| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DO CENTRO HOSPITALAR DOS COVÕES inconformado veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Coimbra, datada de 20/09/2005, que julgou procedente o recurso contencioso de anulação contra o mesmo instaurado por A… A…, devidamente identificado nos autos, com fundamento na verificação do vício de falta de fundamentação.
Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 258 e segs.), as seguintes conclusões:
“…
a) Deve ser corrigido o penúltimo parágrafo da sentença, ali se passando a ler: «... ambos não reuniam à data os requisitos para concorrerem e serem providos...»;
b) O acto de «nomeação» de A… C… para “sub coordenadora” para o Hospital Geral e a designação de duas outras funcionárias para a coadjuvar está suficientemente fundamentado com a referência à Ordem de Serviço n.º 5/2002, através da qual se procedeu à reorganização da área de Secretariado Clínico dos Hospitais Integrados;
c) A cessação de funções por parte do recorrente, ora agravado, é apenas a consequência da sua recusa de aceitar a única categoria/designação que, em virtude da reorganização dos serviços levada a cabo através daquela Ordem de Serviço, passou a existir;
d) O senhor A…A…l conhecia bem a Ordem de Serviço e o respectivo alcance (fls. 95 a 97 dos autos) e recusou ser “nomeado” sub coordenador;
e) A recusa traduz precisamente a rejeição do cumprimento das “disposições” contidas na organização dos serviços o que se evidencia através da carta que escreveu ao Conselho de Administração (fls. 95 a 97);
f) No Boletim Informativo n.º 35, de 11-3-2002, apenas é declarado o facto;
g) Está, portanto, justificado e fundamentado, perante o ora agravado, o acto praticado pela autoridade recorrida;
h) A sentença sob recurso violou o disposto nos artigos 124.º e 125.º do CPA pelo que deve ser anulada …”.
Conclui no sentido do provimento do recurso e anulação da decisão recorrida.
O aqui ora recorrido apresentou contra-alegações (cfr. fls. 267 e segs.) nas quais conclui nos seguintes termos:
“(…)
1.ª- Na medida em que o agravante praticou um acto de negação ou restrição de direitos ou que no mínimo afectou os interesses legalmente protegidos do agravado, deveria tal decisão ter sido fundamentada de forma a que o agravado ficasse a conhecer a motivação do acto, isto é, o raciocínio prosseguido pelo decisor ao cessar a sua nomeação;
2.ª- Com efeito, o agravado viu cessado o exercício da sua função de coordenador desta forma bizarra e claramente ilegal, assim, sem mais, sem qualquer procedimento legal, sem qualquer fundamentação, sem nada!!!
3.ª- Assim, o acto recorrido não contém em si próprio qualquer fundamento de facto ou de direito que se impunha tivesse ocorrido e que deveria ter sido dado a conhecer ao agravado, até porque contém questões de facto e de direito controversas, que impunham a fundamentação do acto, designadamente para permitirem uma correcta reacção por parte do agravado quando o pretende impugnar.
4.ª- Tendo o agravante decidido sem cuidar de fundamentar minimamente a sua decisão, está o acto recorrido inquinado de vício de forma por desconformidade com os artigos 124.º n.º 1 al. a) e 125.º ambos do CPA e artigo 14.º n.º 4 do Decreto-Lei 135/99 de 22/04.
5ª – Não merece, pois, qualquer censura a sentença recorrida que deverá ser mantida. (…).”
Conclui no sentido de que deve ser mantida a sentença recorrida.
O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso e manutenção da decisão recorrida (cfr. fls. 288).
Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos, cumpre apreciar e decidir. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 102.º da LPTA.
As questões suscitadas reconduzem-se, em suma, em determinar, por um lado, da existência dum erro de escrita na transcrição realizada e, por outro lado, se ocorreu ou não violação dos normativos legais invocados pelo recorrente (arts. 124.º e 125.º do CPA) por parte da decisão jurisdicional objecto de impugnação quando esta julgou procedente o recurso contencioso contra o mesmo deduzido com fundamento na procedência do vício de forma (falta de fundamentação) [cfr. conclusões das alegações de recurso supra reproduzidas]. 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos:
I) O recorrente detém a categoria de Técnico Profissional Especialista – Secretário dos Serviços de Saúde – do quadro do Centro Hospitalar de Coimbra;
II) Sem concurso e, por despacho da Administradora-Delegada de 27/01/1999, publicado no Boletim Informativo n.º 19 da mesma data, o recorrente foi “nomeado” para a “função” de coordenador do secretariado clínico do Hospital Geral, com efeitos de 01 de Fevereiro seguinte – cfr. fls. 12 dos autos;
III) Esta nomeação destinou-se a assegurar a coordenação funcional do sector, no Hospital Geral, coordenação esta que até àquela data foi assegurada, em acumulação com as funções inerentes à sua categoria, pelo Dr. A… G…, Técnico Superior que na mesma ocasião foi colocado no Hospital Pediátrico de Coimbra, também integrado no Centro Hospitalar de Coimbra;
IV) O Quadro de Pessoal do Centro Hospitalar de Coimbra, não comporta qualquer lugar da categoria de coordenador (cfr. doc. de fls. 83 a 86 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);
V) Numa reunião realizada em 06/02/2002, ao recorrente foi proposto que continuasse a exercer as funções de coordenação do Hospital Geral e para dar cumprimento à ordem de serviço n.º 5/2002 seria o mesmo nomeado Sub Coordenador no Hospital Geral, o que este recusou – cfr. teor de fls. 95 a 97 dos autos;
VI) Sem concurso prévio, mediante a ordem de serviço n.º 35, datada de 11/03/2002, a interessada particular, Técnica Profissional de 2ª classe – Secretária de Serviço de Saúde, no seguimento da ordem de serviço n.º 5/2002 – Secretariado Clínico do CHC, foi nomeada para o cargo de Sub Coordenadora para o Hospital Geral, tendo o recorrente cessado as funções que vinha exercendo – cfr. teor de fls. 11 dos autos;
VII) As funções a que se referem os Boletins Informativos n.º 19, de 27/01/1999 e n.º 35, de 11/03/2002, apenas se destinam ao Hospital Geral.«» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise das questões suscitadas para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelo recorrente no recurso jurisdicional “sub judice”.
Quanto à 1.ª conclusão efectivamente ocorre mero lapso de escrita no texto da decisão judicial recorrida, lapso esse que se supre sem mais determinando-se que da página 04 daquela decisão e em substituição do parágrafo que se inicia em “… E, assim sendo, …” conste o parágrafo com o seguinte teor “… E, assim sendo, estamos perante um acto interno de gestão do serviço onde o recorrente se insere e, acolhendo o que anteriormente havíamos decidido e, reafirmado pelo douto Ac. do TCA Norte, ‘(…) o recorrente, tal como a recorrida-particular, não serão titulares de qualquer direito na manutenção da categoria legalmente existente de “coordenador” e/ou da categoria legalmente inexistente de “sub coordenador”, que legitime a dedução duma impugnação fundada numa violação de eventuais direitos adquiridos e numa tutela do direito à progressão na carreira tanto mais que o cargo inexiste no quadro de pessoal do Hospital e ambos não reuniam à data os requisitos para concorrerem e serem providos legalmente na categoria de coordenador …’ [art. 06º, n.º 1, al. a) do DL n.º 404-A/98, de 18-12] …”. Aferida e decidida esta primeira questão importa entrar na outra questão suscitada pelo aqui recorrente.
Este insurge-se contra a decisão judicial impugnada, que julgou procedente o recurso contencioso por verificação do vício de forma (falta de fundamentação), invocando, no essencial, que o acto administrativo em crise estava suficientemente fundamentado por referência ao teor da própria ordem de serviço n.º 5/2002, de 18/01, ordem essa que o aqui ora recorrido conhecia, bem como o seu próprio alcance tanto mais que o mesmo havia sido “… informado previamente o que iria ser feito …” e havia-se recusado na reunião realizada em 06/02/2002 a continuar a “… exercer as funções de coordenação do Hospital Geral …” já que em cumprimento daquela ordem de serviço o mesmo “… seria nomeado Sub Coordenador no Hospital Geral …”, sendo que tal integral e cabal conhecimento derivaria da “… leitura da carta que escreveu ao Conselho de Administração …”.
Analisemos.
Nos termos do disposto no art. 124.º do CPA, sob a epígrafe de "Dever de fundamentação", temos que:
"1 - Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente:
a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
b) Decidam reclamação ou recurso;
c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.
2 - Salvo disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal."
Estatui o art. 125º do mesmo Código que:
"1 - A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
2 - Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.
3 - Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados".
Os normativos ora reproduzidos correspondem ao cumprimento de directiva constitucional decorrente do actual art. 268.º, n.º 3 da CRP no qual se consagra o dever de fundamentação e correspondente direito subjectivo do administrado à fundamentação, sendo que com a consagração de tal dever se visa harmonizar o direito fundamental dos cidadãos a conhecerem os fundamentos factuais e as razões legais que permitem a uma autoridade administrativa conformar-lhes negativamente a esfera jurídica com as exigências que a lei impõe à administração de actuar, na realização do interesse público, com presteza, eficácia e racionalidade.
Do cotejo dos normativos citados temos que fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado acto, acto este que deverá conter expressamente os fundamentos de facto e de direito em que assenta a decisão sem que a exposição dos fundamentos de facto tenha de ser prolixa já que o que importa é que, de forma sucinta, se conheçam as premissas do acto e que se refiram todos os motivos determinantes do conteúdo resolutório, sendo que na menção ou citação das regras jurídicas aplicáveis não devem aceitar-se como válidas as referências de tal modo genéricas que não habilitem o particular a entender e aperceber-se das razões de direito que terão motivado o acto em questão, pelo que importa e se impõe que a decisão contenha os preceitos legais aplicados e que conduziram a tal decisão.
A fundamentação consiste, portanto, em deduzir de forma expressa a decisão administrativa com as premissas fácticas e jurídicas em que assenta, visando, assim, impor à Administração que pondere antes de decidir, contribuindo para uma mais esclarecida formação de vontade por parte de quem tem a responsabilidade da decisão além de permitir ao administrado seguir o processo mental que a ela conduziu.
Conforme é jurisprudência uniforme e constante a fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo concreto de cada acto e das circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal em face de cada caso ajuizar da sua suficiência, mediante a adopção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante dos actos em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro.
Com tal dever de fundamentação visa-se "captar com transparência a actividade administrativa", sendo que tal dever, nos casos em que é exigido, é um importante sustentáculo da legalidade administrativa e constitui um instrumento fundamental da respectiva garantia contenciosa, para além de um elemento fulcral na interpretação do acto administrativo.
Para se atingir aquele objectivo basta uma fundamentação sucinta, mas que seja clara, concreta, congruente e que se mostre contextual.
Note-se que a fundamentação do acto administrativo é suficiente se, no contexto em que foi praticado, e atentas as razões de facto e de direito nele expressamente enunciadas, forem capazes ou aptas e bastantes para permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão.
É contextual a fundamentação quando se integra no próprio acto e dela é contemporânea.
A fundamentação é clara quando tais razões permitem compreender sem incertezas ou perplexidades qual foi iter cognoscitivo-valorativo da decisão, sendo congruente quando a decisão surge como conclusão lógica e necessária de tais razões.
Revertendo ao caso em presença temos, para nós, que considerando a factualidade apurada e contrariamente ao entendimento que fez vencimento na decisão judicial recorrida o acto administrativo objecto do presente recurso contencioso tem-se como dotado de fundamentação suficiente porquanto um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do acto em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu daquela forma em termos da nomeação para a “função” de “sub coordenador” da recorrida-particular e da cessação da “função” de “coordenador” do recorrente.
Na verdade e entrando mais profundamente na análise da situação vertente temos que se infere do confronto das posições assumidas pelos intervenientes ao longo do procedimento que a decisão final em questão se mostra dotada dos fundamentos e razões adequadas, necessárias e justificativas que presidiram à mesma já que resulta do seu teor que o acto administrativo impugnado é proferido para dar execução (“no seguimento”) à ordem serviço n.º 5/2002, ordem essa na qual, no âmbito da necessidade duma reorganização dos serviços da área do Secretariado Clínico do CA do ente recorrido, se prevê a existência apenas dum “sub coordenador” em cada um dos Hospitais Integrados (HI) do CHC (deixaria de existir, infere-se claramente do novo modelo, o “coordenador” na nova estrutura organizativa), o qual “… em paralelo com a ligação hierárquico-funcional que manterá com o respectivo Administrador do HI, reporta funcionalmente à respectiva Assessora …” da Administradora-Delegada do CHC, sendo que as funções e competências de cada “sub coordenador” se mostram definidas sob o ponto 2.2. da aludida ordem de serviço.
Frise-se que o recorrente contencioso conhecia e conhece clara e inequivocamente esta ordem de serviço datada de 18/01/2002 já que não só esteve em reunião, datada de 06/02/2002, na qual foi abordada tal OS n.º 5/2002 e o mesmo foi inclusivamente convidado para o exercício das funções de “sub coordenador” aludidas naquela OS, convite que recusou, como tal conhecimento resulta do próprio texto que o mesmo elaborou e remeteu ao Presidente do CA do CHC com data de 08/02/2002 (cfr. doc. n.º 11 junto com a resposta e inserto a fls. 95 a 97 dos autos). Com efeito, infere-se deste texto que o aqui recorrido estava a par e participou inclusive no procedimento no qual veio a ser proferido o acto administrativo em crise podendo ler-se, nomeadamente, o seguinte “… o Conselho de Administração continua a utilizar os métodos ilegais na sua conduta, levando a Ordem de Serviço n.º 5/2002 sobre o Secretariado Clínico, à prática, mesmo depois de ser alertado para a sua ilegalidade.
No passado dia 06 de Fevereiro de 2002, em reunião com o Sr. Administrador do Hospital Geral - … e pela Dr.ª …, nomeada como Assessora para a Área de Secretariado do Hospital Geral, foi-me proposta a continuação da Coordenação do Hospital Geral, para dar cumprimento à referida Ordem de Serviço e que seria nomeado sub coordenador.
Como se sabe, o Decreto-Lei 404-A/98, decreta que o Quadro dos Técnico-Profissionais é composto pelas seguintes categorias: (…), não existindo nenhuma sub coordenação e, por outro, eu já estou nomeado como Coordenador deste Hospital há 3 anos (…), por despacho publicado no Boletim Informativo n.º 19, de 27/01/1999, como é do conhecimento de todos.
Dada a situação ilegal proposta e sendo já Coordenador deste Hospital, não posso aceitar a nova proposta feita na reunião – nomeação para sub coordenador, mas sim continuar como Coordenador – forma legal, com plenos direitos conforme nos decreta o Decreto-Lei 404-A/98…”
Reforçando este nosso entendimento, ou seja, de que o acto administrativo recorrido estava dotado de fundamentação visto terem sido dadas ao aqui recorrido todas as possibilidades para a reconstituição do iter cognoscitivo e valorativo da prolação do mesmo acto, temos, ainda, o facto de que analisado o articulado inicial e os termos em que o recorrido impugnou contenciosamente o acto administrativo em crise, mormente, vícios ou ilegalidades ao mesmo assacadas [cfr. para além do vício de forma em análise, ver, ainda, entre outros, o vício de forma por preterição de audiência prévia (arts. 100.º e segs. do CPA), os vícios de violação de lei por desrespeito aos arts. 01.º, 04.º e 12.º do DL n.º 204/98, 06.º (violação aos princípios da justiça e da imparcialidade) e 140.º, n.º 1, al. b) ambos do CPA, 06.º do DL n.º 404-A/98], aquele revelou ou revela ter tido perfeita e inequívoca compreensão do alcance do acto recorrido de tal modo que o mesmo não pode invocar que lhe foi cerceado o cabal exercício das suas garantias administrativas e contenciosas.
O aqui recorrido não carecia, como não careceu de outros elementos de fundamentação para além daqueles que constavam e se inferem do próprio acto e dos seus termos, para impugnar, válida e eficazmente, em termos contenciosos a decisão administrativa em questão, sem que se revele em momento algum qualquer factualidade ou motivação jurídica que lhe haja falhado na impugnação contenciosa que moveu.
Refira-se, por fim, que o art. 14.º, n.º 4 do DL n.º 135/99, de 22/04 (respeitante a regras sobre comunicação de actos nos quais se faça referência a disposições de carácter normativo ou a circulares internas da Administração) invocado pelo aqui recorrido como integrante do vício de forma por falta de fundamentação (cfr., para além da petição inicial, as contra-alegações produzidas em sede de instância de recurso - conclusão 04.º) em nada se mostra contender com este vício visto, conforme entendimento uniforme ao nível doutrinal e jurisprudencial, a omissão ou incumprimento das regras de notificação ou comunicação de acto administrativo não geram, afectam ou interferem com a validade deste (mormente, afectando-o na sua legalidade externa) mas antes com a sua eficácia.
Do supra exposto temos, em suma, que não pode manter-se a sentença recorrida que decidiu pela procedência do vício de forma (falta de fundamentação) atenta a sua ilegalidade (cfr. arts. 124.º e 125.º do CPA), impondo-se a sua revogação mercê da procedência do recurso jurisdicional “sub judice”.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam os juízes deste Tribunal em:
A) Conceder provimento ao recurso, revogando a decisão judicial recorrida;
B) Ordenar a remessa do processo ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra para aí prosseguir os seus termos com conhecimento dos demais vícios assacados ao acto administrativo impugnado.
Sem custas.
Notifique-se. D.N..Restituam-se aos ilustres mandatários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” arts. 01.º e 102.º da LPTA).Porto, 24/05/2007
Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho
Ass.) José Luís Paulo Escudeiro
Ass.) Ana Paula Portela |
