Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00787/12.8BEAVR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	05/18/2018

Tribunal:	TAF de Aveiro

Relator:	Frederico Macedo Branco

Descritores:	LICENCIAMENTO URBANÍSTICO; NULIDADE; REVOGAÇÃO

Sumário:	Tendo o Município verificado que o originário licenciamento contrariava o Plano Municipal de Ordenamento do Território aplicável (PUCA de Aveiro), é manifesto que teria de retirar as devidas ilações decorrentes da nulidade verificada, à luz dos artigos 67.º e alínea a) do artigo 68.º, do RJUE. * *Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	SMI SA
Recorrido 1:	Município de Aveiro
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional

Decisão Texto Integral:

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I Relatório
A SMI SA, devidamente identificada nos autos, no âmbito da ação administrativa especial, intentada contra o Município de Aveiro, tendente à anulação do ato de 05/04/2012, que declarou a nulidade do anterior ato de 13/08/2010, que havia deferido o pedido de licenciamento de um projeto de alterações a um licenciamento, inconformada com a Sentença proferida em 21 de agosto de 2017, no TAF de Aveiro, na qual a ação foi julgada “totalmente improcedente”, veio interpor recurso jurisdicional, no qual apresentou as seguintes conclusões (Cfr. fls. 259 a 263 Procº físico):
“1) Materialmente - facto que a sentença não sopesa ou irreleva mesmo (quanto mais dá como provado, como devia e se disse e se sustentou), o que está em causa é, na perspetiva da Administração e do Tribunal, mais um piso… em parte do edifício e… em zona onde existem edificações com 3, 4 e 5, 6 e 10 pisos;
2) Estando-se assim face a uma declaração de nulidade de um licenciamento (objeto do processo) que se ancora numa interpretação adversa a uma outra anterior feita pelo mesmo Município de uma determinada disposição legal – precisamente o art. 27.º do PUCA (falamos de Aveiro).
3) Por certo nem lido o convite à reflexão que fizemos - dogmaticamente, nacional e comparadamente, sustentado, ademais com citação da jurisprudência portuguesa - a propósito dos conceitos de direito do urbanismo, temos que é o seguinte o preceito interpretando:
4) “Art. 27.º - Tipologia e uso dominante: Zona onde predomina a habitação unifamiliar de 2 pisos, isolada, geminada ou em banda, sendo admissível a construção de habitação bifamiliar e a instalação de outros usos e atividades, desde que não criem condições de incompatibilidade definidas no ponto 2 do artigo 10.º”.
5) Com o devido respeito, mas português sabemo-lo todos, não existe uma só letra ou palavra que sustente a conclusão de que o número de pisos aludido neste preceito é vinculativo e máximo, como em erro (dizendo, no entanto, que a letra da lei não é clara) conclui, por aplicação do elemento literal da lei, a sentença recorrida.
6) A lei diz que predominam habitações com dois pisos, só isso, não se refere a qualquer limite, ademais máximo… de pisos ou cércea a edificar!
7) A hermenêutica jurídica, como todos sabemos, tem um limite e esse limite é que a interpretação sustentada tenha um mínimo de correspondência na letra da lei – cfr. art. 9.º, n.º 2 do CC.
8) Ora, essa correspondência pura e simplesmente não existe, na medida em que o preceito não se refere a limites relativos à altura (cércea ou pisos) das edificações (como aliás outros preceitos, que regulam a edificação noutras zonas do PUCA, citados por nós e citados mesmo na sentença, expressa, literal e claramente estatuem, como é o caso do art. 28.º, que segue ao art. 27.º).
9) Não refere tal a letra do preceito, nem, ostensivamente, o refere a epígrafe do normativo que fala em uso e tipologia dominantes.
10) Quanto ao argumento a contrario que, extraordinariamente, a sentença tenta construir da letra do preceito, e isso mesmo é igualmente ostensivo, não se lhe vê qualquer valia lógico-cognitiva, porquanto para o suposto desenquadramento do dominante relevar nesse sentido era preciso que o preceito fixasse este desenquadramento como limite e… até, já vimos que não o fixa!
11) Isto é, o raciocínio tecido travestido de coisa a contrario é, isso sim, uma evidente e ostensiva tautologia!
Elemento sistemático:
12) Quanto à circunstância de outros preceitos se referiram ao número máximo de pisos, deve liminarmente dizer-se que o que está em causa é a técnica que o legislador pode utilizar e utiliza para estipular as cérceas ou o número de pisos admitidos. Como todos sabemos, o legislador ou estipula um número máximo de pisos ou, entendendo não o dever fazer, remete para o enquadramento ou para a envolvente, existindo mesmo preceitos de diversa origem normativa, mormente no RJUE e RGEU que o fazem.
13) Não se sustentou que não existiam limites, o que se disse era que os mesmos não estavam previstos no art. 27.º do PUCA, mas resultavam antes, por remissão expressa deste, para outros dipositivos normativos, arts. 10.º e 11.º do PUCA, que regulam as condições de edificação em geral no âmbito territorial que constitui o PUCA.
14) Aliás, existem diversíssimos preceitos, que, como se faz nas zonas de equipamento (art. 38.º do PUCA), não estabelecem qualquer limite à cércea ou se referem a pisos máximos, resultando este, no que nos interessa, do estatuído no art. 10.º, n.º 2, ali. b).
15) Quanto ao trecho da sentença que se refere à falta de sentido de o legislador estabelecer limites (relativos aos pisos) à habitação multifamiliar e não o fazer relativamente à habitação unifamiliar, deve dizer-se que este trecho da sentença, lido no seu original, não tem sentido lógico-jurídico.
16) Sucede que o art. 27.º do PUCA admite outros usos e são estes que estão aqui em causa!
17) Mas… o aproveitamento que do raciocínio se poderia fazer sempre se evidenciaria profundamente errado. Com efeito, dissemo-lo e repetimo-nos, não defendemos que nesta zona não existem limites!! O que sustentamos é que esses limites são definidos, por remissão para o art. 10.º do PUCA, pelo menos no que toca a outro tipo de usos que não o habitacional que é que o nos interessa, à predominância, à envolvência e ao enquadramento da pretensão urbanística – o que a sentença insiste em não querer ver ou, pura e simplesmente, não concebe é que o limite de pisos ou cércea pode simplesmente resultar disto mesmo!
Elemento teleológico:
18) No que se refere ao elemento teleológico, diz a sentença que a prescrição “(…) lida em conjugação com as demais prescrições para as várias tipologias, visa precisamente estabelecer limites claros à altura e características das construções de determinadas zonas, em função da sua tipologia dominante.”
19) Ora, no que de pertinente este trecho da sentença encerra no que se refere a este elemento interpretativo, temos que é notório o erro contido no aresto decorrente do facto de a tipologia nada ter a ver, ostensivamente, com o número de pisos, conceito este que até vem definido, nos precisos termos aplicados no art. 27.º do PUCA, na ficha 32 do Decreto Regulamentar n.º 9/2009, de 29 de maio.
20) Seria, aliás, inadmissível admitir que o legislador do PUCA, que usa corretamente os conceitos de cércea e de pisos em distintos normativos, viesse… aqui… neste normativo confundir a tipologia com o número de pisos… o que releva, para além do radical racional, na medida em que, como todos sabemos, não devemos presumir que o legislador, mormente da urbanística que é o que tratamos e que usa uma linguagem técnica própria, comete erros (ademais deste jaez e proporção).
21) Temos, pois e assim, quanto aos elementos interpretativos de que a sentença se serve para interpretar o art. 27.º do PUCA, que esta interpretou erradamente este normativo, não seguindo acertadamente as regras da interpretação dos normativos jurídicos plasmadas, entre o mais, no art. 9.º do CC, violando aquele art. 27.º do PUCA e este art. 9.º do CC e impondo-se por isso a sua revogação.
22) No que concerne ao trecho da sentença relativo ao que se alegou nos arts. 47.º e 48.º da pi., temos que é possível ler o art. 27.º do PUCA não como vendo nele escritas as palavras limite ou máximo de dois pisos que o legislador neste especifico preceito, ao contrário de outros, não utiliza, com o seguinte conteúdo: o parâmetro legal é só a dominante, que é de dois pisos, atendendo-se assim a que a vinculação é aquela e não esta, não sendo, pois, desta forma ilegal optar-se ou decidir-se pelos 1 ou 3 pisos, consoante a ponderação que se faça, em aplicação à situação concreta, do estatuído no art. 10.º do PUCA.
23) Ora, o que se sustentou neste enquadramento foi que o ato secundário, para decretar em legalidade a nulidade de um ato deste jaez, teria de se referir às condições de compatibilidade do art. 10.º. Só isto.
24) O que a sentença refere é, assim, completamente desfasado e errado, pois, naturalmente, a legalidade ou ilegalidade do ato que possibilitaria a declaração de nulidade estaria na aplicação dos distintos parâmetros a que se refere o art. 10.º do PUCA e não noutra consideração.
25) Isto é, a declaração de nulidade, ao não ter aplicado e sopesado na situação concreta o estatuído no art. 10.º do PUCA, sofre do vício de violação de lei por erro de facto nos seus pressupostos, ou sofreria do vício de falta de fundamentação, na medida em que nada justificou a este respeito, como devia.
26) Nesta conformidade, sobretudo e à mingua de qualquer elemento racional ou sistemático que inculque, como sustentámos, o oposto, não existindo uma só palavra na letra da lei que se refira a limites máximos de edificação, como sucede com outros preceitos do PUCA, não é possível arvorar a expressão predominam habitações de dois pisos como querendo dizer que existe um limite de edificação máximo de dois pisos, tendo-se assim, no limite, em utilização da norma e da vinculação à predominância (não aos pisos), que fazer uso dos parâmetros gerais de edificação (a esta predominância atinentes) constantes do art. 10.º e seguintes daquele instrumento normativo.
27) A sentença recorrida incorre, assim e também, em violação do art. 10.º do PUCA, devendo por isso ser revogada.
28) Não é admissível, num Estado de Direito, ler-se de uma lei o que ela não diz, introduzindo-se uma perfeita e racionalmente injustificada (mais um suposto piso em parte do edifício numa zona em que se diz ser predominante a habitação de dois pisos) insegurança na ordem jurídica, em afronta evidente à separação de poderes exigida pelos arts. 2.º e 111.º da Constituição da República (e, inclusive, ínsita ao art. 6.º, n.º 1 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem), assim afrontados pela sentença recorrida e que, também por força deste erro de julgamento em que incorre, deve ser revogada.
Termos em que, deve o presente recurso jurisdicional ser julgado totalmente procedente, por provado, pois só revogando a decisão recorrida, se fará, Justiça!”.

O Município/Recorrido, veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 30 de novembro de 2017, concluindo (Cfr. fls. 276 a 281 Procº físico):
“1. Ao contrário do que alega o Recorrente, a Douta Sentença sob recurso não é merecedora de qualquer censura, porque faz a correta e devida (e porque não dizer, única) interpretação (possível) das normas regulamentares aplicáveis.
2. Tal como incólume está o ato impugnado, porquanto traduz, efetivamente, a correta interpretação do normativo regulamentar aplicável, sendo que é a argumentação expandida pelo A. (essa sim) que não tem qualquer fundamento quer na letra do Regulamento do PUCA (e respetivas plantas), quer no seu espírito, quer ainda na aplicação que do mesmo é feita em sede de licenciamento de obras. Senão vejamos:
3. O PUCA (instrumento de gestão territorial de âmbito municipal), enquanto plano municipal de ordenamento do território que é, vincula as entidades públicas e, direta e imediatamente, os particulares. Ora, tais planos traduzem a opção feita pela entidade competente para os elaborar no que à política de ordenamento do respetivo território diz respeito, traduzem um pensamento de cidade, uma opção de espaço(s) e respetiva(s) utilização(ões), tal como resulta expresso nas peças que o compõem, para que, em função disso e no seu estrito cumprimento, se faça a gestão do território abrangido. Também assim o PUCA, no qual a CMA fez verter o seu pensamento, a sua opção quanto à ocupação, uso e transformação do solo sobre o qual incide, adequados à concretização do modelo de desenvolvimento urbano adotado, numa perspetiva de coerência do sistema urbano.
4. E no PUCA a CMA definiu a zona em apreço (onde se localiza a pretensão do Requerente) como “Zona de Habitação Unifamiliar”, tal como consta dos artigos 27.º a 30.º do PUCA e respetiva Planta de Zonamento.
5. Artigo esse que, sob a epígrafe “Tipologia e uso dominante”, prescreve o seguinte: “Zona onde predomina a habitação unifamiliar de 2 pisos, isolada, geminada ou em banda, sendo admissível a construção de habitação bifamiliar e a instalação de outros usos e atividades, desde que não criem condições de incompatibilidade definidas no ponto 2 do artigo 10.º.”
6. Sucede que, por via do ato de deferimento de 13.08.2010 (o que veio a ser declarado nulo), permitia-se a edificação de mais um piso para além dos dois pisos permitidos, ou seja, 3 pisos! Ora, tal ato era claramente nulo porque proferido em violação do supra transcrito artigo 27.º do PUCA (cfr. informação técnica n.º 24/2012 do Departamento de Desenvolvimento e Planeamento Territorial e informação DGU 2923/2012 da Divisão de Gestão Urbanística, ambas, no Registo 1/2010/10577).
7. E nesse ato a CMA fez uma interpretação correta da norma regulamentar supra transcrita e, mais, do regulamento do PUCA no que na sua organização sistemática e respetiva aplicabilidade diz respeito, tal como também a Douta Sentença.
8. É que o artigo 27.º do PUCA é a norma que, em primeira linha, dispõe para a Zona em apreço, só havendo aplicação dos artigos 10.º a 22.º como complemento/subsidiariamente, verificada a inexistência de disposição concreta/específica na parte do Regulamento que estatui sobre a zona objeto da pretensão. Por sua vez, os artigos 10.º a 22.º, conforme epígrafe da Seção onde estão inseridos, constituem as disposições gerais a aplicar ao solo urbanizado onde se inclui a Zona de Habitação Unifamiliar (cfr. artigo 4.º do PUCA). Sucede que o Regulamento, depois, consagra disposições específicas para cada uma das zonas incluídas no dito solo urbanizado – no caso, as que estão explanadas, precisamente, nos artigos 27.º a 30.º!! Aí expressamente se regulamenta a tipologia e uso dominante, parâmetros urbanísticos, topografia do terreno e edificações de apoio à atividade agrícola. Assim, em tudo o que estiver previsto nas disposições específicas dos artigos 27.º a 30.º do PUCA não se aplica as disposições gerais ou genéricas, porque, naturalmente, afastadas por aquelas.
9. Aliás: o artigo 27.º dispõe, efetivamente, sobre o número de pisos possível para a zona de habitação unifamiliar, sendo que a referência ao predomínio, ou seja, a tónica, se reporta (apenas) à tipologia e ao uso. Veja-se a própria epígrafe do artigo: “Tipologia e uso dominante”, que não número de pisos dominante! Tanto assim é que essa norma regulamentar, na sua segunda parte, abrindo a porta para outras tipologias e usos, nada prevê em contrário quanto aos indicados 2 pisos, os quais – porque assim é, em quaisquer circunstâncias (leia-se, tipologias e usos) se devem manter. Atente-se nessa segunda parte do artigo 27.º: “sendo admissível a construção de habitação bifamiliar e a instalação de outros usos e atividades”, nada mais!!
10. Quer isto dizer que é, de facto, no artigo 27.º (a 30.º) que se encontram consagrados os indicadores e parâmetros urbanísticos a considerar para a zona aqui em causa aquando da análise de um concreto pedido de licenciamento, como era o caso.
11. Mas, se dúvidas restassem, a simples leitura da Planta de Zonamento do PUCA logo as dissipariam. A zona é (por oposição às demais circundantes) Zona de Habitação Unifamiliar, sendo que os edifícios com mais de 5, 6 e 10 pisos, destinados à habitação coletiva localizados na zona envolvente (como alega o A.), na verdade localizam-se (uns) em “Zona de Habitação Multifamiliar (Baixa densidade)” e (outros) em “Zona de Utilização Mista”, sendo que boa parte deles até foram licenciados e edificados antes da entrada em vigor do PUCA. E, veja-se, que a efetiva envolvência da zona (de habitação unifamiliar) onde a pretensão do A. se insere apresenta construções com o número de 2 pisos.
12. A verdade é que o artigo 27.º do PUCA é claro ao determinar o número de pisos para os edifícios da zona. Veja-se que essa norma regulamentar, não se socorrendo de conceitos como o de cércea dominante ou de número médio de pisos, é perentório: “(…) habitação (…) de 2 pisos, (…).”. Mas, mesmo que assim não fosse, sempre haveria de se considerar o estatuído no n.º 1 do artigo 11.º do PUCA, quando diz que não é “invocável a eventual existência de edifício(s) vizinho(s) ou envolvente(s) que tenha(m) excedido a altura ou alinhamento dominante do conjunto.”.
13. Mais acresce: sendo certo que o artigo 27.º do PUCA remete para o n.º 2 do artigo 10.º, também é certo que tal remissão é feita por forma a garantir a inexistência de situações de incompatibilidade aí enunciadas, mas desde que as prescrições estatuídas no corpo daquele artigo 27.º estejam previamente cumpridas, garantidas. Esta é a articulação devida, pois que a aplicabilidade do n.º 2 do artigo 10.º, na abrangência de tipologias e de usos (só) permitida no artigo 27.º, não pode em caso algum permitir a sua violação! Enfim:
14. a conclusão impõe-se clara e única: o despacho de 13.08.2010, porque consubstanciava um licenciamento em violação do PUCA, era nulo. Razão pela qual andou bem a CMA quando deliberou declarar a nulidade desse despacho, sendo que tal ato não está inquinado de qualquer vício (cfr. artigo 67.º e alínea a) do artigo 68.º do RJUE), conforme, de resto, foi o informado pelos serviços técnicos da autarquia (tanto pelo DDPT, como pela DGU).
15. Importa ainda atentar que o PUCA tem vindo a ser aplicado (desde a sua entrada em vigor) nos exatos termos em que está definido e conforme o entendimento expresso no PO e nesta sede pela CMA – o legislador do PUCA e, bem assim, da entidade que, nos termos do RJUE, tem competência para o aplicar e fiscalizar a sua (in)correta aplicação. E porque assim é, sempre o ato cuja nulidade foi declarada pela CMA para além da violação do PUCA, configuraria ainda violação do princípio da igualdade, por consideração, precisamente, da aplicação que do mesmo tem sido feita no âmbito de outros procedimentos de licenciamento/autorização. E, neste andamento, diga-se que caso nesta sede fosse e, portanto, por decisão judicial – o que de todo em todo se rejeita, anulada a deliberação da CMA aqui em crise e, assim, mantido o licenciamento que aprovava a edificação de 3 pisos, tal decisão estaria em si mesma inquinada por violação do princípio da igualdade. Temos pois que:
16. O artigo 27.º do PUCA, que, quanto às Zonas de Habitação Unifamiliar, estatui sobre a sua “Tipologia e uso dominante” se lê da seguinte forma: zona de habitação unifamiliar de 2 pisos, isolada, geminada ou em banda. Esta é a opção do plano para a zona.
17. No entanto (continuando a leitura), o plano (e aqui entra a segunda parte do preceito) admite (abre a porta apenas e tão-só), desde que não criem as condições de incompatibilidade previstas no n.º 2 do artigo 10.º, à construção de habitação bifamiliar e (até, como foi o caso da pretensão do aqui Recorrente) à instalação de outros usos e atividades, nada flexibilizando, quanto ao número máximo de pisos.
18. Ou seja: a previsão do número máximo de 2 pisos para a zona em referência e para qualquer tipo de construção (uni ou bifamiliar) ou usos (sendo irrelevante que seja na totalidade ou parte do edifício), constitui um parâmetro urbanístico expresso e limitativo (assim o quis a autoridade administrativa ao estabelecê-lo e aqueles que, com experiência, o aplicam diariamente, como é o caso dos técnicos da Divisão de Gestão Urbanística da CMA que, desde sempre, sustentaram esta interpretação, inclusivamente no processo de obras em causa).Não havendo sustento para apelos a interpretações humanistas, para o poder considerar como meramente indicativo, como uma mera referência à envolvente dominante.
19. E nem é passível de afastar tal conclusão o apelo ao n.º 2 do artigo 10.º do PUCA, pois que, no caso, não tem qualquer aplicabilidade.
20. Ora, ao contrário do alegado pelo Recorrente, à luz das boas regras de interpretação de normas jurídicas (e o artigo 27.º do PUCA é-o, enquanto disposição regulamentar vinculativa dos particulares), a Administração (que a pensou) fez, com o ato impugnado, a sua correta interpretação.
21. E diga-se que, também assim a Douta Sentença recorrida.
22. Outra que fosse a decisão, essa sim, seria nula por violação de plano municipal de ordenamento do território, no caso, por violação do artigo 27.º do PUCA (cfr. resulta da alínea a) do artigo 68.º do RJUE). Temos assim que:
23. O ato administrativo em sindicância nestes autos, bem assim a Douta Sentença sob recurso estão incólumes, porquanto traduzem a correta e – diga-se, inevitável, porque única, interpretação e aplicação do direito a considerar no caso, razão pela qual, a final, devem manter-se tal como prolatados!
Termos em que, nos melhores de direito, deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, por não provado, mantendo-se a decisão recorrida, com o que se fará a já tão acostumada JUSTIÇA!”

Em 17 de janeiro de 2018 foi proferido Despacho de Admissão do Recurso Jurisdicional interposto (Cfr. Fls. 297 Procº físico).

O Ministério Público, já neste tribunal, veio a pronunciar-se em 28 de fevereiro de 2018, emitindo “parecer no sentido de ser negado provimento ao presente Recurso jurisdicional.”

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II - Questões a apreciar
As questões a apreciar resultam da necessidade de verificar, designadamente, os invocados erros de julgamento, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.

III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada, a qual aqui se reproduz por se entender ser a mesma suficiente e adequada:
1. “Em data não concretamente apurada, anterior a 03.04.2009, foi emitido, em nome da Autora, anteriormente designada por CSA, Lda., o Alvará de Construção n.º 90/2009, que titula a aprovação de obras que incidem sobre o prédio sito na Rua P…, da freguesia de Glória, descrito na Conservatória do Registo Predial de Aveiro sob o n.º 00973/220390 e inscrito na matriz sob o artigo 3925 da respetiva freguesia, conforme aprovado por Deliberação da Câmara Municipal de 06.08.2007 e por Despacho do Vereador de 24.04.2008 (cfr. certidão do registo comercial a fls. 30 e ss dos autos físicos e registo n.º 1/2009/16032 do p.a., a fls. 12).
2. Em 02.03.2010, a Autora apresentou junto dos serviços da Entidade Demandada um projeto de alterações no âmbito do processo de obras abrangido pelo Alvará de Construção n.º 90/2009 que envolve, entre outros, o aumento do número de pisos do edifício pretendido para três (cfr. p.a., registo n.º 1/2010/10577, a fls. 1106, bem como Informação Técnica n.º 642/DJ/DCC/2011, constante do registo n.º 1/2011/37892, a fls. 8 e ss do p.a.).
3. O terreno abrangido pelo projeto de alterações referido em 2 encontra-se localizado em “Zona de Habitação Unifamiliar”, de acordo com a planta de zonamento do Plano de Urbanização da Cidade de Aveiro, tal como aprovado pela Assembleia Municipal da Entidade Demandada do dia 01.06.2009 (cfr. extrato da planta de zonamento a fls. 91 dos autos físicos).
4. Em 25.03.2010, o Departamento de Desenvolvimento e Planeamento Territorial da Entidade Demandada emitiu a Informação Técnica n.º 24/2010, de que consta, entre outros, o seguinte:
“Face aos instrumentos de Planeamento em vigor para o Concelho de Aveiro e em que o presente projeto se inscreve, temos a observar o seguinte:
Plano de Urbanização da Cidade de Aveiro, PUCA – conforme extrato anexo, a parcela inscreve-se numa área classificada como “Zona de Habitação Unifamiliar”, para o que o Regulamento determina:
Artigo 27.º - Tipologia e uso dominante
Zona onde predomina a habitação unifamiliar de 2 pisos, isolada, geminada ou em banda, sendo admissível a construção de habitação bifamiliar e a instalação de outros usos e atividades, desde que não criem condições de incompatibilidade definidas no ponto 2 do artigo 10.º.
Artigo 28.º - Parâmetros urbanísticos
1 – A área de implantação das edificações é, no máximo, de 60% da área do lote ou parcela (CAS≤0.60).
2 – A aplicação do CAS, tal como se encontra definido no ponto anterior, não poderá ser incompatível com o desenvolvimento urbano, nem criar desordenamento urbanístico.
Face ao exposto, poderá este programa ser compatível com outros usos e atividades (art.º 27º) mas não com a volumetria proposta, superior aos 2 pisos aqui considerados.
(…)”
(cfr. p.a., registo n.º 1/2010/10577, informação a fls. 125 e 126).
5. Em 13.08.2010, foi exarado despacho de deferimento do projeto de alterações referido em 2, com o seguinte conteúdo:
“Face ao conteúdo do licenciamento anterior, e atenta a matéria em análise é deferido o solicitado, desde que cumpridas as questões do ponto 3 da Informação DGU/1950/2010.”
(cfr. p.a., registo n.º 1/2010/10577, a fls. 128).
6. Do ponto 3 da Informação Técnica n.º DGU/1950/2010, datada de 16.03.2010, a que se refere o despacho referido no ponto anterior, consta o seguinte:
“Deve notificar-se o requerente para completar o pedido com termos de responsabilidade redigidos em conformidade com o previsto na Portaria n.º 232/2008, de 11/03, nomeadamente, referindo de forma discriminada o cumprimento do instrumento de ordenamento territorial e das demais disposições legais aplicáveis; levantamento topográfico que registe de forma clara a situação atual da obra; projeto de segurança contra incêndios; e, ainda, planta de implantação validada pela ARH – Administração da Região Hidrográfica.”
(cfr. p.a., registo n.º 1/2010/10577, a fls. 118).
7. O despacho referido no ponto 5 foi aposto sobre a Informação Final n.º DGU/2923/2010, datada de 28.04.2010, de que consta, entre outros o seguinte:
“O projeto de arquitetura apresentado com o requerimento mencionado em epígrafe não se encontra em conformidade com as disposições legais em vigor, designadamente com o disposto no ponto 1 do artigo 24.º “indeferimento do pedido de licenciamento” do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redação dada pela Lei n.º 60/2007, de 04/09:
1. Deve reformular o projeto de arquitetura em conformidade com a informação DDPT n.º 24/2010, cujo teor reiteramos;
2. No âmbito de novo pedido deve dar cumprimento ao solicitado no ponto 3 da anterior informação DGU de 16/03/2010;
3. Deve ainda dar-se conhecimento da informação da Divisão de Ambiente de 21/04/2010.
(…)”
(cfr. p.a., registo n.º 1/2010/10577, a fls. 128).
8. Em 17.11.2011, a Câmara Municipal da Entidade Demandada deliberou por unanimidade aprovar a intenção de declarar a nulidade do ato administrativo de deferimento do pedido de licenciamento do projeto de alterações datado de 13.08.2010, nos termos e com os fundamentos constantes da Informação n.º 642/DJ/DCC/2011 da Divisão de Consultadoria e Contencioso, datada de 13.09.2011 (cfr. p.a., registo n.º 1/2011/37892, certidão de ata a fls. 9).
9. A Autora foi informada da deliberação referida no ponto anterior através do ofício n.º 18498, de 23.11.2011, tendo-lhe sido concedido um prazo de 10 dias para se pronunciar sobre a mesma (cfr. p.a., registo n.º 1/2011/37892, ofício a fls. 8).
10. Através do ofício n.º 18826, de 29.11.2011, emitido em aditamento ao ofício n.º 18498 referido no ponto anterior, a Entidade Demandada enviou à Autora cópia da ata da deliberação da Câmara Municipal da Entidade Demandada de 17.11.2011, concedendo-lhe um prazo adicional de 10 dias para se pronunciar quanto ao projeto de deliberação (cfr. p.a., registo n.º 1/2011/37892, ofício a fls. 10).
11. Em 09.12.2011, a Autora apresentou junto dos serviços da Entidade Demandada a sua pronúncia quanto à intenção de declaração de nulidade referida nos ofícios n.º 18498 e n.º 18826 (cfr. p.a., registo n.º 1/2011/51621, fls. 1 e 2).
12. Em 02.03.2012, foi exarado despacho que deferiu a extensão do prazo de construção previsto no Alvará de Construção n.º 90/2009 para o dia 06.04.2015 (cfr. p.a., registo, n.º 1/2012/8963, fls. 8).
13. Em 05.04.2012, foi declarada, por deliberação da câmara municipal da Entidade Demandada, a nulidade do ato administrativo da Entidade Demandada de 13.08.2010, o que foi notificado à Autora através do ofício n.º 4246 (cfr. p.a., registo n.º 1/2011/51621, fls. 4 e ss).
14. A deliberação da câmara municipal referida em 13 resulta da aprovação de proposta de Vereador da Entidade Demandada com o seguinte teor:
“Título: Processo de Obras n.º 1/1988/192. Proposta de indeferimento da argumentação apresentada pelo Requerente - CSA, Lda., em sede de audiência prévia e, assim, de declaração (definitiva) da nulidade do ato administrativo de deferimento do pedido de licenciamento datado de 13.08.2010.
Considerando:
• Que, na sequência da Informação 642/DJ/DCC/2011 de 13.09.2011 (que consta em anexo e para a qual se remete para todos os devidos efeitos), a Câmara Municipal de Aveiro, na sua reunião de 17.11.2011 deliberou (em síntese) "aprovar a intenção de declarar a nulidade do ato administrativo de deferimento do pedido de licenciamento do projeto de alterações, datado de 13.08.2010, nos termos constantes na supra referida informação da Divisão de Consultadoria e Contencioso";
• Que, do teor da citada deliberação foi dado conhecimento ao Requerente (através do oficio 18826 de 29.11.2011), para, querendo, se pronunciar em sede de audiência dos interessados, ao abrigo do disposto no artigo 100.º e seguintes do Código do procedimento Administrativo;
• Que, o Requerente, a 09.12.2012, discordando da supra referida deliberação da CMA de 17.11.2011 e respetivos fundamentos, veio (em síntese) dizer que “inexistem os fundamentos aduzidos para a proposta de declaração de nulidade”, pelo que, deve “esta edilidade revogar a intenção de declaração de nulidade, (…). A qual, aliás, para além de infundamentada e ilegal, causaria incomensuráveis danos à ora impetrante.”;
• Que, tal pronúncia foi analisada pelo DDPT – Departamento de Desenvolvimento e Planeamento Territorial da CMA, através da Informação TC DP 4/2012 (em anexo), o qual, nos termos e com os fundamentos aí referidos, concluiu pela improcedência da argumentação expandida pelo Requerente;
• Que também a DCC - Divisão de Consultadoria e Contencioso da CMA analisou a exposição do Requerente, conforme consta da Informação 230/DJ/DCC/2012, aderindo à supra referida análise do DDPT e acrescentando análise jurídica, considerou improcedente o alegado pelo Requerente;
• Assim, tudo ponderado, concordando com as citadas informações, de cujo(s) teor(es) a presente proposta se apropria.
Tenho a honra de propor que a Câmara Municipal delibere:
1. Declarar, definitivamente, a nulidade do ato administrativo de deferimento do pedido de licenciamento (do projeto de alterações) datado de 13.08.2010, proferido no processo acima identificado, uma vez que o mesmo padece de vício cominado com nulidade, com fundamento no que consta na informação 642/DJ/DCC/2011, informação TC DP 4/2012 e informação 230/DJ/DCC/2012 (para as quais se remete).”
(cfr. p.a., registo n.º 1/2011/51621, fls. 4 e ss).
15. Da Informação da Divisão de Consultoria e Contencioso n.º 230/DJ/DCC/2012, datada de 21.03.2012, consta, entre outros, o seguinte:
“(…)
INFORMAÇÃO FINAL
Em cumprimento do despacho da Ex.ma Sr.ª Chefe da Divisão de Consultadoria e Contencioso, Dr.ª Telma Pereira, datado de 22.12.2011, somos a informar nos seguintes termos:
I. ANTECEDENTES
1. Relativamente ao processo acima identificado a DCC já se pronunciou nos termos que constam da Informação 642/DJ/DCC/2012 de 13.09.2011, no Registo 1/2011/37892. Para todos os devidos efeitos remetemos para essa Informação, de cujo teor a presente se apropria.
2. Atentas as considerações exaradas na mencionada Informação e, claro, as suas conclusões, a CMA na sua reunião de 17.11.2011 deliberou "aprovar a intenção de declarar a nulidade do ato administrativo de deferimento do pedido de licenciamento do projeto de alterações, datado de 13.08.2010, nos termos constantes na supra referida Informação da Divisão de Consultadoria e Contencioso (…). "
3. Isso mesmo foi notificado ao Requerente através do ofício 18826 de 29.11.2011.
4. Em sede de audiência prévia, o Requerente (através do Registo 1/2011/51621 de 09.12.2012), discordando do mencionado ato da CMA e respetivos fundamentos (para os devidos efeitos remetemos para a pronúncia constante do PO), diz que "Inexistem os fundamentos aduzidos para a proposta de declaração de nulidade", pelo que, deve "esta edilidade revogar a intenção de declaração de nulidade, (…) A qual, aliás, para além de infundamentada e ilegal, causaria incomensuráveis danos ao ora impetrante.”
5. O DDPT, através da Informação TC DP 4/2012, analisou a pronúncia do Requerente, sendo que para os devidos efeitos remetemos para o seu teor. De qualquer modo, dessa informação, releva destacar o seguinte:
5. A interpretação efetuada pelo requerente ao artigo 27.º (tipologia e uso dominante) considera que o mesmo não regula a tipologia e o número de pisos, ou seja para esta zona e de acordo com este ponto de vista, não existem regras específicas para a construção, uma vez que apenas aponta o predomínio do existente.
6. Deste modo e de acordo com o requerimento em análise, as regras a aplicar para esta zona são apenas as constantes no artigo 11.º (alinhamento e pisos), mas os n.ºs 2 e 3 não se aplicam e pela leitura das alíneas ee) a oo) o n.º 1 também não tem qualquer aplicabilidade na pretensão em causa.
7. A nossa leitura e análise do regulamento e planta de zonamento do PUCA é discordante da manifestada pelo requerente, pelos seguintes motivos:
- Na definição do Professor Freitas do Amaral os regulamentos “são normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei".
O objetivo de um regulamento de um Plano Municipal de Ordenamento do Território é estabelecer as regras a que deverá obedecer a ocupação, uso, e transformação do solo para a área territorial de abrangência. Contudo, o regulamento não pode nem deve ser visto isoladamente, até porque define as regras a aplicar de acordo com a planta de zonamento que representa a organização urbana adotada.
- Ora, um artigo de um regulamento, sendo uma norma jurídica, não pode ser interpretado como se de uma caracterização se tratasse, ou seja o artigo 27.º ao referir que nesta zona predomina a habitação unifamiliar de 2 pisos, outra coisa não significa senão a aplicação nesta zona, daquela tipologia e número de pisos, até porque no seguimento do articulado, podemos ler que "também é admissível a construção de habitação bifamiliar”, inferindo-se naturalmente que a construção a admitir naturalmente é a de habitação unifamiliar de 2 pisos, isolada, geminada ou em banda.
Conclusão
• O terreno em análise Integra-se em "Zona de Habitação Unifamiliar", de acordo com a planta de zonamento do Plano de Urbanização da Cidade de Aveiro, instrumento de planeamento em vigor para o local, desde 3 de Julho de 2009, aplicando-se o disposto nos artigos incluídos na subsecção 2 (Zona de Habitação Unifamiliar) e ainda as disposições gerais.
• Para o local, além da habitação unifamiliar e bifamiliar, poderão ser admitidos a instalação de outros usos e atividades, desde que não criem condições de incompatibilidade definidas no ponto 2 do artigo 10.º, nomeadamente estabelecimento hoteleiro, sem contudo ultrapassar 2 pisos, uma vez que é este o número de pisos admitido para a Zona Unifamiliar.
II. ANÁLISE
6. Posto isto, analisando a pronúncia do Requerente em sede de audiência prévia, desde logo, se diz que comungamos da análise feita pelo DDPT. De facto:
a) Conforme referido na Informação 642/DJ/DCC/2011, a deliberação da CMA de 17.11.2011 consubstancia a sua intenção de declarar a nulidade do ato administrativo de deferimento de licenciamento (do projeto de alterações), datado de 13.08.2010, em virtude de o mesmo padecer de vício cominado com nulidade.
b) Ora, tal vício é a violação do PUCA, em concreto, do seu artigo 27.º. É que como diz o artigo 68.º alínea a) do RJUE "São nulas as licenças, as admissões de comunicações prévias, as autorizações de utilização e os pedidos de informação prévia previstos no presente decreto-lei que: a) Violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, (...). Aliás, antes disso em termos procedimentais, sempre se teria de considerar que "O pedido de licenciamento é indeferido quando: a) Violar plano municipal de ordenamento do território (...)." (cfr. alínea a) do n.º 1 do artigo 24.º do RJUE). E assim é porquanto "a validade das licenças, (...) das operações urbanísticas depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis à data da sua prática, (...)."
c) É que o citado artigo 27.º, relativamente à Zona de Habitação Unifamiliar - a que no PO está em causa, no que concerne à respetiva "Tipologia e uso dominante", prescreve o seguinte:
Zona onde predomina a habitação unifamiliar de 2 pisos, isolada, geminada ou em banda, sendo admissível a construção de habitação bifamiliar e a instalação de outros usos e atividades, desde que não criem condições de incompatibilidade definidas no ponto 2 do artigo 10.º.
d) Sucede que, por via do ato de deferimento de 13.08.2010, permitia-se a edificação de mais um piso, ou seja, para além dos dois pisos permitidos (vg. a informação técnica n.º 24/2010 do DDPT e a Informação DGU 2923/2010, ambas, no Registo 1/2010/10577 do PO).
e) Assim não entende o Requerente. No entanto - com o devido respeito, julgamos (tal como também o DDPT) que o Requerente - e não a CMA, como aquele alega, faz uma interpretação incorreta da norma regulamentar plasmada no artigo 27.º do PUCA e diga-se, até, do regulamento do PUCA no que na sua organização sistemática e respetiva aplicabilidade diz respeito. Senão vejamos:
f) Alega o Requerente, (em síntese) o seguinte:
bb) a construção em curso e cuja alteração foi diferida está inserida numa zona que no PUCA se define como zona de habitação unifamiliar, regulada pelos Art.ºs 27.º a 30.º daquele Diploma, segundo os quais se trata de uma zona onde predomina a habitação unifamiliar de dois pisos – ou seja, indica-se o predomínio de edifícios de dois pisos,
cc) mas nada se impõe para o que ali venha a ser edificado;
dd) com efeito, àquelas regras impõe-se o estabelecido nas "Disposições Gerais”, designadamente, nos Art.ºs 10.º a 22.º do mesmo Diploma;
ee) assim, em conformidade com essas disposições gerais, apenas são aplicáveis os princípios constantes do Art.º 11.º, ( ... );
ff) ora, o n.º 1 do citado Art.º 11.º, uma vez que a edificação não está servida por arruamento público existente (apenas previsto e com arranjos a cargo da ora Impetrante, tratando-se de uma via na qual não existirão outras construções nas imediações; (…)
hh) e, caso se entenda existir qualquer limitação emergente dessas moradias (o que não é questão pacífica) a única regra que se impõe, em conformidade com o citado n.º 1 d Art.º 11.º, são as decorrentes da "cércea", como ali expressamente se refere);
ii) ora, a tipologia e os alinhamentos em planta mantêm-se relativamente ao anteriormente licenciado, e
jj) consistindo a novidade, exclusivamente, na "cércea".
ll) conforme já referido, "cércea" é, como resulta (além do entendimento técnico e doutrinal) do disposto legalmente (Lei n.º 9/2009, de 29 de Maio) a "altura da edificação”,
mm) e, não, o número de pisos;
g) Mas, salvo melhor, não tem razão. O artigo 27.° do PUCA é a norma que, em primeira linha, dispõe para a Zona em apreço, só havendo aplicação dos artigos 10.° a 22.° como complemento/subsidiariamente, verificada a inexistência de disposição concreta/específica na parte do Regulamento que estatui sobre a zona objeto da pretensão.
Os artigos 10.° a 22.°, conforme epígrafe da Secção onde estão inseridos, constituem as disposições gerais a aplicar ao solo urbanizado onde se inclui a Zona de Habitação Unifamiliar (cfr. artigo 4.° do PUCA). Sucede que o Regulamento, depois, consagra disposições específicas para cada uma das zonas incluídas no dito solo urbanizado - no caso, as que estão esplanadas, precisamente, nos artigos 27.° a 30.°. Aí expressamente se regulamenta a tipologia e uso dominante, parâmetros urbanísticos, topografia do terreno e edificação de apoio à atividade agrícola. Assim, em tudo o que estiver previsto das disposições específicas dos artigos 27.° a 30.° não se aplica as disposições gerais ou genéricas, porque afastadas por aquelas.
Razões estas que determinam - em nosso entender, a improcedência das argumentações constantes das alíneas bb) a mm) do ponto 11. da exposição.
h) Mais acresce o seguinte: o artigo 27.° dispõe, efetivamente, sobre o número de pisos possíveis para a zona de habitação unifamiliar, sendo que a referência ao predomínio, ou seja, a tónica, se reporta (apenas) à tipologia e ao uso. Veja-se a epígrafe do artigo: Tipologia e uso dominante, que não o número de pisos. Tanto assim é que a norma regulamentar em análise, na sua segunda parte, “abrindo a porta” para outras tipologias e usos, nada prevê em contrário quanto aos indicados 2 pisos, os quais, em quaisquer circunstâncias (leia-se, tipologias e usos) se devem manter. Para que dúvidas não subsistam, repetimos então a segunda parte desse artigo 27.º: “sendo admissível a construção de habitação bifamiliar e a instalação de outros usos e atividades”, nada mais!
É, de facto, no artigo 27.° (a 30.°), depois da prévia qualificação e classificação do solo (vg. o artigo 4.º), do seu zonamento, que se encontram consagrados os indicadores e parâmetros urbanísticos a considerar para a zona aqui em causa aquando da análise de um concreto pedido de licenciamento (p. ex.).
7. Quanto ao que o Requerente alega em aa) do ponto 11. Da sua exposição, porque extrapola o âmbito da presente análise – de natureza estritamente jurídica, não nos podemos pronunciar.
8. Sintetizando o Requerente diz (vg. Ponto 10. da sua pronúncia) que a deliberação da CMA em causa e o parecer que a sustentou padecem de “erro conceitual”. E quanto a isto nada poderemos acrescentar (para além do que já dissemos), pois que, juridicamente, desconhecemos o enquadramento/tipo de vício alegado.
9. A título meramente informativo acrescenta-se: o diploma que o requerente invoca na alínea ll) do ponto 11 não é uma Lei, mas sim um Decreto Regulamentar – DR 9/2009, 29.05 (retificado pela Declaração de Ratificação n.º 53/2009, 28.07), o qual fixa os conceitos técnicos nos domínios do ordenamento do território e do urbanismo a utilizar nos instrumentos de gestão territorial. Mais cumpre referir que o PUCA foi elaborado e aprovado pela CMA (a 17.12.2007) antes da publicação e entrada em vigor do mencionado Decreto Regulamentar.
10. Antes de concluir, alerta-se para o seguinte, no ponto 27. da n/ informação 642/DJ/DCC/2011 de 13.09.2011 dissemos o seguinte:
E finalmente: a esta data (em princípio) mantém-se válido o Alvará de Obras de Construção n.º 90/2009 (até 04.04.2009). No entanto, considerando que desde 03.04.2009 (data de início da validade daquele alvará) a obra poucos desenvolvimentos sofreu, julgamos - salvo melhor, ser de verificar se ocorreu a caducidade da licença nos termas do previsto na alínea b), e/ou c) do n.º 3 do artigo 71.º do RJUE respetivamente, por as obras estarem suspensas por período superior a seis meses e por as obras estarem abandonadas por período superior a seis meses.
(…)
III. CONCLUSÃO
Por tudo quanto resulta, julgamos - salvo melhor, dever concluir-se pela improcedência da argumentação expendida pelo Requerente em sede de audiência prévia, razão pela qual se propõe que a CMA profira ato definitivo por via do qual declare a nulidade do ato administrativo de deferimento do pedido de licenciamento (do projeto de alterações) datado de 13.08.2010, uma vez que o mesmo padece de vício cominado com nulidade, com fundamento no que consta na presente informação, na informação do TC DP 4/2012 do DOPT e na informação 642/DJ/DCC/2011. (…)”
(cfr. p.a., registo n.º 1/2011/51621, fls. 4 e ss).

IV – Do Direito
No que ao Direito concerne, e no que aqui releva, discorreu-se em 1ª instância:
“(...)
O ato impugnado assenta, fundamentalmente, no facto de o projeto apresentado representar a violação do art. 27.º do Plano de Urbanização da Cidade de Aveiro (PUCA), tal como aprovado pela Assembleia Municipal da Entidade Demandada no dia 01.06.2009 e publicado no D.R., 2.ª Série, de 02.07.2009, o que acarreta a nulidade do respetivo ato de deferimento, nos termos do art. 68.º, al. a), do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE), tal como aprovado pelo Decreto-lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações à data em vigor.
Entende a Entidade Demandada que o art. 27.º do PUCA, na zona da pretensão urbanística em crise – Zona de Habitação Unifamiliar -, proíbe a construção de edifícios com mais de 2 pisos, pelo que o deferimento de uma pretensão de edificação com um maior número de pisos padece necessariamente do vício de nulidade, contrariando a prescrição do plano municipal.
Contestando tal entendimento, a Autora vem aos presentes autos sustentar que o art. 27.º do PUCA apenas pretende indicar a predominância da zona, não impondo um número máximo de pisos. Segundo alega, o art. 27.º do PUCA deve ser temperado pelo disposto nos arts. 10.º, n.º 2, e 11.º do mesmo diploma regulamentar, em que se estipulam as condições de admissibilidade de um edifício destinado a outros usos que não a habitação unifamiliar ou que seja superior a 2 pisos.
(...)
Vejamos então se procede o vício alegado, para o que cumpre determinar desde logo se o PUCA permite ou não a construção de um edifício com mais de 2 pisos no terreno em causa, em virtude de este se integrar em “Zona de Habitação Unifamiliar” (cfr. ponto 3 do probatório).
Nos termos da al. a) do art. 68.º do RJUE, “São nulos as licenças, as admissões de comunicações prévias, as autorizações de utilização e os pedidos de informação prévia previstos no presente diploma que violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença ou comunicação prévia de loteamento em vigor”.
Por outro lado, estabelece o art. 2.º, n.º 4, al. b), do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), aprovado pelo Decreto-lei n.º 380/99, de 22 de setembro, na versão à data em vigor, que os planos municipais de ordenamento do território compreendem os planos diretores municipais, os planos de urbanização e os planos de pormenor.
Ora, o objeto dos planos de urbanização consiste na concretização, “para uma determinada área do território municipal, [d]a política de ordenamento do território e de urbanismo, fornecendo o quadro de referência para a aplicação das políticas urbanas e definindo a estrutura urbana, o regime de uso do solo e os critérios de transformação do território.” (art. 87.º, n.º 1, do RJIGT, correspondente ao atual art. 98.º).
Assim, caso se entenda que o art. 27.º constitui uma prescrição vinculativa do PUCA quanto ao número de pisos, não procede o vício de violação imputado ao ato de declaração de nulidade, na medida em que o ato de licenciamento sobre que incide, por representar a violação de um plano municipal, efetivamente padece de um vício de nulidade.
Passemos então à interpretação deste preceito.
Para tanto, considerando que está em causa uma norma regulamentar (cfr. art. 89.º, n.º 1, al. a), do RJIGT, na versão à data em vigor) e que os regulamentos são normas jurídicas, há que convocar as regras hermenêuticas existentes para o texto legal.
(...)
Ora, nos termos do art. 9.º, nº 1, do CC, a interpretação da lei não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada. A letra da lei é o ponto de partida de toda a interpretação, mas constitui simultaneamente um limite: não pode ser considerado pelo intérprete um pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso (n.º 2 do art. 9.º do CC).
À luz deste preceito legal, a doutrina tem avançado vários elementos lógicos da tarefa interpretativa que devem acompanhar a apreensão do sentido das normas. São estes: (1) o elemento gramatical, que consiste no texto ou letra da lei, (2) o elemento racional ou teleológico, que consiste na razão de ser da norma (“ratio legis”) ou nas soluções tidas em vista pelo legislador; (3) o elemento sistemático, que compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretada, assim como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins; e (4) o elemento histórico, que abrange todos os materiais relacionadas com a história do preceito (in BAPTISTA MACHADO - Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador. 9.ª reimpressão, Coimbra, 1996, pp. 181-185).
Principiemos pela análise do elemento gramatical.
O art. 27.º do PUCA define, quanto à “Tipologia e uso dominante” da “Zona de Habitação Unifamiliar”, o seguinte:
“Zona onde predomina a habitação unifamiliar de 2 pisos, isolada, geminada ou em banda, sendo admissível a construção de habitação bifamiliar e a instalação de outros usos e atividades, desde que não criem condições de incompatibilidade definidas no ponto 2 do artigo 10.º”
Decorre da letra deste preceito que a tipologia predominante da zona em questão é a habitação unifamiliar de 2 pisos. Pese embora a formulação legal não seja clara, deve retirar-se de tal descrição um sentido, não apenas de descrição da predominância, mas antes prescritivo, à semelhança do que sucede quanto às zonas de habitação multifamiliar ou de utilização mista, em que o regulamento estabelece um número de pisos máximo de 4 e 6 pisos, respetivamente, na descrição da tipologia e uso dominantes (arts. 31.º e 34.º do PUCA).
Na verdade, o regulador diz que “predomina” a tipologia de habitação unifamiliar de 2 pisos e logo de seguida prevê a admissibilidade de construção de habitações bifamiliares ou de outros usos e atividades, respeitadas que sejam as condições gerais de incompatibilidade.
Desta formulação decorre, a contrario, a não admissibilidade, em virtude do desenquadramento do uso dominante, de habitações unifamiliares com um maior n.º de pisos.
É também nesse sentido interpretativo que aponta o elemento sistemático.
Por um lado, outras disposições normativas relativas a esta Zona de Habitação Unifamiliar versam especificamente sobre o número de pisos admitidos, assim considerando claramente a estipulação dos pisos como uma especificação urbanística a ser cumprida.
Veja-se o art. 29.º do PUCA, que admite expressamente a construção de 1 piso habitável abaixo do rés-do-chão, face à topografia do terreno e verificadas determinadas condições. E veja-se ainda o art. 30.º do PUCA, que vem admitir a construção de edificações de apoio à atividade agrícola, estabelecendo expressamente que estas apenas poderão ter 1 piso e que uma área de construção no máximo de 20% da área da parcela do terreno.
Por outro lado, não faria qualquer sentido que o regulador estipulasse claramente um limite máximo de 4 pisos para as zonas de habitação multifamiliar (art. 31.º do PUCA), mas que já deixasse ao critério dos órgãos municipais a construção de habitações superiores a 2 pisos, sem definir outro limite, nas zonas de habitação unifamiliar.
Finalmente, também o elemento racional ou teleológico da interpretação aponta no sentido da vinculatividade da prescrição de uma construção de 2 pisos.
É que uma tal prescrição, lida em conjugação com as demais prescrições para as várias tipologias, visa precisamente estabelecer limites claros à altura e características das construções de determinadas zonas, em função da sua tipologia dominante.
Entendemos, pois, que o PUCA consagra, no art. 27.º, um limite máximo de 2 pisos à construção de habitações unifamiliares, enquanto parâmetro urbanístico a cumprir, e não como uma mera descrição da realidade dominante.
Posto que está tal entendimento, há que aferir se procede a interpretação jurídica de que a especificação máxima do número de pisos apenas deve valer para as habitações unifamiliares, mas já não para as bifamiliares ou para os edifícios destinados a outros usos, conforme preconizado no parecer jurídico junto aos autos.
Desde já se diga que também não procede tal interpretação.
Desde logo, a letra do regulamento não aponta no sentido de tal distinção. No art. 27.º do PUCA, o regulador, após estabelecer a tipologia predominante, fixando o número de pisos admitidos, vem admitir a possibilidade de outras tipologias ou usos, nada estabelecendo quanto à aplicação ou admissibilidade de outro número de pisos. Assim, de tal admissão não se retira a derrogação deste parâmetro urbanístico, mas tão-somente a possível derrogação quanto à tipologia – restrita à habitação bifamiliar, note-se - e ao uso.
Por remissão do art. 27.º do PUCA, esta admissibilidade de construção de habitações bifamiliares ou de instalação de outros usos encontra-se balizada pelo art. 10.º, n.º 2, do PUCA, em que se prescreve o seguinte:
“2 — Considera-se existirem condições de incompatibilidade quando as edificações:
a) Afetem negativamente a imagem urbana e ambiente paisagístico da zona onde se inserem;
b) Possuam dimensão ou outras características não conformes com a escala urbana do local;
c) Deem lugar a ruídos, fumos, resíduos ou agravem as condições de salubridade;
d) Perturbem as condições de trânsito e de estacionamento, nomeadamente com operações de carga e descarga;
e) Acarretem agravados riscos de incêndio ou explosão.”
Contudo, tal remissão não contende com a existência de um limite máximo de 2 pisos para as edificações em causa. Aquilo que se pretende é que a flexibilidade introduzida quanto à tipologia e ao uso não afete, em qualquer caso, as condições de incompatibilidade transversalmente aplicáveis.
Por outro lado, também não se vislumbra qualquer razão que pudesse justificar a aplicação do limite de 2 pisos apenas às moradias unifamiliares, mas já não às moradias bifamiliares ou até a outros usos.
Na verdade, aquilo que se pretende salvaguardar com a introdução de um limite máximo de pisos relaciona-se com a altura dominante, atentas as caraterísticas da zona delimitada, inexistindo razões para se diferenciar tais regras em função de a moradia ser familiar ou bifamiliar.
Recorrendo às palavras do Tribunal Central Administrativo Sul, “Quando a lei fixa o limite do número de pisos, tem em vista a cércea do edifício. Ou seja, o valor máximo que é permitido em altura numa determinada zona, excluindo as caves sem frente livres abaixo do solo.” (Ac. TCAS de 22.11.2012, proc. n.º 08540/12, in www.dgsi.pt).
É certo que determinados usos, diferentes da habitação, se poderão dificilmente compatibilizar com uma altura máxima de 2 pisos. Contudo, entendemos que tal restrição se deve a uma opção do regulador, consistente na estipulação de um número máximo de pisos para a zona delimitada, que é de habitação unifamiliar.
Finalmente, cumpre referir que nada impede os planos de urbanização de fixar parâmetros urbanísticos específicos.
De facto, nos termos do artigo 88.º do RJIGT (correspondente ao atual art. 99.º), “O plano de urbanização deve adotar o conteúdo material apropriado às condições da área territorial a que respeita, aos objetivos das políticas urbanas e às transformações previstas nos termos de referência e na deliberação municipal que determinou a sua elaboração”, dispondo, entre vários outros, sobre “Os indicadores e os parâmetros urbanísticos aplicáveis a cada uma das categorias e subcategorias de espaços” (art. 88.º, al. h), do RJIGT).”
No essencial, a Recorrente vêm retomar no Recurso interposto toda a argumentação que havia esgrimido em 1ª Instância, adiantando-se desde já que se acompanha o entendimento adotado pelo tribunal a quo.
Vejamos:
A Autora, SMI, SA, aqui Recorrente, contesta a decisão proferida em 1ª instância no TAF de Aveiro, entendendo que a decisão adotada relativamente ao artigo 27.º do PUCA “interpretou erradamente este normativo, não seguindo acertadamente as regras da interpretação dos normativos jurídicos plasmadas, entre o mais, no art. 9.º do CC, violando aquele art. 27.º do PUCA e este art. 9.º do CC” tendo ainda violado supostamente o “art. 10.º do PUCA, devendo por isso ser revogada”, mais lhe imputando a violação da CRP e da própria Convenção Europeia dos Direito do Homem.
Sem surpresa a interpretação da Recorrente afasta-se daquela que foi adotada pelo tribunal a quo, discordando da mesma, o que, sendo legítimo, não permite só por si determinar que a interpretação adotada seja censurável.
Com efeito, o tribunal a quo para concluir com concluiu, limitou-se, como lhe competia, a conjugar o teor dos artigos 27.º e 10.º do PUCA, enquanto Plano Municipal de Ordenamento do Território, com o qual o edificado se terá de conformar.
Efetivamente, o PUCA – Plano de Urbanização da Cidade da Aveiro (publicado no DR, 2.ª série, n.º 126 de 02.07.2009), é um instrumento de gestão territorial de âmbito municipal (cfr. artigo 2.º, n.º 4 do RJIGT – Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, aprovado pelo DL 380/99, 22.09, sendo que, enquanto Plano Municipal de ordenamento territorial, é localmente vinculativo para todos aqueles que lidem com o Urbanismo, sejam entidades públicas ou privadas (cfr. artigo 3.º, n.º 2 do RJIGT).
Aqui chegados, importa sublinhar que o PUCA corresponderá às diretrizes urbanísticas que o Município tenderá a concretizar, no respeito pelo estatuído, legal e regulamentarmente (artigo 18.º do RJIGT).
É pois incontornável a circunstância da edificação controvertida se inserir numa zona definida como “Zona de Habitação Unifamiliar”, nos termos estabelecidos nos artigos 27.º a 30.º do PUCA e respetivo Zonamento, estabelecido por Planta.
Na realidade, estabelece o artigo 27.º do PUCA, relativamente à controvertida área, e no que concerne à “Tipologia e uso dominante”, que estamos em presença de “Zona onde predomina a habitação unifamiliar de 2 pisos, isolada, geminada ou em banda, sendo admissível a construção de habitação bifamiliar e a instalação de outros usos e atividades, desde que não criem condições de incompatibilidade definidas no ponto 2 do artigo 10.º.”
Foi pois em face do que precede, que o ato de deferimento de 13.08.2010 que aprovou um terceiro piso, aos dois anteriormente licenciados, veio a ser declarado nulo pelo próprio Município, tanto mais que a referida aprovação desde sempre havia colidido com a informação prestada pelos Serviços Técnicos Urbanísticos do Município, por contrariar o estabelecido no referido Artº 27º do PUCA.
É pois claro que o normativo integrador dos limites edificativos do local é o referido artigo 27.º do PUCA, sem prejuízo da aplicação meramente subsidiária artigos 10.º a 22.º, na eventualidade de inexistir normativo objetivamente aplicável à situação em apreciação, o que não é manifestamente o caso.
Como resultou já escrito, lê-se no Referido Artº 27º do PUCA o seguinte:
“Tipologia e uso dominante
Zona onde predomina a habitação unifamiliar de 2 pisos, isolada, geminada ou em banda, sendo admissível a construção de habitação bifamiliar e a instalação de outros usos e atividades, desde que não criem condições de incompatibilidade definidas no ponto 2 do artigo 10.º”
É assim claro que o artigo 27.º do PUCA estabelece como regra os dois pisos, sem prejuízo de, excecionalmente, admitir divergente entendimento, desde que não sejam subvertidas as condições de conciliabilidade estabelecidas no ponto 2 do Artº 10º, através do qual se consideram existir “(...) condições de incompatibilidade quando as edificações:
a) Afetem negativamente a imagem urbana e ambiente paisagístico da zona onde se inserem;
b) Possuam dimensão ou outras características não conformes com a escala urbana do local;
c) Deem lugar a ruídos, fumos, resíduos ou agravem as condições de salubridade;
d) Perturbem as condições de trânsito e de estacionamento, nomeadamente com operações de carga e descarga;
e) Acarretem agravados riscos de incêndio ou explosão.
A expressão “predomina”, visa tão-só permitir, por um lado, a manutenção de situações urbanisticamente já consolidadas, e por outro, viabilizar situações atípicas em que o número de pisos, as tipologias ou os usos possam ser divergentes do regime regra, em razão da sua excecionalidade, que sempre terá de ser acrescidamente justificada.
Sublinha-se que a referida excecionalidade do regime regra poderá determinar até a aprovação de um edificado de um só piso, perante, por exemplo, a morfologia de um terreno, caso se entenda que uma edificação superior poderia afetar “(...) negativamente a imagem urbana e ambiente paisagístico da zona onde se inserem”.
Sendo o regime regra, o dos dois pisos, enquanto cércea dominante, tal, como se disse, não será impediente de fixação excecional de menos um, ou mais um piso, o que sempre careceria de particular justificação e fundamentação.
Se o objetivo fosse “liberalizar” a cércea edificativa das construções, mal se compreenderia a razão pela qual se estabeleceria um número de pisos padrão.
Por outro lado o Recorrente compara o que não é comparável, pois se é certo que o PUCA não poderá interferir com o licenciado e edificado anteriormente à sua entrada em vigor, não pode igualmente admitir o “contágio” face aos zonamentos adjacentes estabelecidos regulamentarmente.
Efetivamente resulta das Plantas de Zonamento que cada uma delas deverá ter as suas características e limites, não podendo os limites de umas zonas servir de pretexto à alteração de quaisquer outras.
Se é certo, tal como refere a Recorrente, que estão definidas na Planta de Zonamento, áreas com número de pisos superiores a 2, destinados à habitação coletiva, tal singelamente resulta da circunstância de estarem inseridas, designadamente, em “Zona de Habitação Multifamiliar (Baixa densidade)” e em “Zona de Utilização Mista”, nas quais essas cérceas são regulamentarmente admissíveis.
Em qualquer caso, é o próprio PUCA no seu artigo 11.º, relativamente a “alinhamentos”, a estabelecer que não é “invocável a eventual existência de edifício(s) vizinho(s) ou envolvente(s) que tenha(m) excedido a altura ou alinhamento dominante do conjunto.”.
Em face do que precede, acompanha-se pois o entendimento adotado em 1ª instância ao considerar que “o PUCA consagra, no art. 27.º, um limite máximo de 2 pisos à construção de habitações unifamiliares, enquanto parâmetro urbanístico a cumprir, e não como uma mera descrição da realidade dominante.”
Do mesmo modo, igualmente se acompanha o entendimento do tribunal a quo, ao considerar improcedente a alegação de que a especificação máxima do número de pisos apenas deveria aplicar-se a habitações unifamiliares e já não quanto a habitações bifamiliares ou quanto a edifícios destinados a outros usos, pois que não é isso que resulta dos normativos, mormente regulamentares, aplicáveis.
Como se lê na Sentença Recorrida “a letra do regulamento não aponta no sentido de tal distinção. No art. 27.º do PUCA, o regulador, após estabelecer a tipologia predominante, fixando o número de pisos admitidos, vem admitir a possibilidade de outro número de pisos.”, sendo que, “de tal admissão não se retira a derrogação deste parâmetro urbanístico (...)”
É pois manifesto que o despacho de 13.08.2010 que viabilizou o licenciamento de um terceiro piso sem qualquer acrescida fundamentação ou justificação, divergia do estatuído no PUCA, com o qual se deveria conformar, constituindo assim um ato nulo à luz dos artigos 67.º e alínea a) do artigo 68.º, do RJUE, em face do que não poderia perdurar na ordem jurídica.
A fim de permitir uma mais eficaz visualização daquilo que aqui está em causa, no que aqui releva, refere-se nos invocados normativos:
“Artigo 67.º
Requisitos
A validade das licenças ou das autorizações de utilização depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática (...)”
Artigo 68.º
Nulidades
Sem prejuízo da possibilidade de atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos nos termos gerais de direito (...) são nulas as licenças, as autorizações de utilização e as decisões relativas a pedidos de informação prévia previstos no presente diploma que:
a) Violem o disposto em plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença ou comunicação prévia de loteamento em vigor”

* * *

Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso Jurisdicional apresentado, confirmando-se a Sentença Recorrida.
Custas pela Recorrente.
Porto, 18 de maio de 2018
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Migueis Garcia