| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
M. … interpôs o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 11.02.2011, pela qual foi julgada totalmente improcedente a presente acção administrativa especial que intentou contra o E. …, pedindo a declaração de nulidade ou anulação do despacho do Chefe do Estado-Maior do E., de 10.05.2007 que lhe negou o reconhecimento do seu direito à inscrição no sistema de Saúde da ADM, bem como a determinação à prática do acto material subsequente de comunicação ao IASFA, entidade gestora da ADM, para efeitos de renovação da sua inscrição e emissão do seu cartão de beneficiária.
Invocou, para tanto, em síntese, que decisão recorrida violou, por erro de interpretação e aplicação ao caso concreto, as normas igualmente desrespeitadas pelo acto impugnado, a saber, o disposto no artigo 141º do Código de Procedimento Administrativo, por ter revogado ilegalmente um acto constitutivo de direitos, bem como o disposto nos artigos 66º e 125º do mesmo diploma.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
* Cumpre decidir já que nada a tal obsta.*
São estas as conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional e que definem respectivo objecto:
I - O facto de a Recorrente beneficiar do subsistema de saúde da ADME foi co-determinante com outros factores (rendimentos da Recorrente, possibilidades do seu ex-cônjuge, etc…) para o facto de não lhe terem sido fixados judicialmente os alimentos referidos no preceito legal em questão.
II – A interpretação levada a cabo pelo Tribunal a quo, literalista e estrita, é de molde a espartilhar a realidade que deve presidir à administração de justiça, e não levando em conta as especiais circunstâncias que presidem à composição extra-judicial dos conflitos matrimoniais, indo flagrantemente contra a vontade do legislador que pretende diminuir a necessidade de recurso aos tribunais (com as consequentes despesas e perdas de tempo) para composição de tais litígios (conforme, aliás, é confirmado pela alteração do regime do divórcio operado já após a entrada em juízo da presente acção).
III - Em última instância, tal interpretação, poderia conduzir a uma absurda “pescadinha de rabo na boca”, pela qual a Recorrente precisaria de recorrer, agora, a uma acção de fixação de alimentos contra o seu ex-marido, por não usufruir do subsistema de saúde da ADME, e uma vez fixada tal prestação de alimentos, passar a usufruir dessa protecção.
IV - A interpretação e aplicação da lei não pode conduzir ao absurdo, sendo por isso, e salvo o devido respeito, a interpretação feita pela Recorrente na sua acção a mais consentânea não só com o texto legal, mas com a necessária articulação orgânica do todo jurídico nacional.
V - E a verdade é que foi essa a interpretação que a administração pública militar sustentou ao longo de mais de 19 anos, renovando sucessivamente o cartão de beneficiária da Recorrente e pagando-lhe as comparticipações devidas pelas despesas médicas e medicamentosas.
VI – Dos elementos constantes dos autos não resulta de forma alguma que a situação da Recorrente fosse única, ou uma aberração, não sendo apresentados quaisquer elementos que permitam ajuizar da frequência – ou sequer da existência – de outros beneficiários em idêntica situação, assim confirmando que não se tratou de erro dos serviços, mas sim de uma (correcta) interpretação do preceito legal em causa.
VII – Ora, tal prova cabia ao Réu, não podendo o Douto Tribunal a quo assentar a sua decisão meramente na interpretação legal, sem cuidar de apurar se a interpretação da ADME ao longo de 19 anos não foi em sentido contrário e – mais – em sentido coerente, espelhado na situação de outros beneficiários.
VIII - Também não tem razão a douta sentença em recurso ao considerar que o facto de a Recorrente ter usufruído daquele benefício por mais de 19 anos “é insusceptível de conferir à A. qualquer direito à manutenção da respectiva situação de ilegalidade decorrente do indevido estatuto de beneficiária de que gozou, independentemente do lapso temporal em que tal ocorreu porque, reitera-se, se trata de uma situação de ilegalidade, não podendo admitir-se a formação de expectativas legítimas neste âmbito”.
IX - Isto porque, mesmo que se tratasse de uma situação de ilegalidade, a verdade é que a Recorrente nunca a entendeu como tal; não só a Recorrente foi beneficiária do subsistema de saúde da ADME na convicção de que era um direito que legitima e legalmente lhe assistia, como essa convicção foi reforçada e confirmada ao longo de mais de 19 anos pela própria ADME, pelos seus serviços e pelos demais utentes e beneficiários
X - Nenhuma expectativa jurídica pode ser mais legítima e merecedora da tutela do direito do que aquela que é criada e reforçada pelas próprias entidades responsáveis pela sua boa aplicação
XI - Ao longo de 19 anos a ADME, na posse de todos os elementos de facto que fundamentam a douta sentença, considerou a Recorrente como sua legítima beneficiária, e tratou-a como tal, reforçando nela esse convencimento.
XII - Pelo que o exercício desse direito ao longo de dezanove anos, de forma pública e pacífica, na mais completa boa-fé e convicção de agir no uso de um direito que é seu e lhe é reconhecido à luz da lei, criou na Impugnante uma expectativa jurídica de continuar a exercer esse direito, que não lhe podia ser já retirado uma vez ultrapassada a fronteira dos 65 anos (Decreto-lei n.º 167/2005, por força seu art. 18º)
XIII - Sendo a inscrição da Recorrente legítima (ainda que ilegal – o que se aventa a título meramente académico), a verdade é que a recusa de renovação do seu cartão de beneficiário é ilegítima e ilegal, sendo apenas por causa de um acto ilegal e ilegítimo da ADME que a Recorrente não se encontrava inscrita em 01 de Janeiro de 2006.
XIV - Considera ainda a douta sentença em recurso que o “acto em causa não consubstancia a revogação de qualquer acto. Não está em causa a validade ou conveniência do acto que autorizou a sua inscrição na ADM pois nessa data a A. era casada com um beneficiário, estando reunidas as condições legais para que fosse considerada beneficiária. A superveniência do divórcio constitui facto novo que implica uma nova regulação da situação jurídica”.
XV - Mas se assim é, essa nova regulação da situação jurídica após o divórcio, ou seja, após 1986, foi no sentido de igualmente considerar a Recorrente como legítima beneficiária, sendo esse um acto novo, um acto constitutivo de direitos (ademais, próprios) que é agora ilegalmente revogado (“Os actos administrativos constitutivos de direitos são apenas revogáveis, nos termos do art. 141º do C. P. Adm com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso”, nas palavras do Ac. de Junho de 2004 (0721/03), consultável em dgsi.pt)
XVII - Pois se considerarmos que após o divórcio a Recorrente perdeu o direito a usufruir dos benefícios da ADME, então o acto administrativo que permitiu a renovação do seu cartão após o divórcio, instruído com certidão de nascimento onde o divórcio se encontrava averbado, não pode deixar de considerar-se um acto constitutivo de direitos na esfera jurídica da Recorrente, acto esse que nunca foi impugnado e que não pode já ser revogado.
XVIII - Só ao fim de mais de um ano, privada dos seus direitos, a ser tratada com a maior indiferença, e só depois da intervenção do Exmo Senhor Provedor de Justiça, é que o Réu se lembrou de elaborar um “acto”, mal fundamentado, e datado de 2007.
XIX - Pelo que tal acto deve ser necessariamente declarado nulo ou anulado nos termos dos artigos 66º e 125º do Código do Procedimento Administrativo; também não se pode a Recorrente conformar com o aproveitamento de um acto formado sem audiência prévia da Recorrente, quando esse acto, por todo o supra exposto, viola a lei e as legítimas expectativas jurídicas, criadas e reforçadas pelo próprio Réu sobre a situação da Requerente.
XX – Pelo que deve ser concedido provimento ao presente recurso e, em consequência ser a decisão recorrida substituída por uma outra que dê total provimento aos pedidos formulados na Acção.
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A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
1) A A. foi casada com F. …, um militar de carreira do E. ….
2) Por sentença proferida em Julho de 1986 no Processo n.º 4545 do Tribunal de Família do Porto, transitada em julgado, foi decretado o divórcio por mútuo consentimento entre a Autora e o Sargento-Chefe … F. ….
3) Não foram fixados judicialmente alimentos a favor da Autora e esta nunca auferiu qualquer pensão de alimentos do ex-marido.
4) Tendo expirado em 9 de Setembro de 2005 o prazo de validade do cartão de beneficiária da Assistência … (ADME) que mantinha na sua posse, em 18 de Outubro do mesmo ano requereu àqueles serviços a renovação do cartão, para o que juntou uma certidão de nascimento.
5) Não tendo sido emitido o novo cartão, a Autora solicitou a intervenção do Provedor de Justiça, tendo sido comunicada à Autora a posição da Administração de que a mesma não tinha direito a ser beneficiária da ADME, porquanto estava divorciada do ex-cônjuge militar e não era beneficiária de alimentos a cargo daquele.
6) Em 29 de Novembro de 2006, a Repartição de ADME enviou um ofício à Autora comunicando que, por despacho de 26 de Setembro de 2006 do Director dos Serviços de Pessoal do E. não fora dado provimento à reclamação que a mesma apresentara, com os fundamentos ali transcritos.
7) A Autora impugnou judicialmente o referido despacho, pedindo a sua «revogação», através da acção administrativa especial n.º 516/07.8BEBRG, que propôs neste Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.
8) E dirigiu um recurso hierárquico do mesmo acto a Sua Ex.a o Ministro da …, tendo, por despacho de 5 de Março de 2007 de Sua Ex. a O Secretário de Estado da …, sido considerado não dispor a entidade a quem o recurso foi dirigido de competência para o apreciar, por se tratar de competência própria e exclusiva do Chefe do Estado-Maior do E., não cabendo recurso hierárquico dos actos deste, pelo que foi determinado que o recurso fosse remetido a esta entidade.
9) Tendo o recurso hierárquico sido remetido ao E. pela Secretaria-Geral do Ministério da … em 19 de Março de 2007, veio sobre o mesmo a ser proferido despacho de indeferimento, em 10 de Maio de 2007, pelo Chefe do Estado-Maior do E., exarado no Parecer n.º 44/07, de 13 de Abril, da Assessoria Jurídica.
10) O referido acto foi notificado à Autora através do ofício n. º 4763, de 18 de Maio de 2007, do Gabinete do Chefe do Estado-Maior do E..
Importa ainda aditar, ao abrigo do disposto no artigo 712º, n.º1, alínea a), do Código de Processo Civil, aplicável por força do disposto no artigo 140º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, os seguintes factos, documentados nos autos, invocados pela Autora e não impugnados:
11) Foi atribuído à Autora o cartão de beneficiário ADME em 21.07.1986, com validade até 21.07.1991 – artigos 5º e 6º, e documento n.º 3 da petição inicial.
12) Foi-lhe depois atribuído um cartão ADM com validade até 09.09.2005 – artigo 7º e documento 4 da petição inicial.
13) Em ambos os cartões se fazia referência à sua situação de divorciada, do sargento-chefe F. … – idem.
*
1ª Questão: a falta de fundamentação do acto; artigo 125º do Código de Procedimento Administrativo.
Determina o artigo 125º do Código de Procedimento Administrativo sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação”, e fazendo eco do disposto no artigo 268º, n.º3, da Constituição da República Portuguesa, que:
“1 - A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
2 - Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.”
Na interpretação deste preceito formou-se a seguinte jurisprudência, uniforme (ver, por todos, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 02-12-2010, no processo 0554/10):
Um acto está devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido da decisão e das razões que a sustentam, permitindo-lhe optar conscientemente entre a aceitação do acto ou a sua impugnação.
No caso concreto, tal como se decidiu na sentença recorrida, o acto está suficientemente fundamentado.
É o seguinte o teor da Parecer n.º 44/07 que serviu de base ao acto impugnado.
“(…)III Expostos os elementos que fundaram a decisão administrativa de não conceder a renovação da inscrição na ADME, bem como os argumentos esgrimidos pela recorrente, importa analisar e subsequentemente emitir parecer:
Soluciona-se desde já uma questão prejudicial que se prende com a aclaração do objecto do recurso hierárquico já que, em bom rigor e em função da promulgação do DL 167/05, de 23 de Setembro, os familiares e equiparados dos militares deveriam proceder à respectiva inscrição, nos termos do n. ° 2, do art.º 18°, do diploma legal;
Importa agora e, previamente, analisar em termos sucintos o acervo legal pertinente para solucionar a questão de fundo, a saber:
Se a recorrente, a Sra. D. M. …, divorciada de um militar, e apesar de lhe não ter sido fixada judicialmente pensão de alimentos, aquando do divórcio por mútuo consentimento, detém efectivamente o direito a inscrever-se na ADM e, consequentemente, a usufruir do subsistema de protecção social da ADM;
Ora, o n.º 2, do art.º 1775°, do CC refere que, nas situações de divórcio por mútuo consentimento, "Os cônjuges ( ... ) devem acordar sobre a prestação de alimentos ao cônjuge que deles careça ( ... ) " e, o n.º 2, do art.º 1776°, do mesmo diploma legal, determina que deve o juiz apreciar os acordos referidos e alterá-los, caso não acautelem suficientemente os direitos dos cônjuges;
A medida dos alimentos a prestar é definida pelos meios daquele que houver de prestá-los e pela necessidade daquele que houver de recebê-los, atendendo à possibilidade do alimentando prover à sua própria subsistência (art.º 2004° CC);
Ademais, nas situações de divórcio por mútuo consentimento, ambos os cônjuges podem exercer o direito a alimentos, muito embora esse direito, em regra, seja exercido judicialmente;
Ou seja, conforme refere o n.º 2 do art.º 1775° do CC, podem os cônjuges exercer esse mesmo direito, mas caso assim o entendam, fá-lo-ão mediante acordo celebrado entre ambos e homologado pelo juiz;
De onde se extrai, in casu, que o direito a alimentos consubstancia uma matéria na livre disponibilidade das partes: podem ou não lançar mão do mesmo mas, se optarem pelo seu exercício, devem fazê-lo mediante acordo celebrado e homologado pelo juiz;
Por seu lado, a Portaria n.º 67/75, de 04 de Fevereiro, determina a elegibilidade para efeitos do conceito de beneficiário da ADM e estabelece no n." 1, da alínea b), do n.º 3, do capítulo II "Cônjuges, quando não divorciados ou judicialmente separados de pessoas e bens, salvo se lhes tiver sido judicialmente fixado o direito a alimentos (…)" (sublinhado nosso);
Esta Portaria foi alterada pela Portaria n.º 182/05, de 15 de Fevereiro e finalmente, ambas revogadas nos termos do art.º 20° do DL n. ° 167/05, de 23 de Setembro;
O DL n.º167/05 veio pois unificar o regime de assistência na doença dos militares dos três ramos das Forças Armadas e, determinou que os beneficiários familiares ou equiparados podem inscrever-se na ADM, nos termos estabelecidos paralelamente no regime da ADSE (Assistência na Doença aos Servidores do Estado), de acordo com o prescrito no n." 1, do art.º 5°, daquele Decreto-Lei;
Salvaguardaram-se, no período transitório, as situações específicas que careceriam de tutela por via de condicionalismos particulares, assim, os beneficiários que, à data da sucessão legal:
a) Tivessem mais de 65 (sessenta e cinco) anos;
b) Sofressem de doença crónica, com isenção do pagamento de taxas moderadoras ou, finalmente;
c) Se se encontrassem em situação de incapacidade permanente;
Que, por via do n." 3, do art. 18°, do mesmo Decreto-Lei, manteriam o direito a inscrever-se na ADM, e daqui, a usufruírem deste subsistema de protecção social;
Cumpre pois aferir se, no caso em apreço, a partir do trânsito em julgado do divórcio, era subsumível na Portaria 67/75, de 4 de Fevereiro, a manutenção do direito a usufruir do subsistema de protecção social de ADM e, caso assim se entenda, se a sua situação jurídica se alterou por efeito das alterações legislativas ocorridas em 2005;
Resta ainda estabelecer um ponto de ordem geral relativo à interpretação da lei, questão levantada pelo mandatário da recorrente, na medida em que a fundamentação da decisão administrativa primária referia " que caso fosse intenção do legislador conjugar o disposto na portaria com o estabelecido no CC nos casos de divórcio tê-lo-ia feito";
De facto, respeitando os princípios da hierarquia das normas legais, uma portaria não pode, em caso algum, contrariar o disposto num instrumento legal de valor hierarquicamente superior, assim, deve a mesma ser interpretada, por recurso aos elementos teleológico e sistemático, de forma a não contrariar o diploma legal de valor mais elevado, optimizando-se, na aplicação, os valores jurídicos que as normas entre si visam tutelar;
Assim sendo, cabe, previamente e tão só com vista ao esclarecimento deste ponto, referir que a portaria não contraria o disposto no CC em função do exercício do direito a alimentos nos casos de divórcio por mútuo consentimento, aliás, este diploma dispõe sobre a possibilidade do exercício do direito, não sobre a necessidade de o fazer, aquela, limita-se a condicionar a elegibilidade, para usufruir da ADME, ao exercício judicial do Dto. a Alimentos;
Ou seja, fica na disponibilidade das partes a possibilidade de acordar sobre estas prestações de alimentos, ad contrario, é igualmente possível que decidam pelo não exercício desse mesmo direito, e um direito se e enquanto não é exercido, não produz os respectivos efeitos jurídicos;
Acrescendo o facto de que decorre, implicitamente, do n.º 2, do art.º 1775°, do CC que os acordos relativos à prestação de alimentos entre ex-cônjuges, divorcia os por mútuo consentimento, são homologados pelo juiz, ou seja, o exercício do direito a alimentos, que o consagra é feito judicialmente;
Assim a portaria n.º 67/75 referida, em momento algum contraria o disposto no CC, apenas explicita o que se depreende naquele diploma ao referir, no n.º 1, da alínea b), do n. 3, do capítulo II, que os cônjuges divorciados só mantêm o direito à protecção na doença, no regime da ADM, se lhes tiver sido judicialmente fixado o direito a alimentos;
Logo, se no caso em apreço não se verificou a fixação judicial do direito a alimentos, a recorrente não detém qualquer tutela que sustente a pretensão de usufruir do subsistema da ADM;
Não a detém, actualmente, porque não a detinha desde o trânsito em julgado do divórcio, em 1986;
E se ao longo de 19 (dezanove) anos usufruiu do mesmo fê-lo indevidamente, por erro ou negligência dos serviços da ADME;
Assim, não foram as alterações legislativas que determinaram a extinção desse direito às prestações do subsistema ADM, ele extinguiu-se muito antes, enquanto efeito jurídico secundário, decorrente da dissolução do casamento;
E mais, tal apenas não sucede em casos especiais, quando judicialmente são fixadas prestações de alimentos, tutelando-se casos de especial desamparo;
Ora, a sentença de atribuir ou não especial apoio por via da atribuição de alimentos de um cônjuge ao outro, desfavorecido, é uma decisão de cariz judicial, da qual decorrem efeitos administrativos, neste caso, a manutenção do direito ao subsistema ADM;
Sem que exista a mesma decisão judicial nesse sentido - fixando judicialmente o direito a alimentos - não estão preenchidos os requisitos que a portaria prescrevia, e agora, a que o DL 182/05 condiciona a atribuição do direito à inscrição na ADM e, subsequentemente, o direito a usufruir das prestações deste subsistema;
Assim, a recorrente não tem direito à inscrição na ADM, porque não o detinha imediatamente após o divórcio, pois não lhe foi judicialmente fixado o direito a alimentos.IV Face ao exposto, conclui-se pela manutenção da decisão recorrida de indeferimento do pedido de inscrição na ADM e consequentemente propõe-se que o recurso hierárquico, apresentado pela Exma. Sra. D. M. …, seja indeferido, fundamentado no facto da recorrente não preencher as condições legalmente prescritas, ou seja, não possuir a fixação judicial do exercício do direito a alimentos do ex-cônjuge, para que possa usufruir das prestações deste subsistema de protecção na doença.
(…)”
O acto é claro para qualquer destinatário normal: no essencial a Entidade demandada considera que a Requerente que foi casada com um militar do E. e se divorciou, apenas teria direito, nos termos das disposições legais que invocou, à ADM se, no processo de divórcio, lhe tivessem sido fixados alimentos a cargo do ex-marido, o que não sucedeu.
O eventual erro na interpretação e aplicação dessas normas constitui um vício, de violação de lei, mas não traduz, de todo, qualquer falta ou insuficiência na fundamentação.
Não se verifica, pois, tal como se decidiu, este vício.
2ª Questão:a notificação do acto; artigo 66º do Código de Procedimento Administrativo.
Invoca a Recorrente a este propósito que “nunca viria a ter conhecimento do acto se não por intervenção do Ex.mo Provedor de Justiça”.
Como se diz na sentença recorrida, a notificação de um acto administrativo - destinada a levar o acto ao conhecimento do seu destinatário - é uma formalidade que constitui um requisito de eficácia do acto (art.º 268º, n.º 3, 1.ª parte da CRP e 132º e 66º a 70º do Código do Procedimento Administrativo), pelo que a sua falta tem apenas como consequência a inoponibilidade do acto, em particular para efeitos de impugnação contenciosa.
Daí que a omissão de notificação do acto não integre vício desse acto, por lhe ser algo externo e posterior (neste sentido, por todos, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 02.03.2005, processo n.º 0716/04).
Em todo o caso a ora Recorrente foi notificada do acto em apreço, o despacho de 10.05.2007 do Chefe de Estado-Maior do E..
E não se vislumbra qual a relevância do facto de ter sido notificada só depois da intervenção do Provedor de Justiça.
O que importa é que foi notificada com todos os elementos essenciais do acto, cumprindo-se assim o disposto no artigo 66º do Código de Procedimento Administrativo.
Termos em que também improcede nesta parte o ataque à sentença e ao acto impugnado.
3ª Questão: a falta de audiência prévia; nulidade do acto; artigos 100º e 135º do Código de Procedimento Administrativo.
Antes de mais importa referir que, mesmo a verificar-se este vício, este não conduziria à nulidade do acto mas apenas à sua anulação, dada a regra geral de invalidade dos actos consignada no artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo (norma esta, aliás, invocada, pela Recorrente no artigo 39º das suas alegações).
Isto sendo certo que não está aqui em causa a ofensa do conteúdo essencial de qualquer direito fundamental – artigo 133º, n.º2, alínea d), do Código de Procedimento Administrativo.
Por outro lado, se é certo que objectivamente não foi cumprida esta formalidade, imposta pelo artigo 100º do Código de Procedimento Administrativo, também sempre se imporia reconhecer carácter não invalidante a este vício formal, dado estarmos perante uma situação de exercício de poderes estritamente vinculados: a requerente ou tem ou não tem o direito que se arroga, o que depende apenas da interpretação, estrita da lei, e não de qualquer margem de discricionariedade da Administração.
Assim, a ser correcta a interpretação e aplicação da lei ao caso concreto, a audiência da interessada não teria qualquer efeito prático, pelo que, em obediência ao princípio do aproveitamento do acto administrativo, sempre seria de reconhecer a degradação em não essencial da omissão desta formalidade (neste sentido ver, por todos, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo - Pleno – de 23.05.2006, recurso n.º 1618/02).
Questão diversa - que adiante se analisará – é a de saber se a solução encontrada é a que resulta da lei.
Termos em que, também nesta parte se impõe manter a sentença recorrida.
4ª Questão: o direito à percepção de alimentos como pressuposto ao direito a usufruir da ADM; os artigos 1791º e 2016º do Código Civil, e do nº3 do artigo 1ºdo Decreto-Lei nº585/73, de 06 de Novembro, aprovado pelo Decreto-Lei nº176/71, de 30 de Abril.
Também nesta parte, adianta-se, a sentença recorrida decidiu bem.
O Decreto-Lei n.º 585/73, de 6 de Novembro, tornou extensivo aos militares dos três ramos das Forças Armadas, nas situações de activo, reserva e reforma, o direito aos benefícios concedidos por conta do Estado em matéria de assistência sanitária pelo artigo 18º do Estatuto do Oficial do E., aprovado pelo Decreto-Lei n.º 176/71, de 30 de Abril.
Nos termos do n.º 3 do artigo 1º desse diploma legal, «são tornados extensivos aos familiares a cargo dos militares do quadro permanente dos três ramos das Forças Armadas, nos termos que venham a ser estabelecidos por regulamento, os benefícios estabelecidos para estes».
O Regulamento da Assistência na Doença aos Militares das Forças Armadas consta da Portaria n. º 67/75, de 4 de Fevereiro, dispondo o seu n.º 3, na sua versão inicial, que «serão beneficiários da assistência sanitária estabelecida pelo Decreto-Lei n.º 585/73, de 6 de Novembro:
« (…)
b) Os seguintes familiares dos militares referidos na alínea anterior, mesmo para além da morte destes:
1) Cônjuges, quando não divorciados ou judicialmente separados de pessoas e bens, salvo se lhes tiver sido judicialmente fixado o direito a alimentos ( .. )”.
O n.º 3 da referida Portaria, com a redacção dada pela Portaria n. º 182/2005, de 15 de Fevereiro, passou a ter, na parte agora pertinente, o seguinte teor:
« g) Os seguintes familiares ou equiparados dos beneficiários - militares referidos nas alíneas anteriores:
1) O cônjuge ou o cônjuge sobrevivo, enquanto não contrair casamento ou viver em união de facto, reconhecida nos termos legais;
2) A pessoa que vive com o beneficiário titular em união de facto, reconhecida nos termos legais, ou que com ele vivia, à data da sua morte, nas mesmas condições, enquanto não contrair casamento ou constituir nova união de facto;
3) Os descendentes ou equiparados, enquanto tiverem direito ao abono de família ou ao subsídio mensal vitalício ou, ainda, enquanto se encontrarem a exclusivo cargo do militar e reunirem as seguintes condições (…)»
De acordo com o n.º 3 do artigo 1º do Decreto-Lei n.º 585/73, de 6 de Novembro, apenas podem ser beneficiários da ADME os «familiares a cargo dos militares» e «nos termos que venham a ser estabelecidos» no respectivo regulamento.
E, nos termos deste, tal direito apenas é reconhecido aos cônjuges, «quando não divorciados ou judicialmente separados de pessoas e bens, salvo se lhes tiver sido judicialmente fixado o direito a alimentos».
O que manifestamente não ocorre com a Autora pois após o divórcio não lhe foi judicialmente fixado o direito a perceber uma pensão de alimentos do seu ex-marido.
Não se coloca aqui uma questão de interpretação da lei porque a lei é claríssima: só têm direito à manutenção do benefício da ADM os familiares a quem tiver sido “judicialmente fixado”o direito a alimentos.
A interpretação feita pela Recorrente, de que basta o direito legal, em abstracto, não tem o mínimo de correspondência na letra da lei, sendo pelo contrário, absolutamente incompatível com as expressões “judicialmente” e “fixado”, sendo por isso inaceitável – artigo 9º, n.º 2, do Código Civil.
Trata-se, aliás, de uma solução equilibrada e razoável: a fixação de direito a alimentos pressupõe que a pessoa é economicamente carenciada e só quando a pessoa está economicamente carenciada se justifica que um benefício que pressupõe uma ligação familiar, neste caso pelo casamento, persista para além do termo dessa ligação, a expensas dos contribuintes.
E não existe aqui qualquer incompatibilidade entre os preceitos acabados de citar e as normas do Código Civil que fixa os direitos a alimentos, em concreto o disposto nos artigos 1791º e 2016º do Código Civil.
Trata-se de normas com âmbitos de aplicação distintos: a Portaria n. º 67/75, de 4 de Fevereiro, e o Decreto-Lei n.º 585/73, de 6 de Novembro, regulam o direito à ADM e, em particular, a extensão especial do desta assistência aos divorciados ou separados judicialmente que tenham estado casados com militares e que recebam destes uma pensão de alimentos.
Já os invocados artigos 1791º e 2016º do Código Civil regulam a manutenção de benefícios de cônjuge divorciado, em particular o direito a alimentos.
Não existe, porque não pode existir, incompatibilidade entre estas normas nem na sua interpretação, face a esse distinto âmbito de aplicação.
Dá-se apenas a coincidência de o legislador ter escolhido, como critério para a extensão especial do direito à ADM, o direito, em concreto, ao recebimento de pensão de alimentos por parte do militar.
Assim como não se cria qualquer solução absurda pela adopção da interpretação (a única permitida pela letra da lei) aqui explanada.
Não existe aqui qualquer situação insolúvel. Esta apenas existiria se a Autora tivesse de ter ADM para pedir pensão de alimentos e só pudesse pedir pensão de alimentos se tivesse ADM. Ora pode pedir pensão de alimentos na situação em que (já) não tem o benefício da ADM.
A Autora, sem prejuízo do que a seguir se dirá, se queria manter o benefício da ADM deveria ter diligenciado por ver fixada judicialmente uma pensão de alimentos a cargo do seu ex-marido militar.
O que se justifica dado que, com acima se disse, o legislador entendeu que só se justificava manter este benefício ao cônjuge do militar, depois do divórcio ou da separação judicial, nos casos de carência económica evidenciada pela decisão judicial que fixou a pensão de alimentos.
Termos em que se concluiu não existir este vício de violação de lei pelo que bem se decidiu em primeira instância, nesta parte.
5ª Questão: a revogação ilegal de acto constitutivo de direitos; o artigo 141º do Código de Procedimento Administrativo.
Está comprovado o facto de a Autora usufruiu dos direitos de beneficiária da ADM durante cerca de 19 anos depois do divórcio (1986 – 2005).
Este facto, de ser divorciada, era conhecido pelos serviços ao contrário do que se conclui na sentença: tanto assim que nos cartões de beneficiária que foram juntos como documentos 3 e 4 com a petição inicial, o primeiro dos quais foi emitido logo no ano em que se divorciou, se faz a referência a esse estado civil.
Sendo o divórcio conhecido dos serviços e tendo sido emitido por duas vezes o cartão de beneficiária a favor da Autora estamos claramente perante actos administrativos constitutivos de direitos.
A emissão dos cartões de beneficiária a favor da Autora traduz claramente a manifestação da vontade, reiterada, de a Administração reconhecer a qualidade de beneficiária após o seu divórcio do marido que era militar.
E estes actos, administrativos, são claramente constitutivos de direitos.
Como se refere no ponto V do sumário do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo,09-06-1998, no recurso n.º 039408 “Actos constitutivos de direitos são aqueles que investem um particular num estado jurídico ou transferem poderes para a sua esfera jurídica, bem como os que extinguem restrições ao exercício de direitos preexistentes.”
E no ponto VI:
“A revogação é o acto administrativo que se destina a extinguir os efeitos de outro acto administrativo anterior”.
A emissão dos cartões da ADME até 1991 e de beneficiária ADM até 2005 investiram a ora Recorrente na posição de beneficiária daquele sistema de saúde, com os inerentes direitos.
Mas são constitutivos de direitos para períodos específicos, os períodos de vigência dos cartões.
Não têm a virtualidade, precisamente por serem actos temporários, destinados a produzirem efeitos apenas num determinado período, de se repercutirem no futuro, para além do período de tempo que se destinam a regular.
Ora despacho ora impugnado, emitido em 10 de Maio de 2007 pelo Chefe do Estado-Maior do E., traduz a uma alteração à posição anteriormente assumida, de atribuição da qualidade de beneficiária da ADM à ora Recorrente.
Ora aqueles anteriores actos eram ilegais, dado que a ora Recorrente não tinha o direito a beneficiar do sistema ADM (antes ADME), como se disse.
Nada impedia, pelo contrário, impunha, que a Administração aplicasse agora a lei, ao emitir novo acto para vigorar por um novo período de tempo, limitado, depois de 2005.
Do que se concluiu não haver qualquer vício que determine a invalidade do acto ora impugnado.
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Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao recurso jurisdicional, pelo que mantêm a sentença recorrida, julgando a acção totalmente improcedente.
Custas pela Recorrente.
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Porto, 10 de Fevereiro de 2012.
Ass. Rogério Martins
Ass. Ana Paula Portela
Ass. Maria do Céu Neves |
