| Decisão Texto Integral: | Acordam os juízes desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte
I-RELATÓRIO
1.1. Massa Insolvente de T., Lda., NIF (…), representado pelo Administrador de Insolvência M., com domicílio profissional na Rua (…), (…), instaurou a presente ação administrativa, na qual demanda a Agência Portuguesa do Ambiente, com sede na Rua (…), (…), (…), NIF (…), visando a impugnação do ato que determinou o pagamento da quantia de € 1.156.897,00 relativa a emissões excedentárias do ano de 2013, pedindo a anulação do ato administrativo da Agência Portuguesa do Ambiente (decisão final relativa a penalização por emissões excedentárias referentes ao ano de 2013), com as legais consequências.
Alegou, para tanto, em síntese, que por sentença de 28 de fevereiro de 2012, proferida no processo n.º 836/12.0TBSTS, que correu termos no extinto 1.º Juízo Cível do Tribunal Judicial de Santo Tirso, foi declarada insolvente tendo a administração da insolvente ficado a cargo desta, condicionada à apresentação de plano de insolvência;
Foi nomeado administrador de insolvência e por despacho de 10 de outubro de 2012, foi recusada a homologação do plano de insolvência e cessada, em consequência, a administração anteriormente conferida à devedora;
A autora foi notificada da decisão impugnada por carta rececionada pelo administrador de insolvência em 02/02/2018, por via da qual, lhe foi ordenado o pagamento de uma penalização no valor de € 1.156.897,00 por emissões excedentárias referente ao ano de 2013, ao abrigo do artigo 25.º do Decreto-lei 38/2013, de 15 de março;
Essa decisão é ilegal, uma vez que, na mesma são feitas referências ao DL 38/2013, e a sua fundamentação assenta na disposição conjugada do art.º 25.º com o n.º7 do art.º 23.º desse diploma, quando por força do disposto no art.º 35.º desse mesmo diploma, todo o seu capitulo V, designadamente, o art.º 23.º, n.º 7 empregue na decisão final da APA não tem, nem podia ter, aplicabilidade ao caso concreto;
Mais alegou, que o que se impunha à APA face á falta de envio do relatório por parte do operador, era que se procedesse fundamentada e justificadamente à estimativa das emissões de instalação da impugnante, de acordo com os princípios de monitorização estabelecidos para essa instalação e que dessa estimativa notificasse a impugnante, devendo ter empregue o disposto no art.º 22.º e seguintes do D.L. 154/2009, de 06/06, na redação dada pelo D.L. 233/2004, de 14.12;
Alegou ainda que, não obstante o referido, tal como resulta do despacho judicial de 10 de outubro a atividade da Autora impugnante ter cessado, prosseguindo os autos para liquidação do ativo, a APA limitou-se a “dar de barato” que havia um excesso de emissões excedentárias- ou seja, excedentárias em relação às que lhe haviam sido atribuídas em idêntico número- para aplicar a penalização;
A APA não fundamenta, nem demonstra em concreto o facto de terem sido ultrapassadas as emissões de dióxido de carbono atribuídas à autora no ano de 2013, nem o poderia fazer porque se encontrava cessada a atividade da impugnante;
A falta de fundamentação gera a anulação do ato judicial, o que requer.
1.2. Regularmente citada, a Agência Portuguesa do Ambiente (APA) contestou, deduzindo as exceções de incompetência material do tribunal e de falta de condição de procedibilidade (pedido de revisão da matéria tributável).
Defendeu-se ainda por impugnação, afirmando que, ao contrário do alegado pela autora, a liquidação da penalização excedentária por emissões durante o ano de 2013 rege-se pelo DL 38/2013, de 15.03, não se aplicando a disposição transitória prevista no art.º 35.º deste diploma;
Além disso, a liquidação encontra-se corretamente efetuada, sendo certo que nem a autora nem o administrador de insolvência comunicaram à APA a suspensão ou a cessação do exercício da atividade.
1.3. Por despacho de fls. 110/111, atendendo a que os autos permitiam de imediato o conhecimento do mérito da causa, foi proposto às partes a adoção de agilização processual no sentido de substituir a realização de audiência prévia pela apresentação de alegações escritas. Não tendo havido oposição ao proposto, foi proferido despacho de agilização processual, de fls. 116.
1.4. Não foram apresentadas alegações.
1.5. Foi proferida sentença que julgou materialmente competente o tribunal administrativo para conhecer da presente ação, considerou prejudicado o conhecimento da questão referente à falta do pedido de revisão da matéria tributável, já que este tinha como pressuposto a natureza tributária do ato em apreço, e a inerente competência do tribunal tributário, e julgou a ação improcedente constando da mesma o seguinte segmento dispositivo:
«Nos termos e pelos fundamentos expostos, julgo a presente ação administrativa totalmente improcedente, mantendo o ato impugnado.* Custas a cargo da autora, que ficou integralmente vencida – cf. art." 527.", n."s 1 e 2, do CPC, e artigos 6.", n.º 1, e 13.º, n.º 1, e tabela I-A do Regulamento das Custas Processuais [sem prejuízo do apoio judiciário].
Nos termos do art.º 6.º, n.º 7, do RCP nas causas de valor superior a (euro) 275 000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento.
O que, in casu, se verifica. Com efeito, o valor da causa é desde logo desproporcionado quanto às questões levantadas, decorrendo da mera aplicação do critério legal. A autora, por seu lado, alegou apenas dois vícios; em contestação, a APA invocou duas exceções. E ambos os articulados são concisos e não prolixos, limitando-se as partes a esgrimir os argumentos essenciais. Mesmo a extensão do processo em si é curta. Por isso mesmo, a conduta processual das partes revestiu-se de lisura, e, logo, não justifica a aplicação de taxa de justiça de valor tão elevado (embora para a autora tal seja inócuo, por força do apoio judiciário). Por outro lado, a causa não é complexa, e os vícios invocados não exigiram aturado trabalho, salvo a normal tarefa de investigar, estudar e aplicar a respetiva legislação.
Pelo exposto, dispensa-se o pagamento do remanescente da taxa de justiça.* Registe e notifique.»
1.7. Inconformada com o decidido, a autora interpôs o presente recurso de apelação, em que apresenta as seguintes conclusões:
«1. A sentença é nula por contradição entre os fundamentos e a decisão;
2. A sentença recorrida e a decisão administrativa que lhe subjaz violaram, o princípio do inquisitório plasmado no art. 58º do CPA.
3. É inaplicável ao caso concreto o disposto no art. 22º do DL n.º 38/2013, por não se encontrarem verificados os pressupostos nele plasmados;
4. A sentença em crise fez errada interpretação do art. 25º do DL n.º 38/2013, violando o princípio da legalidade vertido no art. 3º do CPA;
5. A sentença em análise fez errada interpretação do disposto no art. 23º do DL n.º 38/2013;
6. A sentença em recurso fez uma interpretação inconstitucional dos arts. 19º, 22º, 23º e 25º do DL n.º 38/2013, violando os princípios da igualdade e do poluidor-pagador, para além do direito de acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efetiva.»
1.7. A Ré contra-alegou, pugnando pela improcedência da apelação, e apresentou as seguintes conclusões:
«a) A Apesar de a Autora invocar que vem recorrer da matéria de facto e de direito, certo é que a Recorrente não identifica, como impõe o artigo 640º, n.º 1 do Código de Processo Civil (CPCiv.) aplicável ex vi do artigo 2º, alínea e) do CPPT:
i. Os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados;
ii. Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida;
iii. A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas.
b) Motivo pelo que, deve ser rejeitado o recurso sobre a matéria de facto, em conformidade com o que o artigo 640º, n.º 1 do CPCiv. estatui.
c) No que respeita à impugnação da decisão da matéria de direito cumpre desde já referir que a Autora em cada um dos (alegados) vícios / erros:
a. Ou invoca questão nova, imputando ao ato novos vícios que não foram invocados na PI;
b. Ou parte do pressuposto errado de que se encontra provado um facto que a douta sentença efetivamente não considerou como provado, concretamente, que a Impugnante/Recorrente não laborou durante o ano de 2013.
d) Motivo pelo que, na realidade, não é suscitada qualquer questão que pudesse determinar a nulidade ou a revogação da sentença a quo.
e) Assim, embora a Recorrente impute à douta sentença proferida pelo tribunal a quo vícios que, no seu entender, seriam geradores de nulidade, ou invoque que a mesma padece de erro de julgamento da matéria de direito, certo é que efetivamente não é levantada qualquer questão que se subsuma às mencionadas situações.
f) No que respeita às questões novas que são suscitadas importa desde já sublinhar que em sede de Petição Inicial apenas foi invocado:
a. Vício de violação de lei, por, no seu entender, não ser aplicável o artigo 23º, n.º 7 do DL 38/2013, mas antes o artigo 22º do DL 233/2004, de 14 de dezembro, atento o disposto no artigo 35º do DL 38/2013;
e
b. Falta de fundamentação, invocando que a APA, IP “deu de barato” haver um excesso de emissões excedentárias, não obstante a atividade da Autora ter (alegadamente) cessado.
g) Motivo pelo que, todos os cinco novos vícios que nas Alegações de Recurso são imputados ao ato da APA, IP consubstanciam questões novas.
h) Ora, ao tribunal de recurso não compete conhecer de questão nova, não colocada previamente perante o tribunal de primeira instância, porquanto, o recurso só pode incidir sobre o que na sentença for desfavorável ao recorrente (635º CPCiv.).
i) Neste sentido decidiu já o Tribunal da Relação de Guimarães, por Acórdão de 08/11/2018, proferido no processo n.º 212/16.5T8PTL.G1, tendo como relator Afonso Cabral de Andrade, acessível através da hiperligação www.dgsi.pt/, que no sumário refere o seguinte:
“1. Quando um recorrente vem colocar perante o Tribunal superior uma questão que não foi abordada nos articulados, não foi incluída nas questões a resolver, e não foi tratada na sentença recorrida, então estamos perante o que se costuma designar de questão nova.
2. Por definição, a figura do recurso exige uma prévia decisão desfavorável, incidente sobre uma pretensão colocada pelo recorrente perante o Tribunal recorrido, pois só se recorre de uma decisão que analisou uma questão colocada pela parte e a decidiu em sentido contrário ao pretendido.
3. A única excepção a esta regra são as questões de conhecimento oficioso, das quais o Tribunal tem a obrigação de conhecer, mesmo perante o silêncio das partes.
4. Não sendo uma situação de conhecimento oficioso, não pode o Tribunal superior apreciar uma questão nova, por pura ausência de objecto: em bom rigor, não existe decisão de que recorrer. É um caso de extinção do recurso por inexistência de objecto.”
j) Também neste sentido decidiu, igualmente, o Supremo Tribunal Administrativo, por Acórdão de 30/01/2013, proferido no processo n.º 01152/12, tendo como relatora Dulce Neto, acessível através da hiperligação www.dgsi.pt/, que no sumário refere o seguinte:
I - O recurso jurisdicional visa apreciar a decisão recorrida, revogando-a, modificando-a ou confirmando-a, estando vedado ao tribunal de recurso conhecer de questão nova, que nela não tenha sido apreciada, salvo se a mesma for de conhecimento oficioso.
II - Não é de conhecimento oficioso e, por isso, não pode ser suscitada no recurso jurisdicional da sentença proferida em 1ª instância, o vício de violação de lei por ofensa da Lei das Comunicações Electrónicas (Lei 5/2004 de 10/2).
k) Em face do que, à cautela, e para responder aos vícios invocados, vê-se a Ré APA, IP a fazer das presentes contra-alegações uma segunda contestação!
l) Quanto à nulidade da sentença, cumpre referir que é invocada com base no pressuposto de que se encontra provado que a Autora/Recorrente não laborou durante o ano de 2013, o que na verdade não resulta da douta sentença.
m) Na verdade não é esse facto que se encontra provado no facto 4. da sentença, sendo certo que o tribunal a quo teve o cuidado de mencionar na fundamentação o seguinte (cfr. 6º e 7º parágrafo da pg. 18 da sentença):
“Além disso, não pode a autora vir invocar que a APA “deu de barato” a existência de emissões e que desconsiderou o despacho judicial que determinou o encerramento da atividade, quando nem sequer alega que alguma vez lhe tenha dado conhecimento dessa circunstância, podendo isso sim concluir-se que foi a autora quem não cumpriu com os seus deveres em primeira linha.
Mais estranha se torna a situação quando se constata que está provado que a autora foi notificada para exercer a audiência prévia e nada disse em sede administrativa, pelo que não se revela admissível a invocação de falta de fundamentação pela desconsideração de factualidade que nem sequer se alega ter sido comunicada à APA, quando não faltou oportunidade para o fazer”.
n) Os factos, os fundamentos e a decisão encontram-se assim alinhados e concordantes entre si.
o) Motivo pelo que se conclui facilmente não existir qualquer oposição entre os fundamentos e a decisão, e consequentemente, não existe fundamento para declarar nula a sentença.
p) Quanto à violação do princípio do inquisitório, previsto no artigo 58º do CPA, que é imputada ao ato da APA, IP e não à sentença, além de constituir questão nova, não invocada na primeira instância, sempre se dirá que a APA, IP efetuou todas as diligências no sentido de obter informação sobre o estado de atividade da Autora/Recorrente.
q) Não tendo sido comunicada à APA, IP a alegada cessação do exercício da atividade nem pelo IAPMEI, nem pela Autora, nem pelo Administrador de Insolvência.
r) Aliás, do PA consta Ofício (cfr. fls 22 e 21 do PA) remetido pela APA, IP ao IAPMEI, entidade coordenadora do procedimento de instalação e exploração do estabelecimento industrial em causa nos presentes autos, a questionar diretamente sobre o estado de laboração da instalação da Autora, tendo obtido a seguinte resposta (fls 23 do PA):
“nada foi oficialmente comunicado a estes serviços quanto à cessação ou suspensão da atividade da empresa”.
s) De referir ainda que o artigo 58º do CPA é um princípio que vincula os órgãos e agentes da Administração (função administrativa), mas já não o tribunal (função jurisdicional).
t) Quanto à inaplicabilidade do artigo 22º do DL 38/2013, o que é imputado ao ato da APA, IP e não à sentença, e constitui questão nova, esclarece-se que não é esta norma, mas antes o artigo 25º do mesmo diploma legal que fundamenta a aplicação da penalização por emissões excedentárias.
u) De referir ainda que a Recorrente parte do pressuposto errado de que se encontra provado que o estabelecimento não laborou no ano de 2013, o que, como já vimos supra, não consta da matéria de facto dada como provada na sentença.
v) Quanto à errada interpretação do artigo 25º do DL 38/2013 e da consequente violação do princípio da legalidade, o que é imputado ao ato da APA, IP e não à sentença, e constitui questão nova, cumpre corrigir a afirmação constante no 2º parágrafo da página 16 das Alegações da Recorrente, porquanto, a penalização aplicada à recorrente foi aplicada não por falta de entrega do relatório de emissões anuais, mas antes por não terem sido devolvidas licenças de emissão em número correspondente às emissões verificadas no ano anterior.
w) Excedentárias são as emissões expelidas pela instalação que excedem o n.º de licenças devolvidas à APA, IP, nos termos do disposto no artigo 25º, n.º 1 do DL 38/2013, e conforme já explicado nos artigos 55º a 67º da Contestação.
x) Ainda que se entendesse que excedentárias eram as emissões expelidas pela instalação que excedem o n.º de licenças atribuídas à Autora/Recorrente, sempre se contabilizariam igualmente em 11 398 toneladas, atendendo a que no ano de 2013 não foram atribuídas licenças gratuitas à instalação da Autora.
y) Quanto ao erro na quantificação da penalização por emissões excedentárias o que é imputado ao ato da APA, IP e não à sentença, e constitui questão nova, sempre se dirá que a estimativa não foi feita com base no artigo 23º, n.º 6, mas sim com base no artigo 23º, n.º 7 do DL 38/2013, motivo pelo as considerações (aliás, incorretas) efetuadas nas páginas 20 e 21 (até “SEM PRESCINDIR”) em nada afetam o ato em causa nos presentes autos.
z) No que se refere à expressão “caso a caso” utilizada no artigo 23º, n.º 7 do DL 38/2013, sempre se dirá que é sinónimo de “instalação a instalação”.
aa) Quanto à inconstitucionalidade da interpretação das normas aplicáveis ao caso em concreto imputado ao ato da APA, IP e não à sentença, e constitui questão nova, sempre se dirá que é a exigência de devolução das licenças de emissão em número igual às toneladas de GEE que concretiza o princípio do poluidor-pagador, e não a penalização por emissões excedentárias.
bb) A finalidade da penalização por emissões excedentárias é a mencionada no Acórdão n.º 80/2014, proferido no Processo n.º 911/12, que se encontra publicado no Diário da República, 2.ª série, parte D, n.º 50, de 12 de março de 2014:
“(...) O que se pretende é fixar um sobrecusto associado a essa opção, [não apresentação, em cada ano subsequente ao das emissões, do número de licenças suficientes para abranger as emissões] estabelecendo um “preço” para cada tonelada de CO2 excedentária superior ao que seria o custo da aquisição da correspondente licença no mercado, por forma a incentivar os operadores a adquirir nesse mercado as licenças necessárias para cobrir essas emissões. (...)”
cc) Mais, o artigo 25º, n.º 2 do DL 38/2013 determina que o pagamento da penalização por emissões excedentárias não dispensa o operador de devolver uma quantidade de licenças de emissão equivalente às emissões excedentárias por ocasião da devolução das licenças de emissão relativas ao ano civil subsequente.
dd) Ou seja, a penalização por emissões excendentárias em nada interfere com o princípio do poluidor-pagador que terá sempre de ser cumprido, mais tarde ou mais cedo, pelo operador.
ee) O princípio da igualdade também não é beliscado, porquanto, a penalização excedentária é aplicada a todos os operadores que não devolvam licenças de emissão em número suficiente para cobrir as emissões das suas instalações, e não apenas à Recorrente.
ff) Do exposto conclui-se que sempre improcederiam os cinco novos vícios invocados.
TERMOS EM QUE E NOS MELHORES DE DIREITO QUE VOSSAS EXCELÊNCIAS DOUTAMENTE SUPRIRÃO,
1.Deverá ser rejeitado o recurso, por inexistência de objeto, no que respeita às cinco questões novas;
Sem prescindir,
2.Deverá ser negado provimento ao recurso interposto, mantendo-se a decisão recorrida, assim se fazendo a acostumada,
JUSTIÇA!»
1.8. A 1ª Instância pronunciou-se quanto à nulidade da sentença sob sindicância com fundamento em alegada contradição entre os fundamentos e a decisão, indeferindo esta.
1.9. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do n.º1 do artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer.
1.10. Prescindindo-se dos vistos legais mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.** II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1. Conforme jurisprudência firmada, o objeto de recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do recorrente, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e artigos 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do NCPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do regime do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Assentes nestas premissas, a s questões que se encontram submetidas à apreciação deste TCAN resumem-se a saber se:
a-a decisão recorrida enferma de nulidade por contradição entre a decisão e os fundamentos;
b-se a decisão de mérito proferida pelo TAF enferma de erro de julgamento:
(i) por ter violado o princípio do inquisitório plasmado no art. 58º do CPA;
(ii) por ser inaplicável ao caso concreto o disposto no art. 22º do DL n.º 38/2013, por não se encontrarem verificados os pressupostos nele plasmados;
(iii) por errada interpretação do art. 25º do DL n.º 38/2013, violando o princípio da legalidade vertido no art. 3º do CPA;
(iv) por errada interpretação do disposto no art. 23º do DL n.º 38/2013;
(v) por uma interpretação inconstitucional dos arts. 19º, 22º, 23º e 25º do DL n.º 38/2013, violando os princípios da igualdade e do poluidor-pagador, para além do direito de acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efetiva.**
III. FUNDAMENTAÇÃO
A.DE FACTO
3.1. O Tribunal a quo deu como provados, com relevância para a decisão da causa, os seguintes factos:
«1. Em 28.02.2012, no âmbito do processo n.º 836/12.0TBSTS, então a correr termos no 1.º Juízo Cível do Tribunal Judicial de Santo Tirso, foi proferida sentença que declarou a insolvência da sociedade que girava sob a firma “Sociedade T., Lda.”, podendo ler-se na referida sentença:
“(...)
Autorizo que a administração da massa insolvente seja assegurada pela devedora, condicionada à apresentação do plano de insolvência no prazo de 30 (trinta) dias – cf. artigo 224.º do CIRE.
(...)”;
Cf. documento de fls. 7 a 10 dos autos;
2. No âmbito daquele processo, em 10.10.2012, foi proferido despacho judicial no qual se pode ler o seguinte:
“(...)Para além do supra decidido, haveria sempre que atender ao requerido pelo insolvente no sentido de ser retirada a administração pela devedora ao abrigo do disposto no art. 228.º nº1 al. a) do CIRE com todas as legais consequências.
Ora, considerando a posição expressa pela gerência da insolvente, decide-se ao abrigo do disposto no art. 228.º n.º 1 e 2 do CIRE, declarar cessada a administração da massa insolvente pela devedora e, em consequência, determino a imediata apreensão dos bens daquela em conformidade com o disposto no art. 149.º e segs. do CIRE.
(...)”;
Cf. documento de fls. 11 a 13 dos autos;
3. A sobredita sociedade era detentora do título de emissão de gases com efeito de estufa com o n.º TE GEE.119.02.II, tendo por referência a instalação de tinturaria e acabamentos de tecidos V. – cf. documento de fls. 34 a 37 dos autos;
4. Em 06.01.2017, os serviços da demandada APA elaboraram informação, de referência I000321-201701-DCLIMA.DMMC, na qual se pode ler, para o que aos autos releva, o seguinte:
“(...)
- T., Lda. (TEGEE 119): foi proferida sentença de declaração de insolvência da devedora pelo Tribunal Judicial de Santo Tirso, 1.º Juízo Cível de Santo Tirso, no dia 28-02-2012, às 13H00.
O operador não submeteu Relatório de Emissões relativo a 2012, tendo no entanto sido atribuídas as licenças de emissão de 2012 (no montante de 8 143 t) no seguimento da informação prestada pelo operador que a instalação de encontrava em laboração (E-002288, de 09/02/2012). A estimativa das emissões de 2012 foi apresentada na Informação I009441-201507-DCLIMA.DMMC. Neste seguimento, o operador interpôs um processo em tribunal relativo à penalização por emissões excedentárias, que ainda está em curso à presente data.
Adicionalmente, de acordo com o relatório da IGAMAOT de 2013 (relatório n.º 434/2013), foram realizadas inspeções a 16/07/2013 e 11/11/2013, sendo que a instalação se encontrava encerrada nas respetivas datas.
Por último, foi ainda solicitado, junto do IPAMEI, o ponto de situação relativamente ao licenciamento industrial desta instalação, através do n/ Ofício S055283-201510-DCLIMA.DMMC, de 28/10/2015, sendo que, até à data, não foi rececionada resposta a esta comunicação.
Não sendo possível concluir se a instalação laborou durante 2013, e não tendo sido submetido o REA desse mesmo ano, efetuou-se o cálculo da estimativa das emissões de CO2 de 2013 de acordo com o estipulado no n.º 7 do artigo 23.º do Diploma CELE, obtendo-se o montante total de 11.398 (onze mil trezentos e noventa e oito) toneladas de CO2 (vide cálculo em anexo). Propõe-se que este valor seja comunicado ao RPLE-RU.
Propõe-se ainda a comunicação à IGAMAOT da situação de incumprimento de submissão do REA de 2013 por parte desta instalação.
(...)”;
Cf. documento de fls. 1 a 4 do processo administrativo (integrado nos autos a fls. 46-78);
5. Sobre esta informação recaiu despacho de concordância da vogal do conselho diretivo da APA, em 16.01.2017 – cf. documento de fls. 1 do processo administrativo (integrado nos autos a fls. 46-78);
6. Pela demandada APA foi remetido à autora, na pessoa do administrador de insolvência M., e mediante missiva registada com aviso de receção, ofício de referência S066207-201711-DCLIMA.DMMC, do seguinte teor:
“(...)
Assunto: Penalização por emissões excedentárias por aplicação do Regime relativo ao Comércio de Licenças de Emissão (CELE) aos operadores de Instalações - Audiência de interessados. Relativamente ao assunto em epígrafe, em face das emissões verificadas e a fim de se dar cumprimento à legislação em vigor, informa-se V. Exa. do seguinte:
Como é do V. conhecimento, o operador de uma instalação abrangida pelo regime do Comércio Europeu de Licenças de Emissão (CELE) tem de devolver até 30 de abril de cada ano, licenças de emissão em montante igual às suas emissões verificadas do ano civil anterior, de acordo com o previsto no n.º 4 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 38/2013, de 15 de março (Diploma CELE);
De acordo com o previsto no artigo 25.º do diploma supramencionado, a não devolução do montante total de licenças de emissão até 30 de abril do ano seguinte ao das emissões verificadas, encontra-se sujeita a uma penalização por emissões excedentárias de 100 € (cem euros) por cada tonelada de dióxido de carbono equivalente emitida pela instalação relativamente à qual não devolveu licenças, sendo esse valor atualizado em função do índice europeu de preços no consumidor.
Assim, considerando que:
1. O operador T., Lda, com sede na Rua (…), (…), e titular do número de pessoa coletiva (...), não procedeu à submissão do Relatório de Emissões Anuais (REA) relativo a 2013, até 31.03.2014, conforme estava obrigado, de acordo com o previsto no n.º 3 do artigo 22.º do Diploma CELE;
2. O operador T., Lda, não devolveu, até 30 de abril de 2014, as licenças de emissão suficientes, para cobrir as emissões relativas ao ano de 2013, conforme estava obrigado, por força do disposto citado n.º 4 do artigo 19.º do Diploma CELE;
3. Os factos supra descritos, imputados ao operador T., Lda, configuram uma penalização por emissões excedentárias, por força do disposto no artigo 25.º do Diploma CELE;
4. A Agência Portuguesa do Ambiente, I.P. (APA, I.P.) procedeu à estimativa das emissões associadas à atividade desenvolvida em 2013 pelo operador em apreço, ao abrigo do disposto no n.º 5 do artigo 23.º do Diploma CELE;
5. Nos casos em que não está prevista a alocação de licenças de emissão gratuitas, a estimativa de emissões de 2013 é efetuada de acordo com o disposto no n.º 7 do artigo 23.º do Diploma CELE, tendo por base o máximo das emissões verificadas, para o ano em questão, do conjunto de instalações definidas pela mesma Classe da Classificação Portuguesa das Atividades Económicas (CAE - Rev.3), de acordo com a Deliberação n.º 786/2007, de 14 de maio, do Conselho Superior de Estatística;
6. A Classe de Classificação Portuguesa das Atividades Económicas (código CAE - Rev.3), da instalação em causa, corresponde a 13301 - Branqueamento e tingimento;
7. No ano de 2013, existem três instalações abrangidas pelo regime CELE detentoras do suprarreferido código CAE - Rev.3 e que o valor máximo de emissões verificadas no conjunto dessas instalações foi de 11398 toneladas de dióxido de carbono;
8. Desta forma, a APA, IP estabeleceu o valor da estimativa das emissões da instalação para o ano de 2013, fixando em 11398 toneladas de dióxido de carbono.
Face aos fundamentos expostos nos pontos 1 a 8, cumpre notificar V.Ex.ª, nos termos e ao abrigo do disposto no artigo 25.º do Diploma CELE, da intenção desta Agência em emitir nota de liquidação no valor de 1 156 897 Euros (um milhão e cento e cinquenta e seis mil e oitocentos e noventa e sete Euros) como penalização pelas emissões excedentárias de. 11 398 (onze mil e trezentos e noventa e oito) toneladas de dióxido de carbono, estimadas como emissões respeitantes ao ano civil de 2013.
Este valor corresponde a 100€ (cem euros) por cada tonelada de dióxido de carbono equivalente que o operador T., Lda. emitiu em excesso no ano referenciado, sendo esse valor atualizado em função do índice europeu de preços no consumidor, tal como indicado no n.º 4 do citado artigo 25.º. Para este efeito, o índice europeu de preços no consumidor utilizado foi o valor de 2013 do "European Union (28 countries)" publicado pelo Eurostat igual a 0,015, do qual resulta um aumento do valor da penalização por cada tonelada de dióxido de carbono equivalente emitida pela instalação relativamente à qual não devolveu licenças em 1,15€ (um euro e quinze cêntimos), pelo que essa penalização é de 101,50 € (cento e um euros e quinze cêntimos).
Assim, e para integral cumprimento do disposto nos artigos 121.º e 122.º do Código do Procedimento Administrativo, fica V.Ex.ª notificado para, querendo, no prazo de 10 dias, contados da receção da presente notificação, dizer o que se lhe oferecer, sobre a presente proposta de decisão.
Mais se informa, que findo o prazo supra referido sem que tenham ocorrido quaisquer comentários da vossa parte, a APA, I.P. dará início aos procedimentos administrativos necessários à boa cobrança do valor da penalização ora comunicado, nos exatos termos da proposta de decisão ora notificada.
(...)”;
Cf. documento de fls. 11/12 do processo administrativo (integrado nos autos a fls. 46-78);
7. A missiva referida no ponto anterior foi rececionada em 27.11.2017 – cf. documento de fls. 13 do processo administrativo (integrado nos autos a fls. 46-78);
8. Após, a demandada APA remeteu ao mesmo administrador de insolvência novo ofício, de referência S005452-201801-DCLIMA.DMMC, recebida por este em 02.02.2018, do seguinte teor:
“(...)
No seguimento do n/ ofício S066207-201711-DCLIMA.DMMC, de 23-11-2017, pelo qual foi V. Ex. notificado, na qualidade de Administrador de Insolvência da empresa T., Lda., da intenção desta Agência em emitir nota de liquidação no valor de €1 156 897 (Um milhão cento e cinquenta e seis mil oitocentos e noventa e sete euros) relativa à Penalização por Emissões Excedentárias referente ao ano de 2013, e tendo decorrido um período de 10 dias, contados da receção do mencionado ofício, sem que V. Exa. se pronunciasse sobre o mesmo, remete-se, para os devidos efeitos, o respetivo documento para pagamento.
Mais se informa que, o pagamento do valor acima mencionado não V/ dispensa da obrigação de devolução das 11398 licenças de emissão em falta relativamente às emissões de 2013, conforme disposto no n.º 2 do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 38/2013, de 15 de março.
(...)”;
Cf. documento de fls. 15/16 dos autos, e de fls. do processo administrativo (integrado nos autos a fls. 46-78).
*
2 – Factos Não Provados
Com relevo para a decisão a proferir, não subsistem factos que o tribunal tenha considerado não provados.»**
III.B.DE DIREITO
b.1. Da nulidade da sentença por contradição entre os fundamentos e a decisão.
A apelante começa por imputar à sentença sob sindicância vício de nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão- vide conclusão 1.ª.
Para sustentar a invocada nulidade diz resultar dos factos provados que em 28/02/2012, no âmbito do processo n.º 836/12.0TBSTS, que correu termos no Tribunal Judicial de Santo Tirso, foi proferida sentença que declarou a insolvência da sociedade “T., Lda”.
Mais alega resultar dos factos provados que em 10/10/2012 foi cessada a administração pela devedora e ordenada a imediata apreensão de todos os seus bens com vista à sua liquidação, e que a sentença recorrida reconheceu, no facto 4 da matéria de facto provada, que a referida sociedade já não estava a laborar no ano de 2013, reconhecendo-se, ademais, que a APA teve, antes de tomar a decisão, conhecimento de que o IGAMAOT nas suas duas deslocações que fez às instalações da apelante (em 16/07/2013 e 11/11/2013) as encontrou encerradas, sem trabalhadores e apenas com um segurança á porta (relatório 434/2013 do IGAMAOT).
Em função deste acervo factual, a apelante questiona como podia a empresa laborar se estava insolvente e em liquidação, uma vez que, não se diz que fora aprovado um plano e que a empresa estava em liquidação parcial ou em recuperação, e quando resulta da lei, designadamente do disposto nos artigos 149.º e segts do CIRE que a empresa declarada insolvente e com bens apreendidos entra em imediata liquidação, cessando, por inerência, toda a sua atividade.
Conclui, consequentemente, que a sentença se contradiz quando dá como provados os factos 1, 2 e 4 e a final declara que o ato administrativo impugnado não padece de quaisquer vícios, daí resultando a nulidade da sentença recorrida por ofensa do disposto no art.º 615.º, n.º1, alínea c) do CPC.
Analisados os invocados fundamentos de nulidade da sentença recorrida, por alegada contradição entre os fundamentos e a decisão, e compulsado o teor da sentença, antecipe-se, desde já, falecer razão à apelante.
Vejamos:
Conforme é pacífico, as decisões judiciais proferidas pelos tribunais no exercício da sua função jurisdicional podem ser viciadas por duas causas distintas, obstando qualquer delas à sua eficácia ou validade, a saber: a) por se ter errado no julgamento dos factos e/ou do direito, sendo então a respetiva consequência a sua revogação; e b) como atos jurisdicionais que são, por se ter violado as regras próprias da sua elaboração e/ou estruturação, ou as que balizam o conteúdo e/ou os limites do poder à sombra do qual são decretadas, sendo então passíveis de nulidade, nos termos do art. 615.º do CPC Ac. STA. de 09/07/2014, Proc.00858/14, in base de dados da DGSI..
As causas determinativas de nulidade das decisões judiciais encontram-se taxativamente elencadas no art.º 615º do CPC ex vi arts. 1º e 95º do CPTA e reportam-se a vícios formais da sentença em si mesma considerada, decorrente de na respetiva elaboração e/ou estruturação não terem sido respeitadas as normas processuais que regulam essa sua elaboração e/ou estruturação e/ou as que balizam os limites da decisão nela proferida (o campo de cognição do tribunal fixado pelas partes e de que era lícito ao último conhecer oficiosamente não foi respeitado, ficando a decisão aquém ou indo além desse campo de cognição), tratando-se, por isso, de defeitos de atividade ou de construção da própria decisão judicial em si mesma considerada, ou seja, reafirma-se, vícios formais que afetam essa decisão de per se ou os limites à sombra dos quais esta é proferida.
Diferentemente desses vícios são os erros de julgamento (error in iudicando), os quais contendem com vícios quanto ao julgamento da matéria de facto nela realizado ou à decisão de mérito nela proferida, decorrentes de o juiz ter incorrido numa distorção da realidade factual julgada provada e/ou não provada, em virtude da prova produzida impor julgamento de facto diverso do realizado pelo tribunal a quo (error facti) e/ou por ter incorrido em erro na aplicação do direito (error iuris).
Nos erros de julgamento assiste-se ou a uma deficiente análise crítica da prova produzida e/ou a uma deficiente enunciação e/ou interpretação dos institutos jurídicos aplicáveis aos factos provados e não provados, sendo que esses erros, por já não respeitarem a defeitos que afetam a própria estrutura da sentença em si mesma considerada (vícios formais) ou aos limites à sombra dos quais aquela é proferida, não a inquinam de invalidade, mas sim de error in iudicando, atacáveis em via de recurso Ac. STJ. 08/03/2001, Proc. 00A3277, in base de dados da DGSI..
Entre as causas de nulidade da decisão judicial elencadas no art. 615º, n.º 1 do CPC, conta-se a oposição entre os fundamentos e a decisão (al. c)).
O vício da nulidade da sentença por oposição entre a decisão e os respetivos fundamentos, determinativo da nulidade da sentença pressupõe a existência de uma contradição lógica entre a decisão e os fundamentos de facto e/ou de direito avocados naquela para ancorar a decisão nela proferida, ou seja, o julgador seguiu determinada linha de raciocínio, que aponta para determinada conclusão, mas em vez de tirar essa conclusão, decide noutro sentido, oposto ou divergente.
Esta nulidade relaciona-se, por um lado, com a obrigação imposta pelos arts. 154.º e 607.º, n.ºs 3 e 4 do CPC, e pelo art. 205º, nº 1 da C.R.P., do juiz fundamentar as suas decisões e, por outro lado, com o facto de se exigir que a decisão judicial constitua um silogismo lógico-jurídico, em que o seu iter decisório final deverá ser a consequência ou conclusão lógica da conjugação da norma legal - premissa maior - com os factos - premissa menor.
Por outras palavras, “os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão, funcionam na estrutura expositiva e argumentativa em que se traduz a sentença, como premissas lógicas necessárias para a formação do silogismo judiciário”. Consequentemente, “constituirá violação das regras necessárias à construção lógica da sentença que os fundamentos da mesma conduzam logicamente a conclusão diferente da que na mesma resulta enunciada” Ac. da RG, de 14.05.2015, Processo nº 414/13.6TBVVD.G., in base de dados da DGSI. No mesmo sentido Ac. RC, de 11.01.1994, BMJ nº 433, pág. 633, onde se lê: que “entre os fundamentos e a decisão não pode haver contradição lógica pelo que se, na fundamentação da sentença, o julgador segue determinada linha de raciocínio apontando para determinada conclusão e, em vez de a tirar, decide em sentido divergente, ocorre tal oposição”. Ainda, Ac. do STJ, de 13.02.1997, BMJ nº 464, pág. 524, e Ac. do STJ, de 22.06.1999, CJ, 1999, tomo II, pág. 160.
Esta oposição não se confunde, porém, com “o erro na subsunção dos factos à norma jurídica, ou muito menos, com o erro na interpretação desta: quando, embora mal, o juiz entende que dos factos apurados resulta determinada consequência jurídica e este seu entendimento é expresso na fundamentação, ou dela decorre, encontramo-nos perante o erro de julgamento e não perante oposição geradora de nulidade; mas já se o raciocínio expresso na fundamentação apontar para determinada consequência jurídica e na conclusão for tirada outra consequência, ainda que esta seja a juridicamente correta, a nulidade verifica-se. A oposição entre os fundamentos e a decisão tem o seu correspondente na contradição entre o pedido e a causa de pedir” . José Lebre de Freitas, “Código de Processo Civil Anotado”, vol. 2º, pág. 670; Ac. STJ. de 20/01/2004, Proc. 03S1697, in base de dados da DGSI.
Em suma, a nulidade da sentença com fundamento em oposição entre os fundamentos e a decisão traduz-se num vício real no raciocínio do julgador explanado na sentença, consistente em a fundamentação apontar num determinado sentido e a decisão proferida seguir outro caminho, oposto ou, pelo menos, diferente.
Esse vício distingue-se do erro de julgamento em virtude de neste não existir qualquer vício de raciocínio do julgador, mas apenas uma incorreta interpretação da lei ou uma indevida aplicação desta aos factos provados ou não provados no caso concreto ou um erróneo julgamento desses mesmos factos julgados provados ou não provados perante a prova produzida.
Por conseguinte, saber se a decisão de facto ou de direito está certa ou não, é questão de mérito e não de nulidade da sentença.
No caso, o apelante sustenta que a sentença padece de nulidade, nos termos da alínea c), do n.º 1, do art. 615º do CPC, por ocorrer oposição entre os fundamentos nela aduzidos e a decisão aí proferida.
Lida a sentença recorrida, não se descortina a existência de qualquer contradição lógica entre a parte disjuntiva daquela (a decisão nela proferida) e os fundamentos de facto e/ou de direito que nela foram avocados pelo tribunal a quo para ancorar essa sua decisão.
Com efeito, conforme se alcança da simples leitura dessa sentença, o discurso de facto e de direito nela prosseguido pelo tribunal desemboca logicamente na decisão nela proferida, de modo que podemos afirmar que o raciocínio fáctico e jurídico (certo ou errado) prosseguido e explanado pelo tribunal a quo na sentença apresenta-se como pressuposto lógico-jurídico da decisão nela proferida.
Os fundamentos em que o Tribunal a quo se estribou para considerar que a decisão impugnada não enferma de falta de fundamentação assentam na consideração de que a APA explicou como obteve a estimativa, referindo o número de instalações existentes, o CAE da atividade e o valor máximo das emissões, como também explicou o porquê de recorrer à estimativa, informando que se ficou a dever ao facto da apelante não ter enviado o relatório de emissões anuais e não ter procedido à devolução das licenças que lhe foram atribuídas para o ano de 2013, concluindo assim, ante essa factualidade que havia lugar à aplicação de uma penalização por emissões excedentárias, remetendo para o art.º 25.º do DL 38/2013, de 15.03.
E quanto ao facto da autora ter cessado a sua atividade, não tendo já laborado durante o ano de 2013, o Tribunal a quo, o que considerou foi que a autora não podia vir agora «invocar que a APA “deu de barato” a existência de emissões e que desconsiderou o despacho judicial que determinou o encerramento da atividade, quando nem sequer alega que alguma vez lhe tenha dado conhecimento dessa circunstância, podendo isso sim concluir-se que foi a autora quem não cumpriu com os seus deveres em primeira linha.
Mais estranha se torna agora a situação quando se constata que está provado que a autora foi notificada para exercer a audiência prévia e nada disse em sede administrativa, pelo que não se revela admissível a invocação de falta de fundamentação pela desconsideração de factualidade que nem sequer se alega ter sido comunicada à APA, quando não faltou oportunidade para o fazer».
No caso, conforme resulta do raciocínio desenvolvido pelo Meretissimo Juiz a quo, o mesmo parte do princípio que a APA desconhecia e não tinha obrigação de conhecer que, por força da situação insolvencial da impugnante, ante a sentença de insolvência e o despacho de 10/10/2102, a mesma tivesse deixado de laborar durante o ano de 2013, e que esse conhecimento teria de resultar de uma comunicação a efetuar pela apelante à APA, que não fez, não obstante não lhe terem faltado oportunidades para o efeito.
Ademais, não se verifica contradição entre os fundamentos da decisão e a decisão se pese embora o próprio Tribunal a quo devesse ter extraido da matéria de facto dada como assente que a autora não laborou durante o ano de 2013, considera que laborou e como tal conclui que produziu emissão de gases de estufa, a calcular por estimativa.
A apontada nulidade por contradição entre a decisão e os fundamentos só existiria caso o Tribunal a quo tivesse considerado que a autora não laborou em 2013, para depois, ainda assim, concluir que tinham havido emissões. Porém, conforme resulta da decisão recorrida não foi esse o entendimento seguido pelo Meretíssimo juiz a quo, que perante a matéria de facto assente, não extraiu a conclusão de estar provado que a autora não tinha laborado durante o ano de 2013, e como tal, ao decidir como decidiu não incorreu no vício da nulidade.
A existir um qualquer vício, será um mero erro de julgamento, a apreciar em sede própria e não causa de nulidade da sentença.
Termos em que, sem maiores delongas, improcede a pretensa nulidade da sentença proferida pelo tribunal a quo com fundamento em alegada oposição entre a decisão e os fundamentos em que aquela repousa.
b.2. Dos erros de julgamento quanto ao mérito- breve enquadramento.
A autora “Massa Insolvente de T., Lda” na ação que moveu contra a Agência Portuguesa do Ambiente (APA) imputou ao ato impugnado que aplicou à apelante uma penalização de €1.156.897,00 por emissões excendentárias de gás de estufa, referente ao ano de 2013, ao abrigo do art.º 25.º do Decreto-lei n.º 38/2013, de 15 de março, os seguintes vícios:
(i) vício de violação de lei por ter aplicado o disposto nos artigos 25.º e 23.º, n.º7 daquele diploma, quando nos termos do disposto no art.º 35.º do mesmo diploma aqueles preceitos não eram aplicáveis, fazendo parte de um capítulo cuja aplicação se encontrava suspensa.
(ii) vício de forma por falta de fundamentação, uma vez que a empresa no ano de 2013 não laborou, em consequência do seu encerramento por força da sentença que declarou a sua insolvência e do despacho que não aprovou o plano de insolvência que apresentou, determinando a apreensão do seu património e a respetiva liquidação e dessa situação ter sido feita tábua rasa pela APA, na decisão que proferiu, não tendo fundamentado nem demonstrado em concreto o facto de terem sido ultrapassadas as emissões de dióxido de carbono atribuídas à apelante no ano de 2013, nem o poderia fazer porque se encontrava cessada a atividade da mesma.
A sentença proferida pela 1.ª Instância julgou a ação improcedente por considerar não se confirmar a verificação dos assacados vícios de violação de lei e de falta de fundamentação.
Quanto ao vício de violação de lei pode ler-se na sentença recorrida a seguinte fundamentação jurídica:
«Afigura-se ser inegável – tão-pouco a entidade demandada o nega, pelo contrário – que a decisão administrativa impugnada assentou no regime do DL 38/2013, de 15.03. Nomeadamente, é invocada a disposição do art.º 25.º do diploma em questão, no qual, sob a epígrafe “penalizações por emissões excedentárias” se pode ler o seguinte:
“1 - O operador que não devolva, até 30 de abril de cada ano civil, as licenças de emissão correspondentes às emissões verificadas no ano anterior, fica sujeito ao pagamento de uma penalização, pelas emissões excedentárias, de (euro) 100 por cada tonelada de dióxido de carbono equivalente emitida pela instalação relativamente à qual não devolveu licenças.
2 - O pagamento da penalização prevista no número anterior não dispensa o operador da obrigação de devolver uma quantidade de licenças de emissão equivalente às emissões excedentárias por ocasião da devolução das licenças de emissão relativas ao ano civil subsequente.
3 - A APA, I.P., publicita, na respetiva página da Internet, uma lista com os nomes dos operadores que não devolvam as licenças de emissão exigíveis nos termos do n.º 4 do artigo 19.º.
4 - O valor previsto no n.º 1 é atualizado em função do índice europeu de preços no consumidor.
5 - Compete à APA, I.P., assegurar o pagamento das penalizações previstas no presente artigo, diligenciando pelo envio da respetiva nota de liquidação ao operador.
6 - O operador dispõe de 90 dias úteis, contados a partir da receção da nota de liquidação, para efetuar o respetivo pagamento, sob pena de incorrer em juros de mora à taxa legal aplicável.
7 - Caso o pagamento não seja efetuado no prazo previsto no número anterior, a dívida é cobrada mediante processo de execução fiscal.
8 - O produto das penalizações previstas no presente artigo é repartido nos termos do n.º 3 do artigo 14.º.”
De acordo com o ofício enviado à autora, na pessoa do ilustre administrador de insolvência, não foram devolvidas as licenças de emissões referentes ao ano de 2013, pelo que foi estimado o valor das emissões para efeitos de aplicação das penalizações.
Tal como a autora invoca [cf. o parágrafo 5 do ofício referido no ponto 6 dos factos provados], foi ainda considerado na decisão administrativa o disposto no art.º 23.º, n.º 7, do DL 38/2013, de 15.03, preceito que rege do seguinte modo:
“7 - No que se refere a instalações para as quais não está prevista alocação de licenças de emissão gratuitas, a estimativa deve ser efetuada, caso a caso, tendo por base o máximo das emissões verificadas, para o ano em questão, do conjunto de instalações definidas pela mesma Classe da Classificação Portuguesa das Atividades Económicas (CAE - Rev.3), de acordo com a Deliberação n.º 786/2007, de 14 de maio, do Conselho Superior de Estatística.”
Considera a autora que esta norma, tal como todo o capítulo V do DL 38/2013, de 15.03, não tem aplicação ao caso, por força da disposição transitória consagrada no art.º 35.º; esta norma, epigrafada “disposição transitória” diz o seguinte:
“1 - Com vista a assegurar o normal funcionamento do regime CELE, as disposições relativas à monitorização e reporte anual de emissões, à devolução de licenças de emissão e aos procedimentos ao nível do Registo de Licenças de Emissão constantes do Decreto-Lei n.º 233/2004, de 14 de dezembro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 243-A/2004, de 31 de dezembro, 230/2005, de 29 dezembro, 72/2006, de 24 de março, 154/2009, de 6 de julho, 30/2010, de 8 de abril, 93/2010, de 27 de julho, e 252/2012, de 26 de novembro, mantêm-se em vigor até 30 de junho de 2013 ou até à conclusão de todos os procedimentos relativos ao período 2008-2012, consoante o que ocorrer primeiro.
2 - O disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 26.º não é aplicável aos operadores que tenham submetido, até 30 de setembro de 2012, o pedido de TEGEE para o período 2013-2020, enquanto não for proferida decisão da APA, I.P., sobre esse pedido.”
Depois de citar o preceito, conclui então a autora que todo o capítulo V do citado Decreto-Lei n.º 38/2013, de 15 de Março, sob a epígrafe “monitorização, comunicação e verificação de informação relativa a emissão”, designadamente o artigo 23.º, n.º 7, empregue na decisão final da Agência Portuguesa do Ambiente não tem - nem podia ter – aplicabilidade ao caso concreto”. Mais adiante, entende ainda que seria de aplicar in casu o disposto no DL 233/2004, de 14.12, republicado pelo DL 154/2009, de 06.06.
Como já dito, a entidade demandada contrapôs, partindo do princípio de que estamos perante um ato tributário, e, portanto, não se aplica o anterior regime porque: tal ato data de 31.12.2013, pelo que é ulterior a 30.06.2013; e respeita ao período 2013-2020, e não ao período 2008-2012.
Pois bem, como decorre da leitura do citado art.º 35.º do DL 38/2013, de 15.03, no intuito de assegurar o normal funcionamento do regime do comércio europeu de licenças de emissão, o legislador manteve em vigor as disposições do regime anterior, nas seguintes matérias: (i) monitorização e reporte anual de emissões; (ii) devolução de licenças de emissão; (iii) procedimentos ao nível do registo de licenças de emissão.
Para a autora, todo o capítulo V do DL 38/2013, de 15.03 (incluindo-se aí o art.º 23.º, n.º 7) não pode ter aplicação ao caso concreto, citando até a sua epígrafe.
Mas julga-se que sem razão.
Desde logo, não se nos afigura correto pretender incluir todo o capítulo V do DL em apreço sob a mesma designação. De facto, mesmo se atendendo à epígrafe do capítulo, o mesmo reporta-se a assuntos diversos: monitorização, comunicação, e verificação de informações relativas a emissões. Por seu lado, o n.º 1 do art.º 35.º apenas se refere à monitorização e ao reporte anual de emissões.
Ora, o art.º 23.º tem precisamente por objeto a matéria da “verificação”, a qual não se encontra abrangida em nenhuma das hipóteses do art.º 35.º, n.º 1. A verificação consiste, segundo o preceito referido, na atividade de verificadores certificados sobre o relatório de emissões da instalação. O regime da verificação não está excecionado no art.º 35.º, n.º 1, em escrutínio.
O mesmo é dizer que não existe óbice, por essa via, à aplicação do art.º 23.º ao caso dos autos, atendendo a que estão em causa as emissões relativas a 2013 (sendo a estimativa um ato sempre ulterior à verificação, e também não expressamente referido no art.º 35.º, n.º 1, acima transcrito).
Mas além dessa análise literal e sistemática, apelando a um critério lógico e teleológico, entendemos que não fazia sentido o legislador excecionar tal regime de estimativa de emissões.
De facto, o DL 38/2013, de 15.03, define, entre outros, o regime do comércio europeu de licenças de emissão para o período 2013 – 2020. Ora, não existe qualquer razão para que o legislador continuasse a prever que a verificação e a estimativa se fizesse de acordo com o regime anterior; aliás, tal subverteria, segundo cremos, a própria coerência do sistema. Noutros termos, se aquilo que está em causa é o volume de emissões para o período 2013 – 2020, a solução racional é que a verificação dos relatórios e a estimativa das emissões (quando o relatório não é apresentado) se faça de acordo com os critérios estabelecidos na legislação para aquele período, e não segundo o diploma do período antecedente.
Sem prejuízo, veja-se ainda que a disposição transitória afirma que mesmo aquelas disposições só se mantêm em vigor até 30.06.2013 ou até à conclusão de todos os procedimentos relativos ao período 2008-2012, consoante o que ocorrer primeiro. Ou seja, nunca a vigência das normas perduraria para lá de 30.06.2013.
Neste sentido, a tarefa de verificação, como já dito, tem por base o relatório de emissões da instalação apresentado pelo operador, nos termos do n.º 3 do art.º 22.º. Ou seja, o relatório que deve ser enviado à APA até 31 de Março, contendo as informações relativas às emissões da instalação ocorridas no ano civil anterior. O que significa que a aqui autora deveria remeter, até 31.03.2014, o relatório referente a 2013.
Ora, nessa data (e como exposto) forçosamente estaria revogado o regime anterior (que no máximo só vigorou até 30.06.2013), pelo que a verificação só podia fazer-se segundo a lei nova.
Finalmente, uma outra razão está subjacente à disposição transitória e à sua formulação. Explicando. Tal como no regime do DL 38/2013, de 15.03, também no regime anterior (ou seja, o do DL 233/2004, de 14.12, republicado pelo DL 154/2009, de 06.06) estava prevista a obrigação de envio de um relatório à APA até 31 de Março, respeitante ao ano anterior (art.º 22.º, n.º 3, do DL 233/2004, de 14.12, na versão republicada).
Sucede que o DL 38/2013, de 15.03, entrou em vigor logo no dia seguinte ao da sua publicação, sendo que os capítulos I a V produziram efeitos retroativos a 01.01.2013 – cf. art.º 37.º do diploma em questão. O que equivale a dizer que, se não fosse a disposição transitória, às matérias ali referidas seria aplicável o novo regime. Preferiu o legislador permitir a aplicação do regime anterior, com o limite temporal de 30.06.2013 (noutros termos, deu a hipótese aos operadores de, em certas matérias, beneficiar ainda do regime anterior, até determinado limite temporal, de modo a que continuassem a aplicar tal regime às emissões registadas até 31.12.2012).
Tudo isto serve para dizer que a disposição transitória do art.º 35.º, n.º 1, do DL 38/2013, de 15.03, apenas se aplica às emissões respeitantes ao período de 2008-2012. E mesmo quanto a estas, ficarão sujeitas ao novo regime, no máximo a partir de 30.06.2013 (naturalmente, para os procedimentos ainda não findos). Em caso algum seria de admitir que o legislador quis manter o regime jurídico aplicável às emissões do período 2008-2012 para as emissões do período 2013-2020. Nunca tal podia suceder, dado que, na pior das hipóteses, aquele regime deixou de vigorar em 30.06.2013, e as emissões a considerar são as da totalidade do ano de 2013.
Assim sendo, e em suma, pode então dizer-se: (i) o art.º 35.º, n.º 1, do DL 38/2013, de 15.03 apenas ressalvou o regime referente a monitorização e reporte anual de emissões, devolução de licenças de emissão e procedimentos ao nível do registo de licenças de emissão; (i) como tal, não abarca a matéria da verificação, prevista no art.º 23.º, ou a estimativa de emissões, se necessária; (i) aliás, nunca o regime do DL 223/2004, de 12.12 (republicado) se podia aplicar às emissões de 2013 em diante, já que, mesmo considerando a disposição transitória, as suas disposições nunca vigorariam para lá de 30.06.2013 (iv) logo, é aplicável às emissões de 2013 em diante o regime que resulta do mencionado art.º 23.º.
Improcede, assim, o invocado vício.»
Quanto ao vício de forma por falta de fundamentação do ato impugnado o Tribunal a quo decidiu do seguinte modo:
«Num segundo segmento argumentativo, a autora vem ainda invocar a falta de fundamentação da decisão da APA, concretamente nos artigos 24.0 a 28.0 da PI. Para tanto, afirma que a APA se limitou a “dar de barato” que havia emissões excedentárias, apesar de a atividade da autora ter cessado por força de despacho judicial proferido no processo de insolvência. Conclui que a APA “na sua decisão final não fundamenta, nem demonstra em concreto, (nem o poderia fazer porque se encontrava cessada a actividade da impugnante) o facto de terem sido ultrapassadas as emissões de dióxido de carbono atribuídas à Autora impugnante no ano de 2013.”
Em contestação, a APA veio dizer que nem a insolvente, nem o IAPMEI nem o Administrador de Insolvência lhe comunicaram a suspensão ou a cessação do exercício da atividade, sendo certo que a autora foi notificada para exercer o direito de audiência prévia, e também nada referiu sobre o assunto. Dado que a autora não apresentou o relatório de emissões, limitou-se a estimar as emissões de acordo com os critérios legais.
Vejamos, começando por enquadrar o dever legal de fundamentação.
O direito/dever de fundamentação das decisões administrativas resulta do próprio texto constitucional; com efeito, o n.º 3 do art.º 268.º da CRP estabelece que os atos administrativos carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos.
Não obstante, é essencialmente ao nível da lei ordinária que este direito se encontra concretizado. Assim, o art.º 152.º do CPA versa sobre o dever de fundamentação, sendo que é no art.º 153.º do mesmo Código que se fixam os requisitos da fundamentação, estabelecendo no seu n.º 1 o seguinte: “a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato”.
O núcleo central da fundamentação consiste, como tem sido entendimento pacífico, em dar a conhecer ao destinatário do ato o percurso cognoscitivo e valorativo seguido pelo seu autor, permitindo-lhe assim compreender as razões subjacentes à tomada da decisão pela Administração. No fundo, e em termos mais singelos, interessa permitir ao destinatário do ato perceber por que motivo o conteúdo do ato foi aquele e não outro.
Neste sentido, no acórdão do TCA Norte de 11.01.2013, proferido no processo n.º 01772/07.7BEPRT, sumariaram-se as seguintes conclusões sobre o dever de fundamentação:
“III. Fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram a entidade administrativa à prática do acto, é enunciar as premissas de facto e de direito nas quais a respectiva decisão administrativa assenta;
IV. O dever/direito de fundamentação visa, além do mais, impor à Administração que pondere muito bem antes de decidir, e permitir ao administrado seguir o processo mental que conduziu à decisão, a fim de lhe poder esclarecidamente aderir, ou de lhe poder reagir através dos meios legais ao seu dispor;
V. A obrigação de fundamentar constitui um importante sustentáculo da legalidade administrativa, e o direito à fundamentação constitui instrumento fundamental da garantia contenciosa, pois que é elemento indispensável na interpretação do acto administrativo;”.
Cumpre, deste modo, apreciar se o dever de fundamentação foi cumprido no caso em apreço.
A este propósito, cumpre essencialmente atentar no ofício que foi remetido à autora, na pessoa do ilustre Administrador de Insolvência, já que é aí que se tecem os considerandos subjacentes à decisão. Deste ofício consta que o silêncio da aqui autora daria origem a uma decisão definitiva, v. g., a APA daria início aos procedimentos administrativos necessários à cobrança do valor da penalização.
Lido o referido ofício – cf. ponto 6 dos factos provados – considera-se que dali resulta fundamentação suficiente, nomeadamente quanto ao valor estimados das emissões.
Deste modo, começa a entidade demandada por explicar que o operador (referindo-se à insolvente) não submeteu o relatório de emissões anuais, conforme estava obrigada (primeiro e basilar pressuposto para proceder à determinação das emissões por estimativa); mais se afirma que o mesmo operador não procedeu à devolução das licenças que lhe foram atribuídas para o ano de 2013. Conclui de forma intermédia a APA que, perante esta factualidade, ocorre a aplicação de uma penalização por emissões excedentárias, remetendo para o art.º 25.º do DL 38/2013, de 15.03.
Em seguida, e após esta constatação, afirma a APA que procedeu à estimativa das emissões associadas ao ano de 2013, ao abrigo do art.º 23.º, n.º 5, do mesmo diploma, mais remetendo para a fórmula do n.º 7 do mesmo artigo.
Depois, apura o CAE da atividade do operador, indicando o valor máximo apurado, que foi de 11 398 toneladas de dióxido de carbono, valor que foi fixado pela APA como estimativa.
Perante isto, é forçoso concluir que a APA fundamentou a sua decisão, quer de facto, quer de direito. Aliás, não só a APA explicou como obteve a estimativa (referindo o número de instalações existentes, o CAE da atividade, e o valor máximo das emissões), como antes explicou o porquê de recorrer à estimativa (não entrega do relatório e das licenças atribuídas ao operador).
Além disso, não pode a autora vir invocar que a APA “deu de barato” a existência de emissões e que desconsiderou o despacho judicial que determinou o encerramento da atividade, quando nem sequer alega que alguma vez lhe tenha dado conhecimento dessa circunstância, podendo isso sim concluir-se que foi a autora quem não cumpriu com os seus deveres em primeira linha.
Mais estranha se torna a situação quando se constata que está provado que a autora foi notificada para exercer a audiência prévia e nada disse em sede administrativa, pelo que não se revela admissível a invocação de falta de fundamentação pela desconsideração de factualidade que nem sequer se alega ter sido comunicada à APA, quando não faltou oportunidade para o fazer.
Pelo que, e em síntese, soçobra a invocada falta de fundamentação e, desse modo, a própria ação, já que nenhum dos vícios procede.»
A apelante não se conforma com a decisão recorrida, e nas conclusões 2.ª a 6.ª assaca-lhe os seguintes erros de julgamento:
«2. A sentença recorrida e a decisão administrativa que lhe subjaz violaram, o princípio do inquisitório plasmado no art. 58º do CPA.
3. É inaplicável ao caso concreto o disposto no art. 22º do DL n.º 38/2013, por não se encontrarem verificados os pressupostos nele plasmados;
4. A sentença em crise fez errada interpretação do art. 25º do DL n.º 38/2013, violando o princípio da legalidade vertido no art. 3º do CPA;
5. A sentença em análise fez errada interpretação do disposto no art. 23º do DL n.º 38/2013;
6. A sentença em recurso fez uma interpretação inconstitucional dos arts. 19º, 22º, 23º e 25º do DL n.º 38/2013, violando os princípios da igualdade e do poluidor-pagador, para além do direito de acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efetiva.»
A Apelada riposta aduzindo que os referidos erros de julgamento constituem questões novas, por se tratarem de vícios imputados ao ato da APA que não tinham sido invocados em sede de petição inicial. E sendo assim, ao tribunal ad quem não compete conhecer de questão nova, não colocada previamente perante o tribunal de primeira instância.
É inegável que o Tribunal de recurso apenas pode conhecer de questões que tenham sido previamente colocadas perante o tribunal de que cuja decisão se recorre.
Como bem decidiu o TRG, no seu aresto de 08/11/2018, proferido no processo n.º 212/16.5T8PTL.G1, citado pela apelada:
«1. Quando um recorrente vem colocar perante o Tribunal superior uma questão que não foi abordada nos articulados, não foi incluída nas questões a resolver, e não foi tratada na sentença recorrida, então estamos perante o que se costuma designar de questão nova.
2. Por definição, a figura do recurso exige uma prévia decisão desfavorável, incidente sobre uma pretensão colocada pelo recorrente perante o Tribunal recorrido, pois só se recorre de uma decisão que analisou uma questão colocada pela parte e a decidiu em sentido contrário ao pretendido.
3. A única excepção a esta regra são as questões de conhecimento oficioso, das quais o Tribunal tem a obrigação de conhecer, mesmo perante o silêncio das partes.
4. Não sendo uma situação de conhecimento oficioso, não pode o Tribunal superior apreciar uma questão nova, por pura ausência de objecto: em bom rigor, não existe decisão de que recorrer. É um caso de extinção do recurso por inexistência de objecto.»
Na presente apelação, os erros de julgamento que são imputados à decisão recorrida, referem-se todos a questões que foram tratadas na sentença, pelo que não se está perante nenhuma questão nova. Quanto à alegação de que a APA violou o princípio do inquisitório previsto no artigo 58.º do CPA pese embora esse vício não tenha sido expressamente invocado pela autora contra o ato impugnado, a mesma alegou na p.i, no ponto 24.º que « Não obstante, tal como resulta do Despacho Judicial de 10 de outubro de 2012 …a atividade da Autora impugnante ter cessado, prosseguindo os autos para liquidação do ativo, a Agência Portuguesa do Ambiente limitou-se a “ dar de barato”, que havia um excesso de emissões excedentárias…para aplicar a penalização» e, bem assim, no ponto 25.º que a APA « na sua decisão final não fundamenta, nem demonstra em concreto… o facto de terem sido ultrapassadas as emissões de dióxido de carbono atribuídas à Autora impugnante no ano de 2013», enfatizando, nesse mesmo artigo que «nem o poderia fazer porque se encontrava cessada a atividade da impugnante».
Ora perante essa alegação resulta implicitamente alegada a violação do artigo 58.º do CPA, como melhor veremos, também contra a APA.
Isto posto, importa agora analisar cada um dos erros de julgamento assacados à decisão recorrida, exceto se o conhecimento de alguns dos vícios ficar prejudicado em função do conhecimento de outros.* b.2. Da violação do princípio do inquisitório por parte da Administração e do Tribunal a quo.
A apelante imputa à decisão sob sindicância erro de julgamento decorrente da violação do princípio do inquisitório (que imputa igualmente à APA), previsto no art.º 58.º do CPA.
Para tanto alega que em função da matéria que consta dos pontos 1 e 4 da sentença recorrida «o tribunal a quo sabe, tem plena consciência, que está a aplicar uma penalização a uma empresa insolvente que, no ano de 2013, não produziu quaisquer emissões, não causou qualquer poluição porque, pura e simplesmente, como o tribunal bem percebeu pela concatenação das alegações das partes e dos dados recolhidos em sede de processo administrativo, não laborou nem um só dia no ano de 2013.»
Advoga que os fundamentos da decisão do juiz não têm de se limitar aos factos carreados pelas partes, pelo que, quer a APA quer o tribunal a quo podiam e deviam ter ordenado os atos de investigação que se revelassem necessários para descobrir se efetivamente o operador estava ou não a laborar, e jamais ficar à sombra, ficcionando que a questão era irrelevante para a decisão, dizendo que tal facto se desconhece porque a apelante o não alegou, o que, aliás, não corresponde à verdade conforme decorre do alegado nos artigos 1., 5.º e 25.º da p.i, e resulta da junção aos autos da sentença de insolvência, quer do despacho que ordenou a apreensão de bens e o início da liquidação de bens da apelante.
Sustenta a apelante, que em face de tais elementos estava o tribunal a quo perfeitamente habilitado a anular o ato impugnado ou, se assim o não entendesse, a mandar produzir oficiosamente prova do apuramento dos factos alegados, adiantando que o dever do inquisitório cabe quer à entidade responsável pela direção do procedimento, quer ao tribunal, que assim não conheceu a verdade material dos factos, baseando a sua decisão pela simples e mera apreciação dos documentos juntos pela recorrida, ignorando os factos que resultavam provados com a petição inicial.
Acrescenta ainda que, nos termos do art.º 4.º, n.º1, al. n) do Decreto-lei n.º 38/2013, de 15.03 compete à APA, I.P., “ avaliar as cessações totais ou parciais de atividade das instalações, nos termos da portaria referida no n.º1 do artigo 11.º, e respetiva notificação à Comissão Europeia, se aplicável”, o que nunca foi levado a cabo pela recorrida.
Concluiu que o Tribunal a quo assumiu como certo que, mesmo tendo sido declarada insolvente, a apelante manteve a sua laboração, o que não deixa de ser contraditório com todos os demais elementos recolhidos no processo e que tendo o juiz o poder de conhecer oficiosamente as causas de invalidade do ato impugnado, não resta qualquer duvida quanto à possibilidade de também qualificar os vícios invocados, tendo sido violado o artigo 58.º do CPA.
Vejamos.
Como se sabe, a partir da reforma que entrou em vigor em 2004, a jurisdição dos tribunais administrativos passou a ser fundamentalmente de plena jurisdição, abandonando o sistema da mera legalidade. Integrando-se o nosso sistema de administração de justiça nos denominados “sistemas de administração executiva”, é sabido que neste tipo de sistemas os tribunais administrativos julgam, em princípio, questões de legalidade e de juridicidade relativas à atuação administrativa. Embora não seja sua competência administrar, excluindo-se da sua jurisdição os poderes de decisão que engobem questões de “mérito”, isto é, que impliquem a avaliação da oportunidade e da conveniência da atividade administrativa segundo padrões ou regras de “boa administração”, fora desse domínio, os tribunais administrativos exercem poderes de plena jurisdição.
O art.º 20.º da CRP garante, em geral, aos cidadãos o direito de acesso ao direito e aos tribunais para a defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, consagrando-se no art.º 268.º, n.º4 da CRP o princípio da tutela judicial efetiva dos cidadãos perante a Administração Pública,.
Este princípio é reafirmado no art.º 2.º do CPTA, em cujo n.º 1 se estatui que « O princípio da tutela jurisdicional efetiva compreende o direito de obter, em prazo razoável, e mediante um processo equitativo, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão», assegurando-se no n.º2 que « A todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, designadamente para o efeito de obter:
a) a Anulação ou declaração de nulidade ou de inexistência de atos administrativos;
(…)»
Ao autor da ação de impugnação de ato administrativo cumpre observar, na elaboração da petição inicial, o disposto no n.º2 do art.º 78.º do CPTA, sobre ele impendendo a obrigação de expor os factos essenciais que constituem a causa de pedir e as razões de direito que servem de fundamento à ação- cfr. al.f).
Se é certo que a Administração pode praticar atos administrativos o que lhe faculta a possibilidade de introduzir efeitos jurídicos sem necessidade de recorrer previamente aos tribunais para obter uma sentença, aos administrados, destinatários dos atos administrativos, incumbe o ónus de impugnação, o que não significa que lhes incumbe o ónus material da prova, porquanto, «neste especifico domínio existe um fenómeno de inversão da situação processual das partes por comparação com a situação em que elas se encontram colocadas no plano das suas relações jurídicas substantivas.
(…) embora no plano processual, seja o impugnante quem surge como autor, figurando a Administração como parte demandada, no plano substantivo foi a Administração que, pela positiva, tomou posição através do ato que praticou, desse modo lançando sobre o impugnante o ónus de reagir contra ele.
É por esse motivo que a pretensão anulatória que o autor faz valer no processo assenta na negação da posição substantiva assumida pela Administração através do ato administrativo impugnado e concretiza-se na dedução de causas de invalidade do ato que não se resumem à mera dedução de exceções, como é normal quando em processo civil se procede à impugnação de negócios jurídicos privados, mas passam, em primeira linha, pela própria refutação do preenchimento dos pressupostos do ato, isto é, dos próprios elementos constitutivos da pretensão administrativa que se consubstanciou no ato.
…o processo deve ser encarado como se tivesse sido a Administração a propor a ação, ao praticar o ato, e o autor, no processo contencioso, viesse contestar.
Por outro lado, importa ter presente que as causas de invalidade invocáveis contra o ato impugnado se desdobram em duas grandes categorias, que podem ser respetivamente qualificadas como impugnações e exceções, consoante a argumentação do impugnante se dirige ao reconhecimento de que não se preenchem os pressupostos (factos constitutivos) da posição assumida pela Administração com o ato ou, pelo contrário, à invocação de factos impeditivos, modificativos ou extintivos que forem porventura oponíveis a essa posição». Cfr. Teoria Geral do Direito Administrativo: temas nucleares”, Mário Aroso de Almeida, 2017, Almedina, pág.s181 a 184.
E nos termos do disposto no art.º 95.º, n.º3 do CPTA « Nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, exceto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório».
Este preceito pretende dar concretização prática ao princípio da tutela jurisdicional efetiva «de modo a proporcionar ao autor uma definição mais estável da sua situação jurídica…O juiz, no uso dos seus poderes inquisitórios, especifica, através dos factos trazidos ao processo, causas de invalidade que não foram alegadas pelo autor. Não se trata de efetuar uma qualificação jurídica diversa dos factos que foram alegados, o que o juiz sempre poderia fazer nos termos gerais do artigo 5.º do CPC, mas de identificar novos vícios que podem determinar a anulação do ato». Cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilhe, 2017, 4.ª Edição, Almedina, pág.764/765;
O objeto do processo é, por conseguinte, a pretensão anulatória “que se reporta ao ato impugnado na globalidade das suas causas de invalidade, de modo que a identificação em juízo de um novo vício não implica uma ampliação da causa de pedir». Idem;
Ademais, nas ações relativas a atos administrativos ou normas, das disposições conjugadas dos arts. 83º, n.º 4, 84º, n.º 1, 90º, n.º 1 e 95º, n.º 3 do CPTA, resulta que o juiz administrativo, quando deva conhecer do mérito da causa, pode ordenar as diligências de prova que considere necessárias para o apuramento da verdade (art. 90º, n.º 3) e não se encontra sujeito ao princípio do dispositivo, na medida em que sobre ele impende a obrigação legal de identificar e conhecer da existência de causas de invalidade diversas das que foram invocadas pelas partes, que para o efeito, com vista à salvaguarda do princípio do contraditório, são notificadas sobre essas novas causas de invalidade suscitadas oficiosamente pelo tribunal em alegações complementares, pelo prazo de dez dias (art. 95º, n.º 3 do CPTA).
Daqui deriva que nas ações administrativas especiais o juiz pode livremente investigar factos essenciais (e não apenas complementares ou instrumentais) que sejam suscetíveis de comprovar a existência dessas outras causas de invalidade do ato administrativo impugnado, não invocados pelo demandante, Ministério Público ou pelos contrainteressados e, além disso, pode declarar a invalidade do ato com esses outros fundamentos, não invocados pelas partes.
Como consequência, nas ações administrativas especiais, o juiz não dispõe de meros poderes de instrução e inquisitoriais decorrentes dos arts. 5º, 6º, 410º e 411º do CPC, mas amplos poderes inquisitóriais que vão para além dos factos alegados pelas partes e dos pedidos por esta formulados, não estando aquele limitado aos factos alegados, sequer ao pedido, sequer ainda limitado aos requerimentos de prova apresentados pelas partes, podendo e devendo ordenar todos os meios de prova que se lhe afigurem adequados e necessários ao apuramento dos factos alegados pelas partes, mas também de todos aqueles, que ainda que não alegados, consubstanciem causa de invalidade do ato impugnado diversa ou diversas das alegadas, que o próprio tribunal identificou.
É, assim, “de concluir que, na ação administrativa, o tribunal pode tomar em consideração os elementos probatórios constantes do processo, não porque eles se reportem apenas a factos instrumentais e se justifique o uso da faculdade prevista no art. 6º, n.º 1 do CPC, mas porque a utilização dos documentos constantes do processo instrutor se enquadra no âmbito dos poderes inquisitórios que se encontram especialmente atribuídos ao juiz administrativo no âmbito dessa forma de processo” Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob. cit., págs. 624 a 628..
Nas ações administrativas relativas a atos administrativos e normas, o juiz administrativo não se encontra adstrito aos fundamentos (causa de pedir e exceções) invocados pelas partes, sequer ao pedido formulado pelo demandante ou pelo demandante-reconvinte, a que o juiz dos tribunais judiciais vê limitada e conformada toda a sua atividade processual.
Na verdade, se o juiz dos tribunais judiciais vê o seu campo de cognição limitado e conformado necessariamente pelo pedido, causa de pedir e exceções invocados pelas partes, e em sede de causa de pedir e de exceções se encontra adstrito aos factos essenciais integrativos da causa de pedir alegados pelo autor, na petição inicial, ou pelo réu-reconvinte, na reconvenção, para, respetivamente, suportar o pedido formulado pelo autor na petição inicial ou pelo réu-reconvinte na reconvenção, ou aos factos essenciais integrativos das exceções invocados pelas partes para impedir, modificar ou extinguir a pretensão de tutela judiciária formulado pela sua contraparte (pedido) e se apenas pode julgar provados os factos complementares ou instrumentais dos essenciais desde que se verifiquem preenchidos os pressupostos legais previstos nas als. a) e b), do n.º 1 do art. 5º do CPC e, em que, consequentemente o pedido, causa de pedir e as exceções limitam e conformam o campo de cognição do tribunal e a sentença a ser por ele proferida, fazendo-o incorrer em nulidade da decisão que venha a proferir por omissão de pronúncia sempre que nela não conheça de todos os pedidos, com base em todas as causas de pedir e/ou exceções que tenham sido invocados pelas partes e cujo conhecimento não tenha ficado prejudicado pelo conhecimento de outra questão de que tenha conhecido (art. 615º, n.º 1, al. d) e 608º, n.º 2 do CPC), ou em nulidade por excesso de pronúncia, quando conheça de causa de pedir e/ou exceção não invocada pelas partes e de que não lhe era lícito conhecer oficiosamente (art. 615º, n.º 1, al. d) e 608º, n.º 2 do CPC), ou em nulidade por condenação ultra petitum quando condene em pedido quantitativa ou qualitativamente diverso do formulado pelo autor ou pelo réu-reconvinte, respetivamente, na petição inicial ou na reconvenção (arts. 615º, nº 1, al. e) e 609º do CPC), por postergação dos princípios do dispositivo e do contraditório, nos processos que sigam a forma da ação administrativa relativas a atos administrativos e normas, o juiz administrativo não se encontra sujeito a esses espartilhos que se impõem ao juiz no âmbito do processo civil.
Sobre este poder do juiz de conhecer oficiosamente de novas causas de invalidade há alguma doutrina que defende que o mesmo deve ser interpretado em termos restritivos. Assim, no sentido de ser auto-restringido a causas de invalidade que afetem direitos fundamentais ou interesses públicos ou comunitários de relevo, veja-se José Carlos Vieira de Andrade. In Ob. cit, nota 475, pág. 194;
Propondo uma interpretação claramente restritiva, veja-se também Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira. Ob. cit., pág. 551 e ss.
Quanto à jurisprudência, veja-se o Ac. do STA, de 28.10.2009, processo n.º 121/09 que não aceitando as referidas limitações, sustenta que «só existe o dever do juiz identificar causas de invalidade geradoras de anulação e não alegadas pelas partes se do processo constarem ( no momento da decisão) todos os factos necessários para o respetivo julgamento».
No mesmo sentido, pronunciou-se o TCA sul, em Acórdão de 06.10.2011, processo n.º 6925/10 (não publicado na base de dados da DGSI)
Em recente Ac.do TCA sul, de 31.01.2018, processo n.º 89/17.3BELLE pode ler-se no respetivo sumário a seguinte jurisprudência:
«1)-No contencioso administrativo todas as causas de invalidade de um acto administrativo são de conhecimento oficioso, mesmo que apenas geradoras de anulabilidade (art. 95.º, nº 3, do CPTA).
ii) Detectado um vício (não alegado) susceptível de invalidar o acto impugnado, o tribunal a quo no uso dos seus poderes inquisitórios - legalmente previstos no art. 95.º, nº 3, do CPTA – identifica o mesmo e notifica as partes para alegações complementares, pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório.»
Também o STA, no recente acórdão de 28.09.2017, proc. nº 288/17 assinala que “[n]o contencioso administrativo todas as causas de invalidade de um acto administrativo são de conhecimento oficioso, mesmo que apenas geradoras de anulabilidade, pelo que, por maioria de razão um vício do acto gerador de nulidade pode ser conhecido oficiosamente (cfr. art. 95º, nº 2 do CPTA na versão original e art. 134º, nºs 1 e 2 CPA/91)”.
Assim, detetando um vício (não alegado) suscetível de invalidar o acto impugnado, o tribunal, no uso dos seus poderes inquisitórios - legalmente previstos no art. 95.º, nº 3, do CPTA – cumprido o contraditório, pode conhecer de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas.
Decorre do exposto, que no âmbito das ações de impugnação de atos administrativos e de condenação à prática de ato devido como é a situação dos autos, o Tribunal a quo, perante qualquer dúvida sobre os factos relevantes para a decidir a ação, tinha o ónus de ordenar a produção de prova que considerasse necessária, assim como tinha o poder de identificar oficiosamente causas de invalidade não alegadas pelo impugnante mas por si detetadas desde que observado o princípio do contraditório nos termos previstos no artigo 95.º, n.º3 do CPTA.
No caso, consideramos, porém, que os autos forneciam todos os elementos de prova de que o Tribunal a quo necessitava para conhecer a pretensão que lhe foi dirigida pelo autor, não se divisando a necessidade de produção adicional de prova, razão pela qual não se verifica que tenha sido violado o princípio do inquisitório ou da descoberta da verdade material.
Qaunto ao princípio do inquisitório, consagrado no artigo 58º do CPA, o mesmo constitui um princípio geral do procedimento administrativo.
Em concreto, o inquisitório tem a ver com os poderes de a Administração proceder às investigações necessárias ao conhecimento dos factos essenciais ou determinantes para a decisão, exigindo-se dela (ou imputando-lhe a responsabilidade correspondente) a descoberta e ponderação de todas as dimensões de interesses públicos e privados que se liguem com a decisão a produzir.
O princípio liga-se, nesta vertente, às ideias de completude instrutória ou de máxima aquisição de (fatos e) interesses, cuja - pode implicar ilegalidade do ato final do procedimento, por deficit de instrução (…) Cfr. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, 2ª edição, Almedina, páginas 307 e 308).
.
São afloramentos deste princípio os artigos 115º, 116, n.º 1, e 125º, todos do CPA.
Nos termos do artigo 115º do CPA, sob a epígrafe “factos sujeitos a prova”:
«1.O responsável pela direção do procedimento deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja adequado e necessário à tomada de uma decisão legal e justa dentro de prazo razoável, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito.
2. Não carecem de prova nem de alegação os factos notórios, bem como os factos de que o responsável pela direção do procedimento tenha conhecimento em virtude do exercício das suas funções.
3. O responsável pela direção do procedimento deve fazer constar do procedimento os factos de que tenha conhecimento em virtude do exercício das suas funções”.
Por sua vez, dispõe o artigo 116º, n.º 1, do CPA, sob a epígrafe “prova pelos interessados”, que “cabe aos interessados provar os factos que tenham alegado, sem prejuízo do dever cometido ao responsável pela direção do procedimento nos termos do n.º 1 do artigo anterior”.
E, ainda, nos termos do artigo 125º do CPA, sob a epígrafe “Diligências complementares”, “Após a audiência, podem ser efetuadas, oficiosamente ou a pedido dos interessados, as diligências complementares que se mostrem convenientes”.
Porém, se é certo que o princípio do inquisitório se enquadra no dever fundamental que recai sobre os órgãos da Administração Pública de busca da verdade material também permite “numa perspetiva negativa”, a pura recusa em se abrir, sequer, qualquer período de produção de prova, Cf. António Francisco de Sousa, “Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado”, Qui Juris Editora, 2009, págs.194 e 195. se for entendido o seu carácter desnecessário ou supérfluo à luz da verdade material já conhecida, ou de recusa, mesmo quando aberto o período de produção de prova, de tudo o que for impertinente ou dilatório.
Como se refere no Acórdão do STA, de 15.01.2004, proferido no processo n.º 0205/03:
«I- Um dos valores subjacentes ao procedimento passa pela necessidade de a decisão ser a expressão tão perfeita quanto possível da verdade dos factos que interessam para uma adequada composição dos interesses em causa, vigorando o princípio da verdade material».
Bastante elucidativo é também o Acórdão do TCAS, de 17.05.2007, processo n.º 04215700, em cujo sumário se fixou a seguinte jurisprudência:
«I- Tendo o dever de decidir em função do princípio da verdade material, os órgãos administrativos podem e devem proceder às diligências que considerem convenientes para a instrução dos procedimentos, ainda que sobre matérias não mencionadas nos requerimentos ou nas respostas dos interessados ( cfr. Os arts. 56.º e 59.º do CPA).»
É uma verdade lapidar que «A função de decidir exige um conhecimento completo de todas as circunstâncias relevantes da situação de facto e de direito, uma ponderação real entre as alternativas e os respetivos efeitos e a escolha da solução que melhor realize o interesse público ( os interesses públicos) que o agente, enquanto 1.º interprete e autor competente e responsável pela decisão, tem a seu cargo». Cfr. “ A Justiça Administrativa”, Lições, José Carlos Vieira de Andrade, 2012- 12.ª Edição, pág.80;
No caso, nos artigos 1.º, 2.º, 3.º, 4.º e 5.º da p.i., a autora alegou que: (i) a empresa em causa foi declarada insolvente por decisão de 28.02.2012, tendo então a administração ficado a cargo da mesma mas condicionada à apresentação de um plano de insolvência; (ii) que por despacho de 10.10.2012 foi recusada a homologação do plano de insolvência apresentado, tendo então o tribunal cessado, em consequência, a administração anteriormente conferida à devedora ( empresa), ordenando que os autos seguissem os seus termos para os atos de liquidação do ativo insolvente ( artigos 149.º e seguintes do CIRE).
Mais alegou, nos artigos 23.º e 24.º da p.i., que não obstante resultar do despacho judicial de 10 de outubro de 2012 que a atividade da autora cessou, prosseguindo os autos para liquidação do ativo, a APA limitou-se a “ dar de barato” que havia um excesso de emissões excedentárias, não fundamentando, nem demonstrando em concreto terem sido ultrapassadas as emissões de dióxido de carbono atribuídas à autora no ano de 2013, o que não poderia fazer porque se encontrava cessada a atividade da impugnante.
E conclui que, por essa razão, o ato impugnado padece de falta de fundamentação.
Por outro lado, na decisão recorrida o Tribunal a quo deu como provados os seguintes factos:
- que em 28.02.2012, no âmbito do processo n.º 836/12.0TBSTS, então a correr termos no 1.º Juízo Cível do Tribunal Judicial de Santo Tirso, foi proferida sentença que declarou a insolvência da sociedade que girava sob a firma “Sociedade T., Lda.”, podendo ler-se na referida sentença:
“(...)
Autorizo que a administração da massa insolvente seja assegurada pela devedora, condicionada à apresentação do plano de insolvência no prazo de 30 (trinta) dias – cf. artigo 224.º do CIRE.
(...)”- ponto 1;
-No âmbito daquele processo, em 10.10.2012, foi proferido despacho judicial no qual se pode ler o seguinte: “(...)Para além do supra decidido, haveria sempre que atender ao requerido pelo insolvente no sentido de ser retirada a administração pela devedora ao abrigo do disposto no art. 228.º nº1 al. a) do CIRE com todas as legais consequências.
Ora, considerando a posição expressa pela gerência da insolvente, decide-se ao abrigo do disposto no art. 228.º n.º 1 e 2 do CIRE, declarar cessada a administração da massa insolvente pela devedora e, em consequência, determino a imediata apreensão dos bens daquela em conformidade com o disposto no art. 149.º e segs. do CIRE.
(...)”- ponto 2.;
-Em 06.01.2017, os serviços da demandada APA elaboraram informação, de referência I000321-201701-DCLIMA.DMMC, na qual se pode ler, para o que aos autos releva, o seguinte:
“(...)
- T., Lda. (TEGEE 119): foi proferida sentença de declaração de insolvência da devedora pelo Tribunal Judicial de Santo Tirso, 1.º Juízo Cível de Santo Tirso, no dia 28-02-2012, às 13H00.
(…)
Adicionalmente, de acordo com o relatório da IGAMAOT de 2013 (relatório n.º 434/2013), foram realizadas inspeções a 16/07/2013 e 11/11/2013, sendo que a instalação se encontrava encerrada nas respetivas datas.
(…)
Não sendo possível concluir se a instalação laborou durante 2013, e não tendo sido submetido o REA desse mesmo ano, efetuou-se o cálculo da estimativa das emissões de CO2 de 2013 de acordo com o estipulado no n.º 7 do artigo 23.º do Diploma CELE, obtendo-se o montante total de 11.398 (onze mil trezentos e noventa e oito) toneladas de CO2 (vide cálculo em anexo). Propõe-se que este valor seja comunicado ao RPLE-RU.
Propõe-se ainda a comunicação à IGAMAOT da situação de incumprimento de submissão do REA de 2013 por parte desta instalação.
(...)”;- ponto 4.
- «No seguimento do n/ ofício S066207-201711-DCLIMA.DMMC, de 23-11-2017, pelo qual foi V. Ex. notificado, na qualidade de Administrador de Insolvência da empresa T., Lda., da intenção desta Agência em emitir nota de liquidação no valor de €1 156 897 (Um milhão cento e cinquenta e seis mil oitocentos e noventa e sete euros) relativa à Penalização por Emissões Excedentárias referente ao ano de 2013, e tendo decorrido um período de 10 dias, contados da receção do mencionado ofício, sem que V. Exa. se pronunciasse sobre o mesmo, remete-se, para os devidos efeitos, o respetivo documento para pagamento.
Mais se informa que, o pagamento do valor acima mencionado não V/ dispensa da obrigação de devolução das 11398 licenças de emissão em falta relativamente às emissões de 2013, conforme disposto no n.º 2 do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 38/2013, de 15 de março.
(...)”;» - ponto 8.
Resulta da p.i. que a apelante alegou que em consequência da insolvência e do despacho judicial de 10/10/2012, entrou em processo de liquidação do ativo tendo já deixado de laborar no ano de 2013. E dos factos dados por assentes na sentença proferida pelo Tribunal a quo, resulta provado que a apelante já não laborou no ano de 2013, pelo que, sendo assim, obviamente que não produziu emissão de gases de estufa.
Mais resulta dos factos assentes que a apelada (APA) teve conhecimento, antes da decisão final, que a sociedade “T., Lda. (TEGEE 119) tinha sido declarada insolvente por sentença proferida em 28-02-2012 e era ainda do seu conhecimento que de acordo com o relatório da IGAMAOT de 2013 (relatório n.º 434/2013), foram realizadas inspeções às instalações da apelante em 16/07/2013 e 11/11/2013, e de ambas as vezes as ditas instalações do operador foram encontradas encerradas.
A este respeito, refira-se decorrer do preceituado art.º 38.º, n.º 2 do CIRE que a declaração de insolvência e a nomeação de um administrador da insolvência são registadas oficiosamente com base na respetiva certidão, para o efeito emitida pela secretaria, b) na conservatória do registo comercial e, bem assim, que está sujeita a publicidade e a registo a decisão que ponha termo à administração por parte do devedor.
E sendo assim, tendo em consideração que impendia sobre a APA, em sede de instrução, colher toda a informação necessária que a habilitasse a praticar o ato impugnado de forma regular, a mesma, podia, caso encetasse as necessárias diligências, conhecer a situação em que a operadora se encontrava se alguma dúvida tivesse sobre a sua situação.
Essa informação antecede a elaboração e notificação do projeto de decisão para efeitos de audiência prévia de 23.11.2017 e a decisão definitiva que foi tomada nesse procedimento, recebida pela apelante em 02.02.2018- ponto 8 dos factos assentes.
Acontece que, a APA, ao invés de indagar se o referido operador viu cessada a sua atividade em consequência da declaração de insolvência, o que se impunha ainda com maior premência dado o facto de nas visitas que os serviços efetuaram às instalações do operador durante o ano de 2013, aquelas instalações terem sido encontradas encerradas, nada mais fez a não ser concluir que não era « possível concluir se a instalação laborou durante 2013» , para extrair do facto do operador não ter submetido « o REA desse mesmo ano» a legitimidade para «proceder ao cálculo da estimativa das emissões de CO2 de 2013 de acordo com o estipulado no n.º 7 do artigo 23.º do Diploma CELE», quando na verdade, até se lhe impunha, nos termos do preceituado no artigo 4.º, n.º1, al. n) do D.L. n.º 38/2013, de 15 de março «avaliar as cessações totais ou parciais de atividade das instalações, nos termos da portaria referida no n.º 1 do artigo 11.º e respetiva notificação à Comissão Europeia, se aplicável».
Note-se que estamos no âmbito de um procedimento sancionatório, em que está em causa a aplicação de uma penalização a um operador, que veio a ser efetivamente aplicada, mas no qual a Administração expressamente declara na decisão final que proferiu que não era « possível concluir se a instalação laborou durante 2013».
Ora bem, se não lhe era possível concluir se a instalação laborou durante o ano de 2013, das duas uma: ou procedia às diligências necessárias de modo a reunir elementos de prova para dissipar as suas dúvidas ou perante essas dúvidas não aplicava a penalização que aplicou à operadora, tanto mais que está em causa um procedimento com cariz sancionatório.
Perante os factos dados como assentes, impunha-se concluir que a apelada não adotou as diligências necessárias em sede de instrução do procedimento administrativo para a descoberta da verdade material de modo a certificar-se que se verificava o pressuposto essencial a que pudesse recorrer à fixação das emissões de gases por parte da apelante, por estimativa, que era a de provar que a empresa laborou. Só a partir desta constação é que podia avançar para o calculo dessas emissões por estimativa.
Não tendo a APA cumprido o seu dever de descoberta da verdade material em ordem a uma decisão administrativa criteriosa e justa, em face dos factos ocorridos, impunha-se ao Tribunal a quo que, em face dos factos apurados no processo, tivesse concluído que efetivamente a apelante, durante o ano de 2013, não laborou e, consequentemente que, não tendo laborado, não produziu qualquer emissão de gases, muito menos excedentários como foi estimado pela apelada.
E que, em função da correta interpretação da prova, tivesse concluído pela ilegalidade do ato administrativo impugnado.
Resultando demonstrado como resulta que a operadora em causa deixou de laborar a partir do despacho judicial de 10.10.2012, seria um absurdo condenar-se um operador numa penalização pela emissão de gases de estufa, calculados com base numa estimativa, em resultado de não terem sido cumpridas as obrigações de reporte anuais através da elaboração do competente relatório, quando comprovadamente o operador não laborou.
O tribunal a quo considerou que era forçoso concluir que a APA fundamentou a sua decisão, quer de facto, quer de direito, porque não só explicou como obteve a estimativa (referindo o número de instalações existentes, o CAE da atividade, e o valor máximo das emissões), como antes explicou o porquê de recorrer à estimativa (a não entrega do relatório e das licenças atribuídas ao operador).
E, adianta, não poder vir a autora invocar que a APA “deu de barato” a existência de emissões e que desconsiderou o despacho judicial que determinou o encerramento da atividade, quando nem sequer alega que alguma vez lhe tenha dado conhecimento dessa circunstância, podendo isso sim concluir-se que foi a Autora quem não cumpriu com os seus deveres em primeira linha.
Porém, como vimos, dos documentos juntos aos autos, com a p.i., resultava que em 2013 a autora não laborou, uma vez que, depois de ter sido declarada insolvente, foi decidido não aprovar o plano de insolvência e determinar a liquidação da empresa. Ademais, o ónus da prova quanto aos pressupostos para a prática do ato administrativo impendem sobre a Administração e não sobre o particular.
Ao não reconhecer este circunstancionalismo, a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento, na medida em que devia ter julgado o ato impugnado inválido por erro nos pressupostos de facto, assistindo ao Tribunal a quo a possibilidade de qualificar de forma diferente os vícios invocados pelo autor.
A fundamentação consiste na enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse ato ou a dotá-lo de certo conteúdo. A este propósito referem Gomes Canotilho e Vital Moreira Cfr. “Constituição da República Portuguesa Anotada”, volume II, 4ª edição revista, Coimbra editora, anotação ao artigo 268º, páginas 825 e 826.
que “[o]s cidadãos têm direito à fundamentação expressa e acessível dos atos administrativos que afetem direitos ou interesses protegidos (n.º 3, 2ª parte). A fundamentação é aqui entendida não só como motivação, traduzida na indicação das razões que estão na base da escolha operada pela Administração, mas também como justificação, traduzida na exposição dos pressupostos de facto e de direito que conduziram à decisão tomada.Trata-se de um princípio fundamental da administração do Estado de direito, pois a fundamentação não só permite captar claramente a atividade administrativa (princípio da transparência da ação administrativa) e a sua correção (princípio da boa administração), mas também, e principalmente, possibilita um controlo contencioso mais eficaz do ato administrativo, sobretudo quanto aos vícios resultantes da ilegalidade dos pressupostos e do desvio do poder. Em relação aos atos praticados no exercício de poderes discricionários, a fundamentação é mesmo um requisito essencial, visto que sem ela ficaria substancialmente frustrada a possibilidade de impugnar com êxito os seus vícios mais típicos.”
Segundo Luiz S. Cabral de Moncada Cfr. “Código do Procedimento Administrativo Anotado”, 3ª edição revista e atualizada, Quid Juris, 2019, página 497. “[o] dever da fundamentação expressa de atos é uma obrigação oficiosa da Administração que corresponde a um direito fundamental constitucional dos destinatários do ato com honras de consagração expressa no n.º 3 do artigo 268º e ao mesmo tempo contribui para a melhor decisão administrativa e para a mais correta interpretação da vontade da Administração plasmada no ato. Preenche assim uma dupla função, subjetiva e objetiva e é um adquirido constitucional na caracterização da atividade administrativa. Cfr. no mesmo sentido Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e João Pacheco de Amorim, “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, 2ª edição, Almedina, fls. 589.”
Refere-nos o mesmo autor Obra citada, páginas 497 a 498. que [“o] se pretende com a fundamentação é levar ao conhecimento do destinatário o percurso cognoscitivo e valorativo que o autor do ato percorreu para decidir de modo a permitir que um destinatário normal, colocado na posição do real destinatário do ato, possa compreender por que razão o autor do ato decidiu assim. O critério é o da compreensibilidade por um destinatário normal do ato colocado na posição do destinatário real.”
Por outro lado, no artigo 152º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo, estão enunciados os casos em que existe dever de fundamentar, mais concretamente (para além daqueles em que a lei especialmente o exija), os que: neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções; decidam reclamação ou recurso; decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial; decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais; e impliquem declaração de nulidade, anulação, revogação, modificação ou suspensão de ato administrativo anterior. Ou seja, em suma, os atos dominados “pela matriz dos atos gravame, ou lesivos dos interesses de terceiros Cfr. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e João Pacheco de Amorim, “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, 2ª edição, Almedina, página 592. ”.
Dispõe, pois, o artigo 153º, n.º 1, do CPA, que “a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato”.
E, estatui o n.º 2 do mesmo normativo, que “equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato”.
A fundamentação consiste assim na expressão dos motivos que encaminharam a decisão para um determinado sentido e na exposição dos pressupostos de facto e de direito que conduziram ao pronunciamento e, como emerge do n.º 2, do artigo 153º, do CPA, deve ser clara, suficiente e coerente.
Sendo, em consequência, ilegal a fundamentação «obscura» - que não permite apurar o sentido das razões apresentadas -, «contraditória» - que não se harmoniza os fundamentos logicamente entre si ou não se conforma aqueles com a decisão final -, ou «insuficiente» - que não explica por completo a decisão tomada.
Diferentemente, o erro nos pressupostos de facto, que também constitui uma das causas de invalidade do ato administrativo, consubstancia um vício de violação de lei que configura uma ilegalidade de natureza material, pois é a própria substância do ato administrativo que contraria a lei. Este vício consiste na divergência entre os pressupostos de que o autor do ato partiu para proferir a decisão administrativa final e a sua efetiva verificação na situação em concreto, resultando do facto de se terem considerado na decisão administrativa factos não provados ou desconformes com a realidade.
Segundo a jurisprudência Cfr. Pedro Fernandez Sanchez, in Comentários do Novo Código do Procedimento Administrativo, vol. II, 3ª edição, 2016, págs.120 a 122. o erro nos pressupostos de facto “consubstancia um vício de violação da lei e consiste na discrepância entre os pressupostos factuais que se revelarem determinantes para a decisão e aqueles que efetivamente se verificam. Para que proceda a invocação em apreço, o impugnante tem o ónus de invocar os factos que compõem a realidade que tem como verdadeira e demonstrar que os factos nos quais a administração se baseou não existiam ou não tinham a dimensão por ela suposta, havendo ainda que averiguar a concreta relevância do erro para a decisão que veio a ser tomada”.
Sabemos que não compete aos tribunais substituírem-se à Administração na avaliação da situação, “mas compete-lhes anular o ato quando verificarem que a avaliação feita pela Administração é manifestamente desacertada e inaceitável, quando o erro é ostensivo e notório, percetível a uma pessoa sem os conhecimentos da Administração” Fernanda Oliveira e José Eduardo Figueiredo Dias, “Noções Fundamentais de Direito Administrativo”, 4ª edição, página 142.
.
Termos em que, sem necessidade de mais desenvolvimentos, se impõe julgar procedentes os invocados fundamentos de recurso e, consequentemente, revogar a decisão recorrida.
Considerando a procedência deste erro de julgamento, revela-se inútil a apreciação dos demais erros assacados à sentença recorrida, cujo conhecimento sai prejudicado pela sobredita decisão.
IV-DECISÃO
Nesta conformidade, os juízes desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte, decidem :
-conceder provimento ao presente recurso e, em consequência, revogam a sentença recorrida;
-em substituição, julgar a ação procedente e, em consequência, anulam a decisão impugnada.* Custas pela apelada (art. 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC ex vi art. 1º do CPTA).* Notifique.* Porto, 15 de julho de 2020
Helena Ribeiro
Conceição Silvestre
Alexandra Alendouro |
