| Decisão Texto Integral: | ADMM (Gominhães), e JSMM, GPM e MAMM (Cabeceiras de Basto) interpõem recurso jurisdicional de decisão do TAF de Braga, que julgou improcedente acção administrativa especial intentada contra Ministério da Economia e do Emprego, indicando como contra-interessada Estradas de Portugal, S. A. (Infraestruturas de Portugal, S.A. – DL nº 91/2015, de 29/05).
Os recorrentes formulam as seguintes conclusões:
1. No plano dos princípios, de jure condendo, a solução dada ao litígio pelo tribunal recorrido parece-nos claramente inadequada e mesmo nada justa.
2. E concretizando esta afirmação, não pode ser igual respeitar a legalidade em determinado procedimento e vir “reparar” os vícios 8 anos depois do desapossamento, da implementação de uma autoestrada.
3. E, se no plano dos princípios choca, também não merece apoio a decisão recorrida no plano de jure condito. Desde logo o artigo 173 do CPTA não se aplica senão às decisões anulatórias e não às de nulidade.
4. Não só porque é esta a terminologia legal mas também porque só assim é que faz sentido. É que sendo nulo e de nenhum efeito não produziu quaisquer efeitos jurídicos.
5. Depois estamos perante um ato renovável e por isso não lhe pode ser atribuído efeito retroativo.
6. É o que resulta do elemento literal do artigo 128 do CPA e só este entendimento faz sentido.
7. Como resulta da lei, e aceitando-se estarmos perante um ato que dá execução a decisões anulatórias (e não de nulidade) tem eficácia retroativa se não se tratar de ato renovável. Entendimento diferente é ultra legem.
Sem prescindir
8. Aceitando-se que o ato impugnado é executório do julgado impõe-se apreciar a sua validade.
9. A prolação do novo ato executório tem de respeitar a legalidade que existia à data a que vai produzir efeitos.
10. E não podendo respeitá-los continua a insistir na ilegalidade.
11. Depois, a autorização da destruição do solo na REN tem de ser prévia. Ora, in casu, sem a reposição do status quo não pode nunca ser prévia.
12. Não faz sentido (com Mário Aroso de Almeida) ser-se rígido na ação de nulidade, não dando relevo à sanação na pendência da ilegalidade em obediência ao princípio tempus regit actum, e ser totalmente permissivo em execução do julgado.
13. Há erro claro nos pressupostos e fundamentação falsa quando do texto do ato não há referência à execução do julgado e se escreve como se estivéssemos perante ato a executar.
14. Uma conduta ilegal é sempre ilícita. E não é por a norma violada vir a defender um interesse público amplo que deixa de ser considerada ilícita quando causa danos ao particular.
15. É inconstitucional a dicotomia entre prazo de caducidade para o particular requerer a execução e deixar completamente sem prazo a possibilidade de a Administração executar prevista no artigo 173 do CPTA.
Contra-alegou a contra-interessada, defendendo que deve ser negado provimento ao recurso, e dando em “Conclusões de ampliação do objecto do recurso”:
1. O acto administrativo impugnado nesta acção foi notificado aos autores em 21/02/2011 e 22/02/2011;
2. Com a notificação de tal acto, nos termos em que a mesmo ocorreu, ficaram os autores em poder de todos os elementos necessários à formulação de um juízo sobre a sua impugnação;
3. A presente acção deu entrada em 24 de Novembro de 2011;
4. Donde, caducou o direito de acção relativamente à invocação de vícios geradores de eventual anulabilidade do acto;
5. Se o tribunal assim não o entender por via de caducidade, pelo menos sempre estaria vedado o conhecimento dos fundamentos da acção relativos a anulabilidades, o que prejudica o conhecimento de toda a matéria das conclusões do recurso;
6. O tribunal a quo violou o artigo 58.º do CPTA.
Os autores vieram contra-alegar, concluindo [após despacho que determinou “Considerando que nas suas contraalegações o R. interpôs recurso subordinado (não se tratando da ampliação do âmbito do recurso nos termos do art. 636.º. n.º 2 do CPC), dê cumprimento ao artigo 145, n.º 1 do CPTA” – cfr. fls. 851 proc. físico].
1. Afigura-se-nos que o presente recurso subordinado não é admissível.
2. Preceitua o n.º 1 do artigo 633 do CPC que “ se ambas as partes ficaram vencidas, cada uma delas pode recorrer na parte desfavorável, podendo nesse caso o recurso ser independente ou subordinado”;
3. Ora, a decisão de que se recorre julgou a acção totalmente improcedente razão pela qual a contrainteressada não pode interpôr recurso subordinado;
4. Sem prescindir – não se entende como a contrainteressada pode defender uma tese manifestamente absurda.
5. Tão pouco se entende como admite que o cumprimento da execução do julgado pode ser relegado pela “devedora” para as calendas;
6. A contrainteressada prejudicou, muito, os recorrentes que não têm nem terreno nem indemnização;
7. A prepotência e o espezinhamento dos direitos dos recorrentes é a matriz da contrainteressada;
8. O que a contrainteressada pretende é violar a legalidade e, beneficiar da ilegalidade cometida pagando por esse motivo menos do que aquilo que devia e deixar a ilegalidade a prevalecer.
9. É que, com base na ilegalidade que consistiu na não integração prévia do solo no plano rodoviário nacional obrigatória para a expropriação ser licitamente decretada, a contrainteressada defende no processo em que se fixa a indemnização um valor imbrincado à violação da lei;
10. Esta solução implicava a desafetação definitiva da REN e a inserção do solo em área de equipamento.
11. Ou seja, expropria ilegalmente invocando a inserção em REN e como tal defende a classificação do solo como para outros fins.
12. E deixa de cumprir a lei que o obriga a inserir a parcela no Plano Rodoviário Nacional em área da infraestrutura pública que é a autoestrada.
13. Na verdade estando a obra prevista no PRN a sua inserção nela tem de ser feita prévia e legalmente.
14. As vias rodoviárias como é a presente, tem de estar previstas neste plano e para nele serem inseridas legal e validamente têm de ser previamente desafetadas da REN e afetas ao equipamento social, à infrasestruturação que nele foi implantada.
15. E deste modo respeitada a legalidade seria avaliada pela aplicação do n.º 12 do artigo 26 do CE.
16. Termos em que se conclui pela não admissibilidade do recurso interposto. * O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado para efeitos do art.º 146º do CPTA, nada ofereceu em Parecer.* Dispensando vistos, cumpre decidir.* Os factos, enunciados como provados na decisão recorrida [na mesma ordem de numeração, onde se encontra omisso o item 31.; ressalva-se diferente grafismo]:
1. O A., ADMM, era proprietário do prédio rústico denominado L..., correspondente a terreno de pinhal, eucaliptal, mato e pastagem, com70000m2, sito em Faia, Cabeceiras de Basto, inscrito na matriz sob o artigo 5… e descrito na Conservatória do Registo Predial de Cabeceiras de Basto sob o número 002…. – cfr. doc. de fls. 32 e ss dos autos.
2. O A., JSMM, era proprietário do prédio rústico denominado R..., correspondente a terreno de pinhal, eucaliptal, mato e pastagem, com 38280m2, sito em Faia, Cabeceiras de Basto, inscrito na matriz sob o artigo 5… e descrito na Conservatória do Registo Predial de Cabeceiras de Basto sob o numero 002…. – cfr. doc. de fls. 34e ss dos autos.
3. Os AA. GPM e MAMM eram usufrutuários dos prédios referidos supra. – cfr. docs. de fls 32 e ss. dos autos.
4. Em 23.7.2002 foi proferido pelo Secretario de Estado das Obras Publicas, no dia 23 de Julho de 2002, o seguinte despacho:
"Nos termos da alínea a), do nº 1, do artigo 14° e do n.º 2, do artigo 15°, do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, atenta a resolução do Conselho de Administração do Instituto das Estradas de Portugal, de 30 de Abril de 2002, que aprovou a planta parcelar e o mapa de expropriações das parcelas necessárias à construção da obra da A7/IC5/IC25 - Lance Fafe/IP3 - Sublanço Fafe/Basto, com inicio previsto no prazo de 6 meses, declaro, no uso da competência que me foi delegada pelo despacho nº 12403/2002 (2ª série), de 3 de Maio, do Senhor Ministro das Obras Publicas, Transportes e Habitação, publicado no Diário da Republica, II.ª Série n.º 125, de 31 de Maio de 2002, ao abrigo do artigo 161 ° do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei 2037, de 19 de Agosto de 1949, atendendo ao interesse publico subjacente a célere e eficaz execução da obra projectada, a utilidade publica com caracter de urgência, da expropriação das parcelas de terreno necessárias a execução da obra da A7/IC5/IC25 - Lance Fafe/IP3 - Sublanço Fafe/Basto, identificadas no mapa e na planta em anexo, com os elementos constantes da descrição predial e da inscrição matricial e dos direitos e ónus que sobre elas incidem e os nomes dos respectivos titulares." - cf. doc. 1 junto com a contestação dos autos n.º 1397/04.1BEBRG apensos.
5. O despacho referido supra, abrangia, além de outras, as parcelas 438 e 440 com as áreas a expropriar, respetivamente, de 13.515 m2 e 5.951 m2, pertencentes, respetivamente, aos prédios referidos em 1. e 2. – facto não controvertido, docs. de fls. 21 e ss. do pa apenso.
6. Em 25.9. 2002 foi realizada vistoria ad perpetuam rei memoriam às parcelas 438 e 440, dando-se aqui por reproduzido o teor dos respetivos autos emitidos em 1.10.2002. – cfr. docs. de fls. 10 e ss. (numeração SITAF) do processo 1387/04.1BEBRG.
7. Em 5.11.2002 iniciaram os trabalhos de construção do sublanço Fafe Sul/Bastos. – facto confessado.
8. Sob as parcelas referidas no ponto anterior foi construída a auto-estrada A7/IC5/IC25 – Fafe/IP3 – sublanço Fafe Sul/Bastos que abriu ao trânsito em 19.11.2004.- facto não controvertido, doc. de fls. 19 do pa apenso aos autos.
9. Em 23.4.2007 foi proferida sentença no âmbito do processo n.º 1387/04.1BEBRG, na qual eram autores ADMM, JSMM, GPM, MAMM, réu o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações e contra-interessados a Estradas de Portugal, S.A., An... – Auto-Estradas do Norte, S.A. e Nc... – Construtora de Auto-Estradas do Norte, A.C.E., e da qual consta,
“[…]
II - MATERIA DE FACTO APURADAA) O Secretario de Estado das Obras Publicas, no dia 23 de Julho de 2002, proferiu o seguinte despacho:
"Nos termos da alínea a), do nº 1, do artigo 14° e do nº2, do artigo 15°, do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n" 168/99, de 18 de Setembro, atenta a resolução do Conselho de Administração do Instituto das Estradas de Portugal, de 30 de Abril de 2002, que aprovou a planta parcelar e o mapa de expropriações das parcelas necessárias à construção da obra da A7/IC5/IC25 - Lance Fafe/IP3 - Sublanço Fafe/Basto, com inicio previsto no prazo de 6 meses, declaro, no uso da competência que me foi delegada pelo despacho nº 12403/2002 (2ª série), de 3 de Maio, do Senhor Ministro das Obras Publicas, Transportes e Habitação, publicado no Diário da Republica, II.ª Serie n.º 125, de 31 de Maio de 2002, ao abrigo do artigo 161 ° do Estatuto das Estradas
Nacionais, aprovado pela Lei 2037, de 19 de Agosto de 1949, atendendo ao interesse publico subjacente a célere e eficaz execução da obra projectada, a utilidade publica com caracter de urgência, da expropriação das parcelas de terreno necessárias a execução da obra da A7/IC5/IC25 - Lance Fafe/IP3 - Sublanço Fafe/Basto, identificadas no mapa e na planta em anexo, com os elementos constantes da descrição predial e da inscrição matricial e dos direitos e ónus que sobre elas incidem e os nomes dos respectivos titulares." - cf. doc. 1 junto com a contestação pelo R .. (acto impugnado)B) O referido despacho foi publicado na IIª Serie do D.R. nº 183, de 9 de Agosto. - cfr. doc. 1 junto com a p.i ..C) O 1 ° A. era proprietário da raiz da parcela de terreno nº 440, abrangida pelo despacho impugnado.D) O 2° A. era proprietário da raiz da parcela 438, abrangida pelo despacho impugnado.E) Os 2° e 4° AA. eram titulares do direito de usufruto de ambas as referidas parcelas.F) As referidas parcelas encontravam-se situadas na Reserva Ecológica Nacional.G) Foi requerida, em 23 de Abril de 2003, pela contra-interessada An... - Auto-Estradas do Norte, S.A. a Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território a desanexação dos terrenos situados em Reserva Ecológica Nacional. - cfr. doc. 3 junto com a contestação pelo referido sujeito processual.H) Ate ao dia 1 de Setembro de 2006 não tinha sido autorizada a desanexação da REN das parcelas supra referidas.I) O P.D.M. de Cabeceiras de Basto foi ratificado pela R.C.M. n.º 85/95, de 5 de Setembro.J) A delimitação da área de reserva ecológica do concelho de Cabeceiras de Basto foi aprovada pela R.C.M. n.º 178/96, de 24 de Outubro
[…]
III - FUNDAMENTAÇAO JURÍDICA
Questões a apreciar:
As formas de invalidade.
O vicio imputado ao acto impugnado.
As formas de invalidade.
No âmbito das formas de invalidade do acto administrativo distingue-se entre nulidade e anulabilidade.
A nulidade e a forma mais grave da invalidade, assumindo a seguinte caracterização:
O acto é totalmente ineficaz, não produzindo quaisquer efeitos desde o início; é insanável, seja pelo decurso do tempo, seja por ratificação, reforma ou conversão; e pode ser impugnável contenciosamente a todo o tempo.
Diferentemente, o acto meramente anulável e juridicamente eficaz até ao momento em que venha a ser anulado; e sanável pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão; e somente pode ser impugnado contenciosamente dentro de certo prazo, estabelecido pela lei.
Os AA. imputam ao acto impugnado o vicio de violação de lei por contradição com o n° 1 do art. 4 do D.L. nº 93/90, de 19 de Março, cominado, nesta situação, com a sanção de nulidade, por força do disposto no art. 15° do referido corpo legislativo.
Preceitua o art. 4° do referido preceito:
"Artigo 4°
Regime
1 - Nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal."
Por sua vez preceitua o art. 15° que "são nulos e de nenhum efeito os actos que violem os artigos 4° e 17°"
Assim, face aos referidos preceitos, e ao facto de as parcelas em apreço se encontrarem integradas em REN o acto impugnado é nulo, dado que se integrava numa acção que se traduzia numa operação de construção de uma via de comunicação, não procedendo o argumento segundo o qual "a obtenção dos despachos de desafectação da REN se traduz num processo autónomo e distinto que não afecta a validade do processo de declaração de utilidade publica", dado se entender que não tendo sido obtida a desafectação das parcelas em apreço o acto e notoriamente nulo.
Que assim e sai reforçado pelo facto - alegado pela AN... - Auto- Estradas do Portugal, S.A. - de ter sido requerida, em 21 de Abril de 2003, a desafectação das áreas incluídas em REN, requerimento esse efectuado em data posterior a data de prolação do acto impugnado e que em nada influencia a decisão a proferir nos autos dado a forma de invalidade de que padece o acto, mormente face as respectivas características próprias, como seja a da impossibilidade de sanação.”
Ao contrário do que sustentou o R., quando esgrime argumento segundo o qual a situação em apreço seria susceptível de se subsumir a situação de excepção prevista na alínea c) do n° 2 do art. 4° do diploma em apreço, tal regime de excepção não se verifica, visto que, mesmo que tivesse sido reconhecido o interesse público da construção da via - o que não ocorreu - tal reconhecimento teria sempre ocorrido em fase posterior ao acto impugnado, como reconhece o R na respectiva contestação, o que não sanaria a nulidade de que este padece.
Importa, por último analisar a argumentação aduzida quer pelo R. quer pelas contra-interessadas segundo o qual o traçado da via em apreço já se encontrava previsto no P.D.M. de Cabeceiras de Basto, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 85/95, de 5 de Setembro, encontrando-se igualmente prevista na RC.M. nº 178/96, de 24 de Outubro que aprovou a delimitação da REN do referido concelho, pelo que se verificaria a situação de excepção consagrada na alínea a) do n° 2 do art. 4° do D.L. n° 93/90, de 14 de 14 de Marco.
Apreciando a argumentação aduzida:
Preceitua a norma invocada pelos referidos sujeitos processuais:
"Artigo 4° Regime
1 - Nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal."
2 - Exceptuam-se do disposto no artigo anterior:
a) A realização de acções já previstas ou autorizadas na data da entrada em vigor da portaria prevista no nº 1 do artigo anterior;
( ... )
A questão reside em saber, não obstante já se encontrar prevista, nos termos supra referidos, a obra rodoviária em apreço, se tal previsão corresponde concretamente ao traçado da obra efectivamente executado.
Ora, tal correspondência não foi alegada nem provada pelos referidos processuais, tendo os mesmos referido a existência da previsão da mesma nos referidos instrumentos de planeamento territorial, não alegando que o trancado ai previsto corresponde ao que efectivamente veio a ser executado.
Alias, são as contra-interessadas An... e Nc... que referem – cfr. ponto 30° das respectivas alegacões - que "... a delimitação da própria zona REN, já previa, em 1995, a construção do IC 5, estando assinalado, em zona REN, um traçado para 0 IC 5, embora o traçado em concreto ainda não estivesse definido."
Refere ainda o R. - cfr. ponto 6° e 11 ° das alegacões - que o P.D.M. de Cabeceiras de Basto já previa, na zona de localização das parcelas (perto do lugar Faia) uma linha com a seguinte legenda: IC5 e que também a delimitação de REN do referido concelho já tinha assinalada um traçado para o IC5.
Contudo, como se referiu, o que esta em causa não é a previsão de um traçado, em zona REN, para o IC 5 mas sim determinar se o traçado previsto correspondeu ao efectivamente executado, o que não foi alegado pelos referidos sujeitos processuais.
Importa, a este propósito, transcrever sumário de Acórdão proferido pelo S.T.A. em 18/12/02, no âmbito do processo n.º 01884/02:
"I - Nos termos do artigo 4, número 1, do DL 93/90, de 19 de Marco (red. DL 316/90, de 193.10 e DL 213/92, de 12.10), são proibidas as acções que se traduzam, designadamente, na construção de vias de comunicação, nas áreas da Reserva Ecológica Nacional (REN).
II - Conforme a previsão da alínea a) do nº 2 do mesmo artigo 4, exceptua-se dessa proibição a realização de acções já previstas ou autorizadas a data da entrada em vigor da resolução do Conselho de Ministros que delimite as áreas a integrar e a excluir da REN.
III - Não cabe nessa excepção a construção de uma via de circulação em área integrada na REN, pelo simples facto de o respectivo traçado coincidir parcialmente com um espaço canal assinalado na planta síntese do Plano Director Municipal como destinado a integrar o sistema viário principal."
Retira-se ainda do aludido Acórdão que: "De qualquer modo, como bem se entendeu na sentença impugnada, o simples assinalamento na planta síntese do PDM de um espaço corredor destinado a integrar o sistema viário principal, por si só, não bastaria para considerar a construção, nesse corredor, da questionada via turística como acedo já prevista ou autorizada à data da delimitação da REN.
Como acertadamente refere o Exmo Magistrado do Ministério Publico, no parecer transcrito, a exclusão da proibição da construção de vias de comunicação em áreas da REN não é justificável perante situações em que a realização da acção não ultrapassou o incipiente acto de demarcar um corredor na planta síntese do PDM, antes exigindo que a autoridade administrativa tenha de, de forma inequívoca e expressa, tornado posição quanto à respectiva concretização, definindo-lhe as características, designadamente quanta ao seu traçado e largura.
No caso concreto, e como referem as contra-interessadas An... e Nc... nas alegações apresentadas não estava definido, quer nas plantas do P.D.M. de Cabeceiras de Basto, quer na carta de REN do referido concelho, o traçado concreto da via em apreço, pelo que a situação dos autos não e subsumível na situação de excepção consagrada na aliena a) do nº 2 do art. 4° do corpo legislativo em apreço, pelo que o acto impugnado é nulo.
IV Causa legitima de inexecução
Quer o R. quer as contra-interessadas invocaram verificar-se causa legitima de inexecução, dado a obra rodoviária em apreço se encontrar concluída, designadamente sobre as parcelas em causa, estando a sua utilização aberta ao publico, tendo referido que a mesma é utilizada diariamente por milhares de veículos ligeiros e pesados e que a destruição da via nas parcelas em apreço originaria a impossibilidade de circulação na mesma com prejuízo para as populações, pelo que se verificaria a existência de causa legitima de inexecução, motivo pelo qual o Tribunal deveria convidar as partes a acordarem numa indemnização nos termos do art. 45° nº 1 do C.P.T.A..
Para a apreciação da questão suscitada pelas partes importa dar como assentes os seguintes factos:A) O sublanço Fafe/Basto, lanço Fafe/IP 3 da A7/IC5/IC25 encontra-se aberto ao publico, - facto admitido por acordo das partes.B) O referido sublanço encontra-se parcialmente construído sobre as parcelas de que os AA. eram proprietários da raiz e usufrutuários. - facto admitido por acordo das partes.C) As parcelas supra referidas estavam inseridas em área de reserva ecológica nacional.D) Os AA. formulam na presente acção administrativa especial os seguintes pedidos: condenação da Ré e contrainteressado a reconhecer que o impugnado e nulo e de nenhum efeito com todas as consequências legais decorrentes, bem como pedido de condenação do R. no pagamento de sanção pecuniária compulsória da quantia diária de 50 € enquanto não for reposta a situação ou pagamento de uma indemnização pelos prejuízos causados em função do proveito retirado.
Conforme prescreve o art. 45° nº 1 do C.P.T.A., sob a epigrafe "Modificação objectiva da instancia", "quando, em processo dirigido contra a Administração, se verifique que a satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta ou que o cumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada originaria um excepcional prejuízo para o interesse publico, o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida."
No caso presente, dado a via em apreço se encontrar aberta a circulação, a satisfação dos interesses dos AA. - que, recorde-se pretendem a "reposição da situação" que existiria se o acto impugnado não tivesse sido praticado -, reposição que implicaria, necessariamente, a devolução das parcelas expropriadas por forca do acto impugnado, causaria excepcional prejuízo ao interesse publico a satisfação da aludida pretensão formulada pelos referidos sujeitos processuais, pelo que deve o Tribunal lançar mão do em apreço.
Contudo, a interpretação desta norma carece de um esclarecimento.
Na verdade, é utilizada no preceito uma expressão infeliz quando se diz que "o tribunal julga improcedente o pedido em causa", dado que, " ... se o pedido do autor fosse mesmo improcedente, então i) ele teria que pagar as custas do processo, o que é inadmissível; ii) e o tribunal não teria que convidar a Administração a acordar com ele no pagamento de uma indemnização, que não seria devida.,
Assim, importa proferir decisão que, reconhecendo embora a invalidade assacada ao acto, julgue verificada a existência de causa legítima de inexecução e reconheça o direito dos AA. a uma indemnização cujo montante convidará as partes a acordarem no prazo de 20 dias.
V - Decisão
Nestes termos, dado que o cumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada originaria uma situação de excepcional prejuízo para o interesse publico, o tribunal declara a existencial de vicio de violação de lei que inquina o acto impugnado, vicio ao qual corresponde como forma de invalidade, nos termos supra referidos, a nulidade, pelo que se convidam as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização a que os AA. têm direito.
[…]”
- cfr. doc. de fls. 525 (numeração SITAF) dos autos n.º 1387/04.1BEBRG apensos.
10. Em 18.3.2008 foi proferido o Despacho n.º 9929/2008, pelos Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades e Secretario de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 67, de 4 de Abril de 2008, do qual consta,
“Pretende a "AN... - Auto-Estradas do Norte, S. A.", concessionária responsável pela concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação de lanços de auto-estrada e conjuntos vários associados na zona norte de Portugal, nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 248-A/99, de 6 de Julho, construir os sublanços Selho/Guimarães Sul (lote 5.1), Guimarães Sul/Calvos (lote 5.2) do lanço Guimarães/Fafe e sublanço Fafe Sul/Basto (lote 6) do lanço Fafe/IP3, ambos os lanços integrados na A7/IC5, nos concelhos de Guimarães, Felgueiras, Fafe, Celorico de Basto e Cabeceiras de Basto, utilizando para o efeito cada um dos referenciados lanços, respectivamente, 553.000 m2 e 609.000 m2 de terrenos integrados na Reserva Ecológica Nacional dos concelhos de Guimarães, Felgueiras, Fafe, Celorico de Basto e Cabeceiras de Basto, por força, respectivamente, da delimitação constante da Resolução do Conselho de Ministros n.º 127/96, de 22 de Agosto, alterada, posteriormente, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 74/2001, de 26 de Junho, da Resolução do Conselho de Ministros n.º 72/96, de 15 de Maio, rectificada posteriormente pela Declaração n.º 11-L/96, de 29 de Junho, da Resolução do Conselho de Ministros n.º 63/96, de 8 de Maio, da Resolução do Conselho de Ministros n.º 177/96, de 22 de Outubro, alterada, posteriormente, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 53/2003 e, finalmente, quanto ao concelho de Cabeceiras de Basto, da delimitação operada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 178/96, de 24 de Outubro.
Considerando que o objectivo do projecto é a prossecução de uma acção prevista em sede de plano sectorial, designadamente o Plano Rodoviário Nacional 2000;
Considerando que o presente projecto visa melhorar os acessos rodoviários não só nos concelhos no qual se localiza mas de todo o país;
Considerando que o projecto foi sujeito a avaliação de impacte ambiental em fase de estudo prévio;
Considerando o teor favorável da declaração de impacte ambiental (DIA);
Considerando que na fase de pós-avaliação, de acordo com o parecer da Comissão de Avaliação, o projecto de execução está, na generalidade, em conformidade com a DIA;
Considerando, nestes termos, tratar-se de um projecto de reconhecido interesse municipal e público;
Considerando o parecer favorável da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte, consubstanciado na informação n.º 465/DOT/06, de 14 de Setembro;
Assim, e considerando-se estarem reunidas as condições para o reconhecimento do interesse público e consequente autorização de utilização dos solos classificados como Reserva Ecológica Nacional:
Determina-se, no exercício das competências delegadas pelo Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, nos termos do disposto no despacho n.º 16162/2005 (2.ª série), de 5 de Julho, publicado no Diário da República, n.º 141, II Série, de 25 de Julho de 2005, e pelo Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, nos termos do disposto no despacho n.º 26680/2007 (2.ª série), de 10 de Outubro, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 224, de 21 de Novembro de 2007, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea c) do n.º 3 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, com a última redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 180/2006, de 6 de Setembro, que seja reconhecido o interesse público da construção os sublanços Selho/Guimarães Sul (lote 5.1), Guimarães Sul/Calvos (lote 5.2) do lanço Guimarães/Fafe e sublanço Fafe Sul/Basto (lote 6) do lanço Fafe/IP3, ambos os lanços da A7/IC5, nos concelhos de Guimarães, Felgueiras, Fafe, Celorico de Basto e Cabeceiras de Basto.”
- cfr. doc. de fls. 13 e ss. do pa.
11. Na sequência da interposição de recurso relativo à decisão proferida no processo 1387/04.1BEBRG, em 26.3.2009 foi proferido Acórdão pelo Tribunal Central Administrativo, transitado em julgado, do qual consta,
“[…]
O DIREITO
[…]
VIOLACAO DO ART. 45° do CPTA , 134° do CPA, 62° DA CRP E 1308° DO CC
[…]
Quid juris?
Se atentarmos no que dispõe a citado artigo 45.º do CPTA não podemos concordar que a invocação da causa legitima de inexecução esteja dependente da natureza do vicio imputado ao acto.
Na verdade, o artigo 45.º do CPTA não aponta para a exigência de uma apreciação objectiva dos vícios (nulidade/anulabilidade) e das suas consequências, antes constata que, em caso de existência de uma situação que integra uma causa legitima de inexecução - que impossibilita, ou torna muito gravosa, só por si, o cumprimento por parte da Administração -, se dispensará a apreciação dos vícios, cabendo ao juiz assegurar a fixação da justa indemnização, devendo ser acordada elas partes ou fixada pelo Tribunal.
A este propósito referem Mario Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in "Comentário ao Código de Processo Administrativo", pag. 858, "( .. ) embora só se refira a anulação, parece de entender que o Código pretende igualmente abarcar as declarações de nulidade ou inexistência jurídica desses actos, que constituem outros tipos e pronuncias que podem ser emitidas no âmbito dos processos de impugnação de actos administrativos (cfr, artigo 46°, n.º 2, in fine al. a)."
[…]
Entendemos, pois, que a partir do momento em que quer o art. 45° quer o art. 163° do CPTA não estão apenas dependentes dos vícios susceptíveis de anulabilidade, importa aferir se os interesses dos recorrentes implicam um excepcional prejuízo para o interesse público nos termos do referido art. 45° do CPTA.
A este propósito extrai-se do Ac. do TCAN 232-A/2003 de Coimbra de 5/6/08 o seguinte:
" (. . .) o grave prejuízo para o interesse publico vem sendo encarado como autêntica válvula de escape do sistema e, como tal, deverá ser reconhecido em situações limite, de claro desequilíbrio entre os interesses em presença, situações nas quais se possa afirmar que os prejuízos que para a comunidade adviriam da execução da sentença se mostram claramente superiores ao sacrifício que representa para o respectivo interessado a sua inexecução. Esta solução legal exige ponderação das situações concretas pelo senso comum do julgador, sobretudo tendo em consideração a multiplicidade de interesses que podem estar em jogo, e sempre sem esquecer que a execução da sentença visa, fundamentalmente, satisfazer os direitos e interesses do exequente [ver, sobre o tema, Freitas do Amaral, A Execução das sentenças dos Tribunais Administrativos, Almedina, 2ª edição, pagina 125; Vieira de Andrade, A Justice Administrativa (Lições), 8a edição, pagina 408; Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao C6digo de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, paginas 806 a 812; e, por todos, AC STA de 29.11.94, AP-DR de 18.04.96, pagina 8425]."
É facto notório que a devolução das parcelas expropriadas por forca do acto impugnado, e a consequente "interrupção" da auto-estrada A7, causaria um excepcional prejuízo ao interesse pública, susceptível de integrar o previsto no citado preceito.
Na verdade, sabre as parcelas expropriadas encontra-se construída a Auto-Estrada A7, a qual já há muito se encontra aberta ao publico.
Pelo que, a destruição da estrada, nas parcelas objecto da presente acção, iria causar a impossibilidade de circulação na A7, o que originaria gravíssimo prejuízo para a população em geral e um forte impacto sócio-económico na região.
Para além de que a destruição das obras realizadas - com o objectivo de devolver as parcelas aos Autores e assegurar a reposição do solo no estado em que se encontrava - representaria um custo de centenas de milhares de Euros, muito superior ao valor das parcelas expropriadas e a qualquer prejuízo que venha a ser alegado por estes.
Contudo, esta não é a única forma de executar a sentença que declare a nulidade do acto já que pode sempre ser feita a desanexação da RN, e nessa sequência praticar-se um novo acto.
É que o acto cuja nulidade a sentença recorrida declarou é susceptível de ser renovado já que a nulidade não é intrínseca ao mesmo, mas antes uma nulidade de procedimento por falta da referida desanexação da REN, que pode ser suprida a qualquer momento.
Pelo que, não pode o Tribunal nesta fase, reconhecer essa causa legítima de inexecução, já que a execução pode passar pela prática de um novo acto sem o vício declarado.
Pelo que, não se pode aplicar o artigo 45° nº 1, nesta fase, sob pena de se estar a impor uma execução num determinado sentido quando a intenção deste preceito e apenas evitar a prática de actos inúteis.
Por outro lado, também é discutível que, estando em causa um processo expropriativo em que decorre [a um procedimento indemnizatório, se vá acordar nesta fase em montante indemnizatório independente da indemnização da expropriação, sem se delimitar o âmbito da indemnização a fixar neste processo.
Não é, pois, aqui aplicável o art. 45º do CPTA que, por isso, foi violado.
[…]
*
Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em conceder parcial provimento ao recurso e
a) revogar a sentença recorrida na parte em que convida as partes a acordar numa indemnização em 20 dias nos termos do art. 45° do CPTA;
b) indeferir o pedido de condenação em sanção pecuniária compulsória.”
- cfr. doc. de fls. 769 e ss. (numeração SITAF) dos autos n.º 1387/04.1BEBRG apensos.
12. O Acórdão referido no ponto anterior foi notificado às partes por oficio remetido em 26.3.2009, tendo transitado em julgado em 10.4.2009. - cfr. doc. de fls. 769 e ss. (numeração SITAF) dos autos n.º 1387/04.1BEBRG apensos.
13. Em 11.2.2010, e na sequencia do Acórdão do TCA Norte, a EP determinou aos seus serviços a realização das diligencias necessárias ao reconhecimento de interesse publico na parte de terreno abrangida por REN e à publicação de nova declaração de utilidade pública. – cfr. docs. de fls. 18 e ss. do pa.
14. Por ofício de 17.5.2010 a EP remeteu ao Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações projeto de despacho de aprovação de declaração de utilidade pública abrangendo as parcelas 438 e 440. – cfr. doc. de fls. 6 do pa.
15. Foi publicado no Diário da República 2.ª Série, n.º 106, de 1 de Junho de 2010, o despacho n.º 9320/2010 de 26.5.2010 do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações, com o seguinte teor,
“Nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 14.º e no n.º 2 do artigo 15.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, atenta a resolução do conselho de administração do IEP - Instituto das Estradas de Portugal, de 30 de Abril de 2002, que aprovou as plantas parcelares e os mapas de expropriações das parcelas de terreno necessárias à execução da obra da concessão norte - A 7/IC 5/IC 25 - Fafe/IP 3 - sublanço Fafe Sul/Basto, tendo agora o seu início previsto no prazo de seis meses, e considerando, a requerimento da EP - Estradas de Portugal, S. A., que, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 1.º e no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, sucedeu à EP - Estradas de Portugal, E. P. E., que nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 1.º e no n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 239/2004, de 21 de Dezembro, sucedeu ao Instituto das Estradas de Portugal, assumindo automaticamente a universalidade dos direitos e obrigações, legais e contratuais, que integravam a esfera jurídica do antecessor, no momento da transformação, declaro, no uso da competência que me foi delegada pelo despacho, do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, n.º 3314/2010, de 11 de Fevereiro, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 37, de 23 de Fevereiro, ao abrigo do artigo 161.º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei n.º 2037, de 19 de Agosto de 1949, atendendo ao interesse público subjacente à célere e eficaz execução da obra projectada, a utilidade pública com carácter de urgência, da expropriação dos bens imóveis e direitos a eles inerentes, necessários à execução da obra da concessão norte - A 7/IC 5/IC 25 - Fafe/IP 3 - sublanço Fafe Sul/Basto, identificados no mapa de expropriações e na planta parcelar em anexo, com os elementos constantes da descrição predial e da inscrição matricial, e dos direitos e ónus que sobre eles incidem, bem como os nomes dos respectivos titulares.
Os encargos com as expropriações em causa serão suportados pela EP - Estradas de Portugal, S.A.
Os encargos com as expropriações em causa serão suportados pela EP - Estradas de Portugal, S.A.
[imagem omissa]
- cfr. doc. de fls. 16 e ss. dos autos.
16. Por ofício de 26.8.2010 a EP solicitou ao Presidente do Tribunal da Relação de Guimarães, no âmbito do processo de expropriação das parcelas n.º 438 e 440, a nomeação de perito para a realização de vistoria ad perpetuam rei memoriam, nos termos do n.º 6 do art. 20.º do Código das Expropriações. – cfr. doc. de fls. 391.
17. Pelo Tribunal da Relação de Guimarães foi nomeado perito, tendo a EP notificado o perito da realização da vistoria. – cfr. doc. de fls. 388 e ss.
18. Por ofício de 18.1.2011 o A. ADMM foi notificado pela EP da realização da vistoria à parcela 438 e da proposta de indemnização, tendo formulado quesitos ao perito. – cfr. doc. de fls. 384 e ss. dos autos.
19. Por ofício de 19.1.2011 o A. JSMM foi notificado pela EP da realização da vistoria à parcela 440 e da proposta de indemnização, tendo formulado quesitos ao perito. – cfr. doc. de fls. 382 e ss . dos autos.
20. O perito elaborou relatórios da vistoria ad perpetuam rei memoriam relativos às parcelas 440 e 438, cujo teor aqui se dá por reproduzido. – cfr. doc. de fls. 602 e ss. e 658 e ss. do processo 1387/04.1BEBRG-A.
21. O A., JSMM, apresentou reclamação ao relatório referido no ponto anterior, na sequência da qual o perito elaborou relatório complementar. – cfr. doc. de fls. 388.
22. O A., ADMM, apresentou reclamação ao relatório referido no ponto anterior, na sequência da qual o perito elaborou relatório complementar. – cfr. doc. de fls. 655 e 651 do processo 1387/04.1BEBRG-A.
23. Por oficios de 23.3.2011, os AA., e JSMM ADMM, foram notificados da tomada de posse administrativa. – cfr. doc. de fls. 600 e 656 do processo 1387/04.1BEBRG-A.
24. Por ofício de 24.3.2011 a EP requereu ao Presidente do Tribunal da Relação de Guimarães a nomeação de um grupo de árbitros para proceder à fixação da indemnização pela expropriação das parcelas 440 e 438 por arbitragem. – cfr. doc. de fls. 372.
25. Em 31.3.2011 foi tomada posse administrativa, elaborando-se o respectivo auto, da parcela 440. – cfr. doc. de fls. 593 do processo 1387/04.1BEBRG-A.
26. Pelo Tribunal da Relação de Guimarães foram nomeados os árbitros para proceder à fixação da indemnização pela expropriação das parcelas 440 e 438. – cfr. doc. de fls. 371.
27. Em 28.6.2011 foram elaborados os Acórdãos de Arbitragem relativos à expropriação das parcelas 440 e 438. – cfr. doc. de fls. 572 e ss. e 630 e ss. do processo 1387/04.1BEBRG-A.
28. Por ofícios de 11.1.2013 foram remetidos pela EP ao Tribunal Judicial da Comarca de Cabeceiras de Basto os processos de expropriação relativos às parcelas 440 e 438. – cfr. docs. de fls. 567 e ss. e 625 e ss. do processo 1387/04.1BEBRG-A.
29. Correm termos no Tribunal Judicial de Cabeceiras de Basto os processos n.º 28/13.0TBCBC e 29/13.9TBCBC referentes às expropriações das parcelas 438 e 440. – facto admitido por acordo.
30. Em 28.11.2013 foi proferida sentença no processo 1387/04.1BEBRG-A instaurada pelos aqui AA., e na qual era peticionada a execução da sentença proferida no processo 1387/04.1BEBRG, da qual resulta,
“IV. QUESTÕES A DECIDIR
Analisada a factualidade alegada nos autos, ao Tribunal cumpre aferir e definir os atos e operações necessários e adequados à execução do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 26.3.2009 proferido nos autos com o n.º 1397/04.1BEBRG apensos.
V. MATÉRIA DE FACTO
Com relevância para a apreciação das questões que ao tribunal cumpre solucionar, consideram-se provados os seguintes factos:
31. Em 23.4.2007 foi proferida sentença no âmbito do processo n.º 1387/04.1BEBRG, na qual eram autores ADMM, JSMM, GPM, MAMM, réu o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações e contra-interessados a Estradas de Portugal, S.A., An... – Auto-estradas do Norte, S.A. e Nc... – Construtora de Auto-Estradas do Norte, A.C.E., e da qual consta,
“[…]
II - MATERIA DE FACTO APURADAA) O Secretario de Estado das Obras Publicas, no dia 23 de Julho de 2002, proferiu o seguinte despacho:
"Nos termos da alínea a), do nº 1, do artigo 14° e do n02, do artigo 15°, do C6digo das Expropriações, aprovado pela Lei n" 168/99, de 18 de Setembro, atenta a resolução do Conselho de Administração do Instituto das Estradas de Portugal, de 30 de Abril de 2002, que aprovou a planta parcelar e o mapa de expropriações das parcelas necessárias à construção da obra da A7/IC5/IC25 - Lance Fafe/IP3 - Sublanço Fafe/Basto, com inicio previsto no prazo de 6 meses, declaro, no uso da competência que me foi delegada pelo despacho nº 12403/2002 (2a serie), de 3 de Maio, do Senhor Ministro das Obras Publicas, Transportes e Habitação, publicado no Diário da Republica, II.ª Serie n.º 125, de 31 de Maio de 2002, ao abrigo do artigo 161 ° do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei 2037, de 19 de Agosto de 1949, atendendo ao interesse publico subjacente a célere e eficaz execução da obra projectada, a utilidade publica com caracter de urgência, da expropriação das parcelas de terreno necessárias a execução da obra da A7/IC5/IC25 - Lance Fafe/IP3 - Sublanço Fafe/Basto, identificadas no mapa e na planta em anexo, com os elementos constantes da descrição predial e da inscrição matricial e dos direitos e ónus que sobre elas incidem e os nomes dos respectivos titulares." - cf. doc. 1 junto com a contestação pelo R .. (acto impugnado)B) O referido despacho foi publicado na IIª Serie do D.R. nº 183, de 9 de Agosto. - cfr. doc. 1 junto com a p.i ..C) O 1 ° A. era proprietário da raiz da parcela de terreno nº 440, abrangida pelo despacho impugnado.D) O 2° A. era proprietário da raiz da parcela 438, abrangida pelo despacho impugnado.E) Os 2° e 4° AA. eram titulares do direito de usufruto de ambas as referidas parcelas.F) As referidas parcelas encontravam-se situadas na Reserva Ecológica Nacional.G) Foi requerida, em 23 de Abril de 2003, pela contra-interessada An... - Auto-Estradas do Norte, S.A. a Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território a desanexação do s terrenos situados em Reserva Ecológica Nacional. - cfr. doc. 3 junto com a contestação pelo referido sujeito processual.H) Ate ao dia 1 de Setembro de 2006 não tinha sido autorizada a desanexação da REN das parcelas supra referidas.I) O P.D.M. de Cabeceiras de Basto foi ratificado pela R.C.M. n.º 85/95, de 5 de Setembro.J) A delimitação da área de reserva ecológica do concelho de Cabeceiras de Basto foi aprovada pela R.C.M. n.º 178/96, de 24 de Outubro
[…]
III - FUNDAMENTAÇAO JURÍDICA
Questões a apreciar:
As formas de invalidade.
O vicio imputado ao acto impugnado.
As formas de invalidade.
No âmbito das formas de invalidade do acto administrativo distingue-se entre nulidade e anulabilidade.
A nulidade e a forma mais grave da invalidade, assumindo a seguinte caracterização:
O acto é totalmente ineficaz, não produzindo quaisquer efeitos desde o início; é insanável, seja pelo decurso do tempo, seja por ratificação, reforma ou conversão; e pode ser impugnável contenciosamente a todo o tempo.
Diferentemente, o acto meramente anulável e juridicamente eficaz até ao momento em que venha a ser anulado; e sanável pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão; e somente pode ser impugnado contenciosamente dentro de certo prazo, estabelecido pela lei.
Os AA. imputam ao acto impugnado o vicio de violação de lei por contradição com o n° 1 do art. 4 do D.L. nº 93/90, de 19 de Março, cominado, nesta situação, com a sanção de nulidade, por força do disposto no art. 15° do referido corpo legislativo.
Preceitua o art. 4° do referido preceito:
"Artigo 4°
Regime
1 - Nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifício s, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal."
Por sua vez preceitua o art. 15° que "são nulos e de nenhum efeito os actos que violem os artigos 4° e 17°"
Assim, face aos referidos preceitos, e ao facto de as parcelas em apreço se encontrarem integradas em REN o acto impugnado é nulo, dado que se integrava numa acção que se traduzia numa operação de construção de uma via de comunicação, não procedendo o argumento segundo o qual "a obtenção dos despachos de desafectação da REN se traduz num processo autónomo e distinto que não afecta a validade do processo de declaração de utilidade publica", dado se entender que não tendo sido obtida a desafectação das parcelas em apreço o acto e notoriamente nulo.
Que assim e sai reforçado pelo facto - alegado pela AN... - Auto- Estradas do Portugal, S.A. - de ter sido requerida, em 21 de Abril de 2003, a desafectação das áreas incluídas em REN, requerimento esse efectuado em data posterior a data de prolação do acto impugnado e que em nada influencia a decisão a proferir nos autos dado a forma de invalidade de que padece o acto, mormente face as respectivas características próprias, como seja a da impossibilidade de sanação.”
Ao contrário do que sustentou o R., quando esgrime argumento segundo o qual a situação em apreço seria susceptível de se subsumir a situação de excepção prevista na alínea c) do n° 2 do art. 4° do diploma em apreço, tal regime de excepção não se verifica, visto que, mesmo que tivesse sido reconhecido o interesse público da construção da via - o que não ocorreu - tal reconhecimento teria sempre ocorrido em fase posterior ao acto impugnado, como reconhece o R na respectiva contestação, o que não sanaria a nulidade de que este padece.
Importa, por último analisar a argumentação aduzida quer pelo R. quer pelas contra -interessadas segundo o qual o traçado da via em apreço já se encontrava previsto no P.D.M. de Cabeceiras de Basto, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 85/95, de 5 de Setembro, encontrando-se igualmente prevista na RC.M. nº 178/96, de 24 de Outubro que aprovou a delimitação da REN do referido concelho, pelo que se verificaria a situação de excepção consagrada na alínea a) do n° 2 do art. 4° do D.L. n° 93/90, de 14 de 14 de Marco.
Apreciando a argumentação aduzida:
Preceitua a norma invocada pelos referidos sujeitos processuais:
"Artigo 4° Regime
1 - Nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal."
2 - Exceptuam-se do disposto no artigo anterior:
a) A realização de acções já previstas ou autorizadas na data da entrada em vigor da portaria prevista no nº 1 do artigo anterior;
( ... )
A questão reside em saber, não obstante já se encontrar prevista, nos termos supra referidos, a obra rodoviária em apreço, se tal previsão corresponde concretamente ao traçado da obra efectivamente executado.
Ora, tal correspondência não foi alegada nem provada pelos referidos processuais, tendo os mesmos referido a existência da previsão da mesma nos referidos instrumentos de planeamento territorial, não alegando que o trancado ai previsto corresponde ao que efectivamente veio a ser executado.
Alias, são as contra-interessadas An... e Nc... que referem – cfr. ponto 30° das respectivas alegacões - que "
... a delimitação da própria zona REN, já previa, em 1995, a construção do IC 5, estando assinalado, em zona REN, um traçado para 0 IC 5, embora o traçado em concreto ainda não estivesse definido."
Refere ainda o R. - cfr. ponto 6° e 11 ° das alegacões - que o P.D.M. de Cabeceiras de Basto já previa, na zona de localização das parcelas (perto do lugar Faia) uma linha com a seguinte legenda: IC5 e que também a delimitação de REN do referido concelho já tinha assinalada um traçado para o IC5.
Contudo, como se referiu, o que esta em causa não é a previsão de um traçado, em zona REN, p ara o IC 5 mas sim determinar se o traçado previsto correspondeu ao efectivamente executado, o que não foi alegado pelos referidos sujeitos processuais.
Importa, a este propósito, transcrever sumário de Acórdão proferido pelo S.T.A. em 18/12/02, no âmbito do processo n.º 01884/02:
"I - Nos termos do artigo 4, número 1, do DL 93/90, de 19 de Marco (red. DL 316/90, de 193.10 e DL 213/92, de
12.10), são proibidas as acções que se traduzam, designadamente, na construção de vias de comunicação, nas áreas da Reserva Ecológica Nacional (REN).
II - Conforme a previsão da alínea a) do nº 2 do mesmo artigo 4, exceptua -se dessa proibição a realização de acções já previstas ou autorizadas a data da entrada em vigor da resolução do Conselho de Ministros que delimite as áreas a integrar e a excluir da REN.
III - Não cabe nessa excepção a construção de uma via de circulação em área integrada na REN, pelo simples facto de o respectivo traçado coincidir parcialmente com um espaço canal assinalado na planta síntese do Plano Director Municipal como destinado a integrar o sistema viário principal."
Retira-se ainda do aludido Acórdão que: "De qualquer modo, como bem se entendeu na sentença impugnada, o simples assinalamento na planta síntese do PDM de um espaço corredor destinado a integrar o sistema viário principal, por si só, não bastaria para considerar a construção, nesse corredor, da questionada via turística como acedo já prevista ou autorizada à data da delimitação da REN.
Como acertadamente refere o Exmo Magistrado do Ministério Publico, no parecer transcrito, a exclusão da proibição da construção de vias de comunicação em áreas da REN não é justificável perante situações em que a realização da acção não ultrapassou o incipiente acto de demarcar um corredor na planta síntese do PDM, antes exigindo que a autoridade administrativa tenha de, de forma inequívoca e expressa, tornado posição quanto à respectiva concretização, definindo-lhe as características, designadamente quanta ao seu traçado e largura.
No caso concreto, e como referem as contra-interessadas An... e Nc... nas alegações apresentadas não estava definido, quer nas plantas do P.D.M. de Cabeceiras de Basto, quer na carta de REN do referido concelho, o traçado concreto da via em apreço, pelo que a situação dos autos não e subsumível na situação de excepção consagrada na aliena a) do nº 2 do art. 4° do corpo legislativo em apreço, pelo que o acto impugnado é nulo.
IV Causa legitima de inexecução
Quer o R. quer as contra-interessadas invocaram verificar-se causa legitima de inexecução, dado a obra rodoviária em apreço se encontrar concluída, designadamente sobre as parcelas em causa, estando a sua utilização aberta ao publico, tendo referido que a mesma é utilizada diariamente por milhares de veículos ligeiros e pesados e que a destruição da via nas parcelas em apreço originaria a impossibilidade de circulação na mesma com prejuízo para as populações, pelo que se verificaria a existência de causa legitima de inexecução, motivo pelo qual o Tribunal deveria convidar as partes a acordarem numa indemnização nos termos do art. 45° nº 1 do C.P.T.A..
Para a apreciação da questão suscitada pelas partes importa dar como assentes os seguintes factos:A) O sublanço Fafe/Basto, lanço Fafe/IP 3 da A7/IC5/IC25 encontra -se aberto ao publico, - facto admitido por acordo das partes.B) O referido sublanço encontra-se parcialmente construído sobre as parcelas de que os AA. eram proprietários da raiz e usufrutuários. - facto admitido por acordo das partes.C) As parcelas supra referidas estavam inseridas em área de reserva ecológica nacional.D) Os AA. formulam na presente acção administrativa especial os seguintes pedidos: condenação da Ré e contra - interessado a reconhecer que o impugnado e nulo e de nenhum efeito com todas as consequências legais decorrentes, bem como pedido de condenação do R. no pagamento de sanção pecuniária compulsória da quantia diária de 50 € enquanto não for reposta a situação ou pagamento de uma indemnização pelos prejuízos causados em função do proveito retirado.
Conforme prescreve o art. 45° nº 1 do C.P.T.A., sob a epigrafe "Modificação objectiva da instancia", "quando, em processo dirigido contra a Administração, se verifique que a satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta ou que o cumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada originaria um excepcional prejuízo para o interesse publico, o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida."
No caso presente, dado a via em apreço se encontrar aberta a circulação, a satisfação dos interesses dos AA. - que, recorde-se pretendem a "reposição da situação" que existiria se o acto impugnado não tivesse sido praticado -, reposição que implicaria, necessariamente, a devolução das parcelas expropriadas por forca do acto impugnado, causaria excepcional prejuízo ao interesse publico a satisfação da aludida pretensão formulada pelos referidos sujeitos processuais, pelo que deve o Tribunal lançar mão do em apreço.
Contudo, a interpretação desta norma carece de um esclarecimento.
Na verdade, é utilizada no preceito uma expressão infeliz quando se diz que "o tribunal julga improcedente o pedido em causa", dado que, " ... se o pedido do autor fosse mesmo improcedente, então i) ele teria que pagar as custas do processo, o que é inadmissível; ii) e o tribunal não teria que convidar a Administração a acordar com ele no pagamento de uma indemnização, que não seria devida.,
Assim, importa proferir decisão que, reconhecendo embora a invalidade assacada ao acto, julgue verificada a existência de causa legítima de inexecução e reconheça o direito dos AA. a uma indemnização cujo montante convidará as partes a acordarem no prazo de 20 dias.
V -Decisão
Nestes termos, dado que o cumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada originaria uma situação de excepcional prejuízo para o interesse publico, o tribunal declara a existência de vicio de violação de lei que inquina o acto impugnado, vicio ao qual corresponde como forma de invalidade, nos termos supra referidos, a nulidade, pelo que se convidam as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização a que os AA. têm direito.
[…]”
- cfr. doc. de fls. 525 (numeração SITAF) dos autos n.º 1397/04.1BEBRG apensos.
32. Em 18.3.2008 foi proferido Despacho n.º 9929/2008, pelo Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades e Secretario de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 67, de 4 de Abril de 2008, do qual consta,
“Pretende a "AN... - Auto-Estradas do Norte, S. A.", concessionária responsável pela concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação de lanços de auto-estrada e conjuntos vários associados na zona norte de Portugal, nos termos do disposto no Decreto -Lei n.º 248-A/99, de 6 de Julho, construir os sublanços Selho/Guimarães Sul (lote 5.1), Guimarães Sul/Calvos (l ote 5.2) do lanço Guimarães/Fafe e sublanço Fafe Sul/Basto (lote 6) do lanço Fafe/IP3, ambos os lanços integrados na A7/IC5, nos concelhos de Guimarães, Felgueiras, Fafe, Celorico de Basto e Cabeceiras de Basto, utilizando para o efeito cada um dos referenciados lanços, respectivamente, 553.000 m2 e 609.000 m2 de terrenos integrados na Reserva Ecológica Nacional dos concelhos de Guimarães, Felgueiras, Fafe, Celorico de Basto e Cabeceiras de Basto, por força, respectivamente, da delimitação constante da Resolução do Conselho de Ministros n.º 127/96, de 22 de Agosto, alterada, posteriormente, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 74/2001, de 26 de Junho, da Resolução do Conselho de Ministros n.º 72/96, de 15 de Maio, rectificada posteriormente pela Declaração n.º 11-L/96, de 29 de Junho, da Resolução do Conselho de Ministros n.º 63/96, de 8 de Maio, da Resolução do Conselho de Ministros n.º 177/96, de 22 de Outubro, alterada, posteriormente, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 53/2003 e, finalmente, quanto ao concelho de Cabeceiras de Basto, da delimitação operada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 178/96, de 24 de Outubro.
Considerando que o objectivo do projecto é a prossecução de uma acção prevista em sede de plano sectorial, designadamente o Plano Rodoviário Nacional 2000;
Considerando que o presente projecto visa melhorar os acessos rodoviários não só nos concelhos no qual se localiza mas de todo o país;
Considerando que o projecto foi sujeito a avaliação de impacte ambiental em fase de estudo prévio;
Considerando o teor favorável da declaração de impacte ambiental (DIA);
Considerando que na fase de pós-avaliação, de acordo com o parecer da Comissão de Avaliação, o projecto de execução está, na generalidade, em conformidade com a DIA;
Considerando, nestes termos, tratar-se de um projecto de reconhecido interesse municipal e público;
Considerando o parecer favorável da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte, consubstanciado na informação n.º 465/DOT/06, de 14 de Setembro;
Assim, e considerando-se estarem reunidas as condições para o reconhecimento do interesse público e consequente autorização de utilização dos solos classificados como Reserva Ecológica Nacional:
Determina-se, no exercício das competências delegadas pelo Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, nos termos do disposto no despacho n.º 16162/2005 (2.ª série), de 5 de Julho, publicado no Diário da República, n.º 141, II Série, de 25 de Julho de 2005, e pelo Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, nos termos do disposto no despacho n.º 26680/2007 (2.ª série), de 10 de Outubro, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 224, de 21 de Novembro de 2007, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea c) do n.º 3 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, com a última redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 180/2006, de 6 de Setembro, que seja reconhecido o interesse público da construção os sublanços Selho/Guimarães Sul (lote 5.1), Guimarães Sul/Calvos (lote 5.2) do lanço Guimarães/Fafe e sublanço Fafe Sul/Basto (lote 6) do lanço Fafe/IP3, ambos os lanços da A7/IC5, nos concelhos de Guimarães, Felgueiras, Fafe, Celorico de Basto e Cabeceiras de Basto.”
- cfr. doc. de fls. 634 e ss. dos autos.
33. Na sequência da interposição de recurso relativo à decisão referida no ponto 1., em 26.3.2009 foi proferido Acórdão pelo Tribunal Central Administrativo, transitado em julgado, do qual consta,
“[…]
O DIREITO
[…]
VIOLACÃO DO ART. 45° do CPTA , 134° do CPA, 62° DA CRP E 1308° DO CC
[…]
Quid juris?
Se atentarmos no que dispõe a citado artigo 45.º do CPTA não podemos concordar que a invocação da causa legítima de inexecução esteja dependente da natureza do vício imputado ao acto.
Na verdade, o artigo 45.º do CPTA não aponta para a exigência de uma apreciação objectiva dos vícios (nulidade/anulabilidade) e das suas consequências, antes constata que, em caso de existência de uma situação que integra uma causa legitima de inexecução - que impossibilita, ou torna muito gravosa, só por si, o cumprimento por parte da Administração -, se dispensará a apreciação dos vícios, cabendo ao juiz assegurar a fixação da justa indemnização, devendo ser acordada elas partes ou fixada pelo Tribunal.
A este propósito referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in "Comentário ao Código de Processo Administrativo", pag. 858, "( .. ) embora só se refira a anulação, parece de entender que o Código pretende igualmente abarcar as declarações de nulidade ou inexistência jurídica desses actos, que constituem outros tipos e pronuncias que podem ser emitidas no âmbito dos processos de impugnação de actos administrativos (cfr, artigo 46°, n.º 2, in fine al. a)."
[…]
Entendemos, pois, que a partir do momento em que quer o art. 45° quer o art. 163° do CPTA não estão apenas dependentes dos vícios susceptíveis de anulabilidade, importa aferir se os interesses dos recorrentes implicam um excepcional prejuízo para o interesse público nos termos do referido art. 45° do CPTA.
A este propósito extrai-se do Ac. do TCAN 232-A/2003 de Coimbra de 5/6/08 o seguinte:
" (. . .) o grave prejuízo para o interesse publico vem sendo encarado como autêntica válvula de escape do sistema e, como tal, deverá ser reconhecido em situações limite, de claro desequilíbrio entre os interesses em presença, situações nas quais se possa afirmar que os prejuízos que para a comunidade adviriam da execução da sentença se mostram claramente superiores ao sacrifício que representa para o respectivo interessado a sua inexecução. Esta solução legal exige ponderação das situações concretas pelo senso comum do julgador, sobretudo tendo em consideração a multiplicidade de interesses que podem estar em jogo, e sempre sem esquecer que a execução da sentença visa, fundamentalmente, satisfazer os direitos e interesses do exequente [ver, sobre o tema, Freitas do Amaral, A Execução das sentenças dos Tribunais Administrativos, Almedina, 2ª edição, pagina 125; Vieira de Andrade, A Justice Administrativa (Lições), 8a edição, pagina 408; Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao C6digo de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, paginas 806 a 812; e, por todos, AC STA de 29.11.94, AP-DR de 18.04.96, pagina 8425]."
É facto not6rio que a devolução das parcelas expropriadas por forca do acto impugnado, e a consequente "interrupção" da auto-estrada A7, causaria um excepcional prejuízo ao interesse público, susceptível de integrar o previsto no citado preceito.
Na verdade, sabre as parcelas expropriadas encontra-se construída a Auto-Estrada A7, a qual já há muito se encontra aberta ao publico.
Pelo que, a destruição da estrada, nas parcelas objecto da presente acção, iria causar a impossibilidade de circulação na A7, o que originaria gravíssimo prejuízo para a população em geral e um forte impacto sócio - económico na região.
Para além de que a destruição das obras realizadas - com o objectivo de devolver as parcelas aos Autores e assegurar a reposição do solo no estado em que se encontrava - representaria um custo de centenas de milhares de Euros, muito superior ao valor das parcelas expropriadas e a qualquer prejuízo que venha a ser alegado por estes.
Contudo, esta não é a única forma de executar a sentença que declare a nulidade do acto já que pode sempre ser feita a desanexação da RN, e nessa sequência praticar-se um novo acto.
É que o acto cuja nulidade a sentença recorrida declarou é susceptível de ser renovado já que a nulidade não é intrínseca ao mesmo, mas antes uma nulidade de procedimento por falta da referida desanexação da REN, que pode ser suprida a qualquer momento.
Pelo que, não pode o Tribunal nesta fase, reconhecer essa causa legítima de inexecução, já que a execução pode passar pela prática de um novo acto sem o vício declarado.
Pelo que, não se pode aplicar o artigo 45° nº 1, nesta fase, sob pena de se estar a impor uma execução num determinado sentido quando a intenção deste preceito e apenas evitar a prática de actos inúteis.
Por outro lado, também é discutível que, estando em causa um processo expropriativo em que decorre [a um procedimento indemnizatório, se vá acordar nesta fase em montante indemnizat6rio independente da indemnização da expropriação, sem se delimitar o âmbito da indemnização a fixar neste processo.
Não é, pois, aqui aplicável o art. 45º do CPTA que, por isso, foi violado.
[…]
*
Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em conceder parcial provimento ao recurso e
a) revogar a sentença recorrida na parte em que convida as partes a acordar numa indemnização em 20 dias nos termos do art. 45° do CPTA;
b) indeferir o pedido de condenação em sanção pecuniária compulsória.”
- cfr. doc. de fls. 769 e ss. (numeração SITAF) dos autos n.º 1397/04.1BEBRG apensos.
34. Foi publicado no Diário da República 2.ª Série, n.º 106, de 1 de Junho de 2010, o despacho n.º 9320/2010 de 26.5.2010 do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações, com o seguinte teor,
“Nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 14.º e no n.º 2 do artigo 15.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, atenta a resolução do conselho de administração do IEP - Instituto das Estradas de Portugal, de 30 de Abril de 2002, que aprovou as plantas parcelares e os mapas de expropriações das parcelas de terreno necessárias à execução da obra da concessão norte - A 7/IC 5/IC 25 - Fafe/IP 3 - sublanço Fafe Sul/Basto, tendo agora o seu início previsto no prazo de seis meses, e considerando, a requerimento da EP - Estradas de Portugal, S. A., que, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 1.º e no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, sucedeu à EP - Estradas de Portugal, E. P. E., que nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 1.º e no n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 239/2004, de 21 de Dezembro, sucedeu ao Instituto das Estradas de Portugal, assumindo automaticamente a universalidade dos direitos e obrigações, legais e contratuais, que integravam a esfera jurídica do antecessor, no momento da transformação, declaro, no uso da competência que me foi delegada pelo despacho, do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, n.º 3314/2010, de 11 de Fevereiro, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 37, de 23 de Fevereiro, ao abrigo do artigo 161.º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei n.º 2037, de 19 de Agosto de 1949, atendendo ao interesse público subjacente à célere e eficaz execução da obra projectada, a utilidade pública com carácter de urgência, da expropriação dos bens imóveis e direitos a eles inerentes, necessários à execução da obra da concessão norte - A 7/IC 5/IC 25-Fafe/IP 3 - sublanço Fafe Sul/Basto, identificados no mapa de expropriações e na planta parcelar em anexo, com os elementos constantes da descrição predial e da inscrição matricial, e dos direitos e ónus que sobre eles incidem, bem como os nomes dos respectivos titulares.
Os encargos com as expropriações em causa serão suportados pela EP - Estradas de Portugal, S. A.
[imagem omissa]
- cfr. doc. de fls. 621 e ss. dos autos.
35. Por ofício de 26.8.2010 a EP solicitou ao Presidente do Tribunal da Relação de Guimarães, no âmbito do processo de expropriação das parcelas n.º 438 e 440, a nomeação de perito para a realização de vistoria ad perpetuam rei memoriam, nos termos do n.º 6 do art. 20.º do Código das Expropriações. – cfr. doc. de fls. 613 dos autos.
36. Pelo Tribunal da Relação de Guimarães foi nomeado perito, tendo a EP notificado o perito da realização da vistoria. – cfr. doc. de fls. 610 e ss. dos autos.
37. Por ofício de 18.1.2011 o A. ADMM foi notificado pela EP da realização da vistoria à parcela 438 e da proposta de indemnização, tendo formulado quesitos ao perito. – cfr. doc. de fls. 662 e ss. dos autos.
38. Por ofício de 19.1.2011 o A. JSMM foi notificado pela EP da realização da vistoria à parcela 440 e da proposta de indemnização, tendo formulado quesitos ao perito. – cfr. doc. de fls. 606 e ss. dos autos.
39. O perito elaborou relatórios da vistoria ad perpetuam rei memoriam relativos às parcelas 440 e 438. – cfr. doc. de fls. 602 e ss. e 658 e ss. dos autos.
40. O A., JSMM, apresentou reclamação ao relatório referido no ponto anterior, na sequência da qual o perito elaborou relatório complementar. – cfr. doc. de fls. 599 e 595 dos autos.
41. O A., ADMM, apresentou reclamação ao relatório referido no ponto anterior, na sequência da qual o perito elaborou relatório complementar. – cfr. doc. de fls. 655 e 651 dos autos.
42. Por oficios de 23.3.2011, os AA., e JSMM ADMM, foram notificados da tomada de posse administrativa. – cfr. doc. de fls. 600 e 656 dos autos.
43. Por ofício de 24.3.2011 a EP requereu ao Presidente do Tribunal da Relação de Guimarães a nomeação de um grupo de árbitros para proceder à fixação da indemnização pela expropriação das parcelas 440 e 438 por arbitragem. – cfr. doc. de fls. 588 e 646 dos autos.
44. Em 31.3.2011 foi tomada posse administrativa, elaborando-se o respectivo auto, da parcela 440. – cfr. doc. de fls. 593 dos autos.
45. Pelo Tribunal da Relação de Guimarães foram nomeados os árbitros para proceder à fixação da indemnização pela expropriação das parcelas 440 e 438. – cfr. doc. de fls. 587 e ss. e 646 e ss. dos autos.
46. Em 28.6.2011 foram elaborados os Acórdãos de Arbitragem relativos à expropriação das parcelas 440 e 438. – cfr. doc. de fls. 572 e ss. e 630 e ss. dos autos.
47. Por ofícios de 11.1.2013 foram remetidos pela EP ao Tribunal Judicial da Comarca de Cabeceiras de Basto os processos de expropriação relativos às parcelas 440 e 438. – cfr. docs. de fls. 567 e ss. e 625 e ss. dos autos.
48. Correm termos no Tribunal Judicial de Cabeceiras de Basto os processos n.º 28/13.0TBCBC e 29/13.9TBCBC referentes às expropriações das parcelas 438 e 440. – facto admitido por acordo.* Do mérito da apelação:
O tribunal “a quo” identificou o objecto do litígio, dando conta de que os autores intentaram a acção “peticionando a declaração de nulidade ou, subsidiariamente, a anulação do despacho n.º 9320/2010 do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações e ser declarado que não é vantajoso para o interesse público a reposição do statu quo ante e, por isso, condenados os RR. a pagar aos AA. o valor do terreno em função da utilidade do mesmo como prédio urbano, parte integrante da auto-estrada, e uma indemnização pela ocupação do mesmo desde a ocupação efetiva que se concretizou aquando da 1.ª tomada de posse administrativa até ao pagamento da indemnização.”.
Julgou totalmente improcedente a acção.
Enunciou que “as questões que ao Tribunal cumpre apreciar são as de saber se:
a. O despacho n.º 9320/2010 do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das
Comunicações, padece de vicio de violação de lei resultante,
1) De erro nos pressupostos;
2) Impossibilidade de objeto;
3) Caducidade por violação do prazo para a sua emissão;
4) Da nulidade do despacho conjunto 9929/2008 do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional e das Obras Públicas;
b. Em consequência, em que consiste a reconstituição da situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado, se existe impossibilidade absoluta para essa reconstituição e se aos AA. deve ser atribuída uma indemnização pela existência de causa legitima de inexecução, consistente no pagamento do valor do terreno em função da utilidade do mesmo como prédio urbano, parte integrante da auto-estrada;
c. Se os AA. têm direito a uma indemnização pela ocupação dos prédios sem titulo válido.”.
A melhor percepção do que agora se confronta na presente instância sai favorecida se atentarmos no teor da decisão recorrida, na qual se ponderou:
«(…)
V. FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
V.1. DO DESPACHO N.º 9320/2010 DO SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DAS OBRAS PÚBLICAS E
DAS
1.1. DO ERRO NOS PRESSUPOSTOS
Os AA. assentam a invalidade do ato administrativo impugnado numa alegada “fundamentação falsa” pois (i) refere que a obra que o justifica tem o seu início previsto no prazo de 6 meses e que existe interesse público subjacente à célere execução da obra com caráter de urgência, quando a obra já está executada e aberta ao trânsito desde Novembro de 2005, (ii) só refere como necessárias à execução da obra do lanço Fafe Sul/Basto as duas parcelas, com apenas 13315m2 e 5951m2, quando o troço em causa abrange mais do que estas duas parcelas, (iii) refere a natureza rústica das parcelas quando à data da sua prolação se tratam de terrenos já ocupados com a auto-estrada que delas faz parte.
A análise das questões pressupõe, antes de mais, que nos reportemos ao alcance do efeito decorrente da anulação contenciosa do despacho do Secretario de Estado das Obras Publicas de 23 de Julho de 2002 (doravante DUP 2002) que declarou a utilidade pública da expropriação das parcelas 438 e 440, de que os AA. são proprietários ou usufrutuários.
Como resulta do probatório e das decisões proferidas no âmbito dos processos 1387/04.1BEBRG e 1387/04.1BEBRG-A a nulidade da DUP 2002, traduzida na falta de desanexação da REN, não é uma invalidade intrínseca ao ato, mas antes uma nulidade externa de procedimento.
Ora, como decorre do art. 173.º, n.º 1 do CPTA, os deveres em que a Administração pode ficar constituída podem envolver o reexercício do poder, no fundo a lei deixa em aberto a possibilidade de reintegração da ordem jurídica violada mediante o reexercício do poder de autoridade e de eventual substituição do ato inválido sem reincidir nas ilegalidades praticadas, bastando para tanto que o ato seja suscetivel de renovação por padecer de uma invalidade externa que possa ser suprida a qualquer momento.
Era o caso da DUP 2002 e, por isso, como se concluiu na sentença proferida no processo 1387/04.1BEBRG-A, o despacho n.º 9320/2010 de 26.5.2010 do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações, que declarou a utilidade pública da expropriação das parcelas 438 e 440, publicado no Diário da República 2.ª Série, n.º 106, de 1 de Junho de 2010 – praticado na sequencia do Despacho n.º 9929/2008, de 18.3.2008, do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades e Secretario de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 67, de 4 de Abril de 2008, que reconhecendo o interesse público autorizou a utilização dos solos classificados como Reserva Agrícola Nacional com vista à construção os sublanços Selho/Guimarães Sul (lote 5.1), Guimarães Sul/Calvos (lote 5.2) do lanço Guimarães/Fafe e sublanço Fafe Sul/Basto (lote 6) do lanço Fafe/IP3, ambos os lanços da A7/IC5, nos concelhos de Guimarães, Felgueiras, Fafe, Celorico de Basto e Cabeceiras de Basto, incluindo por isso as parcelas dos AA.. – constitui o novo ato administrativo, praticado em execução do julgado anulatório proferido no processo 1387/04.1BEBRG, expurgado da ilegalidade que afetava a DUP 2002, e em sua substituição.
Assente, então, que opostamente ao alegado pelos AA. o ato ora impugnado - despacho n.º 9320/2010 do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações (doravante DUP 2010) - constitui, efetivamente, a execução do julgado proferido no processo 1387/04.1BEBRG, representando pois o ato administrativo renovador da DUP 2002, importa analisar os seus efeitos.
Dispõe o art. 128.º do CPA, na redação vigente à data da prática do ato que,
“1 - Têm eficácia retroactiva os actos administrativos:
a) Que se limitem a interpretar actos anteriores;
b) Que dêem execução a decisões dos tribunais, anulatórias de actos administrativos, salvo tratando-se de actos renováveis;
c) A que a lei atribua efeito retroactivo.
2 - Fora dos casos abrangidos pelo número anterior, o autor do acto administrativo só pode atribuir-lhe eficácia retroactiva:
a) Quando a retroactividade seja favorável para os interessados e não lese direitos ou interesses legalmente protegidos de terceiros, desde que à data a que se pretende fazer remontar a eficácia do acto já existissem os pressupostos justificativos da retroactividade;
b) Quando estejam em causa decisões revogatórias de actos administrativos tomadas por órgãos ou agentes que os praticaram, na sequência de reclamação ou recurso hierárquico;
c) Quando a lei o permitir.”
A respeito da al. b) do n.º1 deste normativo escrevem Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim que “o que se quis dizer com a parte final do da al.b) do nº1 do artº 128º do CPA não é que os actos renováveis (rectius, renovadores) não têm eficácia retroativa – como uma leitura mais apressada poderia sugerir – mas, sim, que, no caso de o acto anulado ser renovável, os actos de execução de sentença anulatória já não têm o efeito retroativo que a primeira parte dessa alínea lhes assaca, em geral. E isto porque, nessas circunstâncias, a questão da projecção dos efeitos (destrutivos ou construtivos) da sentença anulatória já não é resolvida ao nível dos atos da sua execução, mas pelo próprio ato renovador (parecendo subentendido que se trata aqui de um ato com o mesmo sentido ou efeito do ato anterior) …a interpretação do preceito que nos parece mais razoável é então a de que, se não há lugar à renovação do ato anulado, os atos de execução de sentença anulatória têm necessariamente efeito retroativo; mas, havendo lugar a essa renovação, à substituição do ato anulado por um novo ato de conteúdo idêntico (expurgado das ilegalidades que afetavam aquele), é em relação a este que se deve pôr a questão da existência ou inexistência de retroatividade, e já não em relação aos atos de execução de sentença stricto sensu, ou seja, àqueles que (supondo a retirada definitiva do ato anulado do ordenamento jurídico) se limitam a colocar tudo como se nunca tivesse existido, nem viesse a existir (através da sua eventual renovação), aquele ato administrativo que se anulou…Ficamos assim com a ideia de que, sendo possível a renovação do acto anulado – aliás, a expressão «ato renovável» da lei só pode referir-se a este – se deveria arredar a estatuição da primeira parte do preceito, de que os atos administrativos de execução de sentença anulatória têm efeito retroativo, porque, pura e simplesmente, deixarão de ser praticados (em sede de mera execução de sentença anulatória) (CPA Comentado, 2ª ed., págs. 621/622).
Do exposto decorre que a proibição prevista no art. 128.º nº 1, al. b) in fine – a de que os atos renováveis não têm eficácia retroativa – se refere aos atos de execução de sentença anulatória praticados antes de ser proferido o ato renovado e não a este (vg. neste sentido o Ac. do STA de 23.10.2012, P. 0262/12).
Por sua vez, dispõe o art. 173.º do CPTA sob a epigrafe “Dever de executar”, na redação anterior ao DL 214-G/2015, que
“1 – Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado.
2 – Para efeitos do disposto no número anterior, a Administração pode ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação.[…]”
A este propósito escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha (in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos in anotação ao art. 173º do CPTA, 2ª ed. fls. 980 e seguintes),
“No cumprimento dos deveres que, para ela, decorrem da anulação, a Administração, dependendo dos casos, pode ter de actuar por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado (artigo 173.°, n.° 1) e de praticar, quando for caso disso, actos administrativos retroactivos, desde que estes actos “não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos”), tal como também poderá ter de “remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação” (artigo 173.°, n.° 2)..”
Mário Aroso de Almeida (in Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergente, 1ª ed., fls. 664), reconhecendo que a regra geral da irretroactividade dos actos administrativos se aplica aos actos renovatórios, entende, todavia que “o princípio geral da irretroactividade dos actos administrativos não é absoluto e, pelo contrário, comporta limites que permitem a emissão de actos administrativos retroactivos. A afirmação da validade, neste domínio, do referido princípio nada nos diz, na verdade, quanto à possibilidade de existirem fundamentos autónomos nos quais se possa ou deva basear a eventual retroactividade de actos substitutivos - e, portanto, também renovatórios - de actos anulados. Pela nossa parte, pensamos que a reintegração da legalidade pode exigir que, na sequência da anulação, se proceda à substituição retroactiva do acto anulado - e, se for caso disso, à sua renovação retroactiva, no interesse de outrem que não o recorrente que obteve a anulação.
[…] do nosso ponto de vista, um acto subsequente à anulação é e pode ser retroactivo se for de entender que ele deve ser praticado por referência a um momento situado no passado, momento no qual encontra o fundamento jurídico (normativo) que impõe a sua retroactividade e que será aquele ao qual se fará, justamente, remontar a contagem dos seus efeitos. […] é perfeitamente possível que a reintegração da legalidade exija que a Administração, na sequência da anulação, adopte uma actuação reportada ao passado, porventura dotada de eficácia retroactiva, para satisfação de outros interesses, que não apenas o do recorrente que obteve a anulação.
a) Isso poderá ser, desde logo, devido no cumprimento de eventuais determinações legais imperativas sobre o momento em que os actos administrativos devem ser cumpridos, independentemente da existência ou não de posições jurídicas individuais concretamente interessadas na prática de tais actos. […]
Pode, assim, dizer-se que, na sequência da anulação, a Administração deve praticar actos administrativos reportados ao passado sempre que não tenha cumprido o dever que sobre ela impendia de os emitir no momento devido. Se for esse o caso, pode ser que os efeitos do acto que a Administração deve adoptar por referência ao passado se devam contar desde aí, pois a retroactividade “é legítima na medida em que assegura a satisfação do interesse com referência à data da sua constituição”. O elemento da vinculação quanto ao momento da prática do acto é decisivo na configuração deste dever de actuação administrativa por referência ao passado. […]
Para que se possa dizer que a reintegração da legalidade objectiva exige a retroactividade do acto substitutivo daquele que foi anulado, é necessário que a própria lei imponha expressamente - ou dela, em todo o caso, se infira sem margem para dúvidas - o momento em que a situação (objecto do acto anulado e do acto substitutivo) deveria ter sido juridicamente disciplinada, em termos que permitam afirmar, de modo indiscutível, que, após a anulação, o acto não pode deixar de ser substituído por outro, dotado de eficácia retroactiva.
[…]
Para além do que acaba de ser dito, refira-se que a retroactividade do acto substitutivo do acto anulado pode não ser legalmente imposta, mas ainda assim ser conveniente, por razões de interesse público. Não estaremos já, nesse caso, no domínio de intervenção dos argumentos em referência, mas nem por isso a retroactividade será de excluir, em termos gerais, desde que não seja lesiva dos interesses do recorrente ou de terceiros. E o que decorre do disposto no artigo 128.°, n.º2, alínea a), do Código do Procedimento Administrativo.
[…]
De onde se conclui que, se a reintegração da legalidade violada não passa por recuperar os efeitos do acto anulado, ela pode passar pelo dever da Administração actuar por referencia ao passado, no cumprimento de deveres objectivos perante a lei ou de obrigações para com o recorrente ou mesmo para com terceiros, que nesse momento se tinha constituído e que ficaram por cumprir – e pela imputação de eficácia retroactiva a essa actuação, nos casos em que, nos moldes atrás expostos, o momento a partir do qual se contam os efeitos dos actos a praticar assuma relevo autónomo. Quando for este o caso, a actuação retroactiva da Administração dará, também ela, resposta ao imperativo da reintegração da legalidade violada com a prática do acto ilegal entretanto anulado.”
Tal como na situação analisada no Ac. do STA supra citado, também no caso dos autos está em causa precisamente uma “situação cuja legalidade tem de ser aferida à data da prática do ato que foi anulado, sob pena de ineficácia e de prática de um acto completamente desenraizado da realidade.
É que as circunstâncias da prática do acto, a sua razão de ser, tem por base uma factualidade existente em determinado momento e que hoje pode não ter qualquer suporte.
Podemos dizer, assim, sem margem para dúvidas, que o momento em que a situação (objeto do ato anulado e do ato substitutivo) deveria ter sido juridicamente disciplinada, é a do ato anulado.”
Com efeito, do Código das Expropriações resulta, claramente, a tramitação procedimental a que deve obedecer o processo expropriativo, que passa em primeiro lugar pela resolução de expropriação, seguindo-se a declaração de utilidade púbica e sem que a investidura administrativa na posse dos bens se possa efetivar sem que previamente tenham sido notificados – e consequentemente praticados - os atos de declaração de utilidade pública e de autorização da posse administrativa (art. 20.º CE)
Ou seja, a prática do ato de declaração de utilidade pública tem, por imposição legal, necessariamente por base um momento concreto impondo, por isso, que os termos da situação devem ser impreterivelmente definidos em determinado momento.
Como resultou do processo 1387/04.1BEBRG-A, no cumprimento da sentença anulatória impunha-se, para a reintegração da ordem jurídica violada pelo ato anulado, a prática de um novo ato, agora expurgado da ilegalidade cometida pelo anterior e que motivou a anulação, e este novo ato destina-se a regular situação que o ato anulado visou regular e, portanto, teria sempre que ser praticado por referência ao momento situado no passado, em que, essa atuação deveria ter sido adotada.
Considerando o fundamento da declaração de nulidade da DUP 2002, e como a execução da sentença se cumpre com a eliminação da ilegalidade detetada (a falta de desafetação dos terrenos de REN), haveria que proceder de acordo com a situação jurídica e fáctica que a regulava na data do ato anulado (art.173.º, n.º 1).
Atento o exposto bem se vê que o ato ora impugnado – DUP 2010 – não assenta em pressupostos inexistentes – ou na dita “fundamentação falsa” -, pois que não releva a situação de facto existente à data da sua prolação em 26.5.2010, mas sim a que existia à data do ato renovado, ou seja, a DUP 2002.
E deste modo se compreendem – independentemente de em 26.5.2010 a auto-estrada estar já construída nas parcelas em causa - as referências no ato impugnado ao prazo para o inicio da execução da obra, ao seu caráter urgente – o qual, aliás, como nota a Entidade Demandada resulta legalmente imposto pelo art. 161.º do Estatuto das Estradas Nacionais e Base XXII n.º 1do DL 248-A/99 – e a descrição das parcelas em conformidade com o estado em que se encontravam em 2002, ou seja, a sua natureza rústica.
E quanto ao facto de o ato impugnado referir apenas a expropriação das duas parcelas 438 e 440, quando o troço da auto-estrada em causa abrange mais do que estas duas parcelas, parecem querer ignorar os AA. que a DUP 2010 constitui, efetivamente, a execução do julgado proferido nos autos 1387/04.1BEBRG no qual apenas foi declarada a nulidade do despacho do Secretario de Estado das
Obras Publicas de 23 de Julho de 2002 na parte em que abrangia aquelas duas parcelas. Ou seja, a DUP 2002 manteve-se válida quanto às demais parcelas, não envolvendo pois o reexercício do poder de definição jurídica (renovação do ato anulado) a necessidade de substituir o ato ilegal por outro com idêntico conteúdo na parte referente às demais parcelas relativamente às quais não se verificava o vício invalidante do ato.
Face ao exposto, naturalmente que o ato não padece do vício que lhe vem assacado pelos AA., improcedendo nesta parte a presente ação.
1.2. DA IMPOSSIBILIDADE DE OBJETO
Os AA. imputam ao ato a impossibilidade do objeto, nos termos do art. 133.º, n.º 2, al. c) do CPA, por nas parcelas expropriadas se encontrar construída a auto-estrada.
Do que se depreende da alegação dos AA. é que os mesmos entendem que com a construção da auto-estrada teria ocorrido a integração das parcelas no domínio (público) rodoviário e, consequentemente, já nada haveria a expropriar aquando da prolação do ato impugnado.
Sucede que, como vimos no ponto anterior, o despacho n.º 9320/2010 do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações (DUP 2010) – constitui a execução do julgado proferido no processo 1387/04.1BEBRG, representando o ato administrativo renovador da DUP 2002, e o mesmo foi, e tinha que ser praticado, nos termos do art. 173.º, n.º 1 do CPTA, por referência à situação de facto existente em 23.7.2002.
E nessa data, aquando da prática da DUP 2002, como aliás resulta dos autos de vistoria ad perpetuam rei memoriam emitidos em Outubro de 2002, nos terrenos dos AA. não se encontrava ainda construída a auto-estrada em causa, sendo que a obra apenas foi iniciada em Novembro de 2002 e apenas ficou concluída no troço em causa em 2004.
Ou seja, considerando que o ato impugnado é emitido por referência à situação de facto existente na data em que a Administração deveria ter praticado o ato sem o vício que afetou o ato renovável – a DUP de 2002 -, reportando pois os seus efeitos a essa data, não se verifica a impossibilidade de objeto que vem imputada ao ato.
Acresce que a circunstância de nas parcelas objeto do ato impugnado se encontrar à data da sua prolação construída a auto-estrada não é de molde a tornar impossível o seu objeto pois que tal dependeria da inexistência física das parcelas (objeto fisicamente impossível) – o que não é o caso pois as parcelas 438 e 440 não deixaram de existir fisicamente - ou da sua impossibilidade jurídica, designadamente a expropriação de um bem já adquirido pela entidade expropriante – o que, todavia, não sucedeu no caso dos autos pois que a DUP 2002 foi declarada nula e, por isso, não produziu efeitos ab initio e não há por força da incorporação da auto-estrada nas parcelas lugar a acessão industrial imobiliária, pois que esta se destina à aquisição do direito de propriedade, de reconhecimento necessariamente judicial, e não à integração dos bens no domínio público rodoviário (conforme arts.1316º e 1317º, al.d), 1325.º do CC).
Também por aqui se conclui não se verificar a alegada impossibilidade de objeto determinante da nulidade do ato impugnado.
1.3. DA CADUCIDADE POR VIOLAÇÃO DO PRAZO PARA A SUA EMISSÃO
Sustentam, ainda, os AA. que aquando da emissão do despacho n.º 9320/2010 do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações já estava esgotado o prazo que as Entidades Demandadas dispunham para o praticar, no âmbito da execução do julgado proferido no processo 1387/04.1BEBRG.
Nos termos do artigo 158.º, n.º 1 do CPTA”-As decisões dos tribunais administrativos são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer autoridades administrativas.”
Mais dispõe o art. 159.º do CPTA, sob a epigrafe, “Inexecução ilícita das decisões judiciais” que,
1 - Para além dos casos em que, por acordo do interessado ou declaração judicial, nos termos previstos no presente título, seja considerada justificada por causa legítima, a inexecução, por parte da Administração, de sentença proferida por um tribunal administrativo envolve:
a) Responsabilidade civil, nos termos gerais, quer da Administração quer das pessoas que nela desempenhem funções;
b) Responsabilidade disciplinar, também nos termos gerais, dessas mesmas pessoas.
2 - A inexecução também importa a pena de desobediência, sem prejuízo de outro procedimento especialmente fixado na lei, quando, tendo a Administração sido notificada para o efeito, o órgão administrativo competente:
a) Manifeste a inequívoca intenção de não dar execução à sentença, sem invocar a existência de causa legítima de inexecução;
b) Não proceda à execução nos termos que a sentença tinha estabelecido ou que o tribunal venha a definir no âmbito do processo de execução.
E o art. 160.º - Eficácia da sentença- prescreve que,
1 - Os prazos dentro dos quais se impõe à Administração a execução das sentenças proferidas pelos tribunais administrativos correm a partir do respectivo trânsito em julgado.
O artigo 175.º - Prazo para a execução e causas legítimas de inexecução – estabelece que,
“1 - Salvo ocorrência de causa legítima de inexecução, o dever de executar deve ser integralmente cumprido no prazo de três meses.”
E o artigo 176.º - Petição de execução -
“1 - Quando a Administração não dê execução à sentença de anulação no prazo estabelecido no n.º 1 do artigo anterior, pode o interessado fazer valer o seu direito à execução perante o tribunal que tenha proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição.
2 - A petição, que é autuada por apenso aos autos em que foi proferida a sentença de anulação, deve ser apresentada no prazo de seis meses contado desde o termo do prazo do n.º 1 do artigo anterior ou da notificação da invocação de causa legítima de inexecução a que se refere o mesmo preceito. […]”
De notar que o prazo para execução espontânea das decisões judiciais é tido como um prazo administrativo, contado nos termos do art. 72.º do CPA, ao passo que o prazo para instauração do processo de execução de julgado corresponde a um prazo judicial.
Como resulta do probatório o transito em julgado da decisão proferida no processo 1387/04.1BEBRG, que declarou a nulidade da DUP 2002, ocorreu em 10.4.2009 e apenas em 1.6.2010 foi publicado no Diário da República o despacho n.º 9320/2010 de 26.5.2010 do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações, que, como vimos supra, dá execução àquele julgado anulatório.
Daqui decorre, sem margem para dúvidas, que o despacho n.º 9320/2010 de 26.5.2010 do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações não foi praticado no prazo de 3 meses que é concedido à Administração para execução das decisões judiciais.
Sucede que o prazo de execução espontânea de decisões judiciais previsto no CPTA, designadamente no art. 175.º do CPTA, não é um prazo de caducidade, no sentido de precludir o dever da Administração dar execução aos julgados.
Com efeito, dispõe o art. 298.º, n.º 2 do CC “quando, por força da lei ou por vontade das partes, um direito deva ser exercido dentro de certo prazo, são aplicáveis as regras da caducidade, a menos que a lei se refira expressamente à prescrição”, ou seja a caducidade determina a extinção do direito pelo seu não exercício durante um determinado período de tempo e encontra o seu fundamento em razões de segurança e certeza jurídica.
Em primeiro lugar, refira-se que constitui um dever - que não um direito – o que se impõe sobre a Administração quanto ao cumprimento das decisões judiciais e, como tal, o prazo de execução espontânea das sentenças previsto, supletivamente, além do mais, no art. 175.º, n.º 1 do CPTA não poderia estar sujeito a caducidade.
Em segundo lugar, do decurso do prazo no qual as entidades públicas devem dar cumprimento às decisões judiciais apenas depende a possibilidade de ser desencadeado o processo executivo nos termos do art. 176.º do CPTA.
Em terceiro lugar, o incumprimento ilícito de decisões judiciais poderá dar origem a responsabilidade civil, disciplinar e criminal, nos termos do art. 159.º do CPTA.
Por último, nem sequer faria qualquer sentido que, permitindo-se ao exequente instaurar a ação executiva no prazo de 6 meses findo o prazo de execução das decisões judiciais, a Administração viesse invocar o decurso do prazo de execução de sentenças para obstar à procedência da ação executiva.
Ou seja, a circunstância de não ter sido respeitado o prazo supletivamente previsto para o cumprimento da decisão proferida no processo 1387/04.1BEBRG não tem repercussões sobre a validade do ato impugnado, pois que não ficou precludido o dever de dar execução à decisão judicial.
Dever esse que se mantém até que a decisão judicial seja cumprida, face à obrigatoriedade das decisões judiciais, e que poderá ser judicialmente imposto pelo interessado no prazo previsto no art. 176.º do CPTA.
Conclui-se, pois, pela improcedência da ação quanto a este vicio.
1.4. DA NULIDADE DO DESPACHO CONJUNTO 9929/2008 DO MINISTÉRIO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL E DAS OBRAS PÚBLICAS
Sustentam, por ultimo, os AA. que o despacho é nulo por constituir um ato consequente do despacho conjunto 9929/2008 do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional e das Obras Públicas, proferido em 18.3.2008 pelo Secretario de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades e pelo Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e Comunicações – despacho que reconheceu que estavam preenchidos os requisitos da al. c) do n.º 3 do art. 4.º do DL 93/90, de 19 de Março, para poder ser atingida a área REN -, ao qual imputam a violação do art. 4.º do DL 93/90 por entenderem que o reconhecimento tem de ser prévio à destruição do solo, não ter sido demonstrado não haver alternativa económica aceitável para a sua realização e por, a sua interpretação por forma a permitir construções nas áreas incluídas na REN depois de as mesmas terem sido construídas, violar os princípios da legalidade e justiça.
À data da prática da DUP 2002 regia o art. 4.º do DL 93/90, de 19 de Março que,
“1 - Nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal.
2 - Exceptuam-se do disposto no número anterior:
[…]
c) A realização de acções de interesse público como tal reconhecido por despacho conjunto do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, do Ministro do Ambiente e Recursos Naturais e do ministro competente em razão da matéria.”
Este diploma foi alterado pelo DL 180/2006, o qual passou a dispor
Artigo 4.º
Regime
1 - Nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção e ou ampliação, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal.
2 – […]
3 - Exceptuam-se, ainda, do disposto no n.º 1 do presente artigo:
[…]
c) A realização de acções de interesse público como tal reconhecido por despacho conjunto do membro do Governo responsável pela área do ambiente e ordenamento do território e do membro do Governo competente em razão da matéria;
[…]”
Sendo que o art. 15.º do mesmo diploma fulminava de nulidade os atos praticados em violação deste artigo 4.º.
Foi o que sucedeu à DUP 2002, em que sendo o reconhecimento do interesse público da obra de construção da via de comunicação obrigatório e prévio à declaração de utilidade pública [os terrenos dos AA. encontravam-se integrados na REN], esta foi declarada nula por não ter sido precedida da prática do ato de reconhecimento.
Em conformidade, passando a execução de julgado pela prática de um novo ato administrativo que não reincidisse na ilegalidade, foi peticionado e emitido no âmbito do novo procedimento administrativo o despacho de reconhecimento do interesse público para efeito de permitir a construção da auto-estrada em área incluída em REN, na sequência do qual foi emitido o ato impugnado.
Resulta, claramente, do exposto que foi dado cumprimento ao preceituado no art. 4.º, n.º 2, al. b) do DL 93/90, porquanto foi requerido e obtido o reconhecimento de interesse público da execução da obra em terrenos abrangidos por REN.
A tal conclusão não obsta a circunstância de à data em que é emitido o despacho conjunto 9929/2008 a obra em causa estar já construída. Com efeito, não é pelo facto de a obra estar já construída em parcelas integradas em REN que o ato que reconhece o interesse público da construção padece de uma qualquer invalidade, pois que se trata de uma circunstância externa ao ato. A invalidade incide sobre o ato que “autoriza” a construção ser praticado sem que, previamente, fosse obtido o reconhecimento de interesse público.
É certo que, em regra e por princípio, o ato de reconhecimento de interesse público será praticado previamente à construção da obra, no pressuposto de que também a declaração de utilidade pública é praticada antes da construção. Não podemos, contudo, ignorar as circunstâncias do caso dos autos em que a emissão do despacho conjunto 9929/2008 surge no âmbito do procedimento administrativo tendente a expurgar a ilegalidade da DUP 2002
De facto, a Administração, através de um novo procedimento conducente à prolação de uma nova DUP, expurgado da ilegalidade formal que afetava o anterior despacho, acabou por reconstituir a situação atual hipotética, ou seja, aquela que presumivelmente existiria se o ato anteriormente invalidado tivesse sido praticado sem a ilegalidade que o afetava, assim repondo, com a sua atuação, a situação de legalidade procedimental anteriormente desrespeitada. Vedado que estava à Administração o aproveitamento do ato anterior, declarado nulo, e que, em regra, não pode ser objeto de reforma ou sanação (art. 137º do CPA), outra solução lhe não restava que não a da retoma do procedimento para prolação de uma nova DUP, com a prévia obtenção do reconhecimento de interesse público, formalidade que antes indevidamente omitira. Assim, tudo se passa como se a primeira DUP (despacho julgado nulo) não tivesse sido emitida e o procedimento tivesse, com esse hiato temporal, decorrido e prosseguido com a observância da formalidade agora devidamente adotada, e que confere inteira legalidade à declaração de expropriação da referida parcela de terreno.
Ou seja, também este despacho de reconhecimento de interesse público é praticado por referência à situação fáctica e jurídica existente à data da prática do ato declarado nulo e por forma a suprir a nulidade em causa, emitindo novo ato que não padece da mesma invalidade.
Não existe, por isso, qualquer violação do art. 4.º do DL 93/90, de 19 de Março, nem daí se infere um qualquer tratamento das RR. desconforme ao principio da igualdade, nem está em causa qualquer interpretação do art. 4.º do DL 93/90 - permitindo construções nas áreas incluídas na REN depois de as mesmas terem sido construídas – que pudesse redundar em inconstitucionalidade (o art. 4.º é interpretado apenas no sentido de a construção de vias de comunicação em área abrangida por REN depender do reconhecimento do interesse publico). Estamos apenas perante o cumprimento do dever de execução do julgado anulatório praticando a formalidade que havia sido omitida, com referência à situação fáctica anteriormente existente, para efeito de praticar o ato administrativo expurgado da ilegalidade.
Refira-se, por ultimo, que o reconhecimento do interesse público de ação incidente sobre terrenos abrangidos por REN não depende da demonstração da ausência de alternativa económica aceitável para a sua realização mas tão só da verificação das razões pelas quais a obra reveste interesse público de que depende a autorização para a ocupação dos solos REN. E esses pressupostos foram devidamente esclarecidos no despacho conjunto 9929/2008, nos seguintes termos,
“Considerando que o objectivo do projecto é a prossecução de uma acção prevista em sede de plano sectorial, designadamente o Plano Rodoviário Nacional 2000;
Considerando que o presente projecto visa melhorar os acessos rodoviários não só nos concelhos no qual se localiza mas de todo o país;
Considerando que o projecto foi sujeito a avaliação de impacte ambiental em fase de estudo prévio;
Considerando o teor favorável da declaração de impacte ambiental (DIA);
Considerando que na fase de pós-avaliação, de acordo com o parecer da Comissão de Avaliação, o projecto de execução está, na generalidade, em conformidade com a DIA;
Considerando, nestes termos, tratar-se de um projecto de reconhecido interesse municipal e público;
Considerando o parecer favorável da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte, consubstanciado na informação n.º 465/DOT/06, de 14 de Setembro; “
E não se vislumbra que o despacho 9929/2008 padeça de qualquer erro sobre os pressupostos em que assentou.
Conclui-se, portanto, que o ato não padece do presente vício que lhe vinha imputado.
V.2. DA INDEMNIZAÇÃO PELA EXISTÊNCIA DE CAUSA LEGÍTIMA DE INEXECUÇÃO
Considerando a improcedência de todos os vícios que vinham imputados ao ato, razão pela qual o mesmo se reputa válido não havendo que proceder à sua declaração de nulidade ou anulação, naturalmente que fica prejudicado o conhecimento do alegado direito a uma indemnização por causa legitima de inexecução (art. 95.º, n.º 1 do CPTA), pois esta dependeria da declaração de nulidade/anulação do ato impugnado cuja execução de julgado impusesse a reconstituição da situação atual hipotética que passasse pela entrega aos AA. das parcelas 438 e 440 nas condições anteriores à construção da auto-estrada, verificando-se uma impossibilidade absoluta ou um grave prejuízo para o interesse público.
V.3. DA INDEMNIZAÇÃO PELA OCUPAÇÃO DO SOLO
Os AA. sustentam, ainda, o direito a indemnização pela ocupação ilegal do solo desde 2002, traduzida no valor da ocupação do terreno desde a 1.ª tomada de posse administrativa até ao pagamento da indemnização.
O art. 22.º da C.R.P. estabelece que o «Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem».
Como é sabido a responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais entidades públicas por danos resultantes do exercício da função administrativa, isto é, por ações ou omissões adotadas no exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo, rege-se, em geral, pelo Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas constante do Anexo à Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro (art. 1.º, n.ºs 1 e 2 do RRCEEEP).
Dispõe o art. 3.º, n.º 1 do RRCEEEP que quem esteja obrigado a reparar um dano deve reconstituir a situação que existiria se não se tivesse verificado o evento que obriga à reparação. Este normativo encontra-se, assim, em linha com o art. 483.º, n.º 1 do Código Civil segundo o qual “aquele que, com dolo ou mera culpa, violar ilicitamente o direito de outrem ou qualquer disposição legal destinada a proteger interesses alheios fica obrigado a indemnizar o lesado pelos danos resultantes da violação‖.
Atente-se que tanto a responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoas coletivas públicas por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes, como a responsabilidade extracontratual por facto ilícito prevista na lei civil assentam nos mesmos pressupostos, sem prejuízo das especialidades resultantes das normas próprias relativas à responsabilidade dos entes públicos.
Esses pressupostos, cumulativos, são o facto, a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano.
No que se reporta ao facto ilícito a sua verificação há-de derivar de um evento dominável pela vontade, uma ação ou omissão.
No caso da responsabilidade civil por facto ilícito das entidades públicas, esta ação ou omissão há-de ser adotada no exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo ou de uma ação ou omissão praticada no exercício da função administrativa e por causa desse exercício (artigo 1.º, n.º 2 e 7.º, n.º 1 do RRCEEEP).
Quanto à ilicitude dispõe o art. 9.º, n.º 1 do RRCEEEP que se consideram ilícitas as ações ou omissões dos titulares de órgãos, funcionários e agentes que violem disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares ou infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objetivos de cuidado e de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos, explicitando o n.º 2 deste normativo que existe ilicitude quando a ofensa resulte do funcionamento anormal do serviço, ou seja, “mesmo que não seja possível identificar o autor material da acção ou omissão ou os danos sejam imputáveis a uma actuação do serviço globalmente considerado, não deixa de considerar-se o facto como ilícito” (Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in ob.cit., p.160).
Como nota Carlos Alberto Fernandes Cadilha (in Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, Anotado, 2.ª Edição, Coimbra Editora, p. 181) o art. 9.º não só explicita que a ilicitude pode derivar da atividade jurídica da Administração ou da sua atuação material desconforme ao direito, como também concretiza o tipo de posições jurídico substantivas cuja suscetibilidade de lesão pode gerar o dever reparatório, aludindo à ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos.
Acrescenta ainda o autor que a ilicitude não se configura apenas através da violação de normas substantivas, podendo bastar-se com a inobservância de normas procedimentais. Não está excluído que uma ilegalidade formal possa gerar o dever de indemnizar, mesmo que o ato seja suscetivel de renovação. Nesta circunstância, distinguem-se duas situações: “a) se os danos resultam da perda do bem que constitui o objeto do direito ou interesse, basta a renovação do ato para exonerar a Administração da obrigação de indemnizar pelo facto ilícito, visto que, nesse caso, o ato ilícito não agrava a posição do particular, que sofreria sempre o dano em toda a sua extensão […]; b) se os danos provêm da falta de disponibilidade do bem durante o período que mediou entre a prática do ato anulado e a sua renovação, a responsabilidade civil da Administração só será excluída se o segundo acto tiver eficácia retroactiva […]”
Nos termos deficientemente alegados pelos AA. verifica-se que a conduta ilícita se reconduz à ocupação dos terrenos correspondentes às parcelas 438 e 440 ao abrigo de atos administrativos inválidos, ou seja, a ilicitude reconduzir-se-ia à ilegalidade administrativa. O dever de indemnizar assentaria na prática do ato ilegal, cuja invalidade consubstanciaria a ilicitude da conduta que ao seu abrigo foi tomada.
À luz do art. 9.º do RRCEEEP a ilicitude resultaria, in casu, da “violação de disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares” de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos.
Ora, como vimos supra o despacho n.º 9320/2010 do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações não viola qualquer disposição ou princípio constitucional, legal ou regulamentar. E, sendo assim, não há qualquer ilicitude na conduta da Administração que, ao seu abrigo, tomou posse do terreno do A.
A antijuridicidade resultaria, apenas, da declarada invalidade do despacho do Secretario de Estado das Obras Publicas de 23 de Julho de 2002 (doravante DUP 2002), esse sim, violador do n.º 1 do art. 4.º do D.L. nº 93/90, de 19 de Março, cominado com a sanção de nulidade, por força do disposto no art. 15.° do referido corpo legislativo, porque emitido sem obtenção do reconhecimento de interesse publico que permitia excecionar aquele n.º1 (n.º 2, al. c)).
A ilicitude, contudo, não se basta com a mera ilegalidade, antes pressupõe a violação de um direito subjetivo ou de um interesse legalmente protegido, portanto, de uma norma que se destine a proteger o interesse de outrem. Para que haja ilicitude é necessário que a norma violada tenha entre os seus fins o de proteger o interesse do particular. Vale aqui a teoria da norma de proteção como resposta à questão de saber qual o âmbito de proteção normativo, isto é, saber se o interesse particular é ou não intencionalmente protegido pela norma jurídico-publica violado, sendo necessário preencher duas condições: (i) a existência de uma regra de direito que obrigue a Administração a adotar um comportamento determinado - a norma tem que ser vinculativa; (ii) que a norma jurídica se destine – ou também se destine – a proteger interesses individuais, estando aqui perante um problema de interpretação da norma para averiguar quais os seus objetivos.
Ora, não vislumbramos que o disposto no art. 4.º, n.º 1 do DL 93/90 se destine à tutela de direitos ou interesses individuais. Como decorre do art. 1.º do DL 93/90 a REN constitui uma estrutura biofísica básica e diversificada que, através do condicionamento à utilização de áreas com características ecológicas específicas, garante a proteção de ecossistemas e a permanência e intensificação dos processos biológicos indispensáveis ao enquadramento equilibrado das atividades humanas.
Assim, o normativo em causa ao impor restrições à ocupação, ao uso e à transformação do solo destina-se à salvaguarda da estrutura biofísica que integra áreas com valor e sensibilidade ecológicos ou expostas e com suscetibilidade a riscos naturais. É, pois, uma restrição de utilidade pública que tem subjacente, apenas, a proteção do interesse público. Aliás, importa notar que, atualmente, o DL 166/2008 concretiza de forma clara os objetivos da REN no seu artigo 2.º nos seguintes termos:
“3- A REN visa contribuir para a ocupação e o uso sustentáveis do território e tem por objetivos:
a) Proteger os recursos naturais água e solo, bem como salvaguardar sistemas e processos biofísicos associados ao litoral e ao ciclo hidrológico terrestre, que asseguram bens e serviços ambientais indispensáveis ao desenvolvimento das atividades humanas;
b) Prevenir e reduzir os efeitos da degradação da recarga de aquíferos, dos riscos de inundação marítima, de cheias, de erosão hídrica do solo e de movimentos de massa em vertentes, contribuindo para a adaptação aos efeitos das alterações climáticas e acautelando a sustentabilidade ambiental e a segurança de pessoas e bens;
c) Contribuir para a conectividade e a coerência ecológica da Rede Fundamental de Conservação da Natureza;
d) Contribuir para a concretização, a nível nacional, das prioridades da Agenda Territorial da União Europeia nos domínios ecológico e da gestão transeuropeia de riscos naturais.”
E a exceção prevista naquele art. 4.º, n.º 2, al. b) do DL 93/90 – na redação vigente à data da DUP 2002 – destina-se, também, à salvaguarda do interesse público na construção de obras em locais abrangidos pela REN.
Ou seja, não está claramente no âmbito da proteção da norma violada pela DUP 2002 a proteção dos direitos ou interesses individuais. E, sendo assim, naturalmente que a conduta da Administração – ainda que ilegal – não é ilícita.
Não verificados os requisitos/pressupostos da conduta ilicita, não estão, pois, preenchidos todos os pressupostos condicionadores da existência de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito dos RR. pelo que estes não se constituem na obrigação de indemnizar os AA. pelos danos por estes sofridos.
Nestes termos, forçoso é concluir pela improcedência da pretensão indemnizatória formulada pelos AA. nos presentes autos, tornando-se dispensável, por ser um exercício absolutamente inútil, em face do exposto, apreciar os demais pressupostos da responsabilidade civil por factos ilícitos.
(…)».
Censuram os recorrentes que caiba aqui apelo à execução de julgados.
Num certo sentido têm razão.
Mas foram os próprios que introduziram questões que mesclam a discussão.
Assim, quanto ao que agora vem em recurso, vejamos.
Os recorrentes observam que o artigo 173º do CPTA não se aplica senão às decisões anulatórias e não às de nulidade.
Mas sem razão.
«Tem sido entendido, cremos que com inteiro acerto, que embora o Código refira anulação de actos administrativos, ele pretende igualmente abarcar as declarações de nulidade ou de inexistência jurídica desses actos, pelo que o regime da Execução de sentenças de anulação de actos administrativos, constante dos arts. 173º e segs., é aplicável a todas as decisões anulatórias hoc sensu (neste sentido, vd. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, Almedina, 2005, pág. 858).» - Ac. do STA, de 21-02-2008, proc. nº 0805A/03.
O que a doutrina acolhe, no sentido de “(…) admitir que o processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos, também possa ser utilizado para extrair consequências de pronúncias que tenham declarado a nulidade ou a inexistência (…)” [Mário Aroso de Almeida, in “ O Novo Regime…”, 2ª ed.ª, rev. e act., Almedina, 2003, págs. 357/8]; “o mesmo regime é aplicável às sentenças declarativas da nulidade de actos administrativos355 (355 No mesmo sentido, cfr. RUI MACHETE, “Execução de sentenças…”, p. 63; VIEIRA DE ANDRADE, Justiça Administrativa, p. 358-359” [Mário Aroso de Almeida, in “Manual…”, 2ª ed.ª, 2016, pág. 492].
É claríssimo que o acto aqui impugnado advém como acto renovador de outro antes contenciosamente eliminado da ordem jurídica.
Mas, como adiante se perceberá distinção, sem que se possa dizer que ele, hoc sensu, seja acto que se imponha em execução de anterior anulação, em correspondência aos deveres repristinatórios (de qualquer modo, não é por ele próprio disso não dar informe - quando nenhuma determinação de lei impõe tal obrigação -, que não poderia ele ser tido como acto de execução).
Sendo correcto o entendimento plasmado na decisão recorrida de que “o prazo de execução espontânea de decisões judiciais previsto no CPTA, designadamente no art. 175.º do CPTA, não é um prazo de caducidade, no sentido de precludir o dever da Administração dar execução aos julgados”, os recorrentes aventam como “inconstitucional a dicotomia entre prazo de caducidade para o particular requerer a execução e deixar completamente sem prazo a possibilidade de a Administração executar prevista no artigo 173 do CPTA.”.
Mas esse é um falso problema, quando o dever de executar que se impõe à Administração, em ordem à reconstituição da ordem jurídica violada, resulta do ganho de causa obtido na anulação (declaração e nulidade/inexistência) a benefício dos próprios, no respeito pelos ditames do caso julgado, não podendo esquecer-se, nem confundir, que lhes “assiste um direito à execução do efeito repristinatório da anulação, sem prejuízo da eventualidade do acto impugnado poder vir a ser renovado, isto é, substituído por outro com igual conteúdo” (Mário Aroso de Almeida, in “Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes”, Almedina, Fevereiro de 2003, pág. 567); “A conformação, por parte da Administração, com a anulação decretada pelo tribunal, concretiza-se, assim, no cumprimento dos deveres decorrentes da repristinação operada pela sentença, salvo o reexercício do poder, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado” (idem, pág. 584).
Verdadeiramente contra o que os recorrentes se rebelam é contra esse reexercício, não quanto a uma tutela repristinatória sem prazo.
Sustentam os recorrentes que, perante acto renovável, não lhe pode ser atribuído efeito retroactivo.
Sem que tragam argumento que fira o ensinamento da doutrina explanada, em termos presentes também, p. ex., no Ac. deste TCAN, de 20-03-2015, proc. nº 00032/09.3BEAVR, onde se sumaria que “A proibição prevista no final da alínea b), do n.º 1, do artigo 128º do CPA – a de que os actos renováveis não têm eficácia retroactiva – refere-se aos actos de execução de sentença anulatória praticados antes de ser proferido o acto renovado, mas não ao acto entretanto praticado.”.
[Todavia, fruto do labor da doutrina, haverá de atentar no mais recente comando do CPTA, que, no citado art.º 173º, nº 2, citado na sentença, prevê que “a Administração pode ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegido”]
Mas essa é posição que não retira perscrutar - ius notiv curia - sobre qual, então, a eficácia (retroactiva ou não retroactiva) do acto renovado.
Vejamos, pois.
Num primeiro plano, merece acolhimento a perspectiva tomada na decisão recorrida de que o acto aqui impugnado é reexercício de poder do acto anteriormente anulado, renovável, e que deverá ser “praticado por referência a um momento situado no passado”.
Nessa medida também participa o próprio parecer prévio ao novo acto.
Num segundo plano se coloca a questão da retroactividade (momento a partir do qual se contam os efeitos do acto a praticar).
A sentença convoca doutrina que parece ancorar a solução que alcançou.
Todavia, a mesma doutrina ressalva “afirmação do princípio da irretroactividade dos actos agressivos e impositivos e, com ele, da salvaguarda do interesse do recorrente no diferimento temporal da projecção de agressões na sua esfera jurídica” - Mário Aroso de Almeida (in “Anulação…”, pág. 673).
Tal como em estrita sede de repristinação (citado art.º 173º, nº 2, do CPTA).
O que nos parece fiel de são entendimento.
No ponto, portanto, há erro de julgamento.
Todavia, é aspecto (o da eficácia) em que nada advém de invalidade ao acto.
Assim, no que toca à sua valia, sem repercussão ao juízo final da sentença.
Arredada a invalidação, acertado é afastar a “indemnização por causa legítima de inexecução” (que os recorrentes logo avançam, na possibilidade antecipadamente admitida de mesmo com sentença favorável à impugnação da nova DUP – acto aqui impugnado; aqui, em rigor, pese os termos literais usados - no respectivo Código de Processo apontando para sede de execução de sentença -, operaria em cumprimento do disposto no art.º 45º do CPTA).
Já quanto à “indemnização pela ocupação do solo”, vejamos.
Como se cita na própria sentença recorrida “se os danos provêm da falta de disponibilidade do bem durante o período que mediou entre a prática do ato anulado e a sua renovação, a responsabilidade civil da Administração só será excluída se o segundo acto tiver eficácia retroactiva”.
E não a tem.
Mas isso não exclui a necessidade de afirmar presença de todos os pressupostos cumulativos de responsabilidade, mesmo se não é de acolher afirmação dos recorrentes de que “Uma conduta ilegal é sempre ilícita” (cfr., p. ex., Acs. do STA, de 18-03-2003, proc. nº 01188/02, de 29-06-2006, proc. nº 01300/04, de 27-01-2010, proc. nº 0513/09; Acs. deste TCAN, de 26-03-2009, proc. nº 01496/05.0BEVIS, e de 02-04-2009, proc. nº 01504/05.4BEVIS, de 21-10-2016, proc. nº 01726/09.9BEBRG).
A questão, no caso, é saber se podem ser afirmados todos esses pressupostos.
A decisão recorrida considerou não existir ilicitude.
Embora não nos revendo em tal juízo, porque, no caso, mais que a descortinar no que foi causa de anterior invalidação, em que, é certo (neste aspecto acompanhando), “não está claramente no âmbito da protecção da norma violada pela DUP 2002 a proteção dos direitos ou interesses individuais”, ela resulta por via das operações materiais que produziram afectação no direito real dos requerentes, aí titulares de posições substantivas, de que se viram subtraídos sem válido título legitimador, ao tempo, como exige a ordem jurídica.
Mas, não chega para afirmar a responsabilidade.
Vejamos quanto aos danos.
Os recorrentes/autores, perante a ocupação do solo desde 2002, alegaram que “Para além do seu valor que se impõe é necessário que os Réus e a contra-interessada paguem a contrapartida pelo seu uso, pela sua fruição (art.º 80º da p. i.), que “O valor do terreno é o que resulta da sua incorporação na auto-estrada, mais propriamente uma percentagem do valor do m2 da auto-estrada, nunca inferior a 5%” (art.º 81º da p. i.), e “E o valor do benefício que a fruição do mesmo traduz para a contra-interessada é o rendimento desse valor” (art.º 82º).
Ora, persistindo uma DUP válida, o valor do solo que lhes foi desapossado em virtude da obra feita é matéria exclusiva de indemnização a encontrar no processo expropriativo; vendo a questão do ponto de vista substantivo, seria pura ficção e duplicação indemnizatória, em ilegítimo enriquecimento sem causa, atribuir aqui essa indemnização.
E certamente que “o benefício que a fruição do mesmo traduz para a contra-interessada” não é um dano na esfera jurídica dos recorrentes, seja esse benefício reportado à data da original ocupação, seja já a coberto de DUP válida.
Mas mesmo entendendo que ao que os autores/recorrentes se quereriam referir seria à sua perda de rendimento enquanto persistiu a ocupação de facto (sentido captado na decisão recorrida), certo é que não se recolhem quaisquer factos em que se traduza uma perda de rendimento.
Claudica, pois, obrigação de indemnizar.
Tudo visto é de manter o decidido, ainda que sob diferente fundamentação.
A “ampliação do objecto de recurso” (ou recurso subordinado, como apelidou o tribunal “a quo”), nada mais versa que sobre questão de caducidade da presente acção, decidida em saneador, cuja impugnação antes haveria de ser colocada por recurso independente.* Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelos recorrentes.
Porto, 15 de Setembro de 2017.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Alexandra Alendouro
Ass.: João Sousa Beato |
