já que à Autora sempre foram pagas as horas efectivamente prestadas.
N) – A Autora não tem direito a que lhe sejam pagas as horas que efectivamente não prestou ao Réu.
O) – A eventual invalidade do acto apenas poderá gerar responsabilidade pelos danos causados, e não o pagamento ou contraprestação daquilo que nunca foi prestado.
P) – Foram, assim, violados ou incorrectamente interpretadas as seguintes disposições legais
- D.L. nº 73/90 de 6 de Março, com a redacção que lhe foi dada pelos Ds.Ls. nºs 412/99 de 15/10 e 44/2007 de 23 de Fevereiro: artigo 31, nº 4
- Código de Procedimento Administrativo: artigos. 167º, 168º, 124º e 125º
- CPTA: artigos 95º, nº 1 e 2 e 149º
- CPC: artigos 495º e 668º".
*
Notificadas as alegações, apresentadas pelo recorrente, supra referidas, veio a recorrida “M. … apresentar contra alegações, finalizando-as com as seguintes conclusões (procedendo-se, no entanto, à sua renumeração, uma vez que se mostra repetido o n.º 6):
"1ª Sustenta a recorrente o seu recurso na inimpugnabilidade do acto em crise, na existência de fundamentação do acto e na inexistência do direito ao pagamento peticionado pela autora;
2ª Não tem razão em nenhum dos seus argumentos;
3ª A recorrente não alegou qualquer inimpugnabilidade na sua contestação.
4ª Em consequência daquela não alegação, nem a recorrida, nem o Tribunal a quo se pronunciaram sobre a questão, nem teve a primeira possibilidade de carrear prova para os autos;
5ª Não pode a recorrente, em sede de recurso, suscitar a questão da impugnabilidade;
6ª Não existe, dada a natureza da recorrente, relação hierárquica com o Ministério da Saúde que possibilite a existência de recurso hierárquico;
7ª Existe relação tutelar, pelo que o recurso previsto no artº 31.º, n.º 4, do DL n.º 73/90. de 6.03, é um recurso tutelar;
8ª Esse recurso tutelar é facultativo, não estando prevista a respectiva obrigatoriedade e foi intentado pela recorrida em simultâneo com a presente acção judicial;
9ª Mesmo que estivéssemos perante a existência de um recurso hierárquico, o mesmo nunca seria necessário para a impugnabilidade do acto em causa nos presentes autos;
10ª O CPTA veio pôr fim ao pressuposto da definitividade do acto administrativo impugnável, sendo possível impugnar qualquer acto com eficácia externa lesivo de direitos;
11ª 0 acto administrativo em causa nos presentes autos tem eficácia externa e é lesivo dos direitos da recorrida;
12ª O acto administrativo em causa é impugnável;
13ª O acto administrativo não está fundamentado;
14ª Não pode o recorrente pretender agora, em sede de recurso, indicar fundamentação inexistente no próprio acto e não indicada na sua contestação;
15ª De toda a forma, apesar do seu esforço extemporâneo, não fundamenta a recorrente o seu acto;
16ª Não se pode entender como fundamentação do acto a simples indicação da suposta existência de estatísticas de doentes atendidos, desenquadrada de quaisquer outros elementos de facto e de direito que permitam concluir pela violação de qualquer obrigação pelo recorrida.
17ª O Tribunal a quo decidiu a reconstituição da situação que existiria se o acto não tivesse sido praticado incluindo a reconstituição remuneratória;
18ª A recorrida não prestou 42 h de trabalho semanal apenas porque a recorrente não lhe distribuiu o correspondente trabalho, não podendo, por isso, ser a primeira prejudicada;
19ª A Sentença recorrida decidiu bem todas as questões". * A Digna Procuradora Geral Adjunta, neste TCA, notificada nos termos do art.º 146.º n.º 1 do CPTA, pronunciou-se fundamentadamente - cfr. fls. 151 a 157 - pela parcial procedência do recurso e improcedência da acção.* Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento. * 2 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.
II
FUNDAMENTAÇÃO
1 . MATÉRIA de FACTO
São os seguintes os factos fixados no acórdão recorrido (que, releve-se, não vêm questionados):
1 . A A. é assistente Graduada de Otorrinolaringologia do quadro de pessoal do Centro Hospitalar do Nordeste, E.P.E - Unidade de Mirandela - art.° 1.º da PI, não contestado.
2 . Aí exerceu desde 1/8/1990 até 30/4/2007 funções ininterruptas no regime de exclusividade, 42 h semanais — art.° 2.° da PI, não contestado.
3 . Em 23/4/2007, recebeu uma comunicação, por parte do R., que consta de fls. 11, e que aqui se dá por reproduzida, com o seguinte destaque: “ (...) por deliberação de 4.ABR.2007 do Conselho de Administração, foi decidido fazer-lhe cessar o regime de trabalho de dedicação exclusiva, horário semanal de 42 horas, com efeitos a 1 de Maio de 2007.
4 . Em 21/5/2007, a A. solicitou a passagem de certidão com o teor integral da deliberação identificada no número anterior, a indicação completa do autor e o completo sentido e data da decisão — art.° 4.° da PI, não contestado.
5 . Por oficio datado de 12/6/2007, o R. notificou a A. do teor integral da deliberação, que consta de fls. 12 e 14, que aqui se dá por reproduzida, com o seguinte destaque: “(..) Mais se informa que a cessação do regime de dedicação exclusiva com horário de 42 horas de trabalho semanal, teve como fundamento o disposto no n.° 2 do artigo 31.° do Decreto-Lei n.° 73/90, com as alterações que lhe foram introduzidas pelos Decretos-Lei n.° 412/99 e n.° 44/2007” e “ Por proposta do Senhor Director Clínico, ouvida a Directora do Serviço de Medicina Interna e atenta a informação legal sobre a matéria prestada pelo DR[-I, foi decidido fazer cessar o regime de trabalho de exclusividade, 42 horas semanais ao Assistente Graduado (.. .) // Sobre o mesmo assunto e na sequência do que foi deliberado pelo Conselho em reunião de 14 de Fevereiro de 2006, relativo à assistente Graduada de Otorrinolaringologia, Dra. M. …, foi igualmente decidido fazer cessar o regime de trabalho de exclusividade, 42 horas semanais, a esta médica, com efeitos a partir de 1 de Maio de 2006..).
2 . MATÉRIA de DIREITO
No caso dos autos, atentas as alegações do recorrente, supra sumariadas em sede de conclusão e que afinal delimitam o objecto do recurso interposto para este TCA-N, as questões a conhecer resumem-se em determinar se, na situação vertente, por um lado, [1] a deliberação do Conselho de Administração do Centro Hospitalar, ora recorrente, não é contenciosamente impugnável, por outro [2] se se verifica ou não a invalidade formal de falta de fundamentação e, ainda [3] se a decisão do TAF de Mirandela se mostra eivada de nulidade, por omissão de pronúncia e, por fim [4] conhecer do mérito da acção, nos termos do art.º 149.º do CPTA.
Vejamos, cada um dos itens!
1 . Quanto à questão atinente ao carácter impugnável (ou não) da deliberação impugnada na presente acção, através da qual determinou a cessação do regime de trabalho de dedicação exclusiva da A./recorrida.
Ora, esta questão - (in)impugnabilidade contenciosa da deliberação do Conselho de Administração do recorrente - apenas vem suscitada perante este TCA-N, nunca o tendo sido antes, quer em sede contestação, quer mesmo em sede de alegações finais - art.º 91.º, n.º4 do CPTA.
A questão em causa, objectivamente falando, tem a ver com a interpretação da norma do art.º 31.º, n.º4 do Dec. Lei 73/90, de 6/3, na redacção dada pelos Dec. Lei 412/99, de 15/10 e 44/2007, de 23/2 que refere que "A cessação do regime de dedicação exclusiva com o horário de quarenta e duas horas de trabalho por semana pode operar-se com fundamento em deficiente cumprimento das obrigações do médico, de que cabe recurso para o Ministro da Saúde" - sublinhado nosso.
Porém, porque esta questão, não foi suscitada em momento anterior - independentemente da sua bondade - temos que não pode agora ser objecto de análise/decisão por parte deste TCA.
Na verdade, no despacho saneador, o juiz deve desde logo conhecer de todas as questões que obstem ao conhecimento do mérito do processo, sendo que nem podem ser suscitadas nem decididas em momento posterior do processo, ou seja, o legislador impôs que essas questões tenham de ser decididas desde logo no saneador e nunca em momento posterior - art.º 87.º, ns. 1, al. a) e 2 do CPTA.
Tal evidência resulta ainda do disposto no art.º 95.º, n.º 1 do mesmo CPTA, ao preceituar que "... o tribunal deve decidir, na sentença ou no acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, ... e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas , salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras". Ou seja, já mesmo na sentença (ou acórdão) na 1.ª instância o tribunal não poderia conhecer desta questão, sob pena de nulidade por excesso de pronúncia, sendo que a mesma nem sequer era de conhecimento oficioso.
Neste sentido, cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, in Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos, 2.ª ed. revista, 2007, pág. 521 a 523 e 569 e ss., onde se diz textualmente que "... o legislador do CPTA, ao estabelecer uma clara proibição de apreciação de questões prévias em momento ulterior à fase do saneador, não tem em consideração as finalidades prosseguidas com a exigência legal dos pressupostos processuais e desinteressava-se das consequências que poderão resultar para as partes do processo, quando sobrevenha questão que devesse obstar ao conhecimento do mérito, excluindo, nesta sede, o funcionamento do regime do art.º 660.º n.º1 do CPC. Daí que se torne mais premente o dever processual que é imposto ao juiz, nos termos do art.º 87.º, n.º1, al. a) e 88.º, n.º 2, de suscitar e decidir oficiosamente todas as questões prévias que obstem ao conhecimento do objecto do processo na fase de saneador".
Deste modo, não pode este TCA conhecer agora desta questão.* 2 . Quanto à invalidade formal de falta de fundamentação.
No que a este respeito concerne o TAF de Mirandela justificou a sua decisão com base na seguinte argumentação, depois de considerandos técnicos despiciendos:
"... Perante o explanado o que dizer sobre a decisão impugnada?
Pergunta-se:
A fundamentação é ou não expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de direito e de facto da decisão?
É ou não clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide?
É ou não suficiente, possibilitando ao administrado ou contribuinte, um conhecimento concreto da motivação do acto, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a actuar como actuou?
É ou não congruente, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como sua justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão possível?
Face ao exposto e aos factos provados n.°s 3, 4 e 5 e apesar do R. indicar que a cessação do regime de dedicação exclusiva com o horário de 42 horas semanais de trabalho foi fundamentada no disposto no n.° 2 do art.° 31.° do DL 73/90 acrescentando, já na contestação, que tal mudança de regime se ficou a dever ao deficiente cumprimento das obrigações de médico, o certo é que a falta de fundamentação é evidente porque não permitiu à A., e ao tribunal, conhecer a concreta motivação do acto, como sejam as razões de facto que determinaram o Ré a actuar como actuou.
...
Por outro lado, se é certo que a cessação do regime de dedicação exclusiva com
o horário de quarenta e duas horas de trabalho por semana pode operar-se com
fundamento deficiente cumprimento das obrigações do médico (art.° 31.°, n.° 4 do DL 412/99, de 15/10), ficamos sem saber, mesmo que se admitisse a fundamentação à posteriori dos actos administrativos, quais as concretas obrigações deficientemente cumpridas por parte da A.
Resumindo: anula-se o acto por falta de fundamentação legalmente exigida".* Cremos, porém, sem que lhe assista razão, como defende a Digna Procuradora Geral Adjunta no Parecer produzido nos autos.
Vejamos!
Dispõe o art.º 124.º do C.P.A., sob a epígrafe "Dever de fundamentação":
“1 - Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente:
a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
b) Decidam reclamação ou recurso;
c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.
2 … “
Por sua vez, o art.º 125.º do CPA, estabelece que:
"1 - A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
2 - Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.
3 - Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados."* Estes comandos legais decorrem do art.º 268.º, n.º 3 da CRP, que consagra o dever de fundamentação e correspondente ao direito subjectivo do administrado à fundamentação.
O acto administrativo tem-se como dotado de fundamentação suficiente se permitir a um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do acto em causa, ficar em condições de saber o motivo porque se decidiu daquela forma e não de outra.
Como refere o Ac. do STA, de 29/6/2005, in Proc. 0270/05, “A falta de fundamentação é um vício de forma, ou seja, um vício que concerne à estrutura — ainda que ordenada à função — do discurso usado como antecedente e suporte do que se venha a concluir. Com efeito, as exigências legais de fundamentação visam o esclarecimento (auto e hetero); e isso requer que a pronúncia administrativa, autoritariamente definidora do direito numa situação concreta, seja antecedida de um discurso que, em termos gramaticais, lógicos e gnosiológicos, habilitem o seu destinatário a saber das razões por que se decidiu nesse sentido, e não num outro qualquer.
Diferentemente, o problema da bondade dessas razões já é uma questão substantiva que nada tem a ver com o vício de forma em que a falta de fundamentação consiste”.
E, como se diz, por sua vez, no Ac. do TCA Norte, de 13/10/2005, in Proc. 00584/03 “… dos normativos citados temos que fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado acto, acto este que deverá conter expressamente os fundamentos de facto e de direito em que assenta a decisão sem que a exposição dos fundamentos de facto tenha de ser prolixa já que o que importa é que, de forma sucinta, se conheçam as premissas do acto e que se refiram todos os motivos determinantes do conteúdo resolutório, sendo que na menção ou citação das regras jurídicas aplicáveis não devem aceitar-se como válidas as referências de tal modo genéricas que não habilitem o particular a entender e aperceber-se das razões de direito que terão motivado o acto em questão, pelo que importa e se impõe que a decisão contenha os preceitos legais aplicados e que conduziram a tal decisão.
A fundamentação consiste, portanto, em deduzir de forma expressa a decisão administrativa com as premissas fácticas e jurídicas em que assenta, visando impor à Administração que pondere antes de decidir, contribuindo para uma mais esclarecida formação de vontade por parte de quem tem a responsabilidade da decisão além de permitir ao administrado seguir o processo mental que a ela conduziu.
Conforme é jurisprudência uniforme e constante a fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo concreto de cada acto e das circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal em face do caso concreto ajuizar da sua suficiência, mediante a adopção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante dos actos em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro.
Com tal dever de fundamentação visa-se "captar com transparência a actividade administrativa", sendo que tal dever, nos casos em que é exigido, é um importante sustentáculo da legalidade administrativa e constitui um instrumento fundamental da respectiva garantia contenciosa, para além de um elemento fulcral na interpretação do acto administrativo.
Para se atingir aquele objectivo basta uma fundamentação sucinta, mas que seja clara, concreta, congruente e que se mostre contextual.
Note-se que a fundamentação do acto administrativo é suficiente se, no contexto em que foi praticado, e atentas as razões de facto e de direito nele expressamente enunciadas, forem capazes ou aptas e bastantes para permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão.
A fundamentação é clara quando tais razões permitem compreender sem incertezas ou perplexidades qual foi iter cognoscitivo-valorativo da decisão, sendo congruente quando a decisão surge como conclusão lógica e necessária de tais razões”.* No caso dos autos, analisado o PA - não numerado e daí não se fazer alusão às concretas folhas do mesmo -, verificamos que a deliberação do CA do recorrente, manuscrita e assinada na Informação do DRH, datada de 3/4/2007, se baseia em informação, que, em sede de enquadramento, refere concretamente "Atenta a documentação em anexo, designadamente o parecer/informação proferida pelos Recursos Humanos e a proposta do Sr. Director Clínico, a cessação do regime de dedicação exclusiva com o horário de 42 horas de trabalho por semana, pode operar-se com fundamento em deficiente cumprimento das obrigações do médico de que cabe recurso para o Ministro da Saúde (n.º2 do art.º 31.º do DL 73/90 (com as alterações introduzidas pelos DL´s 412/99 e 44/2007)" - sublinhado nosso.
Ora analisados todos os documentos juntos com a informação da DRH, acabada de referir, verificamos que a decisão impugnada se mostra suficientemente fundamentada e se a notificação à recorrida peca por defeito nem assim pode relevar para efeitos de se considerar a decisão fundamentada; essa deficiente notificação, tem a ver com a eficácia da decisão, que não com a sua validade substancial ou formal.
Concluímos, deste modo, que a deliberação em causa se considera fundamentada, pois que os motivos de facto e de direito constam da mesma per relationem.* 3 . Quanto à nulidade do acórdão do TAF de Mirandela por omissão de pronúncia.
Analisada a decisão judicial recorrida - aliás, acima transcrita, na sua parte essencial - verificamos que a mesma nada diz acerca das questões remuneratórias peticionadas pela recorrida em função da invalidade do acto administrativo impugnado, sendo certo que essa pronúncia se impunha, atenta a invalidade do acto impugnado e a consequente procedência da acção.
Não o tendo sido, temos de concluir que existe a nulidade invocada, por omissão de pronúncia, mas atenta a decisão supra acerca da invalidade julgada verificada na 1.ª instância, temos que se mostra prejudicado o conhecimento da questão omitida e que se imporia, nos termos do disposto no art.º 149.º do CPTA.** 4 . Quanto ao mérito da acção.
Em face das anteriores decisões, visto o disposto no art.º 149.º do CPTA, impõe-se que este TCA conheça do mérito da acção.
Relembremos o que preceitua o art.º 31.º, n.º4 do Dec. do Dec. Lei 73/90, de 6/3, na redacção dada pelos Dec. Lei 412/99, de 15/10 e 44/2007, de 23/2 que refere que "A cessação do regime de dedicação exclusiva com o horário de quarenta e duas horas de trabalho por semana pode operar-se com fundamento em deficiente cumprimento das obrigações do médico, de que cabe recurso para o Ministro da Saúde".
No caso dos autos, verifica-se dos elementos do PA que os dados estatísticos - não contraditados pela A./recorrida - denotam uma muito menor produção da recorrida em relação aos demais médicos que com ela trabalham.
Assim, em 2004, num universo de 2565 doentes, a recorrida apenas consultou 51, sendo que os dois outros colegas assistiram a 1286 e 927 doentes.
Em 2005, a recorrida prestou assistência a 136 doentes, num total de 2169, em contraponto com os 1157 e 876 dos outros colegas.
Em 2006, o número de consultas da recorrida totalizou 93 doentes, num universo de 1232, sendo que os outros dois médicos consultaram 649 e 490 doentes.
Ora os números indicados, sem margem para dúvidas, evidenciam um deficiente cumprimento das obrigações da recorrida; certamente poderão existir razões para essa muito menor prestação de actos médicos mas o certo é que a recorrida não o refere, nem impugna esses valores.
Deste modo, impõe-se a procedência do recurso e a manutenção da deliberação impugnada, em consequência da improcedência da acção.
III
DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal, em julgar procedente o recurso e, consequentemente :
--- revogar o acórdão recorrido;
--- julgar improcedente a acção administrativa especial e, em consequência, manter na ordem jurídica o acto/deliberação impugnada.* Custas pela recorrida, em ambas as instâncias.* Notifique-se.
DN.* Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art.º 138.º, n.º 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do art.º 1.º do CPTA).Porto, 27 de Abril de 2012 Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Rogério Martins
Ass. Ana Paula Portela |
