| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
“C. …, SA”, devidamente identificada nos autos, inconformada veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Aveiro, datada de 28.03.2012, que no âmbito da impugnação urgente deduzida nos termos dos arts. 100.º e segs. do CPTA contra “MUNICÍPIO DE OLIVEIRA DE AZEMÉIS” [a qual nos termos das decisões de fls. 273 e segs. e de fls. 321 e segs. tinha por objeto a apreciação do pedido de invalidade do programa do procedimento de concurso limitado por prévia qualificação n.º 4703/2011, publicado DR II Série de 21.09.2011, bem como, da deliberação do R. de 30.08.2011], julgou extinta a presente instância por inutilidade superveniente da lide.
Formula a A., aqui recorrente jurisdicional, nas respetivas alegações (cfr. fls. 388 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“…
I. Vem o presente recurso interposto sentença proferida neste processo em 28 de março de 2012, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de ….
II. A decisão recorrida considera provado o facto que identifica com o n.º 7, reportando para documentos dos autos que nada indiciam nesse sentido, e mais, dessa consideração retira ilações e conclusões fundamentais, que violam o princípio do dispositivo, dos interesses da A. e do interesse comum.
III. Embora a decisão recorrida o tenha considerado, não há inutilidade superveniente da lide!
IV. Não há assim inutilidade jurídica da lide, pelo contrário, o Tribunal tem o dever de se pronunciar sobre as questões de direito que a A. colocou, e que não foram resolvidas pela abertura de novo procedimento concursal, desta feita, aberto a todos os que queiram apresentar proposta.
V. O tribunal a quo não se pronunciou sobre a violação dos princípios da concorrência, da transparência, da igualdade, da imparcialidade, da legalidade, da proporcionalidade e adequação, do disposto nos artigos 15.º, 171.º, 179.º n.º 2, 182.º e outros do CCP, e dos artigos 47.º e 48.º da Diretiva 18/2004/CE!
VI. Impondo-se que se pronuncie sobre essas alegadas violações!
VII. Devendo produzir obrigatoriamente decisão de mérito nesse sentido! …”.
O R., aqui recorrido, notificado não veio produzir contra-alegações (cfr. fls. 397 e segs.).
A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal notificada para efeitos do disposto nos arts. 146.º e 147.º do CPTA veio emitiu pronúncia no sentido da improcedência do recurso jurisdicional (cfr. fls. 406/408), parecer esse que objeto de contraditório não mereceu qualquer resposta (cfr. fls. 409 e segs.).
Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. b) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
2. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DE RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente sendo certo que se, pese embora por um lado, o objeto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos arts. 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) (na redação introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24.08 - cfr. arts. 11.º e 12.º daquele DL -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal “ad quem” em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto ainda que a declare nula decide “o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito” reunidos que se mostrem no caso os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.
As questões suscitadas e de que cumpre decidir resumem-se, em suma, em determinar se na situação vertente a decisão judicial ao julgar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide enferma de erro de julgamento por infração, mormente, ao disposto nos arts. 287.º, al. e) e 663.º, n.º 1 ambos do CPC "ex vi" art. 01.º do CPTA, impondo-se no seu entendimento pronúncia sobre os invocados fundamentos de ilegalidade [princípios da concorrência, da transparência, da igualdade, da imparcialidade, da legalidade, da proporcionalidade, da adequação, bem como violação do disposto nos arts. 15.º, 171.º, 179.º, n.º 2 e 182.º do CCP, 47.º e 48.º da Diretiva 2004/18/CE].
3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Para a apreciação da decisão em crise resulta como apurado na decisão judicial recorrida o seguinte quadro factual:
I) Em 30.08.2011, o R. tomou a decisão de contratar, escolhendo o concurso limitado por prévia qualificação, empreitada para a construção do “Parque do C. … - Campus para a Inovação, competitividade e Empreendedorismo Qualificado” - a fls. 170 e 171 dos autos;
II) A A., “C. …, SA”, apresentou candidatura ao procedimento de concurso limitado por prévia qualificação n.º 4703/2011, para a execução da empreitada relativa à construção do “Parque do C. … - Campus para a Inovação, competitividade e Empreendedorismo Qualificado”, publicado por anúncio de 21.09.2011;
III) Em 21.10.2011, a A. formulou, judicialmente, pedido de impugnação do anúncio e do programa do procedimento de concurso limitado por prévia qualificação n.º 4703/2011, publicado em 21.09.2011 (Anúncio constante de fls. 42 e segs. dos autos - corrigido o lapso material manifesto quanto à paginação indicada como se comprova pela simples leitura dos autos em suporte físico);
IV) A A., notificada da contestação, de fls. 141 e segs. dos autos (corrigido o lapso material manifesto quanto à paginação indicada como se comprova pela simples leitura dos autos em suporte físico) pediu a modificação objetiva da instância, por ampliação do seu objeto, deferida pelo despacho saneador, de fls. 321-329 dos autos, fixando-se, a final, o objeto da ação no concreto pedido impugnatório dirigido àquele programa do procedimento, agora ampliado também para a impugnação da deliberação da Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis, de 30.08.2011, por alegada falta de fundamentação da nova decisão de contratar e da escolha do procedimento de concurso limitado por prévia qualificação;
V) Por decisão tomada pela Câmara Municipal, em 06.12.2011, de fls. 254-255 dos autos, suportada no Relatório Final da Fase de Qualificação, constante, a fls. 257-262 dos autos, foi a A., a par de outros candidatos, excluída da qualificação prévia,
VI) Em 16.02.2012, o R. publica novo anúncio de procedimento concursal limitado por prévia qualificação, com o n.º 649/2012, tendo como objeto do futuro contrato a construção do “Parque do C. … - Campus para a Inovação, competitividade e Empreendedorismo Qualificado”,
VII) O R. deliberou, a 14.02.2012, anular o procedimento concursal limitado por prévia qualificação n.º 4703/2011, publicado em 21.09.2011, decidindo abrir novo procedimento com o mesmo objeto (vide docs. de fls. 338-340 e 345/346 dos autos - corrigido o lapso material manifesto quanto à paginação indicada como se comprova pela simples leitura dos autos em suporte físico).«»
3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise das questões suscitadas para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pela recorrente na impugnação “sub judice”.
I. Diga-se, desde já, que a utilização no n.º VII) dos factos provados da expressão “anular” não se mostra acertada e feliz, já que analisados os documentos em referência dos mesmos se extrai inequivocamente que em 14.02.2012 o R., aqui recorrido, procedeu, na sequência e continuação do que havia deliberado em 07.02.2012, tão-só à abertura de novo procedimento concursal com objeto idêntico ao que constituía o objeto concursal alvo do procedimento cuja legalidade se discutia nos autos.
II. Com tal decisão e abertura de novo procedimento concursal com objeto idêntico ao aqui em referência, decisão essa proferida, note-se, na sequência da deliberação de 07.02.2012 que pôs termo ao procedimento concursal [decisão de não adjudicação e revogação da decisão de contratar], o R. não procedeu a uma anulação em termos técnico-jurídicos mercê de emissão de decisão revogatória/anulatória com fundamento no reconhecimento duma qualquer ilegalidade tida por verificada.
III. A referida decisão implica ou envolve apenas o regular ou o disciplinar de novo a mesma situação, é certo com claras e nítidas consequências como veremos para o que constituía o objeto do procedimento concursal “sub judice”, mas daí não decorre uma “anulação” do procedimento.
IV. Assim, importa reformular o teor do ponto n.º VII) dos factos provados passando o mesmo a ter a seguinte redação:
“VII. O R. deliberou, a 07.02.2012, pôr termo ao procedimento concursal limitado por prévia qualificação n.º 4703/2011, publicado em 21.09.2011, mediante decisão de “… não adjudicação da empreitada e a revogação da decisão de contratar …”], tendo em 14.02.2012 decidido abrir novo procedimento de formação de contrato para a execução da empreitada relativa ao “Parque do C. … - Campus para a Inovação, competitividade e Empreendedorismo Qualificado”, objeto de publicação no DR II Série n.º 34 de 16.02.2012, tudo nos termos e condições insertas a fls. 338/340 e 345/346 dos presentes autos e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
V. Temos, por outro lado, que face aos termos do julgado sob apreciação e suas implicações não estava o Tribunal “a quo” vinculado/obrigado a emitir pronúncia sobre os fundamentos de ilegalidade que haviam sido invocados, tanto mais que tal apreciação ficava prejudicada, pelo que não podem ter-se como infringidos pela decisão judicial impugnada os princípios e normativos atrás aludidos e tidos por violados.
VI. Centrando, agora, nossa apreciação no concreto juízo de inutilidade superveniente da lide importa ter presente, desde logo, que os tribunais na sua ação e função se destinam a prevenir e dirimir situações com interesse prático e não a praticar atos inúteis (cfr. art. 137.º do CPC), mormente através da emissão de pronúncias que sirvam apenas como meros pareceres ou opiniões sem outra valia.
VII. A utilidade do meio contencioso corresponde à sua utilidade específica, não podendo aquela utilidade ser dissociada das possibilidades legais que esse meio pode proporcionar para a satisfação dos direitos ou interesses legítimos que os interessados pretendem fazer valer e tutelar por seu intermédio, não relevando para o efeito as consequências indiretas, reflexas ou colaterais como o interesse abstrato na legalidade.
VIII. Com efeito, na ponderação da utilidade duma ação administrativa (mormente, especial/impugnação urgente) temos que partir da pretensão subjacente do A. que é a de afastar a lesão de que foi alvo o seu direito ou interesse legítimo pela prática do ato impugnado e repor a legalidade com reconstituição da sua situação hipotética.
IX. Note-se, contudo, que tal ponderação não pode fazer-se em abstrato. É que a avaliação da utilidade da lide tem de ser feita, não por simples referência ao meio contencioso ou processual em abstrato, mas atendendo à configuração individual e concreta do pleito “sub judice”, “maxime” ao pedido que no mesmo foi deduzido.
X. Refira-se, ainda, que o presente meio de impugnação contenciosa tem por objetivo nomeadamente a reposição da legalidade, reconstituindo a situação hipotética com supressão da ordem jurídica do ato administrativo ilegal, mediante emissão duma pronúncia judicial com o âmbito decorrente dos arts. 95.º e 102.º do CPTA.
XI. Por outro lado, o tribunal só pode julgar extinta a instância por essa causa (inutilidade ou impossibilidade superveniente da lide) se estiver em condições de emitir um juízo apodítico acerca da ocorrência superveniente da inutilidade já que a extinção da instância nos termos do art. 287.º, al. e) do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA exige a certeza absoluta da inutilidade a declarar.
XII. A revogação é o ato administrativo destinado a fazer cessar os efeitos jurídicos de um acto administrativo anterior e tem por conteúdo a extinção dos efeitos jurídicos produzidos pelo ato revogado, sendo o seu objeto imediato o ato revogado (cfr. arts. 138.º e segs. do CPA).
XIII. Como é comummente aceite os atos administrativos são nos termos e quadro previsto nos arts. 140.º e segs. do CPA livremente revogáveis, havendo, no entanto, que distinguir entre a revogação propriamente dita e a revogação anulatória, porque na revogação (propriamente dita) está em causa o exercício de uma função da administração ativa, enquanto que na revogação anulatória se está a cumprir uma função de controlo.
XIV. Por isso mesmo, o fundamento da revogação propriamente dita é tipicamente a inconveniência atual para o interesse público, tal como é configurado pelo agente, da manutenção dos efeitos do ato que é revogado enquanto que o fundamento ou causa do ato de revogação anulatória (ou anulação) é a ilegalidade do ato (cfr. José Carlos Vieira de Andrade, em “Revogação do Ato Administrativo” in: Revista “Direito e Justiça” da F.D.U.C.P., pág. 34, vol. VI, Ano de 1992).
XV. Na situação dos autos não resulta que tenha havido revogação anulatória, visto não resultar direta e expressamente do teor da deliberação que determinou a revogação da decisão de contratar que a mesma visasse reparar qualquer ilegalidade de que padecesse a anterior decisão que procedeu à abertura do concurso limitado por prévia qualificação lançado para a empreitada de obras públicas em questão publicitado no DR II Série, n.º 182, de 21.09.2011.
XVI. É certo que na opção pela decisão de revogação da decisão de contratar tomada poderão ter existido algumas motivações que se prendam com eventuais ilegalidades havidas no programa de concurso e suas demais peças e que terá estado presente na vontade decisória ao, na deliberação seguinte, procederem à abertura dum novo concurso com idêntico objeto mas segundo regras diversas definidas pelo programa de concurso e demais peças concursais entretanto elaboradas e aprovadas.
XVII. O que nos parece no mínimo consensual é que, no caso, quanto mais não seja por razões de inconveniência à data para a prossecução do interesse público o R. entendeu revogar a sua decisão de contratar e proceder a uma nova regulação e disciplina em termos inovadores do quadro concursal.
XVIII. Do referido deriva que no caso vertente, considerando o âmbito do objeto da ação administrativa urgente “sub judice”, temos que as deliberações tomadas pela Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis em 07.02.2012 e 14.02.2012 [revogar a decisão de contratar aprovada em 30.08.2011 e publicitada a 21.09.2011, bem como decisão de proceder à abertura de concurso limitado por prévia qualificação com o mesmo objeto daquele que veio a ser extinto pela referida decisão de não adjudicação/revogação da decisão de contratar], ao definirem em termos diversos a situação jurídica e objeto procedimental em questão vieram eliminar não apenas o procedimento administrativo em referência mas também o objeto desta ação, tornando, no nosso entendimento, totalmente inútil uma qualquer pronúncia a emitir nos seus termos.
XIX. Com efeito, passando a regular e disciplinar de forma diversa a situação jurídica através da abertura dum novo procedimento concursal com objeto, é certo, similar ao que figurava no anterior procedimento revogado mas com um «PC» e demais peças concursais aprovado para o efeito, novo procedimento esse no âmbito do qual a A. poderá ser também candidata e parte interessada, não se vislumbra qual a utilidade da presente ação tanto mais que ainda que a pronúncia a nela ser proferida fosse no sentido da procedência da pretensão da A. sempre se trataria de decisão sem qualquer relevância para os interesses da mesma e para a sua esfera jurídica dado que as deliberações revogatórias tomadas, conjugadamente, em 07.02.2012 e 14.02.2012, não sairiam minimamente beliscadas nesta ação e teríamos uma decisão judicial sobre direitos de candidatos e procedimentos a desenvolver no âmbito de concurso que já não existia na ordem jurídica por entretanto revogado.
XX. Atente-se, por fim, que uma teórica, hipotética e eventual revogação da decisão de contratar que ora foi firmada com a deliberação emitida em 14.02.2012, para além de ela própria poder também ser impugnada pela A. enquanto potencial candidata e assim ali poder tutelar seus direitos e interesses, não implicaria minimamente um “renascer” do anterior procedimento concursal que aquela deliberação de 07.02.2012 [firmada pelos termos dos autos como caso decidido dado que nada resulta quanto ao facto de haver sido objeto de impugnação ou que esta ainda seja tempestiva] pôs termo e apagou por completo e em definitivo da ordem jurídica.
XXI. Nessa medida, é completamente inócua e sem interesse a decisão que vier a ser tomada nos autos “sub judice” visto que a mesma não teria ou possuiria qualquer utilidade para ambas as partes, em especial, para a aqui A..
XXII. Resulta do exposto que, uma vez operado e consolidado ato de revogação que em simultâneo e conjuntamente com a deliberação de 14.02.2012 disciplina de forma diversa a situação jurídica com abertura de novo procedimento concursal e não se estando perante uma situação da qual se infira mostrar-se preenchido o disposto no art. 64.º do CPTA, ocorreu perda ou privação do objeto do presente processo judicial, o que conduz à extinção deste por impossibilidade superveniente da lide [cfr. arts. 287.º, al. e) e 663.º, n.º 1 ambos do CPC "ex vi" art. 01.º do CPTA].
XXIII. Assim, importa, sem necessidade de outras considerações, julgar no mais improcedentes as alegações da aqui recorrente e, consequentemente, a impugnação jurisdicional “sub judice”.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso jurisdicional “sub judice” e, com a fundamentação fáctica e motivação jurídica antecedentes, manter a decisão judicial recorrida, com todas as legais consequências.
Custas nesta instância a cargo da aqui recorrente, sendo que na mesma a taxa de justiça, não revelando os autos especial complexidade, se atenderá ao valor resultante da secção B) da tabela I anexa ao Regulamento Custas Processuais (doravante RCP) [cfr. arts. 446.º, 447.º, 447.º-A, 447.º-D, do CPC, 04.º “a contrario”, 07.º, n.º 2, 12.º, n.º 2, 25.º e 26.º todos do referido Regulamento - tendo em consideração o disposto no art. 08.º da Lei n.º 07/12 e alterações introduzidas ao RCP -, e 189.º do CPTA].
Valor para efeitos tributários: 4.239.000,00€ [cfr. art. 12.º, n.º 2 do RCP e decisão de fls. 273 e segs. dos autos (fls. 278)].
Notifique-se. D.N..
Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA).
Porto, 29 de junho de 2012
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Ana Paula Portela
Ass. Maria do Céu Neves |
