Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00130/04

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	03/10/2005

Tribunal:	TAF do Porto - 1º Juízo

Relator:	Dr. João Beato Oliveira de Sousa

Descritores:	FÉRIAS FALTAS ICBAS

Sumário:	1. O “acordo” a que se referem os artigos 5º/4 e 6º do DL 100/99, de 31 de Março, não é um negócio jurídico, mas apenas um pressuposto de facto vinculativo na marcação do período de férias, de tal modo que se for indiferente para o regular funcionamento dos serviços que o funcionário F goze as suas férias no período que pretende, então o dirigente deve, por imposição legal, respeitar essa pretensão. 2. Nesta concepção, a declaração de preferência por um certo período de férias ou pela alteração do período de férias previamente determinado, não surge como proposta contratual tendente à formação de um contrato, mas sim como a manifestação de uma pretensão que constituirá um requisito de legalidade do acto, quando a sua satisfação não for impeditiva do regular funcionamento dos serviços.


Data de Entrada:	06/17/2004
Recorrente:	M.
Recorrido 1:	Presidente do Conselho Directivo do ICBAS
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Recurso Contencioso de Anulação - Rec. Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Dar provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes do TCAN:
RELATÓRIO
M... veio interpor recurso sob a forma de agravo da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, que negou provimento ao recurso contencioso de anulação do despacho do Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Ciências Biomédicas de Abel Salazar (ICBAS) que considerou ter a Recorrente faltado injustificadamente ao serviço no período de 1 a 15 de Setembro de 1999, tendo culminado a sua alegação com as seguintes conclusões:
I. Ao invés do sentenciado, o acto recorrido, substanciado pelo ofício n° 3.036, de 27 de Setembro de 1999 que comunicou à Recorrente a marcação de faltas injustificadas de 1 a 15 de Setembro de 1999 promanado do Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Ciências Biomédicas de Abel Salazar da Universidade do Porto, padece do imputado vício de violação da lei, por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, expresso nos artigos 5°, n°4 e 6° do D/L 100/99, de 31 de Março.
II. Prevendo a lei que a alteração do mapa de férias, posterior a 30 de Abril apenas é possível por acordo entre os Serviços e os Interessados, tanto é incompatível com acto administrativo unilateral, definidor de situações jurídico-administrativas oponíveis aos Administrados. Supõe convergências de vontades, reciprocamente declaradas e aceites, de forma expressa ou tácita - Artigos 217º e 234º do C. Civil.
III. A sua prolacção posterga e briga com o irrefragável acordo de alteração de férias em 1999, em epílogo de procedimento normal implementado nos Serviços da Autoridade Recorrida pelo qual, quer em 1999, quer antes e depois, a marcação e alteração das férias dos funcionários é autorizada pelo Director dos Serviços do Departamento, sob prévia informação dos Serviços de que “não há inconveniente para o Serviço” (Sic), havendo aceitação com perfeição e eficácia do acordo com a anotação, como ocorreu em 1999.
IV. Houve acordo e vinculação recíproca com os Serviços, adentro da prática administrativa correntia implementada na alteração da marcação de férias do ano de 1999, em conformidade com o disposto nos Artigos 5°, n°4 e 6°, do D/L 100/99, de 31 de Março.
V. Ao apetecer não fazer prevalecer aquele acordo, decorrente da autorização do Director de Serviços do Departamento, sob informação favorável do responsável dos Serviços, no cumprimento estrito da prática administrativa instituída, em que a Autoridade Recorrida a propósito não tem interna e comummente pronúncia, antes e depois de 1999, violou a Autoridade Recorrida aqueles preceitos.
VI. É que a anterior pronúncia da Autoridade Recorrida de 06/08/99 apenas teve como “thema decidendum” cognição sobre a pretensão do gozo de 9 dias de compensação por horas extraordinárias, e nunca sobre a alteração da marcação de férias, essa questão aceite pelos Serviços, como caso resolvido.
VII. Ao decidir diferentemente e não atentar aquelas circunstâncias de facto e de direito, não se vinculando aos referidos pressupostos, padece o acto recorrido de erro sobre os pressupostos de facto e de direito, expressos nos mesmos preceitos.
VIII. É que a lei preconiza a alteração do mapa de férias após 30 de Abril, como “in casu”, como solução a definir por acordo, inter partes, e não por acto administrativo, em sentido próprio.
IX. A proposta/declaração de alteração veiculada, foi aceite pelos Serviços, tendo o Director de Serviços informado a notação da alteração no seguimento do requerimento de 25 de Agosto de 1999, revelando essa aceitação com toda a clareza. (Artigo 234 do Código Civil).
X. O Instituto do indeferimento tácito (Artigo 109, do C. P. Administrativo) apenas se aplica a actos administrativos e já não a pretensões, com soluções a formar por acordo, como “in casu”.
XI. Deve, pois, ser anulado o acto recorrido, por enfermar do apontado vício, e procedente o recurso jurisdicional, revogando-se a sentença recorrida, como propugnado, por ter decidido em desconformidade, violando os referidos preceitos.
Não houve contra alegação.
O ministério Público emitiu o douto parecer de fls. 272/4 no sentido da confirmação da sentença.
Importa ainda noticiar sumariamente as vicissitudes ocorridas no processo anteriormente à prolação da sentença sob recurso:
Foi proferida uma primeira sentença em 1ª instância em 17.11.2000, que declarou a anulabilidade do acto objecto do presente recurso, por efectiva violação do princípio da boa-fé.
Interposto que foi recurso jurisdicional daquela sentença, por acórdão do TCA de 27.11.2003 foi concedido provimento ao recurso, revogada a sentença recorrida e ordenada a baixa dos autos para conhecimento dos restantes vícios, ou seja, para conhecimento do invocado vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto art. 5° n°4 e 6° do Dec. Lei n°100/99.
Da segunda sentença, proferida em 23-Fev-04 (fls. 217 e seguintes), que conheceu desses demais vícios, é que vem interposto o presente recurso.
Cumpre decidir.
FUNDAMENTAÇÃO
De facto
Em 1ª instância foi fixada a seguinte matéria de facto:
1. A recorrente M... é técnica superior de 1ª classe do quadro de pessoal do Instituto de Ciências Biomédicas de Abel Salazar, da cidade do Porto.
2. Em 06.05.99 a recorrente solicitou a marcação do seu período de férias, para os períodos de 5 a 16 de Julho de l999 e de 13 a 28 de Setembro de 1999, e mais dois dias, a gozar oportunamente (cfr. o teor do documento de fls. 1 do processo administrativo 1º volume – PA1, de ora em diante - parte integrante da presente sentença, que se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos).
3. Por despacho de 07.05.99 da Directora de Serviços não foi autorizado o gozo de dois dias de férias pela recorrente.
4. Por despacho de 14.05.99 a Directora de Serviços autorizou o gozo do período de férias pela recorrente nos períodos de 5 a 16 de Julho de 1999 e de 13 a 28 de Setembro de 1999 (cfr. o teor do documento de fls. 1 do PA1, parte integrante da presente sentença, que se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos).
5. Por requerimento de 02.07.99, a recorrente solicitou a alteração do período de férias de 13 a 28 de Setembro para 1 a 15 de Setembro e o gozo de mais 9 dias de férias, como compensação de trabalho suplementar por si prestado de Fevereiro a Junho de 1999 (cfr. o teor do documento de fls. 2 do PA1, parte integrante da presente sentença, que se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos).
6. Sobre tal requerimento foi prestada informação pelo Chefe da Secção de Pessoal, datada de 27.07.99, cujo teor é o seguinte:
“Este assunto já mereceu uma informação da Sra. Directora de Serviços do ICBAS que obteve a concordância de V.Ex.a e da Sr. Dr.a M..., tomou conhecimento no dia 12 de Fevereiro p.p..
A prestação de trabalho extraordinário está sujeito aos seguintes requisitos:
1°- Autorização prévia do Dirigente do Serviço - art. 34° do D.L. nº 259/98B de 18 de Agosto;
2°- Só é admitida a prestação de trabalho extraordinário quando as necessidades do serviço imperiosamente o exigirem, em virtude da acumulação anormal ou imprevista de trabalho ou a urgência na realização de tarefas especiais... ou resultem de imposição legal;
3°- O trabalho extraordinário não pode exceder 2 horas por dia nem ultrapassar 120 horas por ano;
4°- As horas extraordinárias são compensadas, por dispensa, até ao limite de 1 dia de trabalho por semana ou acréscimo do período de férias... até ao limite máximo de 5 dias úteis seguidos, entre outras formas;
5°- A Sr.a Dr.a M..., efectuou um total de 47,30 horas de horas extraordinárias, de Fevereiro a Junho do corrente ano, e não se tendo verificado o cumprimento das regras acima, enunciadas, e tendo solicitado 9 dias de acréscimo ao período de férias, solicito a V. Ex.a se digne conceder-me orientação sobre o assunto.”
(cfr. o teor do documento de fl.s 3 do PA1, parte integrante da presente sentença, que se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos).
7. Sobre tal informação lavrou a 04.08.99 a Directora de Serviços o seguinte parecer: “Face ao exposto, é de indeferir. Porém, V.Ex.a melhor resolverá.”
(cfr. o teor do documento de fl.s 3 do PAI, parte integrante da presente sentença, que se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos).
8. Em 06.08.99 a Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Ciências Biomédicas de Abel Salazar proferiu, relativamente ao requerimento referido no ponto 5 e sobre ele, o seguinte despacho:
“Indefiro, de acordo com a informação da chefe da secção de pessoal que merece a minha concordância.”
(cfr. o teor do documento de fl.s 2 do PAI, parte integrante da presente sentença, que se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos).
9. A recorrente foi notificada pelo ofício n°2729 (SP597/99), de 16.08.99, pelo qual lhe era comunicado que:
“Em resposta ao seu pedido datado de 02 de Julho p.p., informo V.Exa. que o mesmo foi indeferido por despacho da Exma. Presidente do Conselho Directivo de 99.08.06, baseado na informação da Senhora Directora de Serviços e da Chefe de Secção de Pessoal que a seguir se transcreve...”
(cfr. o teor do documento de fl.s 4 do PA1, parte integrante da presente sentença, que se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos).
10. Por escrito de 25.08.99, dirigido à Directora de Serviços, a recorrente comunicou que iria iniciar um período de férias entre 1 e 15 de Setembro de 1999 (cfr. o teor do documento de fl.s 11 destes autos, parte integrante da presente sentença, que se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos).
11. Não foi objecto de qualquer despacho, informação ou comunicação à recorrente o escrito referido no ponto 10.
12. A recorrente não compareceu ao serviço entre 1 e 15 de Setembro de 1999.
13. Através do ofício n°3036 (SP694/99), de 27.09.99, a PCDICBAS levou ao conhecimento da recorrente que por esta não ter comparecido ao serviço de 1 a 15 de Setembro de 1999 e não ter justificado essa ausência, lhe seriam marcadas faltas injustificadas relativamente aquele período temporal (cfr. o teor do documento de fl.s 12 do PAI, parte integrante da presente sentença, que se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos).
14. Nos anos de 1994 a 1998, inclusive, a recorrente solicitou a alteração do seu período de férias (cfr. o teor dos documentos identificados como doc. 1 a doc. 11 do PA2, parte integrante da presente sentença, que se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos).
15. Tais pedidos de alteração foram informados pela Chefe da Secção de Pessoal e objecto de despacho favorável pelo Director de Serviços, que, nesses anos, deferiu os referidos pedidos de alteração do período de gozo de férias (cfr. o teor dos documentos identificados como doc. 1 a doc. 11 do PA2, parte integrante da presente sentença, que se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos).
De direito
A linha argumentativa da Recorrente baseia-se no pressuposto da existência entre si e os Serviços, de um acordo e vinculação recíproca quanto à pretendida alteração da marcação das férias do ano de 1999 de 13-28 para 1-15 de Setembro. Na sua tese, esse acordo assumia natureza contratual (“Supõe convergência de vontades, reciprocamente declaradas e aceites, de forma expressa ou tácita”) e deveria considerar-se aceite pela Administração, pelo menos tacitamente, em conformidade com o preceituado nos artigos 217º e 234º do C. Civil. Assim, tendo ocorrido a definição da situação jurídica concernente à alteração do período de férias por acordo perfeito e eficaz, a matéria em causa seria estranha à actuação administrativa pela via unilateral do acto administrativo, não havendo que falar em acto ou em indeferimento tácito. E desse modo, ao determinar a marcação de faltas injustificadas à Recorrente, desprezando o que tinha sido acordado, o acto recorrido teria incorrido em erro sobre os pressupostos de facto e de direito, com referência aos artigos 5º nº4 e 6º do DL 100/99, de 31 de Março.
Esta tese não é de acolher.
Na verdade, estatuir que as férias devem ser marcadas “de acordo com os interesses das partes”, como estatui o artigo 5º/4 do DL 100/99, não é o mesmo que estabelecer que as férias devem ser marcadas por acordo entre as partes, mediante negócio bilateral, em suma, por contrato. Existe, sim, uma imposição legal no sentido de, na marcação dos períodos de férias, o dirigente dos serviços procurar coadunar o interesse público com os interesses particulares dos funcionários. Trata-se, aliás, de uma sensata medida de gestão de recursos humanos, uma vez que o serviço público não colhe benefícios da desmotivação do pessoal. Porém, logo o segmento normativo seguinte do mesmo nº4 - “sem prejuízo de se assegurar, em todos os casos, o regular funcionamento dos serviços” - traz a marca da actuação autoritária e unilateral que caracteriza o acto administrativo.
O “acordo” a que a lei se refere não é, portanto, um negócio jurídico, mas apenas um pressuposto de facto vinculativo na marcação do período de férias, de tal modo que se for indiferente para o regular funcionamento dos serviços que o funcionário F goze as suas férias no período que pretende ou noutro qualquer, então o dirigente deve, por imposição legal, respeitar aquela pretensão.
Afigura-se, claramente, que a marcação do período de férias dos funcionários não nasce da conjugação de duas vontades livres e iguais, mas antes da imposição do dirigente dos serviços embora, como se disse, legalmente vinculada a privilegiar a conciliação entre o interesse público e o interesse particular dos destinatários. Como explica Sérvulo Correia “se, no plano estrutural, a manifestação de vontade do particular surge como requisito de existência, está-se perante um contrato. Pelo contrário, o acto será unilateral quando aquela manifestação apenas constituir um requisito de legalidade (actos dependentes de requerimento) ou de eficácia (actos sujeitos a consentimento) da definição da situação jurídico-administrativa” – cfr. Legalidade e Autonomia..., pág. 350.
Nesta concepção, a declaração de preferência por um certo período de férias ou pela alteração do período de férias previamente determinado, não surge como proposta contratual tendente à formação de um contrato, mas sim como a manifestação de uma pretensão que constituirá um requisito de legalidade do acto, quando a sua satisfação não for impeditiva do regular funcionamento dos serviços.
Quanto ao artigo 6º, estabelece uma data limite (30 de Abril) depois da qual o mapa de férias só poderá ser alterado “por acordo entre os serviços e os interessados”. Mais uma vez, este termo “acordo” deve ser interpretado com a significação básica de convergência de vontades, neutra em termos de opção teórica entre o carácter unilateral ou bilateral da actuação administrativa que por essa convergência de vontades poderá ser condicionada. Na perspectiva já anteriormente afirmada, que se mantém, a declaração do funcionário interessado nesta alteração do horário mais não representa do que a manifestação duma pretensão (um requerimento) que só pela via do acto administrativo poderia ser satisfeita, correspondendo o silêncio da Administração, quando muito a um indeferimento tácito, como se sustenta na sentença.
Em suma, estamos perante uma relação jurídico-administrativa de direito público à qual são inaplicáveis as disposições do C. Civil invocadas.
Nestas circunstâncias, a sentença decidiu acertadamente pela inexistência de qualquer acordo entre a Recorrente e os Serviços no sentido da alteração do período de férias que havia sido expressamente autorizado, e pela legalidade do acto recorrido que determinou a marcação de faltas injustificadas àquela, no pressuposto de ser eficaz o dito período de férias expressamente autorizado.
DECISÃO
Pelo exposto, considerando que não procedem a conclusões da Recorrente, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.
Custas pela Recorrente, fixando-se em €200 e €100, respectivamente, a taxa de justiça e a procuradoria.
Porto, 10-03-2005
Ass. João Beato O. Sousa
Ass. Lino José B. R. Ribeiro
Ass. Carlos L. M. Carvalho