Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00072/14.0BECBR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	05/15/2020

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Ricardo de Oliveira e Sousa

Descritores:	REPOSIÇÃO E RETENÇÃO DE VERBAS - DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO – NATUREZA SANCIONATÓRIA - AUDIÊNCIA PRÉVIA

Sumário:	I – A mera referência a montante pecuniário como “valor indevidamente” pago, ínsita em ato administrativo, despida de elementos factuais explicativos [v.g. critérios de cálculo aritmético ou outros] do porquê de ser aquele valor o exigido, e não outro, enquanto montante pago alegadamente indevido, não obedece ao imperativo do dever de fundamentação [suficiente] dos aos administrativos. II- A atuação da Administração “atravessada” de natureza sancionatória está sujeita à exigência constitucional de garantia de audiência e defesa do arguido, impondo-se, por isso, a notificação expressa deste tipo de atuação em sede de audiência prévia e de decisão final. * * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P.
Recorrido 1:	V., S.A.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

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I – RELATÓRIO
INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P. [IFAP, I.P.], com os sinais dos autos, vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, de 06.07.2017, promanada no âmbito da Ação Administrativa Especial intentada por V., S.A., também com os sinais dos autos, contra o aqui Recorrente, que, em 06.07.2017, julgou a presente ação totalmente procedente, e, em consequência, (i) anulou a “(…) decisão de 11 de outubro de 2013, que determinou a reposição do montante de €2.502,36 (…)”; (ii) declarou a nulidade das operações de retenção de quantias devidas a título de apoio ao desenvolvimento rural, no âmbito do programa PRODER, no valor de €2.647,27 e, ainda, (…)” (iii) condenou “(…) a Entidade Demandada na devolução das quantias ilegalmente retidas e não pagas, no valor de €2.647,27 (…)”.
Alegando, o Recorrente formulou as seguintes conclusões: “(…)
A. A decisão proferida pelo Tribunal a quo padece dos vícios de não apreciação da prova efetuada e de violação de lei.
B. Tal como resulta dos documentos probatórios junto aos autos e como resulta da matéria de facto dada por provada, deveria ter sido considerado que a decisão comunicada através do oficio 52872/2013 é clara e congruente, porquanto a mesma especifica que como foram apurados os factos (por controlo administrativo e controlo de campo a área de 16,04ha e por controlo administrativo a l,57ha), sendo certo que o valor a que se chega resulta da aplicação dos valores unitários das ajudas de que o beneficiário tem conhecimento no momento da apresentação da candidatura.
C. Tendo assim a sentença cometido um erro na apreciação da prova efetuada.
D. Padece também de violação de lei, a conclusão retirada pelo Tribunal de que não existe procedimento de retenção relativamente aos montantes das guias.
E. De facto não se está perante uma retenção de subsídios.
F. Nos termos da legislação em vigor, mormente o estatuído na Portaria nº. 229-B/2008 de 8 de março e nos Regulamentos (CE) nº.s 1975/2006, da Comissão de 7 de dezembro e 796/2004 da Comissão de 21 de abril, as reduções do apoio (ou exclusões) deverão ser desde logo deduzidas aos montantes a que o beneficiário tenha direito no contexto dos pedidos que apresentar nos três anos seguintes ao ano civil em que a diferença seja detetada.
G. Em causa estão deduções de valores efetuadas nos termos do Regulamentos (CE) n2s 1975/2006, da Comissão de 7 de dezembro e 796/2004 da Comissão de 21 de abril , decorrente do facto de a Recorrida, nos três anos aqui em causa, em cada ano, ter apresentado candidatura para certa e determinada área, mas se ter apurado que , em qualquer deles assegurou a utilização de ares diferentes das constantes da candidaturas.
H. Acresce que tais procedimentos constituem imposição legal, quer da União europeia quer nacional, com vista a imprimir celeridade no pagamento da ajuda e também para que sejam salvaguardados os interesses económicos da comunidade, daí a exigência de realização de um controlo administrativo prévio aos pagamentos a efectuar, bem como o período de 3 anos para recuperar os valores
I. Ao decidir como decidido, não considerando a especialidade das normas aplicáveis, no que ao procedimento por dedução se refere a decisão do tribunal a quo viola a regulamentação comunitária, nomeadamente o disposto nos artigos 572º e seguintes e 732º do Regulamento (CE) nº 796/2004.
Nestes termos e nos mais de direito, sempre com o mui douto suprimento de V. Exa., deverá ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se a decisão do Tribunal a quo, e substituindo-se aquela por decisão que julgue totalmente improcedente a ação interposta, absolvendo o Recorrente dos pedidos formulados, como é da mais elementar JUSTIÇA! (…)”.

Notificada que foi para o efeito, a Recorrida não contra-alegou.

O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso, fixando os seus efeitos e o modo de subida.

O/A Digno[a] Magistrado[a] do Ministério Público junto deste Tribunal Superior emitiu parecer no sentido da improcedência do presente recurso jurisdicional.

Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.

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II - DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.
Neste pressuposto, as questões a dirimir consistem em saber se a sentença recorrida, ao julgar nos termos e com o alcance explicitados no ponto I) do presente Acórdão, incorreu nos “(…) vícios de não apreciação da prova efetuada e de violação de lei (…)”.
Assim sendo, estas serão, por razões de precedência lógica, as questões a apreciar e decidir.

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III – FUNDAMENTAÇÃO
III – DE FACTO
O quadro fáctico [positivo e negativo] apurado na decisão recorrida foi o seguinte: “(…)
1. A Autora dedica-se à atividade de exploração agrícola, florestal e agropecuária - (cf. certidão permanente a fls. do processo administrativo não numerado);
2. No dia 23 de maio de 2008 a Autora efetuou um pedido único de financiamento, referente à campanha de 2008, em “Regime de Pagamento Único”, aos itens “Desenvolvimento Rural” – “Apoio à Manutenção de Atividade Agrícola em Zonas Desfavorecidas (MZD)”, “Medidas Agro Ambientais (ASA): C02 – Modo de Produção Biológico”; “Ovinos e Caprinos” – “Prémio por Ovelha e Cabra” e “Prémio Complementar (Ajuda ao mundo Rural)” - (cf. candidatura a fls. do processo administrativo não numerado);
3. No dia 15 de maio de 2009 a Autora efetuou um pedido único de financiamento, referente à campanha de 2009, aos itens “Regime de Pagamento Único”, “ “Apoio à Manutenção de Atividade Agrícola em Zonas Desfavorecidas”, “Medidas Agro Ambientais/Silvo Ambientais: C02 – Modo de Produção Biológico” e “Apoio aos Regimes de Qualidade”; “Ovinos e Caprinos” – “Prémio por Ovelha e Cabra” e “Prémio Complementar (Ajuda ao mundo Rural)” e “Apoios/Medidas a Raças autóctones. Esp. Ovina/Caprina”, onde a Autora declarou “(…) todo e qualquer pagamento das ajudas e/ou apoios a que me candidato, é feito sob reserva de revogação e sob condição de verificação posterior, nos termos da legislação nacional e comunitária, dos requisitos de elegibilidade do correspondente direito (…)” - (cf. candidatura a fls. do processo administrativo não numerado);
4. No dia 5 de setembro de 2009 a Entidade Demandada elaborou um ofício dirigido à Autora com o seguinte teor: “(…) De acordo com a regulamentação comunitária aplicável, nomeadamente o Reg. (CE) n.º 796/2004 da Comissão, de 21 de abril, procedeu este Instituto a um controlo administrativo cruzado dos Pedidos Únicos relativos a 2009. Como resultado desse controlo e de acordo com os elementos nesta data existentes, constatou-se que a(s) parcela(s) e/ou número de oliveiras e/ou animais declarada(o)(s) por V. Exa(s) e identificada(o)(s) em anexo, se encontra(m) com a(s) anomalia(s) aí indicada(s), a(s) qual(ais) poderá(ão), nos termos do disposto no art.º 50.º e 51.º do Reg. (CE) n.º 796/2004, conduzir à redução ou à exclusão da(s) ajuda(s) a que se candidata. Assim, nos termos e para os efeitos dos arts. 100.º e ss. do Código do Procedimento Administrativo, fica(m) V. Exa(s) notificada(s), da intenção deste Instituto de aplicar as correspondentes sanções previstas nos referidos artigos, podendo informar por escrito sobre o que lhe(s) oferecer (…). Caso V. Exa(s) não apresentem, no prazo indicado, uma justificação para a(s) referida(s) anomalia(s), consideramos como definitivos os resultados do controlo administrativo cruzados constante deste ofício. De modo a tornar mais célere o tratamento das anomalias detetadas, na resposta a enviar a este Instituto, deverá(ão) V. Exas(s) utilizar o documento, em anexo, denominado «Justificação das Anomalias», podendo, no seu próprio interesse, igualmente contactar a entidade recetora do seu Pedido Único a fim de obter apoio e os esclarecimentos necessários sobre o seu processo de candidatura (…)” - (cf. ofício CAD040/050/060/2009 a fls. do processo administrativo não numerado);
5. Em anexo ao ofício descrito em 4 resultava que nas parcelas 1, 4, 9, 10, 12 e 19, tinha sido detetada uma existia incompatibilidade de ocupação cultural entre a área de oliveiras declaradas e a área de oliveiras determinada em sede de controlo administrativo - (cf. ofício CAD040/050/060/2009 a fls. do processo administrativo não numerado);
6. No dia 17 de abril de 2012 a Autora pediu à Entidade Demandada o seguinte: “(…) Nos anos de 2009 apresentámos o Pedido Único de 2009 candidatura aos seguintes regimes de ajuda: 1 – Regime de Pagamento Único 2 – Manutenção da Atividade Agrícola em Zona Desfavorecida com animais 3 – Medidas Agro-Ambientais – Agricultura Biológica com animais 4 – Apoio ao Regime de Qualidade – Superfícies e efetivo pecuário 5 – Prémio por Ovelha e Cabra 6 – Prémio Complementar – Ajuda ao Mundo Rural 7 – Pagamento Complementar artigo 69.º - Raças Autóctones Vimos por este meio requerer junto de Vossas Exas., que nos informem ao abrigo do artigo 61.º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo, quais as áreas e animais elegíveis por regime de ajuda e o valor da ajuda pago e em que data (…)” - (cf. pedido do processo administrativo não numerado);
7. No dia 11 de julho de 2012 a Entidade Demandada, em resposta ao pedido formulado em 6, dirigiu à Autora um ofício com o seguinte teor: “(…) Relativamente aos vossos pedidos de informação e os quais mereceram a nossa melhor atenção, informa-se o seguinte: Pedido Único de 2009: - Regime de Pagamento Único Área declarada: 72,83 ha ; Área determinada em controlo administrativo: 56,79 ha ; Área apurada após sanção: 40,09 ha, de acordo com o disposto no n.º 1 do art.º 51.º do Regulamento (CE) n.º 796/2004 da Comissão ,de 21de abril; Montante apurado: 3.333,08€. No entanto ao montante em causa foi deduzida a modulação obrigatória de 7%. Conforme estabelecido no art. 7.º do Reg. (CE) N.º 73/2009 do Conselho de 19 de janeiro. Assim o montante apurado para pagamento foi de 3.099,76 €, o qual foi liquidado em 20/05/2010. - Apoio à Manutenção da Atividade Agrícola em Zonas Desfavorecidas Área declarada: 72,83 ha; Área determinada em controlo administrativo: 56,79 ha; Área apurada: 0,00 ha ; Uma vez que a diferença entre as áreas declaradas e determinadas em controlo administrativo é superior a 20% (28,24%) de acordo com o estabelecido no art. 16.º do Reg. (CE) n.º 1975/2006 da Comissão, de 7 de dezembro, não é concedida qualquer ajuda e, por isso, o montante apurado é nulo. - Medidas Agro e Silvo - Ambientais Medida Agro-Silvo-Ambiental C02-Modo de Produção Biológico e Apoio aos Regimes de Qualidade. De acordo com o estabelecido no art.º 21da Portaria n.º 229-B/2008, de 6 de março, recebeu um pagamento a título de adiantamento para a campanha de 2009, em 16/09/2009,correspondente a 70%, relativo à ajuda C02 – Modo de Produção Biológico, no montante de 3.643,02€, tendo por base uma área de 24,13ha (5,27ha de olival e 18,86ha de pastagem permanente biodiversa). O restante saldo (30%), referente à campanha de 2009, foi liquidado, em 05/08/2010, no montante de 2.502,10€, correspondente a uma área de 28,61ha (5,27ha de olival e 23,34ha de pastagem permanente biodiversa). Na campanha de 2009, foi determinada a aplicação de uma sanção entre a área declarada e a área determinada em sede de 'controlo administrativo, no grupo das pastagens permanentes. O valor da referida sanção foi de 2.269,71€ e foi descontado no pagamento do Regime de Pagamento Único, em 29/12/2011. No que respeita à ajuda «Apoio aos Regimes de Qualidade», recebeu, referente à campanha de 2009 o montante de 1.776,91€, em 12/08/2010, relativo a 5,27ha de olival e a 68,55 cabeças normais (CN). - Prémio por Ovelha e Prémio Complementar (Ajuda ao Mundo Rural) Em outubro de 2009 foi-lhe apurado o montante de 4.437,54€ e em abril de 2010 o montante de 1.483,94€ perfazendo um total de 5.921,48€ referente a 346 ovinos e 96 caprinos. - Apoios/Medidas previstas no art.º 68.º do Regulamento (CE) n° 73/2009 – Raças autónomas da espécie ovina Em junho de 2010, foi apurado o montante de 40,83€ referente a 6 animais Pedido Único de 2010: - Regime de Pagamento Único Área declarada: 53,48 ha; Área determinada em controlo campo: 48,27 ha; Área apurada após sanção: 37,85 ha, de acordo com o art.º 58.º do Reg.(CE) n.º 1122/2009 da Comissão de 30 de novembro; Montante apurado: 6.390,88€. A este montante foi deduzida a modulação obrigatória de 8%, nos termos do art.º 7.º do Reg.(CE) n.º 73/2009 do Conselho de 19 de janeiro. Assim o montante apurado para pagamento foi de 6.033,87€, o qual ocorreu em 10/03/2011. - Apoio à Manutenção da Atividade Agrícola em Zonas Desfavorecidas Área declarada: 53,48 ha; Área determinada em controlo de campo: 48,27 ha; Área apurada 37,85 ha. Foi determinada a aplicação de uma sanção de 10,79%, por diferença de áreas pelo que o montante apurado foi de 2.604,20€ tendo sido efetuado o respetivo pagamento de 2.575,72€, em 30/09/2010 e de 28,48€ em 29/06/2012. - Medidas Agro e Silvo Ambientais Medida Agro-Silvo-Ambiental CO2-Modo de Produção Biológico e Apoio aos Regimes de Qualidade. Recebeu a título de adiantamento da ajuda (70%) o montante de 6.907,31€ para a campanha de 2010, correspondente a uma área de 53,48ha (5,27ha de olival, 2,93ha de culturas forrageiras, 15,22ha de pastagens permanentes e 30,06ha de pastagem permanente biodiversa), liquidado da seguinte forma: - em 28/10/2010, recebeu o montante de 4.863,12€; - em 12/11/2011, recebeu o montante de 2.044,19€ (montante indevidamente retido aquando do primeiro pagamento). Devido à divergência entre a área declarada de 53,48ha (5,27ha de olival, 2,93ha de culturas forrageiras, 15,22ha de pastagens permanentes e 30,06ha de pastagem permanente biodiversa) e a área controlada de 36,31ha (12,10ha de pastagens permanentes e 24,21ha de pastagem permanente biodiversa) recebeu o restante saldo (30%), em 29/03/2012, no montante de 255,96€. No entanto, este montante ficou retido por ter sido determinado um valor a recuperar relativo às campanhas anteriores (2008 e 2009) de -2.189,97€ decorrente da redução de área determinada em 2010 quando comparada com a área determinada nos anos anteriores, pelo que na referida data 29/03/2012) não foi creditado ao beneficiário qualquer valor. Na campanha de 2010 foi, ainda, determinada a aplicação de uma sanção no valor de 121,60€ virtude de uma redução superior a 50% entre a área declarada e a área determinada de campo, no grupo das culturas forrageiras de sequeiro. Esse valor foi descontado no pagamento da ajuda à Manutenção da Atividade Agrícola em Zonas Desfavorecidas em 26/04/2012. No que respeita à ajuda «Apoio aos Regimes de Qualidade», recebeu, referente à campanha de 2010, o montante de 1.431,75€, em 29/06/2011, relativo a 62,25 cabeças normais (CN). - Prémio por Ovelha e Prémio Complementar (Ajuda ao Mundo Rural) Em dezembro de 2010 foi-lhe apurado o montante de 3.071,78€ e em março de 2011 o montante de valor 2.160,01€ perfazendo um total de 5.231,79€ referente a 293 ovinos e 99 caprinos. - Identificação Animal Não lhe foi apurado qualquer montante na sequência do não cumprimento das normas obrigatórias da identificação eletrónica. -Apoios/Medidas previstas no art.º 68.º do Regulamento (CE) n.º 73/2009 -Raças autónomas da espécie ovina - não lhe foi apurado qualquer montante -Património Oleícola Nacional - em junho de 2011,foi-lhe apurado o montante de 160,01€ referente a 1,76 hectares. - Medida de apoio à comparticipação nos custos de energia Apresentou candidatura no entanto o apuramento à referida medida ainda não foi efetuado (…)” - (cf. ofício n.º 015685/2012 do processo administrativo não numerado);
8. No dia 1 de agosto de 2012 a Autora pediu à Entidade Demandada o seguinte: “(…) Após termos solicitado ao IFAP – IP, no dia 25/07/2012 a emissão das Listagens de Pagamentos realizados por V. Exas., verificámos algumas situações que desconhecíamos. Vimos por este meio requerer, ao abrigo da Lei n.º 46/2007, certidão dos seguintes documentos: Doc. 1 – Guia de Receita 2009/ASA/76391, no valor de 2,269.71€, com todos os documentos que fazem parte da sua fundamentação, controlo administrativo e/ou de campo, bem como do Despacho com a Decisão que ordenou a retenção da referida verba de 2,269.71€, assim como a Delegação de Competências a quem foi atribuído a competência que ordenou a retenção da verba. Doc. 2 – Guia de Receita 2008/ASA/763901, no valor de 255.96€, com todos os documentos que fazem parte da sua fundamentação, controlo administrativo e/ou de campo, bem como do Despacho com a Decisão que ordenou a retenção da referida verba de 255,96€, assim como a Delegação de Competências a quem foi atribuído a competência que ordenou a retenção da verba. Doc. 3 – Guia de Receita 2010/ASA/763901, no valor de 121,60€, com todos os documentos que fazem parte da sua fundamentação, controlo administrativo e/ou de campo, bem como do Despacho com a Decisão que ordenou a retenção da referida verba de 121,60€, assim como a Delegação de Competências a quem foi atribuído a competência que ordenou a retenção da verba (…)” - (cf. requerimento a fls. do processo administrativo não numerado);
9. No dia 25 de setembro de 2012 a Entidade Demandada, em resposta ao pedido de informação sobre os pagamentos da campanha de 2008, dirigiu à Autora um ofício com o seguinte teor: “(…) Relativamente ao pedido de informação apresentado informa-se o seguinte: - Regime de Pagamento Único (RPU) A área apurada foi de 65,14ha correspondendo à totalidade dos direitos que lhe foram atribuídos em 2008 e ao montante de 5.144,95€ pago em 22/12/2008. - Apoio à Manutenção da Atividade Agrícola em Zonas Desfavorecidas (MZD) Foram-lhe efetuados os pagamentos nos montantes de 2.868,60€ em 17/12/2008 e 1.229,40€ em 15/04/2010, num total de 4.098,00€, correspondente a 74,40 ha de SAU elegível, constituída por 54,60 ha de superfícies forrageiras e 19,80 ha de superfícies não forrageiras. - Medidas Agro-Ambientais (ASA) O pedido foi considerado elegível à medida C02 – Modo de Produção Biológico, à totalidade da área candidata à ajuda, 74,4 ha, tendo sido apurado para pagamento 54,6 ha de pastagens permanentes (8.544,96€), 14.51 ha de culturas arvenses (1.102,76€) e 5.29 ha de olival de sequeiro (1 248,44€), no montante total de 10.896,16€. O valor da ajuda à medida C02 da campanha de 2008 (10.896,16€) foi paga nas seguintes datas: -532,77€ a 2008-03-28; -6.548,10€ a 2008-05-14: -2.375,05€ a 2008-10-15; - 1.363,48E a 2009-11-11; - 76,76€ a 2011-04-15, valor deduzido no valor apurado para recuperação na campanha de 2009 (2.579.12€), devido à redução de área determinada elegível nesta campanha após controlo administrativo (56,79 ha) relativamente à campanha de 2008 (74,4 ha). O valor potencial em dívida é atualmente de 2. 502.36€, que será oportunamente comunicado por ofício. - Prémio por Ovelha e Prémio Complementar (Ajuda ao Mundo Rural) Em 10/12/2008 foi-lhe pago o montante de 3.662,82€ referente ao Prémio e o montante de 1.526,17€ referente ao Mundo Rural correspondente a 373 ovinos e 86 caprinos respetivamente. - Pagamento Complementar artigo 69.º – Raças autóctones Em 24/06/2009 foi-lhe pago o montante de 51,67€ referente a 9 caprinos (…)” - (cf. ofício n.º 020380/2012 do processo administrativo não numerado);
10. No dia 17 de outubro de 2012 a Entidade Demandada, em resposta ao pedido formulado em 8, dirigiu à Autora um ofício com o seguinte teor: “(…) Em resposta à v/ carta de 1 de agosto p. p., vimos remeter certidão das Guias de Receita n.ºs 2008, 2009 e 2010/ASA/763901 e prestar os seguintes esclarecimentos: ● Relativamente às Guias de Receita 2009 e 2010/ASA/763901 cumpre informar que as razões que sustentam as deduções a que as mesmas se referem constam do nosso ofício n.º DAS 13222/2012, remetido a V. Exas em 11 de julho p. p. A candidatura relativa à Guia de Receita 2009/ASA/763901 foi objeto de controlo de campo em 9 de dezembro de 2010. ● Relativamente à Guia de Receita 2008/ASA/763901 cumpre informar que as razões que sustentam as deduções a que as mesmas se referem constam do nosso ofício n.º DAS/18034/2012/2012, remetido a V. Exas em 25/09/2012. A candidatura relativa à Guia de Receita 2008/ASA/763901 foi objeto de controlo de campo em 9 de dezembro de 2010. Cumpre ainda informar que o montante de 255,96€ foi descontado (entenda-se recuperado) no pagamento do saldo da campanha de 2010, em 29/03/2012, resultando de um imperativo legal, constante do art.º 22.º, n.º 7 da Portaria 229-B/2008, de 6 de março e respetivas alterações (…)” - (cf. ofício n.º 018858/2012 do processo administrativo não numerado);
11. Em anexo ao ofício melhor descrito em 10 seguia uma certidão, datada de 14 de setembro de 2012, contendo uma listagem extraída do Sistema de Informação, contendo informação da guia de receita referente aos pagamento efetuados em 29 de dezembro de 2011, 29 de março de 2012 e 26 de abril de 2012, decorrente da aplicação do ponto 7, do artigo 22.º do Regulamento de aplicação da medida 2.2.1, “Alteração de modos de produção agrícola”, e da ação 2.2.2 “Proteção da Biodiversidade doméstica” - (cf. certidão e listagens a fls. do processo administrativo não numerado);
12. No dia 20 de novembro de 2012 a Entidade Demandada enviou à Autora um ofício com o seguinte teor: “(…) Em 2008, apresentou uma candidatura às ajudas do Programa de Desenvolvimento Rural, ao abrigo do Regulamento de aplicação da Ação n.º 2.2.1 - «Alteração de Modos de Produção Agrícola», e da Ação n.º 2.2.2 - «Proteção da Biodiversidade Doméstica» anexo à Portaria n.º 229-B/2008; e/ou do Regulamento de aplicação das componentes agro-ambientais da medida n.º 2.4 - «Intervenções Territoriais Integradas», anexo à Portaria n.º 232-A/2008, nomeadamente às medidas: C02 – Modo de Produção Biológico. Após controlo administrativo e/ou físico levados a cabo por este Instituto, verificou-se, na sua candidatura da campanha de 2009, uma redução da área determinada elegível nas referidas medidas, relativamente à campanha de 2008. De acordo com o ponto 7 do Artigo 22.º do Regulamento das Ações n.º 2.2.1 e 2.2.2, e com o ponto 2 do Artigo 90.º do Regulamento da medida 2.4, acima mencionados, a redução da área de compromisso, determina a devolução do valor recebido na campanha 2008 pela área não elegível. O valor apurado para a devolução foi parcialmente saldado no pagamento das ajudas às medidas Agro e Silvo Ambientais. Pelo exposto, determina-se a reposição do montante de 2.502,36 Euros, considerado como indevidamente recebido, assim discriminado: Medida Valor a repor (Euros) C02 2.502,36 (…)” - (cf. ofício DEV007/2012/127378 a fls. do processo administrativo não numerado);
13. No dia 8 de janeiro de 2013 a Entidade Demandada dirigiu à Autora um ofício com o seguinte teor: “(…) I - QUESTÃO PRÉVIA: 1. A coberto do ofício com a referência DEV007/2012/127378 foi V. Exa. notificado, nos termos do art. 103.º alínea c) do n.º 1 do Código de Procedimento Administrativo, das conclusões do controlo administrativo levado a cabo por este Instituto, que concluíam no incumprimento verificado, no ano de 2009, da legislação aplicável à Ação 2.2.1 - Alteração de Modos de Produção Agrícola - onde se integra o Modo de Produção Biológico (C02), instituída pelo REG(CE) n° 1698/2005, do Conselho, de 20 de setembro, cuja aplicação no Continente foi regulamentada pela Portaria n.º 229-B/2008, de 6 de março, e suas alterações, pelo facto de ter sido determinada uma área inferior à do ano anterior no que respeita ao Modo de Produção Biológico. 2. Foi este ato objeto de procedimento cautelar que corre no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra e foi notificado a este Instituto em 21 de dezembro de 2012.

Parcela	Área declarada em 2009	Área determinada em 2009	Diferença
1983673738002	7,01 ha	6,79 ha	0,22
1983676990002	4,70 ha	2,98 ha	1,72
1993672375001	5, 27 ha	3,85 ha	1,42
1993672375002	3,50 ha	2,77 ha	0,73
1993677896002	8,43 ha	0,78 ha	7,65
1993685947001	4,30 ha	0 ha	4,30
			Total:16,04

3. Na sequência da reanálise do processo, decidiu este Instituto revogar o ato administrativo previsto no ofício com a referência DEV007/2012/127378, ao abrigo dos artigos 138.º e seguintes do CPA e instruir novo procedimento administrativo com uma nova audiência prévia, o que se faz nos termos e com os fundamentos seguintes: II - AUDIÊNCIA PRÉVIA: 4. De acordo com as conclusões do controlo administrativo levado a cabo por este Instituto, verificou-se existir uma diferença entre a área de 74,40 ha determinada em 2008 e a área de 56,79 ha determinada em 2009. 5. Com efeito, em 2009 houve 6 parcelas que tiveram a sua área reduzida em controlo administrativo como consequência de existir nas mesmas uma incompatibilidade de ocupação cultural, num total de 16,04 ha. As parcelas são as que se enumeram no quadro abaixo, com a área declarada no Pedido Único de 2009 e a correspondente área considerada elegível em controlo administrativo (área determinada) em 2009 e a respetiva diferença. Acresce a esta diferença de 16,04 ha determinada em controlo de campo, a diferença de 1,57 ha entre a área declarada por V. Exa. no Pedido Único de 2009 e a área declarada no Pedido Único de 2008, resultando na área determinada em 2009 de 56,79 ha (74.40 – 1.57 – 16.04 = 56.79). 6. Ora, a Portaria n.º 229-6/2008, de 6 de março, refere no n.º 1 do art. 26.º, para efeitos de redução do apoio, que «nos casos de divergência entre as áreas ou os animais declarados e as áreas determinadas ou os animais verificados em sede de controlo, aplicam-se as reduções e as exclusões previstas nos Regulamentos (CE) n.ºs 1975/2006, da Comissão, de 7 de dezembro, e 796/2004, da Comissão, de 21 de abril. 7. Nesta conformidade, e nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo, fica V. Exa. notificado da intenção deste Instituto de determinar a reposição da quantia de € 2.579,12 (dois mil quinhentos e setenta nove euros e doze cêntimos), correspondente ao valor indevidamente recebido, podendo informar por escrito sobre o que se lhe oferecer, no prazo máximo de dez dias úteis, contados a partir da data da receção do presente oficio ou, supletivamente, contados a partir do terceiro dia após a data constante no carimbo de expedição dos CTT. 8. Todavia, se V. Exa. pretender proceder de imediato à liquidação do quantitativo supra referido, deverá fazê-lo através de cheque a remeter à Tesouraria deste Instituto, sendo que, nesse caso, o presente ofício converter-se-á em decisão final logo após a receção do cheque neste Organismo e sua respetiva boa cobrança, dando, assim, por encerrado o presente processo. 9. O processo poderá ser consultado na Rua Fernando Curado Ribeiro, n° 4 G, 16490344 Lisboa, durante o horário de expediente (…)” - (cf. ofício n.º 292/2013 do processo administrativo não numerado);
14. No dia 11 de outubro de 2013 a Entidade Demandada dirigiu à Autora um ofício com o seguinte teor: “(…) Finda a fase de instrução no procedimento administrativo relativo ao assunto supra identificado, cumpre tomar a decisão final, o que se faz, nos termos e com os fundamentos seguintes: Através do ofício n.º 000292/2013, foi V. Exa.., notificado, nos termos e para os efeitos dos arts. 100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo da intenção deste Instituto de determinar a devolução valor indevidamente pago à Medida C02 — Modo Produção Biológico da campanha 2009. De acordo com as conclusões do controlo administrativo levado a cabo por este Instituto, verificou-se existir uma diferença entre a área de 74,40 ha determinada em 2008 e a área de 56,79 ha determinada em 2009. Com efeito, em 2009 houve 6 parcelas que tiveram a sua área reduzida em controlo administrativo como consequência de existir nas mesmas uma incompatibilidade de ocupação cultural, num total de 16,04 ha. As parcelas são as que se enumeram no quadro abaixo, com a área declarada no Pedido Único de 2009 e a correspondente área considerada elegível em controlo administrativo (área determinada) em 2009 e a respetiva diferença.

Parcela	Área declarada em 2009	Área determinada em 2009	Diferença
1983673738002	7,01 ha	6,79 ha	0,22
1983676990002	4,70 ha	2,98 ha	1,72
1993672375001	5, 27 ha	3,85 ha	1,42
1993672375002	3,50 ha	2,77 ha	0,73
1993677896002	8,43 ha	0,78 ha	7,65
1993685947001	4,30 ha	0 ha	4,30
			Total:16,04

Acresce a esta diferença de 16,04 ha determinada em controlo de campo, a diferença de 1,57 ha entre a área declarada por V. Exa. no Pedido Único de 2009 e a área declarada no Pedido Único de 2008, resultando na área determinada em 2009 de 56,79 ha (74.40 – 1.57 – 16.04 = 56.79). Ora, a Portaria n.º 229-B/2008, de 6 de março, refere no n.º 1 do art. 26.º, para efeitos de redução do apoio, que "nos casos de divergência entre as áreas ou os animais declarados e as áreas determinadas ou os animais verificados em sede de controlo, aplicam-se as reduções e as exclusões previstas nos Regulamentos (CE) n.ºs 1975/2006, da Comissão, de 7 de dezembro, e 796/2004, da Comissão, de 21 de abril. Nesta conformidade, e nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo, fica V. Exa. notificado da intenção deste Instituto de determinar a reposição da quantia de € 2.502,36/(dois mil quinhentos e dois euros e trinta e seis cêntimos), correspondente ao valor indevidamente recebido, podendo informar por escrito sobre o que se lhe oferecer, no prazo máximo de dez dias úteis, contados a partir da data da receção do presente ofício ou, supletivamente, contados a partir do terceiro dia após a data constante no carimbo de expedição dos CTT. Pelo exposto, e para efeitos de reposição voluntária da verba em questão, fica notificado que a mesma poderá ser efetuada por meio de cheque ou vale postal a enviar para a Tesouraria deste Instituto, ou por transferência bancária para o NIB que adiante se identifica, enviando necessariamente a este Instituto o respetivo documento comprovativo e fazendo, em qualquer dos casos, referência ao número de processo indicado neste oficio, no prazo de 15 dias a contar da data da receção do mesmo. (…) Findo o prazo referido no parágrafo anterior, e caso não se verifique a reposição voluntária da quantia supra referida, será o montante em dívida compensado nos termos legais, com créditos que venham a ser atribuídos a V. Exa., seguindo-se, na falta ou insuficiências destes, a instauração do processo de execução fiscal relativamente ao montante em dívida (…)”- (cf. ofício n.º 052872/2013 a fls. 17 a 19 dos autos em processo físico).

Não resultaram provados outros factos com interesse para a decisão do mérito da causa (…)”.

III.2 - DO DIREITO

A Autora, aqui Recorrida, intentou a presente ação administrativa visando a (i) declaração judicial de ilegalidade, por nulidade ou anulabilidade, (i.1) da decisão de 11 de Outubro de 2013, que determinou a reposição do montante de €2.502,36; e (i.2) das operações de retenção de quantias devidas a título de apoio ao desenvolvimento rural, no âmbito do programa PRODER, no valor de €2.647,27, e ainda (ii) a condenação na devolução das quantias ilegalmente retidas e não pagas.
O T.A.F. de Coimbra, como sabemos, julgou esta ação totalmente procedente, tendo condenado o Réu nos pedidos jurisdicionais formulados, supra identificados.
Examinando a fundamentação de direito vertida na decisão judicial recorrida, logo se constata que o T.A.F. de Coimbra fundou o juízo de procedência da presente ação no entendimento de que [não obstante a inverificação dos suscitados vícios de caducidade e de prescrição do direito ao reembolso; de violação do artigo 140º do C.P.A., na redação dada pelo D.L. nº. 442/91, de 15.11; e de usurpação de funções] (i) não se mostrava devidamente fundamentado o ato de 11 de outubro de 2013, que determinou a reposição de verbas no valor de € 2,502,36, e de que (ii) foi omitida a tramitação procedimental prevista na lei no que tange aos atos de compensação e de retenção de verbas operados pelo Recorrente no decurso do procedimento administrativo visado nos autos.
O Recorrente insurge-se contra assim o decidido, por manter a firme convicção, respetivamente, de que (i) “(…) a decisão comunicada pelo ofício 52872/2013 é clara e congruente, porquanto a mesma especifica que como foram apurados os factos (por controle administrativo e por controle de campo de 16,04 ha e por controle administrativo de 1,57 ha), sendo que o valor a que se chega resulta da aplicação dos valores unitários das ajudas de que o beneficiário tem conhecimento no momento da apresentação da candidatura (…)” e de que (ii) “(…) não se está perante um procedimento de retenção de subsídios [mas antes de] (…) dedução de valores efetuadas nos termos do Regulamento [CE] nº.s 1975/2006, da Comissão de 07 de dezembro e 794/2004 da Comissão de 21 de abril (…)”, o qual se revela incompatível com a prévia comunicação para os efeitos do disposto no artigo 100º do C.P.A., sob pena de impossibilidade de pagamentos dos apoios em tempo útil durante o período de compromisso.
Não obstante as doutas alegações, falece-lhe, porém, razão.
Na verdade, e com reporte para a invocada falta de fundamentação, impera que se comece por salientar que o colendo S.T.A. desde há muito entende que, tendo em vista que a fundamentação do ato administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de ato e as circunstâncias do caso concreto, e como é assinalado em abundante jurisprudência do S.T.A. [citam-se por mais recentes os seguintes acórdãos do Pleno da Secção: de 25-01-2005 (Rec. 01423/02), de 13-10-2004 (Rec. 047836), de 17-06-2004 (Rec. 0706/02), e de 06-05-2004 (Rec. 047790), de 03-11-2004 (Rec. nº 0561/04), de 11-01-2005 (Rec. nº 0605/04), de 26-04-2005 (Rec. nº 01198/04, de 20-01-2005 (Rec. nº 0857/04), de 20-11-2002 (Rec. nº 01178/02), de 05-12-2002 (Rec. nº 01130/02) e de 12-07-2005 (Rec. 512/05], o ponto de vista relevante para avaliar se o conteúdo da fundamentação é adequado àquele imperativo, é o da compreensibilidade por parte do destinatário normal, colocado na situação concreta, de modo que deve dar-se por cumprido tal dever se a motivação contextualmente externada lhe permitir perceber quais as razões de facto e de direito que determinaram o autor do ato a agir ou a escolher a medida adotada.
O mesmo é dizer, como se afirma no acórdão de 25-01-2005, prolatado no recurso nº.01423/02, disponível in www.dgsi.pt: “primeiro, que o dever de fundamentação se cumpre sempre que o discurso justificativo da decisão administrativa seja apto a realizar aquele esclarecimento e, segundo, que a fundamentação tem uma dimensão formal autónoma que se satisfaz com tal objetivo, ainda que, porventura, as razões aduzidas não sejam exatas, indiscutíveis ou convincentes. Esta é outra vertente, que tem já a ver com a legitimidade material do ato administrativo (vide, neste sentido, Vieira de Andrade, “O Dever de Fundamentação Expressa de Atos Administrativos”, pp. 11 e 236 e acórdão STA de 2002.07.04 – recº nº 616/02)”.
Assim, o acerto dos fundamentos do ato não se prende com o cumprimento de tal dever, antes sim com a sua conformidade à respetiva situação factual, como também não o tem o cumprimento de outras formalidades que ao caso coubessem.
Volvendo ao caso sub judice, ressuma com evidência do teor do ofício nº. 52872/2013, cuja cópia faz fls. 17 e seguintes dos autos [suporte físico], que a decisão de reposição da quantia ali identificada mostra-se estribada na detetada “incompatibilidade de ocupação cultural” em relação à área [de seis parcelas] declarada e determinada em sede de controle de campo de 2009 e a área declarada no pedido único de 2008 e 2009, resultando na área determinada de 56,79 ha, por oposição à área declarada de 74,40 ha, o que motivou a aplicação das reduções e exclusões previstas nos Regulamentos [CE] nº. 1975/2006, da Comissão de 07 de dezembro, e 796/2004, da Comissão, de 21 de abril, nos termos do artigo 26º, nº. 1 da Portaria nº. 229-B/2008, de 06 de março.
Porém, ali nada se diz no tocante à forma como procedeu ao cálculo do montante identificado e reclamado no ato impugnado de € 2,502,36, não se vislumbrando que o mesmo resulte de simples calculo aritmético.
Neste domínio, cabe notar que, no aresto de 20.03.2015, tirado no processo nº. 00047/08.9BEMDL, consultável em www.dgsi.pt, este Tribunal Central Administrativo Norte foi chamado apreciar a questão de saber se a mera referência a montante pecuniário como “valor indevidamente” pago, ínsita em ato administrativo, despida de elementos factuais explicativos [v.g. critérios de cálculo aritmético ou outros] do porquê de ser aquele valor o exigido, e não outro, enquanto montante pago alegadamente indevido, obedecia [ou não] ao imperativo do dever de fundamentação [suficiente] dos aos administrativos.
Considerou-se nesse aresto que:” (…) o ato em causa, na parte que agora interessa, limita-se a referir que “… atendendo às irregularidades detetadas e, bem assim, à legislação aplicável ao caso em apreço, determina-se a reposição da quantia de 5.654,18€, considerada como indevidamente recebida, relativamente ao Reg. (CEE) 2080/92.”, não permitindo ao seu destinatário – à luz dos critérios de experiência comum e da lógica do homem médio colocado na posição do ora Recorrido – apreender como foi obtido o valor que lhe foi exigido. A mera referência de tal montante a “valor indevidamente” pago mostra-se conclusiva porque despida de elementos factuais explicativos do porquê de ser aquele valor, e não outro, o exigido enquanto montante pago alegadamente indevido. Lido e analisado o ato em causa dele não resulta tal valor por simples cálculo aritmético, nem os critérios usados para o alcançar. Aliás, e como também refere a decisão recorrida, no próprio contrato prevêem-se vários valores a pagar, não se conseguindo delimitar com exatidão, dentro daqueles, e face às razões avançadas para justificar a verificação de “pagamentos indevidos” à Recorrida, o montante identificado e reclamado no ato impugnado de 5.654,18€, nem como se procedeu ao cálculo do mesmo. Acrescendo que o Recorrido, então Autor ao alegar não descortinar o porquê da exigência da quantia em causa, e não de qualquer outra, sublinhou o facto de “sobretudo tendo em consideração que na área por si referenciada de 4,23 hectares ainda existiam 1.048 pseudotsugas verdes.” Daí que, tudo visto e ponderado, o ato impugnado padece de falta de fundamentação, na vertente da insuficiência conforme decidido, não ocorrendo o alegado erro de julgamento (…)”.
Não se vislumbra, nem descortina, qualquer argumento de natureza jurídica ou prática para inverter a direção seguida na apontada jurisprudência, assomando a mesma, a nosso ver, como a mais concordante e consentânea com o bloco legal aplicável ao caso versado nos autos, tanto mais ser evidente a similitude fáctica com o caso trazido a juízo.
Assim, acolhendo a interpretação assim declarada por este Tribunal Superior, entendemos ser forçosa a conclusão que é de acompanhar plenamente o “trilho” desenvolvido na sentença recorrida no sentido da inexistência de fundamentação por parte do ato que determinou a reposição da quantia € 2,502,12.
Pelo que impera concluir pela improcedência do erro de julgamento imputado à decisão recorrida no domínio em análise.
Resta-nos, pois, a questão de saber se assiste razão ao Recorrente no invocado erro de julgamento de direito em torno do segmento decisório que julgou verificado o vício de “falta de procedimento devido” em relação aos atos de compensação e de retenção de verbas decorrentes da aplicação da sanção no valor de € 2,189,97.
A resposta é, também ela, manifestamente desfavorável às pretensões do Recorrente.
Na verdade, o que se discute na presente ação é a atuação da Administração desdobrada (i.1) nos atos de compensação e de retenção de verbas emergentes, no mais essencial, da aplicação de sanção no valor de € 2,189,97, e no (ii.2) pedido de reposição da quantia de € 2,502,12, fundado na “incompatibilidade de ocupação cultural” em relação às áreas de oliveiras declaradas e de oliveiras determinadas em sede de controle administrativo.
Ora, sobre a atuação da Administração identificada sob o sobredito ponto (i), que integra o “objecto confesso” da alegação recursiva agora em análise, impera salientar que o Tribunal a quo considerou que o Réu “(…) apesar da obrigação legal que sobre si impendia, omitiu o procedimento devido, o que determina a nulidade dos referidos atos por falta de procedimento (…)”.
Não se vislumbram razões para divergir do assim entendido.
Na verdade, é insofismável que a compensação/retenção/dedução do valor de € 2,169,97 resultou, no mais essencial, da aplicação de uma sanção motivada pela diferença detetada entre as áreas declaradas pela Recorrida na sua candidatura e as áreas determinadas em sede de controle administrativo.
O que significa que estamos perante uma atuação “atravessada” de natureza sancionatória.
No processo sancionatório são asseguradas ao arguido garantias de audiência e defesa [artigos 32º, nº 10 e 269º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa].
Ora, o procedimento de compensação/retenção/dedução visado nos autos é um processo administrativo, embora especial e, no particular conspecto em análise, de caráter sancionatório e, como tal, embora sujeito à exigência constitucional de garantia de audiência e defesa do arguido.
Assim, em obediência ao que se vem de preceituar nos artigos 32º, nº 10 e 269º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa, impunha-se a notificação deste tipo de atuação em sede de audiência prévia e de decisão final.
Nada disso, porém, se verificou, pelo que não se antolha a existência de qualquer elemento substancial que permita concluir que existe algo de errado ou desacertado que permita alterar a decisão de direito no domínio em análise, não surgindo esta posição minimamente abalada com o argumento aduzido pelo Recorrente no sentido da incompatibilidade do procedimento em análise - que caracterizou como sendo de antes de dedução de valores efetuadas - com a prévia comunicação para os efeitos do disposto no artigo 100º do C.P.A., por impossibilidade de pagamento dos apoios em tempo útil durante o período de compromisso, por esta matéria nada relevar no domínio do regime jurídico plasmado nos apontados diplomas legais.
O que serve para concluir que o julgamento realizado pelo Tribunal a quo mostra-se inteiramente bem realizado, nada havendo a objetar neste capítulo.
Mercê de tudo o quanto ficou exposto, deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e mantida a decisão judicial recorrida.
Ao que se provirá em sede de dispositivo.

* *

IV – DISPOSITIVO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativa deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em NEGAR PROVIMENTO ao recurso jurisdicional “sub judice”, confirmando-se a sentença recorrida.
Custas a cargo do Recorrente.
Registe e Notifique-se.

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Porto, 15 de maio de 2020,

Ricardo de Oliveira e Sousa
Fernanda Brandão
Frederico de Frias Macedo Branco [em substituição]