| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
«AA» (devidamente identificada nos autos) requerente no processo cautelar à margem identificado, em que é Requerida a AGÊNCIA PARA A INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÃO E ASILO, I.P. (AIMA), inconformada com a sentença de 23-01-2026 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu que extinguiu o processo cautelar ao abrigo do art.º 123.º n.º 1 al. a) do CPTA, por verificação da caducidade do direito da ação principal, por decurso do prazo de impugnação contenciosa, dela interpôs o presente recurso de apelação, pugnando pela revogação da sentença recorrida, com a intimação da AIMA no sentido de deferir o pedido da requerente, permitindo assim a concessão de Autorização de residência à recorrente nos termos previstos no art.º 62º, n.º 4 da Lei dos Estrangeiros, formulando as seguintes conclusões nos seguintes termos:
a) A recorrente natural de Cabo Verde veio para Portugal munido do respetivo visto de estudos, com mais conterrâneos seus estudantes, para estudar na Escola profissional ..., ao abrigo do protocolo assinado entre a Câmara Municipal 1... e a Câmara Municipal 2....
b) Para efeito de regularização da sua situação em Território Nacional, requereu junto da Agência de integração, migrações e Asilo a concessão de título de Residência, assim como os demais estudantes nas mesmas circunstâncias, entregando toda a documentação exigida, designadamente, comprovativo da morada, meio de subsistência e entre outra.
c) Sucede porém que ao invés dos demais estudantes seus colegas, o seu pedido foi indeferido, do qual foi notificada em 18.3.2025, descordando desta decisão.
d) Razão pela qual em 25.5.2025 deu entrada no TAF de Castelo Branco da competente acção (principal) administrativa especial de impugnação de acto de administrativo.
e) Por despachos de 30.5.2025 e 26.06.2025 foi a acção interposta remetida para o TAC Lisboa e desta para o Tribunal a quo, considerado que foi a incompetência em razão do Território; com ao TAC Lisboa a ordenar o aperfeiçoamento da PI.
f) Pelo que entende, salvo melhor opinião que a ação interposta inicialmente junto do TAF do Castelo Branco deverá ser tida como a principal.
g) Ainda que assim não seja, sucede que a recorrente, requereu nos termos do disposto no artº 371º do CPC seja julgada definitiva a providencia cautelar, dispensando da prepositura da ação principal, razão pela qual inexiste extinção da instância quanto à providência cautelar.
h) Acresce que a mesma não foi ouvida quanto a intenção de indeferir o seu pedido nos termos do artº 100º do CPTA o que gera nulidade da decisão da Aima, o que se argui para todos os efeitos legais
i) Não sendo a recorrente indelével no Pais, de todo, (Ac. STJ de 11/10/2001, Proc. 2673/01, Sumários Cits. Edição Anual de 2001,306, Col.1-II).
j) Ademais, salvo melhor entendimento, a sentença recorrida não se monstra devidamente fundamentado.
k) Isto porque, nos termos do artº 124º do CPA ”para além dos casos em que a lei especialmente o exija devem ser fundamentados os actos administrativos…de forma expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão (artº 125º/1) …sendo que equivale a falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto (artº 125º nº 2).
l) O que não acontece com a sentença recorrida.
m) Foram assim violadas as normas seguintes: art. 123º e 58º CPTA e 371º do CPC
Por despacho de 20-02-2026 a Mmª Juíza do Tribunal a quo admitiu o recurso com efeito meramente devolutivo, subida imediata e nos próprios autos, tendo concomitantemente determinado a citação da Requerida, tanto para os termos do recurso como para os da causa, em conformidade com o disposto no art.º 641.º, n.º 7, do CPC, ex vi dos art.ºs 144.º, n.º 3, e 147.º, do CPTA.
Citada a Recorrida AGÊNCIA PARA A INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÃO E ASILO, I.P. (AIMA) não apresentou contra-alegações de recurso.
Remetido o processo em recurso a este Tribunal Central Administrativo Norte em 20-04-2026, neste, notificado o Dig.mº Magistrado do Ministério Público, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, não foi apresentado parecer.
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Nos termos do Despacho n.º 18/2026, de 28 de maio do Exmo. Senhor Juiz Desembargador Presidente deste Tribunal Central Administrativo Norte (proferido na sequência da Deliberação do CSTAF de 23/04/2026 - T10, objeto de retificação em 28/05/2026, pela qual foi autorizado o nosso exercício de funções em regime de acumulação na subsecção administrativa comum), foram os presentes autos redistribuídos em 02/06/2026.
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Vão agora os autos submetidos à Conferência para julgamento.
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II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/DAS QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, ex vi dos artigos 1º e 140º nº 3 do CPTA.
No caso, em face das conclusões de recurso que vem interposto pelo Recorrente, a questão essencial a decidir é a de saber se a decisão recorrida, ao extinguir o presente processo cautelar ao abrigo do art.º 123.º n.º 1 al. a) do CPTA, por verificação da caducidade do direito da ação principal, por decurso do prazo de impugnação contenciosa, incorreu em erro de julgamento de direito, com violação dos art.ºs 123.º e 58.º CPTA e 371.º do CPC.
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III. FUNDAMENTAÇÃO
A - De facto
O Tribunal a quo deu como indiciariamente provados os seguintes factos, que assim verteu ipsis verbis na decisão recorrida:
1) O ato suspendendo foi notificado à Requerente via mensagem de correio eletrónico em 18/03/2025. (cfr. doc. junto com o RI);
2) Em 28/05/2025, a Requerente intentou “ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo” junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, peticionando “a revogação da decisão recorrida e a concessão de autorização de residência”. (cfr. comprovativo entrega de document no Sitaf - Petição Inicial (011695778) de 28/05/2025 14:16:00);
3) Por despacho e sentença proferidos em 30/05/2025, foi julgada procedente a exceção, oficiosamente suscitada, de erro na forma do processo e convolada a ação administrativa em intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias, nos termos dos art.s 109.º a 111.º do CPTA e remetidos os autos para o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, por ser o territorialmente competente. (cfr. Sentença (011695786) de 30/05/2025 19:38:00);
4) Por despacho de 26/06/2025, julgando-se que os fundamentos vertidos na petição não eram adequados à ação de intimação, o TAC de Lisboa convidou a Requerente a apresentar nova petição inicial “formulando pedido cautelar de suspensão da eficácia do ato de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência”. (cfr. Despacho (011720931) de 26/06/2025 14:55:00);
5) Em 09/04/2025, a Requerente apresentou nova petição inicial, na qual peticiona a “suspensão da eficácia da decisão da entidade requerida Aima, pela qual se indefere a pedido de Autorização de Residência em Portugal à requerente” e a “intimação da requerida Aima no sentido de conceder Título de Residência á requerente”. (cfr. Nova Petição (Comprovativo Entrega) (1239561) Nova Petição (012209915) de 04/09/2025 11:07:00);
6) Por sentença de 04/12/2025, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, julgou-se incompetente territorialmente e remeteu os autos para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu. (cfr. Sentença (35883196) Sentença (71496233) de 04/12/2025 09:47:00);
7) Em 06/01/2026 os presentes autos deram entrada no TAF de Viseu como ação cautelar. (cfr. Remessa eletr. proc p/ Distribuição (120644) Remessa eletr. proc p/ Distribuição (71495467) de 06/01/2026 11:34:00).
E deu como não provados os seguintes factos:
FACTOS NÃO PROVADOS
A) A Requerente apresentou impugnação reclamação ou recurso hierárquico do ato suspendendo.
B) A Requerente apresentou recurso das sentenças proferidas em 30/05/2025 e 04/12/2025.
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B - De direito
1. Da decisão recorrida
Pela decisão recorrida, proferida em 23-01-2026 pela Mmª Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, foi extinto o presente processo cautelar ao abrigo do art.º 123.º n.º 1 al. a) do CPTA, por verificação da caducidade do direito da ação principal, por decurso do prazo de impugnação contenciosa.
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2. Da tese da recorrente
A Recorrente pugna pela revogação da decisão recorrida, com a intimação da AIMA no sentido de deferir o pedido da requerente, permitindo assim a concessão de Autorização de residência à recorrente nos termos previstos no art.º 62º, n.º 4 da Lei dos Estrangeiros, sustentando, em suma, nos termos que expõe nas suas alegações de recurso e reconduz às respetivas conclusões, que a recorrente, natural de Cabo Verde, veio para Portugal munida do respetivo visto de estudos, com mais conterrâneos seus estudantes, para estudar na Escola profissional ..., ao abrigo do protocolo assinado entre a Câmara Municipal 1... e a Câmara Municipal 2...; que para efeito de regularização da sua situação em Território Nacional, requereu junto da Agência de Integração, Migrações e Asilo a concessão de título de residência, assim como os demais estudantes nas mesmas circunstâncias, entregando toda a documentação exigida, designadamente, comprovativo da morada, meio de subsistência e entre outra; que, porém, ao invés dos demais estudantes seus colegas, o seu pedido foi indeferido, do qual foi notificada em 18-03-2025; que discordando desta decisão em 25-05-2025 deu entrada no TAF de Castelo Branco da competente ação (principal) administrativa especial de impugnação de ato administrativo; que por despachos de 30-05-2025 e de 26-06-2025 foi a ação interposta remetida para o TAC Lisboa e desta para o TAF de Viseu, considerada que foi a incompetência em razão do território, com o TAC de Lisboa a ordenar o aperfeiçoamento da PI, pelo que entende, salvo melhor opinião, que a ação interposta inicialmente junto do TAF do Castelo Branco deverá ser tida como a principal; que ainda que assim não seja, a Recorrente requereu nos termos do disposto no artº 371º do CPC que seja julgada definitiva a providência cautelar, dispensando da prepositura da ação principal, razão pela qual inexiste extinção da instância quanto à providência cautelar; que acresce que a mesma não foi ouvida quanto à intenção de indeferir o seu pedido nos termos do artº 100º do CPTA o que gera nulidade da decisão da AIMA, o que se argui para todos os efeitos legais; que não sendo a recorrente indelével no Pais, de todo, (Ac. STJ de 11/10/2001, Proc. 2673/01, Sumários Cits. Edição Anual de 2001,306, Col.1-II); que a sentença recorrida não se monstra devidamente fundamentado, porque, nos termos do artº 124º do CPA ”para além dos casos em que a lei especialmente o exija devem ser fundamentados os actos administrativos…de forma expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão (artº 125º/1) …sendo que equivale a falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto (artº 125º nº 2), o que não acontece com a sentença recorrida, tendo sido violadas as normas seguintes: art. 123º e 58º CPTA, e 371º do CPC.
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3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 Comecemos por atentar, com rigor de análise, no contexto em que a decisão recorrida foi proferida e nos atos processuais que o processo emana.
3.1.1 Importa começar por precisar que o presente processo cautelar resultou da substituição da petição inicial por nova petição visando obter a adoção de providência cautelar, na sequência do despacho datado de 26/06/2025 proferido pelo Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa, proferido ao abrigo do disposto no art.º 110.º-A, n.º 1 do CPTA, de acordo com o qual “quando verifique que as circunstâncias do caso não são de molde a justificar o decretamento de uma intimação, por se bastarem com a adoção de uma providência cautelar, o juiz, no despacho liminar, fixa prazo para o autor substituir a petição, para o efeito de requerer a adoção de providência cautelar, seguindo-se, se a petição for substituída, os termos do processo cautelar”.
3.1.2 Na verdade, a Recorrente havia apresentado em 28-05-2025 no Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco petição inicial destinada à instauração de ação administrativa visando a impugnação de ato administrativo que indeferiu o pedido de autorização de residência. Mas por despacho proferido em 29-05-2025, logo em sede liminar, pela Mmª Juíza daquele Tribunal, foi oficiosamente suscitada a exceção dilatória de erro na forma de processo, e notificada a Recorrente para se pronunciar em cumprimento do princípio do contraditório, despacho cujo teor é o seguinte:
««AA», melhor identificada na Petição Inicial (184723) Petição Inicial (006931148) de 28/05/2025 14:15:37, intentou contra a AIMA, Agência para a Integração das Migrações e Asilo, ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo, peticionando a revogação da decisão de indeferimento de residência como estudante em Portugal, com a simultânea concessão de autorização de residência, nos termos do artigo 62º, nº 4 da Lei dos Estrangeiros (Lei nº 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional. Resulta da causa de pedir e do pedido que a Autora pretende efetivar um direito, liberdade e garantia - deferimento do seu pedido de autorização de residência em Portugal, no âmbito da citada Lei nº 23/2007, de 4 de julho. A questão que se coloca é relativa à forma de processo ao abrigo da qual a presente ação deverá ser tramitada.
De acordo com o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 06-06-2024, proferido no processo nº 741/23.4BELSB (publicado em Diário da República nº 133/2024, Série I de 2024-07-11): “Uniformiza-se a jurisprudência nos seguintes termos: Estando em jogo o exercício de direitos, liberdades e garantias fundamentais, formalmente reconhecidos pela Constituição da República Portuguesa e por instrumentos de direito internacional ao cidadão estrangeiro, mas cuja efetividade se encontra materialmente comprometida pela falta de decisão do pedido de autorização de residência por banda da Administração, a garantia do gozo de tais direitos por parte do mesmo não se compagina com uma tutela precária, traduzida na atribuição de uma autorização provisória, antes reclama uma tutela definitiva, pelo que o meio processual adequado, de que o cidadão deve lançar mão, é o processo principal de intimação previsto nos artigos 109.º a 111.º do CPTA.”
Assim, em cumprimento do princípio do contraditório, notifique a Autora para se pronunciar sobre a exceção dilatória de erro na forma de processo que oficiosamente se suscita.»
3.1.2 Tendo a Recorrente, em ato contínuo, apresentado o requerimento de 20-05-2025, dizendo o seguinte:
«Na medida em que a tramitação dos autos sob a forma julgada por V Exa, legalmente prescrita não se traduza em diminuição das garantias da requerente, relevando o erro quanto a forma, deve ser ordenado que aos autos seja tramitado na forma correta ou seja, na forma de processo principal de Intimação, nos termos do 109º a 111 do CPTA (artº 199º do CPC)».
3.1.3 No seguinte do que a Mmª Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco
determinou, por despacho de 30-05-2025 a correção do meio processual utilizado pela parte em ação de intimação para a defesa de direitos, liberdades e garantias, nos termos dos artigos 109º a 111º do CPTA. E de seguida, considerando aquele Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco incompetente em razão de território para conhecer e decidir o processo, tendo presente o nº 5 do art.º 20º do CPTA, e entendendo ser competente o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, determinou a remessa dos autos a tal Tribunal nos termos do art.º 14º, nº 1, do CPTA.
3.1.4 Notificada a Recorrente daquelas decisões, não interpôs recurso. Pelo que transitadas foi o processo remetido ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 23-06-2025.
3.1.5 Nele conclusos os autos à Mmª Juíza daquele Tribunal, por despacho de 26-06-2025 considerando que «Face à causa de pedir e aos pedidos formulados, não se vislumbra que a situação em análise careça de proteção imediata, incompatível com o decurso do prazo procedimental necessário à instrução e decisão do pedido formulado, e por não ser possível, em tempo útil, o recurso a um outro meio processual. Competia à Requerente o ónus de demonstrar que a situação carecia de proteção imediata de modo a justificar a efetiva necessidade da tutela judicial usada para ver assegurados os seus direitos, o que não sucedeu nos presentes autos. Ora, a Requerente foi omissa na alegação de factos concretos de que a inércia decisória da Entidade Requerida a afeta ao nível dos seus alegados direitos. Ademais, compulsada a petição inicial, a Requerente não demonstra a indispensabilidade, ou seja, que a tutela/proteção dos seus direitos, alegadamente violados, apenas seja possível de alcançar por via de uma decisão imediata e de mérito, a obter através do presente meio processual o qual, frise-se, se encontra em relação de subsidiariedade em relação aos processos não urgentes devidamente complementados pelo recurso à tutela cautelar, configurando uma última ratio e válvula de segurança do sistema, destinada a assegurar a efetividade da proteção de direitos, liberdades e garantias, nas situações em que o recurso às restantes formas de processo não se mostra possível ou não assegura, de forma suficientemente eficaz e adequada, a tutela da situação jurídica concreta» e que, assim, «o requerimento de uma providência cautelar, subsumível ao disposto no artigo 112º, n.º 2, al. a) do CPTA, conjugada com uma ação administrativa de condenação à prática de ato devido, permitirá acudir, em tempo útil, à pretensão da Requerente», convocando o disposto no artigo 110.º-A, n.º 1, do CPTA determinou, ao seu abrigo, a notificação da Recorrente para substituir, no prazo de 5 dias, a petição, formulando pedido cautelar de suspensão da eficácia do ato de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência, à luz do preceituado no artigo 112º, n.º 2, alínea a) do CPTA.
3.1.6 A Recorrente foi notificada deste despacho por ofício expedido em 27-08-2025 (notificação eletrónica), na sequência do qual apresentou nos autos, em 04-09-2025, petição inicial para adoção de providência cautelar, requerendo agora a suspensão da eficácia da decisão da entidade requerida AIMA pela qual foi indeferido o pedido de Autorização de Residência, a intimação da requerida AIMA no sentido de conceder título de residência à requerente, condenando a entidade requerida à pratica deste ato, nos termos legais, sendo ainda determinada a aplicação aplicada de sanção pecuniária compulsória, nos termos previstos no artº 168º do CPTA em montante a fixar pelo Tribunal, por cada dia de incumprimento da sentença que vier a ser proferida.
3.1.7 Conclusos os autos em 25-11-2025, na mesma data a Mmª Juíza do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, considerando que o processo passava a seguir os termos do processo cautelar de acordo com o artigo 110.º, n.º 1 do CPTA, determinou a correção da espécie processual, e conclusos novamente os autos a Mmª Juiz daquele Tribunal, por sentença de 04-12-2025, considerou aquele Tribunal incompetente em razão do território, declarando territorialmente competente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, na sequência do que o processo foi remetido a esse Tribunal em 06-01-2026.
3.1.8 Conclusos que foram os autos a Mmª Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, por despacho de 07-01-2026, esta determinou a notificação da Requerente, para que no prazo de 5 dias viesse informar os autos se já havia intentado a ação principal da qual esta ação cautelar depende.
3.1.9 Notificada a Requerente, por requerimento de 13-01-2026, disse o seguinte:
«Em cumprimento do despacho de fls vem esclarecer que a Ação Principal interposta e que deu entrada no Tribunal de Castelo Branco, nos termos da Petição Inicial cuja cópia se junta, a qual foi atribuído o nº 155/25.1BECTB cfr copia na notificação se anexa, antecedeu a de Providência Cautelar, interposta no Tribunal de Círculo de Lisboa, pelo devem a Ação de Impugnação e a Providencia cautelar serem conjuntamente apreciados por este Tribunal nos termos legais. No entanto ainda que assim não considere pretende a requerente a dispensa do ónus de propositura da ação principal, considerando a consolidação da providencia cautelar como tutela definitiva do litígio, nos termos do disposto no artº 371º do CPC o que se requer».
3.1.10 Conclusos os autos a Mmª Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu proferiu o despacho de 15-01-2026 pelo qual suscitou a aplicação do art.º 123.º, n.º 1, alínea a) do CPTA por não ter sido apresentada ação principal de impugnação do ato suspendendo dentro do prazo previsto no art.º 58.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, determinando a notificação da Recorrente para, no prazo de 5 (cinco) dias, querendo, se pronunciar.
3.1.11 Notificada a Recorrente por requerimento de 21-01-2026 defendeu que o processo deveria prosseguir com a prolação da denteação nos termos legais, julgando a providência em definitivo, não sendo aplicado no caso o artº 123º, n.º 1, alínea a) do CPTA, dizendo para o efeito que deu entrada da competente ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo junto do TAF de Castelo Branco que se julgou incompetente em razão do Território, tendo-a remetido para o Tribunal de Circulo de Lisboa que por sua vez julgou incompetente tendo remetido o processo para este Tribunal de Viseu; que a ação inicial interposta foi a adequada a de impugnação do ato administrativo; que notificada deu entrada da providência cautelar em apreço, pelo que se entende que aquela ação deve ser considerada ação principal; que ainda que assim não seja, a lei prevê que na providência cautelar interposta se julga a ação definitiva quando requerido pelo Autor o que se sucedeu (artº 371º do CPC).
3.1.12 Pela sentença de 23-01-2026 a Mmª Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu extinguiu o processo cautelar ao abrigo do art.º 123.º n.º 1 al. a) do CPTA, que convocou, por caducidade do direito de ação principal, por decurso do prazo de impugnação contenciosa.
3.2 Atentemos, agora, nos fundamentos em que assentou a sentença recorrida, pelo qual se extinguiu o processo cautelar nos termos do art.º 123.º n.º 1 al. a) do CPTA.
3.2.1 Já vimos que pela sentença recorrida, de 23-01-2026 a Mmª Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu extinguiu o processo cautelar nos termos do art.º 123.º n.º 1 al. a) do CPTA, por caducidade do direito de ação principal, por decurso do prazo de impugnação contenciosa.
3.2.2 Nela verteu o seguinte para fundamentar a decisão, que, para o que aqui releva, se passa a transcrever:
«Da extinção do processo cautelar por caducidade do direito de ação no processo principal
Foi suscitada, oficiosamente, a extinção dos presentes autos cautelares, porquanto o prazo de 3 meses previsto no art. 58.º n.º 1 alínea b), do CPTA, para proceder à impugnação do ato suspendendo, em sede de ação principal, que ainda não se encontra intentada, já decorreu.
Em resposta à exceção, a Requerente, alega que a ação principal interposta foi adequada à de impugnação de ato administrativo, e que notificada, deu entrada da providência cautelar em apreço, pelo que a primeira será a ação principal.
Vejamos.
A intempestividade da petição inicial, tratada como caducidade do direito de ação, configura-se como uma exceção dilatória de conhecimento oficioso, conducente à extinção do respetivo direito, obstando ao conhecimento do mérito da causa (cfr. arts. 87.º, 88.º e 89.º, n.º 1 al. k) do CPTA, 576.º e 577.º do CPC, e 333.º do CC).
Impende ainda, salientar, que as providências cautelares existem para assegurar a utilidade das sentenças a proferir nos processos judiciais, de que são preliminares ou incidentes (arts. 112.º, nº 1 e 113.º, nº 1 do CPTA), razão pela qual se exige que as medidas cautelares cumpram as características de instrumentalidade e provisoriedade, e se faz depender a sorte do processo cautelar do provável êxito do processo principal (fumus boni iuris).
Dito isto, o requerente cautelar, para sustentar o requisito da aparência do bom direito, no caso de litígio que envolva a apreciação da legalidade de ato administrativo, tem de alegar quais os fundamentos de invalidade do ato suspendendo no requerimento inicial da providência.
Assim, por causa da instrumentalidade das providências cautelares em relação ao processo principal, se o requerente não fizer uso no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou, o processo cautelar extingue-se (cfr. art. 123.º, nº 1, al a) do CPTA), melhor dizendo, se o processo cautelar tiver sido intentado como preliminar da ação principal, e esta não for instaurada no prazo legal, a providência decretada caduca ou, quando ainda não tenha sido adotada, extingue-se o correspondente processo cautelar.
Ora, a instauração de ação de anulação de atos administrativos, está sujeita a um prazo de caducidade, que é um prazo substantivo, cujo termo importa a caducidade do direito de ação de forma peremptória, sem possibilidade de prorrogação ou alteração, por estar em causa o exercício de direitos materiais.». E após elencar os factos que deu indiciariamente como provados e não provados, verteu o seguinte:
«Dispõe o artigo 58.º do CPTA, “1 - Salvo disposição legal em contrário, a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo e a de atos anuláveis tem lugar no prazo de: b) Três meses, nos restantes casos.”.
Este prazo de impugnação contenciosa, é contado nos termos do art. 279.º do CC, por remissão do art. 58.º n.º 2 do CPTA.
No caso vertente, resulta do probatório que a Requerente foi notificada do ato suspendendo por mensagem de correio eletrónico em 18/03/2025, documento para o qual remete no seu requerimento inicial, conforme levado ao probatório.
Ora, confrontando os vícios imputados pela Requerente ao ato a impugnar em sede de ação principal, no caso, violação de lei, concretamente os arts. 62.º n.º 2, 78.º, 79.º e 217.º n.º 1, todos da Lei n.º 23/2007, de 04 de julho, e falta de fundamentação (fazendo referência aos arts. 124.º n.º 1 e 125.º n.º 1 e 3 do CPA - que se reportam aos artigos do anterior CPA revogado pelo D.L. n.º 4/2015, de 07/01), os mesmos, a verificarem-se, não importam a nulidade do ato, estando, por isso, a sua apreciação sujeita a prazo de impugnação.
Por outro lado, também impende salientar que a Requerente não alega ou junta prova de ter impugnado graciosamente o ato suspendendo.
Por fim, a Requerente não apresentou ação principal no que a estes autos cautelares diz respeito.
Em consonância com expendido, o direito de ação da Requerente, para reagir ao ato cuja suspensão pede na presente ação cautelar, com fundamento nas ilegalidades invocadas no requerimento inicial da providência cautelar, que se reconduzem ao desvalor da anulabilidade, no caso, a falta de fundamentação e violação de lei, caducou.
Posto isto, dispõe o art. 123.º do CPTA, “Os processos cautelares extinguem-se e, quando decretadas, as providências cautelares caducam: a) Se o requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou; (…)”
Termos em que, face ao supra expendido, verifica-se a intempestividade da prática do ato (caducidade do direito de ação) principal, por decurso do prazo de impugnação contenciosa, e nessa medida, impõe-se a extinção da instância invocada, nos termos do art. 123.º n.º 1 al. a) do CPTA.
No caso sub judice, não é despiciendo referir, que, face à tramitação processual dos autos, nomeadamente às decisões e sentenças que foram sendo proferidas nos autos e que bem ou mal modificaram a forma do processo e consequentemente os pressupostos da ação, e que transitaram em julgado sem que a Requerente tenha apresentado recurso, não pode o Tribunal proferir outra decisão que não a presente, sob pena de violação do caso julgado formado pelo trânsito em julgado das mesmas.». Concluindo decidindo extinguir a presente ação cautelar e absolver-se a Entidade Requerida da instância.
3.3 Adiante-se, desde já, que a decisão é de manter. Vejamos porquê.
3.3.1 Como é sabido, a razão da tutela cautelar é a de permitir, em concretização do direito a uma tutela judicial efetiva, constitucionalmente consagrado no artigo 268º nº 4 da Constituição da República Portuguesa, a decretação judicial de medidas cautelares adequadas a precaver os direitos ou interesses legalmente protegidos dos interessados, enquanto não é definitivamente decidida a causa principal. Significando que a tutela cautelar visa apenas assegurar o efeito útil de uma sentença a proferir em sede de ação principal, regulando provisoriamente a situação sob litígio até que seja definitivamente decidida, naquela ação, a contenda que opõe as partes. Razão pela qual se exige que as medidas cautelares cumpram as características de instrumentalidade e provisoriedade.
3.3.2 Como refereJosé Carlos Vieira de Andrade,in “A Justiça Administrativa - (Lições)”, Almedina, 5ª Edição, p. 305 “…o processo cautelar é um processo que tem uma finalidade própria: visa assegurar a utilidade da lide (…). Pode dizer-se que os processos cautelares visam especificamente garantir o tempo necessário para fazer Justiça. Mesmo quando não há atrasos, há um tempo necessário para julgar bem. E é precisamente para esses casos, para aqueles processos em que o tempo tem de cumprir-se para que se possa julgar bem, que é necessário assegurar a utilidade da sentença que, a final, venha a ser proferida”.
3.3.3 A função preventiva das providências cautelares, i. é, das concretas medidas cautelares a serem decretadas (as quais podem, designadamente, consistir na suspensão da eficácia de um ato administrativo ou de uma norma; na admissão provisória em concursos e exames; na atribuição provisória da disponibilidade de um bem; na autorização provisória ao interessado para iniciar ou prosseguir uma atividade ou adotar uma conduta; na regulação provisória de uma situação jurídica, designadamente através da imposição à Administração do pagamento de uma quantia por conta de prestações alegadamente devidas ou a título de reparação provisória; no arresto; no embargo de obra nova; no arrolamento; na intimação para adoção ou abstenção de uma conduta por parte da Administração ou de um particular por alegada violação ou fundado receio de violação do direito administrativo nacional ou do direito da União Europeia - cfr. artigo 112º nº 2 do CPTA) conduz a que estas assumam como características típicas, decorrentes da sua própria natureza, ainstrumentalidade e a provisoriedade.
3.3.4 É precisamente por os processos cautelares terem função instrumental, destinando-se a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal - o que tem por objeto a decisão sobre o mérito do litígio - que os critérios de decisão das providências, tal como acolhidos no artigo 120º do CPTA, fazem depender a concessão de providência cautelar da verificação de dois requisitos essenciais há muito enunciados porpericulum in moraefumus boni iurisao estatuir no seu nº 1 que “…as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente” (vide, a este propósito, entre muitos outros, os acórdãos deste TCA Norte de 19-06-2026, Proc. 319/25.8BELRA.CN1; de 19-06-2026, Proc. 723/25.1BEVIS.CN1; de 12-09-2025, Proc. 00158/25.6BEMDL; de 13-11-2020, Proc. 00957/20.5BEPRT; de 01-08-2019, Proc. nº 00283/19.2BEPRT; de 13-09-2019, Proc. nº 00235/19.2BEPNF; de 29-11-2019, Proc. nº 00187/19,9BECBR; de 17-04-2020, Proc. nº 00915/19.2BEPNF; de 15-07-2020, Proc. nº 02287/19.6BEBRG-A).
3.3.5 O requerimento inicial de uma providência cautelar pode ser apresentado previamente à instauração do processo principal, simultaneamente com a petição inicial do processo principal ou na pendência do processo principal (cf. art.º 114.º, n.º 1 do CPTA).
3.3.6 Em todo o caso, no requerimento inicial da providência deve ser indicado ou constar os elementos referidos no art.º 114.º, n.º 3 do CPTA, a saber:
“a) Indicar o tribunal a que o requerimento é dirigido;
b) Indicar o seu nome e residência ou sede;
c) Identificar a entidade demandada;
d) Indicar a identidade e residência dos contrainteressados a quem a adoção da providência cautelar possa diretamente prejudicar;
e) Indicar a ação de que o processo depende ou irá depender;
f) Indicar a providência ou as providências que pretende ver adotadas;
g) Especificar, de forma articulada, os fundamentos do pedido, oferecendo prova sumária da respetiva existência;
h) Quando for o caso, fazer prova do ato ou norma cuja suspensão pretende e da sua notificação ou publicação;
i) Identificar o processo principal, quando o requerimento seja apresentado na sua pendência;
j) Indicar o valor da causa”.
Sendo que na falta da indicação de qualquer um (ou vários) destes elementos o interessado é notificado para suprir a falta no prazo de cinco dias (cf. art.º 114.º, n.º 5).
3.3.7 Simultaneamente o art.º 123.º, nº 1, alínea a) do CPTA prevê hoje (na redação resultante da revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015) que “…se o requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou” o processo cautelar deve ser extinto e que a providências cautelares, se decretadas, caducam. No que traduz a expressa consagração no contencioso administrativo do mecanismo acolhido no art.º 373º do CPC novo, aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26/06.
3.3.8 E é precisamente em face da constatação de que quando o processo principal não se mostra instaurado em tempo a providência cautelar (pretendida ou decretada) já não assume qualquer utilidade (por perder a sua função de assegurar o efeito útil da ação principal), que a lei processual administrativa prescreve atualmente, no art.º 123.º do CPTA, em tais situações, a extinção dos processos cautelares (ou a extinção das providências, quando já decretadas), ali dispondo o seguinte:
“Artigo 123.º
Caducidade das providências
1 - Os processos cautelares extinguem-se e, quando decretadas, as providências cautelares caducam:
a) Se o requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou;
b) Se, tendo o requerente feito uso desses meios, o correspondente processo estiver parado durante mais de três meses por negligência sua em promover os respetivos termos ou de algum incidente de que dependa o andamento do processo;
c) Se esse processo findar por extinção da instância e o requerente não intentar novo processo, nos casos em que a lei o permita, dentro do prazo fixado para o efeito;
d) Se se extinguir o direito ou interesse a cuja tutela a providência se destina;
e) Se se verificar o trânsito em julgado da decisão que ponha termo ao processo principal, no caso de ser desfavorável ao requerente;
f) Se ocorrer termo final ou se preencher condição resolutiva a que a providência cautelar estivesse sujeita;
g) [Revogada].
2 - Quando a tutela dos interesses a que a providência cautelar se destina seja assegurada por via contenciosa não sujeita a prazo, o requerente deve, para efeitos da alínea a) do número anterior, usar essa via no prazo de 90 dias, contado desde o trânsito em julgado da decisão.
3 - A extinção do processo cautelar ou a caducidade da providência é reconhecida pelo tribunal, oficiosamente ou a pedido fundamentado de qualquer interessado, mediante prévia audição das partes.
4 - Apresentado o requerimento, o juiz ordena a notificação do requerente da providência para responder no prazo de sete dias.
5 - Concluídas as diligências que se mostrem necessárias, o juiz decide sobre o pedido no prazo de cinco dias.”
3.3.9 E ao abrigo deste normativo se entendeu, designadamente, no acórdão deste TCA Norte de 29-11-2019, Proc. 0187/19.9BECBR, de que fomos relatores, que «I - Nos termos do disposto no artigo 123º nº 1 alínea a) do CPTA (na redação resultante da revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015) quando o processo principal não se mostra instaurado em tempo, a providência cautelar (pretendida ou decretada) já não assume qualquer utilidade (por perder a sua função de assegurar o efeito útil da ação principal), devendo, em tal situação ser declarada a extinção do processo cautelar (ou a extinção da providência, quando já decretadas). II - Se as causas de invalidade assacadas ao ato suspendendo, a verificarem-se, reconduzem-se a causas de anulabilidade do ato, e não à sua nulidade, estando, assim, a respetiva impugnação judicial sujeita ao prazo de impugnação de 3 meses, nos termos do disposto no artigo 58º nº 1 alínea b) do CPTA, e se o processo cautelar foi intentado como preliminar do processo principal, decorrido o prazo sem que este último tenha sido instaurado, haverá que declarar extinto o processo cautelar abrigo do artigo 123º nº 1 alínea a) do CPTA.».
Assim como no recente acórdão de 19-06-2026, Proc. 723/25.1BEVIS.CN1, em que fomos relatores, onde se sumariou «(…) II - É precisamente em face da constatação de que quando o processo principal não se mostra instaurado em tempo a providência cautelar (pretendida ou decretada) já não assume qualquer utilidade (por perder a sua função de assegurar o efeito útil da ação principal), que a lei processual administrativa prescreve atualmente, no art.º 123.º do CPTA, em tais situações, a extinção dos processos cautelares (ou a extinção das providências, quando já decretadas).»
3.3.10 A respeito deste art.º 123.º do CPTA referem Mário Aroso de Almeidae Carlos alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2021, p. 1049 ss., o seguinte: “Decorre da instrumentalidade das providências cautelares em relação ao processo principal que, uma vez tendo elas sido decretadas, a respetiva subsistência fica dependente de vicissitudes relativas àquele processo, da ocorrência das quais pode resultar a respetiva caducidade. Era o que, anteriormente à revisão de 2015, estava previsto no presente artigo 123.º. Ao contrário, porém, do que sucedia em processo civil com o homólogo artigo 389.º do CPC anterior a 2013, o presente artigo não previa, na sua redação primitiva, a extinção do próprio processo cautelar, quando alguma das circunstâncias previstas no n.º 1 ocorresse ainda na pendência desse processo, em momento anterior ao da adoção de qualquer providência (v.g., quando, logo na pendência do processo cautelar, se verificasse que o processo principal ainda não tinha sido intentado e já não o poderia ser, por caducidade do direito de ação). Para essas situações, a jurisprudência vinha-se, no entanto, orientando no sentido da aplicabilidade, ex vi artigo 1.º, do artigo 389.º do CPC (a que hoje corresponde o artigo 373.º). A questão foi resolvida com a revisão de 2015, que introduziu no corpo do n.º 1 a previsão, não só da caducidade das providências, quando decretadas, mas também da extinção dos processos cautelares, quando se verifique alguma das circunstâncias previstas nas diferentes alíneas do preceito”. Acrescentando que “Quando o processo cautelar tenha sido intentado como preliminar do processo principal, o decurso do prazo sem que este último tenha sido intentado conduz à extinção do processo cautelar ou à caducidade das providências que nele tenham sido decretadas”.
3.3.11 Na situação presente o processo cautelar resultou da comutação da ação administrativa em processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias previsto no art.º 109.º do CPTA, decidida pelo despacho de 30-05-2025 da Mmª Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco e na subsequente substituição por nova petição visando obter a adoção de providência cautelar, na sequência do despacho datado de 23-06-2025 proferido pelo Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa, proferido ao abrigo do disposto no art.º 110.º-A, n.º 1 do CPTA, de acordo com o qual “quando verifique que as circunstâncias do caso não são de molde a justificar o decretamento de uma intimação, por se bastarem com a adoção de uma providência cautelar, o juiz, no despacho liminar, fixa prazo para o autor substituir a petição, para o efeito de requerer a adoção de providência cautelar, seguindo-se, se a petição for substituída, os termos do processo cautelar”.
3.3.12 A sentença recorrida considerou que a Recorrente não apresentou ação principal no que a estes autos cautelares diz respeito no prazo de 3 meses previsto no art.º 58.º do CPTA, n.º 1, alínea b) do CPTA, contado da notificação da decisão de indeferimento do pedido de autorização de residência.
3.3.13 A Recorrente contrapõe no recurso que em 25-05-2025 deu entrada no TAF de Castelo Branco da ação administrativa para impugnação do ato de administrativo que deverá ser tida como como a ação principal.
3.3.14 Tal, porém, consubstancia uma impossibilidade jurídica na medida em que o presente o processo cautelar resultou da comutação da ação administrativa em processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias previsto no art.º 109.º do CPTA, decidida pelo despacho de 30-05-2025 da Mmª Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco e na subsequente substituição por nova petição visando obter a adoção de providência cautelar, na sequência do despacho datado de 23-06-2025 proferido pelo Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa, proferido ao abrigo do disposto no art.º 110.º-A, n.º 1 do CPTA.
3.3.15 A modificação da forma do processo foi operada pelas sucessivas decisões supra identificadas, as quais, independentemente do seu acerto, transitaram em julgado. Com o que passou a subsistir (apenas) um processo cautelar. E este sempre dependerá, como se viu supra, da existência (e viabilidade) da ação principal cuja utilidade a providência cautelar se destina a assegurar.
3.3.16 Se tal ação não existe e não pode já ser instaurada, por se mostrar esgotado o respetivo prazo legal, sempre teria que ser extinto o processo cautelar nos termos do art.º 123.º do CPTA.
3.3.17 A sentença recorrida, ao convocar e aplicar o art.º 123.º do CPTA, fê-lo corretamente. Não colhendo, pois, o invocado erro de julgamento de direito por violação daquele dispositivo.
3.3.18 Sendo inoperante a invocação da disposição do art.º 371º do CPC, que, ademais, não tem aqui campo de aplicação.
3.3.19 Por tudo o exposto tem que negar-se provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida. O que se decide.
*
IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da subsecção de Contencioso Administrativo Comum deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
*
Custas pela Recorrente, vencida, sem prejuízo do apoio judiciário de que demonstre beneficiar (cf. artigo 527.º, nºs 1 e 2 e 539.º do CPC e artigo 7.º do RCP e 189.º, nº 2 do CPTA).
*
Notifique.
D.N.
Porto, 15 de julho de 2026
Maria Helena Canelas (relatora - em regime de acumulação de serviço - Deliberação do CSTAF de 23/04/2026 - T10)
Luís Miguéis Garcia (1º adjunto)
Celestina Caeiro Castanheira (2ª adjunta) |
