Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00059/02 - Coimbra

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	11/29/2006

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Drº Carlos Luís Medeiros de Carvalho

Descritores:	ACTO LESIVO. RECORRIBILIDADE. DIRECTOR REGIONAL CENTRO MINISTÉRIO ECONOMIA. SUSPENSÃO LABORAÇÃO. NULIDADES SENTENÇA

Sumário:	De harmonia com o art. 22.º do DL n.º 109/91, de 15/03 (com as alterações introduzidas pelo DL n.º 282/93, de 17/08), qualquer decisão tomada pelo Director Regional do Ministério da Economia no quadro dos seus poderes de fiscalização da actividade industrial, mas fora do âmbito de um processo de contra-ordenação, está sujeita a recurso hierárquico necessário para o respectivo ministro.


Data de Entrada:	11/02/2006
Recorrente:	J.
Recorrido 1:	Director Regional da Direcção Regional Centro do Ministério da Economia
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Recurso Contencioso Anulação (LPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Negar provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
J…, identificado devidamente nos autos, inconformado veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Coimbra, datada de 16/10/2003, que, com fundamento na irrecorribilidade do acto, rejeitou o recurso contencioso instaurado pelo mesmo, com o qual pretendia a anulação do acto administrativo que lhe determinou a suspensão imediata da laboração do estabelecimento industrial classe C (panificação) sito em Cortes, Fontes, Leiria, que foi proferido, em 14/11/2001, pelo ente recorrido “DIRECTOR REGIONAL DA DIRECÇÃO REGIONAL CENTRO DO MINISTÉRIO DA ECONOMIA”.
Formula, nas respectivas alegações, as seguintes conclusões (cfr. fls. 155 e segs. dos autos):
“(…)
1) O Recorrente, e ora Alegante, interpôs recurso contencioso de anulação do Despacho emitido pela entidade recorrida – Exmo. Sr. Director Regional da Direcção Regional do Centro, conforme resulta de fls.;
2) Na sentença recorrida, decidiu-se: “ ... . Nos termos, rejeita-se o presente recurso”;
3) A Sentença que deu causa a este recurso contencioso, no nosso modo entender, e salvo e devido respeito e melhor opinião, não apreciou as questões postas em crise pelo Alegante, dada a forma como se decidiu;
4) Não há lugar a recurso hierárquico, como se decidiu na sentença recorrida;
5) Dúvidas não existem de que se trata de um verdadeiro acto administrativo, o tal despacho - emitido pelo Exmo. Sr. Director Regional da Direcção Regional do Centro;
6) Foi derivado a esse acto (despacho), emitido pelo Exmo. Sr. Director Regional da Direcção Regional do Centro, que o recorrente está obrigado a suspender a laboração da sua unidade industrial, para a qual foi licenciada pelas entidades competentes;
7) Dúvidas não existem de que o Despacho - emitido pelo Exmo. Sr. Director Regional da Direcção Regional do Centro, é um verdadeiro acto administrativo;
8) Através desse (despacho) definiu-se à partida a posição jurídica do acto administrado e afectou-se, directamente, os direitos e interesses do mesmo administrado, em contrário que se diz na Sentença recorrida;
9) O que releva para efeitos da apreciação desse acto recorrido, aliás conforme já foi deliberado por esse Venerando Tribunal noutro processos, e que acima já se indicou um, é saber se o parecer, despacho, decisão ou deliberação prejudicam o Alegante;
10) O Despacho, pôs termo a um processo (ainda que sem capacidade definitiva e executória) ou foi relevante para essa circunstância em concreto;
11) Se lermos atentamente o dito Despacho que deu objecto ao recurso contencioso e depois à elaboração da Sentença recorrida, ele não é mais do que um acto administrativo que definiu a situação concreto do Alegante;
12) Se tivermos em conta a definição de acto administrativo - conduta voluntária de um órgão da Administração que, no exercício de um poder público e para prossecução de interesses postos por lei a seu cargo, produza efeitos jurídicos num caso concreto - Manual de Direito Administrativo do Prof. Marcello Caetano, Volume I, página 428;
13) Dúvidas não existem de que se trata de um verdadeiro acto administrativo, o despacho emitido pelo Exmo. Sr. Director Regional da Direcção Regional do Centro;
14) Foi derivado a esse acto – despacho - emitido pelo Exmo. Sr. Director Regional da Direcção Regional do Centro, que o Alegante foi obrigado a interpor o presente recurso contencioso;
15) Constitui uma decisão final e recorrível o Despacho recorrido, nos termos do artigo 120.º do CPA e como tal é contenciosamente recorrível o Despacho emitido pelo Exmo. Sr. Director Regional da Direcção Regional do Centro, em contrário do que foi decidido na Sentença recorrida;
16) A Sentença recorrida não está devidamente fundamentado, nos termos exigidos no artigo 158.º e 668.º do CPC;
17) Pela análise mesmo que sintética, verificamos que apenas se diz na Sentença recorrida que o despacho recorrido não é, por si, lesivo do interesse da requerente, pois que lhe assistia o direito de recurso contencioso, após obter a decisão final da Administração;
18) Nada se diz na Sentença recorrida sobre todas as questões, como também nada se diz sobre as outras questões postas em crise no recurso que se apresentou;
19) Existe assim omissão de pronúncia, nos termos do disposto no artigo 668.º do CPC;
20) A omissão de pronúncia gera a nulidade da mesma decisão;
21) Nulidade esta, que aqui se invoca para todos os efeitos legais;
22) O M.P., no seu parecer entende que o acto deve ser anulado, por ofensa do princípio da proporcionalidade – e de facto tem razão.
23) Tem a sentença recorrida de ser REVOGADA. (…).”
O ente recorrido veio apresentar contra-alegações nas quais termina no sentido de que o recurso “deve ser decidido … conforme for de direito …” (cfr. fls. 173).
Recebidos os autos neste Tribunal na sequência acórdão do TCA Sul, datado de 28/09/2006, a julgar-se incompetente em razão do território (cfr. fls. 188 e segs.), foi dada vista ao Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal tendo aquele emitido parecer no sentido do improvimento do recurso (cfr. fls. 204 a 206).
Dispensados os vistos legais foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 102.º da LPTA.
As questões suscitadas reconduzem-se, em suma, em determinar, por um lado, se a decisão judicial recorrida padece de nulidade [falta de fundamentação e omissão de pronúncia – cfr. arts. 158.º e 668.º, n.º 1, als. b) e d) do CPC] e, por outro, se a mesma incorreu ou não em erro de julgamento quando ali se rejeitou o recurso contencioso com fundamento na irrecorribilidade do acto administrativo em questão por o mesmo não ser lesivo dado haver lugar a recurso hierárquico necessário [cfr. alegações e conclusões supra aludidas].

3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida resultaram como provados os seguintes factos:
I) O recorrente veio impugnar o despacho datado de 14/11/2001 da autoria do Director Regional do Centro do Ministério da Economia, no qual lhe foi ordenada a suspensão imediata da laboração respeitante a um estabelecimento de padaria, sito no local de Cortes, Fontes, em Leiria;
II) O recorrente não interpôs recurso hierárquico do referido despacho.

«»

3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise das várias questões suscitadas para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelo recorrente no recurso jurisdicional “sub judice”.
3.2.1.
Da nulidade da sentença [arts. 158.º e 668.º, n.º 1, als. b) e d) do CPC]
O recorrente sustenta que a decisão judicial lavrada nos autos enferma de nulidade porquanto a mesma não está fundamentada de facto e de direito, bem como omitiu pronúncia já que não “se diz efectivamente …, se porventura o Alegante poderia a final poder ver ser deferida a sua pretensão de licenciamento, caso se mantivesse o despacho recorrido”, bem como a mesma teria “(…) obrigatoriamente de dizer porque motivos esse parecer não afectava os direitos do Alegante, e, em que circunstâncias poderia o Alegante ver o seu pedido de licenciamento aprovado (…), além de que nada “(…) se diz na Sentença recorrida sobre estas questões, como também nada se diz sobre as outras questões postas em crise no recurso que se apresentou. (…)”, o que violaria o disposto nos arts. 158.º e 668.º ambos do CPC.
Apreciemos.
Estipula-se no art. 668.º do CPC, sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, que:
“1 - É nula a sentença:
a) Quando não contenha a assinatura do juiz;
b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão;
d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) Quando condene em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido. (...).”
As situações de nulidade da decisão encontram-se legalmente tipificadas no art. 668.º, n.º 1 do CPC, cuja enumeração é taxativa (cfr., entre outros, Ac. do STJ de 25/11/2004 - Proc. n.º 04B3540 in: “www.dgsi.pt/jstj”), comportando causas de nulidade de dois tipos: uma causa de carácter formal [art. 668.º, n.º 1, al. a) CPC] e várias causas respeitantes ao conteúdo da decisão [art. 668.º, n.º 1, als. b) a e) CPC].
Note-se, todavia, que a qualificação como nulidade de sentença de ilegalidades integradoras de erro de julgamento não impede o Tribunal de proceder à qualificação jurídica correcta e apreciar, nessa base, os fundamentos do recurso (cfr. Acs. do STA de 17/03/1992 - Proc. n.º 26.955 in: Ap. DR de 30/09/1994, págs. 215 e segs.; de 13/02/2002 - Proc. n.º 47.203, de 20/10/2004 - Proc. n.º 748/03, de 10/03/2005 - Proc. n.º 46.862 in: «www.dgsi.pt/jsta»).
3.2.1.1.
Diga-se, desde já, que a invocada nulidade da sentença por infracção ao disposto na al. b) do n.º 1 do art. 668.º do CPC e no art. 158.º do mesmo Código não ocorre, não contrariando tais normativos, mormente, que da mesma não constem com o mínimo de suficiência e de explicitação em termos dos fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão, sendo certo que o recorrente nem explicita e fundamenta esta sua arguição.
A este respeito, a doutrina (Prof. J. Alberto dos Reis in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. 140; Dr. J. Rodrigues Bastos in: “Notas ao Código de Processo Civil”, 3ª edição, vol. III, pág. 193; Prof. Anselmo de Castro in: "Direito Processual Civil Declaratório", Tomo III, pág. 141; Prof. Antunes Varela, Drs. M. Bezerra e Sampaio e Nora in: "Manual de Processo Civil", 2ª edição, pág. 687) e a jurisprudência (cfr. Acs. STJ de 14/04/1999 in: BMJ n.º 486, págs. 250, de 12/05/2005 - Proc. n.º 5B840 in: «www.dgsi.pt/jstj») têm feito notar que não deve confundir-se a eventual sumariedade ou erro da fundamentação de direito com a sua falta absoluta, pois, só a esta última se reporta a alínea em questão.
Nessa medida, improcede esta arguição de nulidade [conclusão 16.ª)], tanto mais que da leitura da decisão judicial em crise não se descortina que a mesma infrinja na sua elaboração e conteúdo os normativos em referência.
3.2.1.2.
Entrando, agora, na análise do segundo fundamento de nulidade temos que, desde logo, também, o mesmo improcede pelos motivos que se passam a explicitar.
Com efeito, o tribunal deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (cfr. arts. 660.º, n.º 2 CPC), sendo que é relativamente e por relação com tais comandos legais que se terá de aferir a nulidade prevista na al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC (cfr. Ac. STJ de 25/09/2003 - Proc. n.º 03B659 in: “www.dgsi.pt/jstj”).
Trata-se, nas palavras do Prof. M. Teixeira de Sousa (in: “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220 e 221) do “(...) corolário do princípio da disponibilidade objectiva (art. 264.º, n.º 1 e 664.º 2ª parte)” que “significa que o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos formulados por elas, com excepção apenas das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se tornar inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.
“(...) Também a falta de apreciação de matéria de conhecimento oficioso constitui omissão de pronúncia.”
E continua o referido Professor “(…) O tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, desde que não deixe de apreciar os problemas fundamentais e necessários à decisão da causa. (...) Verifica-se, pelo contrário, uma omissão de pronúncia e a consequente nulidade [art. 668.º, n.º 1, al. d) 1ª parte] se na sentença, contrariando o disposto no art. 659.º, n.º 2, o tribunal não discriminar os factos que considera provados (...) ou se abstiver de apreciar a procedência da acção com fundamento numa das causas de pedir invocadas pelo autor. (...).
Se o autor alegar vários objectos concorrentes ou o réu invocar vários fundamentos de improcedência da acção, o tribunal não tem de apreciar todos esses objectos ou fundamentos se qualquer deles puder basear uma decisão favorável à parte que os invocou. (...)
Em contrapartida, o tribunal não pode proferir uma decisão desfavorável à parte sem apreciar todos os objectos e fundamentos por ela alegados, dado que a acção ou a excepção só pode ser julgada improcedente se nenhum dos objectos ou dos fundamentos puder proceder” (in: ob. cit., págs. 220 e 221).
Questões para este efeito são “(...) todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes” (cfr. Prof. A. Varela in: RLJ, Ano 122º, pág. 112) e não podem confundir-se “(...) as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão” (cfr. Prof. Alberto dos Reis, in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. 143).
Daí que as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do Tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir-pedido.
Para além disso e voltando aos ensinamentos do Prof. M. Teixeira de Sousa temos que “(...) Como corolário do princípio da disponibilidade objectiva (arts. 264.º, n.º 1 e 664.º 2ª parte), a decisão é nula quando o tribunal conheça de questões de que não podia tomar conhecimento [art. 668.º, n.º 1, al. d) 2ª parte], ou seja, quando a decisão esteja viciada por excesso de pronúncia. Verifica-se este excesso sempre que o tribunal utiliza, como fundamento da decisão, matéria não alegada ou condena ou absolve num pedido não formulado, bem como quando conhece de matéria alegada ou pedido formulado em condições em que está impedido de o fazer. (...).
O excesso de pronúncia pode ser parcial ou qualitativo, consoante o tribunal conheça de um pedido que é quantitativa ou qualitativamente distinto daquele que foi formulado pela parte. Este excesso de pronúncia parcial ou qualitativo também conduz à nulidade da decisão [arts. 661.º, n.º 1 e 668.º, n.º 1, al. e)], mas ele é distinto do excesso de pronúncia previsto no art. 668.º, n.º 1, al. d) 2ª parte, pela seguinte razão: - se o tribunal condena no pedido formulado, mas utiliza um fundamento que excede os seus poderes de conhecimento, a hipótese cabe na nulidade prevista no art. 668.º, n.º 1, al. d) 2ª parte; - mas se o tribunal, mesmo utilizando os fundamentos admissíveis, condena em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido, o caso inclui-se na previsão do art. 668.º, n.º 1, al. e). (...)”(in: ob. cit., págs. 222 e 223).
As decisões proferidas pelos tribunais administrativos no exercício da sua função jurisdicional dirimem um conflito de interesses (públicos e/ou privados), o qual terá de se inserir no âmbito das chamadas “relações jurídicas administrativas” (cfr. arts. 01.º e 04.º do ETAF à data vigente).
As mesmas conhecem do pedido e da causa de pedir, ditando o direito para aquele caso concreto, pelo que a decisão (sentença/acórdão) pode estar viciada de duas causas que poderão obstar à eficácia ou validade da dicção do direito:
- Por um lado, pode ter errado no julgamento dos factos e do direito e então a consequência é a sua revogação;
- Por outro, como acto jurisdicional, pode ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra da qual é decretada e então torna-se passível de nulidade, nos termos do art. 668.º do CPC.
Cientes dos ensinamentos ora recolhidos importa, à sua luz e considerando a decisão judicial recorrida, reiterar o julgamento atrás avançado de improcedência da arguida nulidade.
Com efeito, analisada a aludida decisão temos que da mesma resulta que o Mm.º Juiz “a quo” emitiu pronúncia sobre a questão da irrecorribilidade do acto em crise, concluindo no sentido da sua procedência, sendo que da mesma consta a explicitação e justificação daquele julgamento reputando e qualificando o acto como não sendo o lesivo dos direitos e interesses do recorrente visto essa qualidade assistiria apenas ao acto que viesse a decidir o recurso hierárquico necessário a deduzir junto do respectivo Ministro.
Ora tal pronúncia nos termos em que se mostram expressos tem-se como suficiente e legal por proceder à apreciação das questões que constituíam objecto do seu dever de análise e conhecimento, em nada omitindo/extravasando os seus deveres e limites de pronúncia, tanto para mais que não havia que entrar na apreciação das ilegalidades assacadas ao acto em crise visto tal contender ou dizer respeito ao mérito do recurso, julgamento esse prejudicado com o teor e conteúdo da decisão judicial ora objecto de apreciação.
Note-se ainda que, sob o ponto de vista e âmbito de previsão da al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC, a legalidade da decisão que julgou ocorrer excepção de irrecorribilidade do acto não carece de quaisquer outros fundamentos ou explicitações para que a mesma não caia sob a alçada daquele normativo.
Pelo exposto, no caso em apreço não ocorre a nulidade assacada à decisão judicial em crise, improcedendo a sua arguição e invocação.

3.2.2.
Da recorribilidade do acto em crise
Em sede de petição de recurso o recorrente peticionou a anulação do despacho recorrido datado de 14/11/2001 que determinou a suspensão imediata da laboração do estabelecimento industrial classe C (panificação) sito em Cortes, Fontes, Leiria, da autoria do “Director Regional da Direcção Regional Centro do Ministério da Economia” (cfr. doc. n.º 1 junto com aquele articulado e inserto a fls. 14/17).
Considerou-se na decisão judicial recorrida que aquele acto não era lesivo visto “in casu” se impor recurso hierárquico necessário.
Contra este entendimento se bate o recorrente no âmbito do presente recurso, recurso esse que, todavia, em nosso entendimento não pode proceder.
Explicitemos este nosso posicionamento.
Do art. 25.º, n.º 1 da LPTA resulta a regra de que só os actos administrativos “definitivos” são contenciosamente impugnáveis, sendo que acto administrativo, na lição do Prof. Freitas do Amaral “(...) é o acto jurídico unilateral praticado por um órgão da Administração no exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto. (...)” (cfr. “Direito Administrativo”, vol. III, Lx 1988, pág. 66).
O critério da recorribilidade acolhido na CRP após a revisão de 1989 (art. 268.º, n.º 4) passou a ser o da lesividade de direitos ou interesses legalmente protegidos porquanto ali se passou a utilizar a expressão “(…) que lesem os seus direitos ou interesses protegidos (…)” em contraposição com o anterior texto constitucional que referia a este propósito a recorribilidade como a qualidade dos “actos administrativos definitivos” (cfr. o teor do n.º 2 da então redacção do art. 268.º).
Apesar de alguns sectores doutrinários terem visto na reforma constitucional de 1989 a supressão da definitividade como atributo do acto recorrível (cfr. Prof. Vasco Pereira da Silva in: “Em Busca do Acto Administrativo Perdido”, Coimbra, 1996, pág. 668), implicando a inconstitucionalidade do art. 25.º da LPTA e, também, da exigência do recurso hierárquico necessário, temos que não foi esse o entendimento dominante ao nível da doutrina e da jurisprudência (cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade, em “Em Defesa do recurso hierárquico – Anotação ao Acórdão n.º 499/96 do Tribunal Constitucional” in: Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 0 Novembro/Dezembro, 1996, págs. 13 e segs.).
Com efeito, o entendimento claramente maioritário estribou-se na seguinte argumentação.
O actual art. 268.º, n.º 4, da CRP, consagra o direito dos administrados ao recurso contencioso de todos os actos administrativos que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
Tal normativo constitui um corolário, no âmbito do contencioso administrativo, do princípio geral, enunciado no n.º 1 do art. 20.º da CRP, do direito dos cidadãos a aceder aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.
Este direito, pese embora não englobado no Título II da Parte I da CRP, destinado aos «direitos, liberdades e garantias» é, inquestionavelmente, um direito análogo a estes, uma vez que constitui a primacial garantia da consagração prática de todos os direitos e liberdades, pelo que, por força do disposto no art. 17.º da CRP, que prevê que “o regime dos direitos, liberdades e garantias aplica-se aos enunciados no título II e aos direitos fundamentais de natureza análoga”, o direito de acesso aos tribunais está sujeito ao disposto no n.º 2 do art. 18.º que estipula que “a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos”.
Tal como sustenta o Prof. J. C. Vieira de Andrade “(…) O exercício dos direitos fundamentais no espaço, no tempo e no modo, só será muitas vezes (inteiramente) eficaz se houver medidas concretas que desenvolvendo a norma constitucional, disciplinem o uso previnam o conflito ou proíbam o abuso e a violação de direitos. Essa necessidade prática (que não se deve confundir com uma necessidade jurídica) é particularmente notória quando se trata de efectivar direitos em que predomina o aspecto institucional, mas pode ser referida à generalidade dos direitos fundamentais.
Nestes casos, as leis são leis regula(menta)doras (leis de organização), que organizam e disciplinam a «boa execução» dos preceitos constitucionais e que, com essa finalidade, poderão, quando muito, estabelecer condicionamentos ao exercício dos direitos. A sua intenção não é restringir, mas, pelo contrário, assegurar praticamente e fortalecer o direito fundamental constitucionalmente declarado (…)” (in: “Os direitos fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976”, págs. 226 e segs.).
Ora, entendido nestes termos aquele condicionamento do direito ao recurso contencioso o mesmo não é proibido pela Constituição (cfr. arts. 268.º, n.º 4, 114.º, 205.º e segs., 266.º e segs., 267.º, n.º 2 todos da CRP), porquanto não impede o exercício do direito de impugnação contenciosa de actos lesivos, e, ao invés, constitui uma medida que visa optimizar a tutela judicial, através do afastamento da possibilidade de acesso aos tribunais quando ele é desnecessário, não envolvendo qualquer violação dos princípios constitucionais invocados pelo recorrente [cfr., entre outros, Drs. Esteves de Oliveira e outros in: “Código de Procedimento Administrativo Anotado” 2ª edição, pág. 758; Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa - Lições”, págs. 96 e segs. e em anotação ao Ac. do TC n.º 499/96 (…) in: C.A.J. n.º 0, págs. 13 e segs.; Prof. Rogério E. Soares em “O acto administrativo” in: “Scientia Jurídica” XXXIX (1990), pág. 34; Dr. Santos Botelho in: “Contencioso Administrativo” 3ª edição, pág. 319; Acs. do S.T.A. de 13/04/2000 (Pleno) - Proc. n.º 45.938, de 24/10/2000 (Pleno) - Proc. n.º 39.362, de 11/01/2001 - Proc. n.º 40.932, de 14/01/2004 - Proc. n.º 1575/03, de 27/01/2004 - Proc. n.º 1956/03, de 04/02/2004 - Proc. n.º 2075/03 todos in: «www.dgsi.pt/jsta»; Acs. do Tribunal Constitucional (TC) n.º 9/95, de 11/01/1995 - Proc. n.º 728/92 in: DR II Série de 22/03/1995; n.º 499/96 de 20/03/1996 - Proc. n.º 383/93 in: DR II Série de 03/07/1996; n.º 425/99 de 30/06/1999 - Proc. n.º 1116/98 in: DR II Série de 03/12/1999, n.º 99/01 de 13/03/2001 - Proc. n.º 640/99, n.º 253/03 de 14/05/2003 - Proc. n.º 428/01, n.º 188/04 de 23/03/2004 - Proc. n.º 747/03 todos in: «www.tribunalconstitucional.pt»].
Nessa medida, actos lesivos para efeitos do art. 268.º, n.º 4, da CRP deverão considerar-se apenas aqueles que sejam aptos a produzir efeitos negativos na esfera jurídica dos particulares, quando estes efeitos não possam ser afastados por meios administrativos.
Na sequência do exposto temos, para nós, que a garantia do recurso contencioso, face à redacção dada e mantida ao citado artigo da Lei Fundamental, está, na verdade, focalizada no conceito da “lesão das posições subjectivas dos particulares” entendido à luz da tese dominante que reconhece que tal alteração do texto constitucional tem, de facto, implicações práticas ao nível do contencioso administrativo, mormente, de que só faz sentido recusar a definitividade em relação aos actos relativamente aos quais exista um recurso hierárquico necessário (a denominada “definitividade vertical”) ou no caso de competências concorrentes, sendo que no que diz respeito aos actos tidos anteriormente por carecidos de definitividade material ou horizontal estaríamos na presença não de actos administrativos mas de simples actos da administração (cfr. Dr. Santos Botelho in: ob. cit., págs. 223 e segs. e 318 a 320; Prof. J. C. Vieira de Andrade in: ob. cit., págs. 95 a 97).
É, assim, que na aferição da recorribilidade contenciosa de um determinado acto administrativo importa não adoptar um critério formal-processual, que atenda fundamentalmente à função do acto em relação ao acto final, mas, ao invés, um critério no qual releve a idoneidade de que se revista tal acto para lesar ou não posições subjectivas dos particulares legalmente protegidas.
Esta ideia de centrar a questão na lesão das posições subjectivas já tinha sido defendida pelo Prof. Rogério Soares pese embora este o tenha feito mais ao nível do que se deveria qualificar como sendo acto administrativo e actos da Administração do que numa perspectiva contenciosa, ou seja, para efeitos de se aferir a recorribilidade dos actos (cfr. “Direito Administrativo”, pág. 203).
Como supra se salientou pretendeu-se consagrar na CRP a recorribilidade de todos os actos lesivos dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, posição que era defendida pelo Prof. Jorge de Miranda (in: “Um Projecto de Revisão Constitucional”), ainda que sem aludir à exclusão da referência à definitividade e executoriedade dos actos.
Também fazendo apelo ao critério da lesão podemos ver as posições sustentadas pelo Dr. António Vitorino (in: “Prefácio à C.R.P.”, Lisboa 1989, a págs. XIV-XCV) e pelo Dr. J. Magalhães (in: “Dicionário da Revisão Constitucional”, pág. 20).
Daí que se o alegado acto administrativo em questão não possuir tal efeito sobre as posições subjectivas dos particulares em causa estaremos em presença de um acto não susceptível de recurso contencioso.
Note-se que só deve abrir-se a via contenciosa quando o recorrente sofra uma lesão actual e efectiva da sua esfera jurídica provocada pela emissão de um acto administrativo, sendo que só haverá lesão actual, em termos constitucionalmente relevantes, se o recorrente puder retirar alguma utilidade do provimento do recurso, se da anulação do acto recorrido resultar o desaparecimento daquela lesão.
A este propósito e seguindo aqui de perto a jurisprudência fixada pelo STA em Pleno no seu acórdão de 18/04/2002 (Proc. n.º 46.058 in: «www.dgsi.pt/jsta») temos que, na verdade, “(…) basta atender àqueles casos em que o acto corresponda a decisão de um subprocedimento ou em que envolva a produção de efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos, no concernente a uma situação individual e concreta, caso em que o acto se tem por destacável, em qualquer dos casos estamos perante actos passíveis de recurso contencioso.
Como exemplo de actos destacáveis podemos indicar os que impliquem decisão final lesiva relativamente a certa pessoa ou que comprometam irremediavelmente a decisão final num certo sentido.
Nos cenários acabados de exemplificar os actos em causa não se revestem de uma função meramente adjectiva ou instrumental de preparação do acto final, não se justificando, por isso, fazer apelo ao “princípio da impugnação unitária”, que levaria a ter por recorrível apenas o acto final do procedimento, neste se repercutindo as hipotéticas ilegalidades dos actos preparatórios não destacáveis.
Porém, tal princípio só se justifica, designadamente, quando o acto em questão se apresente como meramente dotado de uma função preliminar e instrumental pré-ordenada à produção do acto final do procedimento, esgotando-se nesta vocação finalística de preparação do acto final, sem envolver, de “per si” a definição autoritária de uma situação jurídica num caso individual e concreto, não provocando efeitos lesivos na esfera jurídica dos particulares. (…).”
No sentido de impor que a lesão terá de ser efectiva e actual relativamente às posições subjectivas do recorrente e que não basta a potencialidade dessa lesão tem sido a jurisprudência constante do STA (cfr. entre outros, Acs. de 20/02/2002 - Proc. n.º 44.194, de 22/10/2002 - Proc. n.º 755/02, de 24/10/2002 - Proc. n.º 820/02, de 05/11/2002 - Proc. n.º 1468/02, de 14/01/2003 - Proc. n.º 535/02, de 05/11/2003 - Proc. n.º 1483/03, de 27/01/2004 - Proc. n.º 1956/03 todos in: «www.dgsi.pt/jsta») e bem assim na doutrina (cfr. Prof. Rogério E. Soares, in: loc. cit., pág. 34; Dr. José Cândido Pinho in: “Breve ensaio sobre a competência hierárquica” pág. 60).
Presentes estes considerandos importa, agora, reverter à situação “sub judice”.
Assim e considerando a matéria de facto supra apurada e o regime legal que decorre do DL n.º 109/91, de 15/03 (com as alterações introduzidas pelo DL n.º 282/93, de 17/08) temos que estamos perante um acto da administração e não de um acto administrativo lesivo, impondo-se a rejeição do recurso por ilegalidade manifesta na sua interposição como foi feito pela decisão judicial recorrida.
Com efeito, o acto em questão não define a situação jurídica do recorrente perante a Administração, entendimento este que igualmente tem sido sustentado pelo STA em situações similares à discutida nos autos e onde se concluiu igualmente no sentido da irrecorribilidade deste tipo de decisão do ente recorrido (cfr. Acs. de 21/04/2005 - Proc. n.º 0993/04 e de 23/11/2005 - Proc. n.º 0757/05 in: «www.dgsi.pt/jsta»).
Sumariou-se no primeiro dos acórdãos que “de acordo com o art. 22.º do DL n.º 109/91, de 15/03, com as alterações introduzidas pelo DL n.º 282/93, de 17/08, qualquer decisão tomada pelo Director Regional do Ministério da Economia no quadro dos seus poderes de fiscalização da actividade industrial, mas fora do âmbito de um processo de contra-ordenação, está sujeita a recurso hierárquico necessário para o respectivo ministro (sublinhados nossos).
Para o efeito argumentou-se no aludido acórdão, cuja jurisprudência se acompanha, que: “(…) Inicialmente, o exercício de qualquer actividade industrial encontrava-se submetido à disciplina normativa do DL n.º 109/91, de 15/03 (alterado, posteriormente, pelo DL n.º 282/93, de 17/08) e do Decreto Regulamentar n.º 25/93, de 17/08.
E no que concerne às competências decisórias para o procedimento de licenciamento, elas estavam cometidas à «entidade coordenadora», serviço ou organismo do Ministério da Agricultura ou Ministério da Indústria e Energia que superintendesse na actividade industrial em causa (arts. 2.º, al. f), 8.º e 11.º do DL n.º 109/91; também 6.º e 14.º do D.R. n.º 25/93).
Para a hipótese em apreço, e atendendo à actividade em causa – oficina de lavagem e classificação de saibro e areia – esse serviço era a Direcção Regional da Indústria e Energia (DRIE), conforme resulta da Portaria n.º 744-B/93, de 18/08.
Porém, à data a que se reporta o despacho do Sr. Director Regional (11/12/2002), estava já em vigor o DL n.º 222/96, de 25 de Novembro, que aprovou a nova Lei Orgânica do Ministério da Economia. Diploma que no art. 51.º viria a extinguir as delegações regionais do ex-Ministério da Indústria e Energia.
E foi este mesmo articulado legal que viria a criar as delegações regionais do Ministério da Economia (arts. 3.º, n.º1, 7.º e 22.º), cujas atribuições e competências viriam a ser desenvolvidas e pormenorizadas no DL n.º 78/99, de 16/03 (cfr. arts. 2.º, 3.º, 4.º e 6.º).
Resulta, assim, deste feixe de textos legais que a área de intervenção que outrora cabia às Direcções Regionais do Ministério da Indústria e Energia passou a pertencer às Direcções Regionais do Ministério da Economia (abreviadamente DRE).
O que acontece é que estes últimos diplomas (DLs n.º 222/96 e 78/99) não dispuseram sobre procedimentos concretos de licenciamento de instalação e laboração das unidades industriais.
Nessa matéria, ficou prescrito que às DRE competiria:
i) Genericamente: «aplicar a legislação disciplinadora das actividades sectoriais tuteladas pelo Ministério da Economia, nos termos das competências estabelecidas no presente decreto-lei ou nos diplomas reguladores daquelas actividades…» (art. 4.º, al. a), do DL n.º 78/99);
ii) Especialmente na área da indústria: «assegurar a aplicação e fiscalização da legislação em vigor no domínio do licenciamento dos licenciamentos industriais» (art. 6.º, al. a), do cit. dip.).
E que à DRE do Centro (aqui em causa) incumbiria:
i) Através da Direcção dos Serviços de Indústria: a responsabilidade «pelo acompanhamento da actividade industrial e pelas acções e procedimentos necessários ao exercício das competências estabelecidas no art. 6º» (art. 18.º, n.º 3, cit. dip.);
ii) Através da Divisão de Licenciamento e Fiscalização: «assegurar as competências estabelecidas nas alíneas a) e d) do artigo 6.º» (art. 18.º, n.º 6, cit. dip.).
Isto é, os próprios normativos que criaram as Direcções Regionais do Ministério da Economia, revendo a sua esfera da acção relativamente aos organismos a que sucederam (as referidas DRIE), mantiveram, no que respeita à função de fiscalização e licenciamento da actividade industrial, os instrumentos legais anteriores.
Instrumentos que, portanto, continuaram a ser os que resultavam do já citado DL n.º 101/91, de 15/03 (alterado pelo DL n.º 282/93, de 17/08, e apenas revogado pelo DL n.º 69/2003, de 10/04) e o D.R. n.º 25/93 de 17/08 (revogado somente pelo D.R. n.º 8/2003, de 28/03).
E deles emerge que a instalação (art. 8.º, n.º1 do DL n.º 109/91 e 6.º do D.R. n.º 25/93) e a laboração (art. 8.º, n.º 1 e 11.º, do DL n.º 109/91, e 14.º e 19.º, do D.R. n.º 25/93) eram fases de um procedimento de licenciamento complexo com regras próprias para cada uma.
Ora, é, precisamente, no âmbito da actividade fiscalizadora que às DRE cabia, além da competência contra-ordenacional (art. 12.º, n.º 4 e 16.º, do DL n.º 109/91), o poder de aplicação de outras medidas, de que é exemplo a suspensão da laboração ou, até mesmo, o encerramento preventivo do estabelecimento (art. 13.º, cit. dip.).
E foi o que aqui sucedeu, pois, …, o Director determinou ainda …, … em despacho autónomo, a suspensão da laboração (…).
Deste modo, independentemente do acerto da aplicação da medida de suspensão de laboração - perante a eventual inverificação em concreto dos respectivos pressupostos factuais e jurídicos -, a verdade é que ela representa uma decisão administrativa autónoma tomada pelo DRE do Centro fora do âmbito do processo de contra-ordenação.
Mas, porque é assim, o caso está indiscutivelmente sujeito à previsão do artigo 22.º do DL n.º 109/91, que dispõe:
«O recurso hierárquico necessário das decisões proferidas ao abrigo do presente decreto-lei, com excepção das relativas ao processo de contra-ordenação, tem efeito suspensivo, podendo, no entanto, a entidade para quem se recorre atribuir-lhe efeito meramente devolutivo, quando considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público».
Ou seja, a decisão em apreço estava, por força directa da lei, sujeita a recurso hierárquico necessário (reexame) para o Ministro da Economia com efeito suspensivo (cfr., a propósito, o art. 170.º, n.º1, do CPA). E só da decisão que sobre ele recaísse haveria recurso contencioso.
Razão pela qual se mostra infundado o apelo à natureza exclusiva ou separada das funções do DRE e às características de verdadeiro acto administrativo que ele no caso, sem dúvida, praticou.
… O acto, sendo administrativo, não era verticalmente definitivo, porque a lei impunha que dele fosse interposto um recurso administrativo necessário e prévio a fim de se obter a última palavra da Administração sobre o assunto e garantir, então, a exigência da condição de acesso à via contenciosa (cfr. art. 25.º da LPTA). Havendo uma disposição legal nesse sentido, nem mesmo a referência à lesividade contida no art. 268.º, n.º 4 da CRP como garantia da via contenciosa constitui obstáculo ao accionamento do recurso administrativo necessário imposto pela lei ordinária (neste sentido, entre outros, os AC. de 18/12/2003, Proc. n.º 0572/03; Ac. do STA de 1/03/2005, supra citado). (…)” (sublinhados nossos).
Valendo aqui os considerandos e normativos ora reproduzidos, tendo presente a factualidade supra fixada e demais enquadramento jurídico tecido, temos, para nós, que o acto recorrido em questão não é susceptível de impugnação contenciosa ao invés do que sustenta o recorrente, pelo que não pode deixar de se sufragar o julgamento decisório que fez vencimento na decisão judicial recorrida de rejeição total do presente recurso por manifesta ilegalidade na sua dedução com base na fundamentação atrás explicitada (cfr. § 4°, do art. 57.° do RSTA).
Quer isto dizer que, embora por razões em parte diferentes das vertidas na decisão judicial recorrida, esta terá que manter-se já que improcedem todas as demais conclusões da alegação do recorrente e, consequentemente, o recurso jurisdicional “sub judice”.

4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se, com a antecedente fundamentação, a decisão judicial recorrida.
Custas nesta instância a cargo do recorrente fixando-se a taxa de justiça em 300,00 € e a procuradoria em metade.
Notifique-se. D.N..

Restituam-se aos ilustres representantes judiciários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º da LPTA).

Porto, 29 de Novembro de 2006