| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
[SCom01...], LDA propôs AÇÃO ADMINISTRATIVA contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P., ambos melhor identificados nos autos.
Formulou o seguinte pedido:
Termos em que, e nos mais de Direito, deve declarar-se a anulabilidade do acto impugnado, - decisão proferida pelo Senhor Diretor da Segurança Social, datada de 14/04/2020 - por padecer de vício de forma equivalente a violação de lei e de vícios de violação de lei.
Por sentença proferida pelo TAF de Braga foi julgada procedente a ação e anulado o ato impugnado.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, o Réu concluiu:
1. A ação administrativa visa a anulação do despacho datado de 14 de abril de 2020 que determinou a exigibilidade de montantes despendidos a título de desemprego valor de €7.020,96, pagos à trabalhadora «AA», por violação do limite de quotas referente à cessação do contrato de trabalho.
2. O objeto do litígio prende-se com a legalidade desse ato que determinou à Autora a devolução do valor correspondente ao subsídio de desemprego de uma ex-trabalhadora sua.
3. Atendendo ao objeto da lide, delimitada pelo pedido e pela causa de pedir, cabia ao Tribunal Recorrido decidir se, caso fossem procedentes os vícios invocados pelo Autor (falta de fundamentação) se devia a ação ser julgada procedente por a trabalhadora em causa se enquadrar no limite ou quota legalmente definida.
4. Isto porque, no caso em apreço, o Recorrente entende que o ato está devidamente fundamentado (quer de facto quer de direito) e, mesmo que o não estivesse, discorda do teor da sentença sobretudo no que concerne ao modo como o Tribunal afere a data de início do triénio.
5. Deste modo, da leitura que subjaz à sentença não podemos deixar de reconhecer que a mesma padece de ilegalidade por duas ordens de razão: primeiro por assentar numa errónea apreciação da matéria de Direito relevante para a boa decisão da causa, nomeadamente, ao considerar que o ato administrativo não preenchia os requisitos legais de fundamentação previstos no artigo 153° do CPA e, segundo porque a interpretação para a contagem do inicio do triénio não ter o devido acolhimento legal
Do vício de falta de fundamentação
6. O Tribunal Recorrido, em sede de direito, começou por caracterizar, em termos legais e jurisprudenciais, o dever de fundamentação que se imporá, por princípio, às decisões administrativas que contrariem pretensões deduzidas pelos administrados.
7. E, porque não foram indicados os factos que suportam a decisão de devolução (qual era o limite e quantos trabalhadores a entidade demandada considera abrangidos) que possibilitem ao destinatário e ao Tribunal perceber com base em que factualidade a entidade demandada tomou a decisão impugnada, anulou o ato por entender não estarem preenchidas as exigências de fundamentação do ato administrativo e, veja-se e, em simultâneo, fazendo a sua interpretação quanto ao quadro normativo aplicável, acaba por determinar a procedência da ação por resultar "dos autos que a autora tinha no seu quadro de pessoal em fevereiro de 2020 19 trabalhadores. 25% de 19 é 4,75, o que significa que é mais favorável ao número 3, pelo que a entidade demandada incorre em erro quando sustenta que o limite era de 3 trabalhadores.
8. Mas, se o ato não está fundamentado por, segundo o douto Tribunal, se desconhecer "eventuais" elementos relevantes (qual era o limite e quantos trabalhadores a entidade demandada considera abrangidos) porque razão o aludido Tribunal determinou a procedência da ação analisando a questão de mérito e, ainda por cima, baseado num entendimento acerca da contagem do triénio que não tem assento legal?
9. Afinal, o que está aqui em causa, seja para a Autora seja para o Tribunal a quo, é apenas a divergência quanto à forma de contagem do triénio porque o ato, esse está fundamentado porque são conhecedores de todas as circunstâncias e de todos os factos concretos que originaram a decisão.
10. Como é sabido, a fundamentação constitui um dever genérico da Administração, na sua atuação com os administrados.
11. Com efeito, o artigo 152.° CPA (artigo 124.° do anterior CPA), na esteira do n.° 3 do artigo 268.° da Constituição da República Portuguesa, consagra um dever geral de fundamentação dos atos administrativos, dever que é concretizado no artigo 153.° do mencionado Código.
12. Assim, a fundamentação de um concreto ato, para que possa desempenhar em pleno a principal função subjacente à previsão da respetiva exigência, tem que ser expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide; suficiente, possibilitando ao administrado, um conhecimento concreto da motivação do ato, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a atuar como atuou e, ademais, congruente, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão.
13. Tal como tem sido jurisprudência uniforme do STA, a fundamentação do ato administrativo é um conceito relativo, devendo concluir-se pela sua existência quando um destinatário normal, na posição do interessado em concreto, não tenha dúvidas acerca das razões que motivaram a decisão - cfr., por todos, o Acórdão do Pleno de 14/05/97, segundo o qual, a fundamentação, "(...) varia consoante o tipo legal de ato administrativo em concreto, havendo que entender a exigência legal em termos hábeis, dados a funcionalidade do instituto e os objetivos essenciais que prossegue: habilitar o destinatário a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respetiva lesividade (objetivo endo-processual) a assegurar a transparência, a serenidade, a imparcialidade e a reflexão decisórias (objetivos exa ou extra-processuais)".
14. A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer o particular e permitir-lhe o controlo do ato
15. O que significa que o administrado deve ficar na posse de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, o que traduz a exigência de que a administração deve dar-lhe, ainda que de forma sucinta, nota do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido para a tomada de decisão.
16. Sobre esta problemática da fundamentação, no âmbito específico dos atos administrativos proferidos no âmbito da atividade discricionária da Administração, pronunciou-se o Acórdão do STA, de 12/04/2007, no proc. 0941/05, onde sumariou: " (...)
No domínio do exercício dos poderes discricionários a Administração tem de agir tendo sempre em vista a satisfação do interesse público e tal passa não sé pela adoção do comportamento mais racional e mais ajustado aos fins que se visa prosseguir, como também pelo respeito dos princípios da legalidade, da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, da justiça e da boa-fé. V - Quanto mais alargados forem os poderes discricionários maior é a obrigação do ato ser acompanhado de uma fundamentação clara, precisa e suficientemente desenvolvida pois que sé assim se dá as necessárias garantias de defesa do administrado.".
17. De facto, a fundamentação visa responder às necessidades de esclarecimento do Administrado destinando-se a informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do ato e a permitir-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro. E, sendo assim, pode dizer-se que não só a insuficiência, a obscuridade e a contradição da fundamentação equivalem a falta de fundamentação, uma vez que as mesmas impedem o devido esclarecimento, como também que um ato está devidamente fundamentado quando o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal - o bonus pater familias do art° 487°, n° 2 do CC - fica a saber das razões que o motivaram cfr. n° 3 do art° 268° da CRP, e art° 124° do CPA - entre muitos outros, os seguintes Acórdãos do STA de 19/3/81, proc. 13.031, de 27/10/82/AD 256/528, de 25/7/84/AD 288/1386, de 4/3/87/AD 319/849, de 15/12/87/AD 318/813 e na doutrina Marcello Caetano "Manual", pág. 477 e Esteves de Oliveira em "Direito Administrativo", pág. 470.
18. A nosso ver o ato contenciosamente impugnado não sofre de vício de forma por insuficiência de fundamentação.
19. Vejamos, o ato administrativo impugnado (despacho datado de 14 de abril de 2020) praticado por quem tinha competência para o fazer, é válido e expresso, contendo todos os fundamentos de facto e de direito que orientaram a respetiva decisão.
20. Na verdade, considera-se que foram transmitidas à Autora as razões de facto de direito essenciais para a compreensão da decisão consubstanciadas na cessação por parte da Autora dos contratos de trabalho com o trabalhador R. fora das condições previstas no artigo 10.°, n.° 4 do Decreto-Lei n.° 220/2006, de 03 de novembro e que tal origina a decisão de responsabilização nos termos do artigo 63.° daquele diploma legal.
21. De facto e, como decorre do conteúdo que subjaz ao processo administrativo, resultam evidentes as razões que estiveram na base da decisão, como aliás se evidencia pelo facto do Autor ter devidamente apreendido o iter cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do ato e conhecer as causas que motivaram a sua decisão que conduziu ao ato impugnado de modo.
22. E, como tal, ficou o Autor habilitado a defender conscientemente os seus direitos e interesses legítimos/legalmente protegidos e, por isso, a desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação.
23. Pois, não restam dúvidas que o ato se encontra expresso e devidamente fundamentado, adequadamente transcrito na notificação da decisão enviada ao A., e a A entendeu e bem os fundamentos que nortearam o Recorrente na sua pretensão tanto que não alegou qualquer obscuridade ou insuficiência de fundamentação na comunicação que lhe foi feita.
24. E, também aí, a Autora não alega quaisquer factos que nos permitam concluir que estejamos perante um erro grosseiro.
25. Ora, se existisse insuficiente e/ou falta de fundamentação a A. não seria capaz de contrariar adequadamente tal intenção de decisão, pois ao contrário do que alega e resulta da sentença, a A. entendeu e bem o conteúdo da decisão, facto que lhe permitiu contra-argumentar a fundamentação explicitada, sindicá-la e reagir.
26. No caso sub judice é certo que a motivação exposta no ato impugnado permitiu a um destinatário normal, isto é, medianamente dotado de razoabilidade e clarividência, estabelecer nexo entre aquela e os motivos que a sustentam.
27. Ou seja, face ao teor e termos do ato objeto de impugnação, do seu encadeamento com os elementos insertos no PA, para os quais se remete e sobre os quais a A. emitiu pronúncia, mostra-se o mesmo dotado de fundamentação legalmente devida e imposta.
28. Logo, o eventual vício que ora se pretende assacar ao ato não se descortina, sendo que não se ignora que uma coisa é a falta/insuficiência de fundamentação do ato e outra, bem distinta, é a discordância relativamente a essa mesma fundamentação, o que ora notoriamente sucede no caso em apreço.
29. Pelo exposto, e com o devido respeito que se impõe, a douta sentença proferida estribou-se numa errónea apreciação da matéria de Direito relevante para a boa decisão da causa, nomeadamente, ao considerar que o ato administrativo não preenchia os requisitos legais de fundamentação previstos no artigo 153° do CPA, o que, de resto, como se demonstrou, é completamente infundado, estando a decisão clara e suficientemente alicerçada em fundamentos de facto e de direito.
30. Mas, ainda que se considere verificado a violação do dever de fundamentação (que só por mera hipótese académica se poderá aquilatar), nunca o Tribunal Recorrido poderia julgar a ação procedente com uma contagem de triénio que não tem assento legal.
Do erro sobre os pressupostos - Limite das quotas (ao abrigo do artigo 10º n.° 4 do DL n.° 220/ 2006 de 03 de novembro)
31. No presente processo, a Autora sindica o ato que determinou o pagamento do valor correspondente à totalidade do subsídio de desemprego, atribuído à sua ex-trabalhadora imputando-lhe erro nos pressupostos de facto (pois que não terá excedido as quotas constantes do artigo 10°, n.° 4 do Decreto-lei 220/2006).
32. O diploma que estabelece o quadro legal da reparação da eventualidade de desemprego dos trabalhadores por conta de outrem é o DL 220/2006, de 3/11, com as alterações introduzidas pelo DL n.° 68/2009, de 20 de março, Lei n.° 5/2010, de 05 de maio e DL n.° 72/2010, de 18 de junho, ao qual pertencem todos os artigos abaixo indicados.
33. Relevante também é, sobre a forma de contagem dos triénios, a pronúncia da DGSS - Direção Geral da Segurança Social -, na Circular de Orientação Técnica n° 1, datada de 07-02-2007 - ponto 3 - que dispõe expressamente que "para efeitos da aplicação do disposto nos n.° 4 e 5 do artigo 10.º do Decreto-lei n° 220/2008, o número de trabalhadores da empresa é aferido no mês anterior ao limite do período retrospetivo de três anos, o qual corresponde ao mês temporalmente mais distante. Enquanto não tiver decorrido um período de três anos, contados da data da entrada em vigor das citadas normas (4 de novembro de 2006), o número de trabalhadores para apuramento das quotas é o verificado em Outubro de 2006." (cf. no II, n.° 3 da referida circular)"
34. Sucede, contudo, que o Recorrente discorda do modo como o Tribunal afere a data de início do triénio pois, conforme explanado, esta interpretação não tem qualquer sustentabilidade legal e coloca em causa os entendimentos jurisprudenciais existentes quanto a este aspeto.
35. Pois bem, no caso sub judicie, verifica-se que a cessação do contrato de trabalho ocorreu em 20 de março de 2020.
36. Tal como já atrás se referiu, para cálculo das quotas previstas no n.° 4 do artigo 10.°, atende-se aos últimos três anos, cuja contagem se inicia na data da cessação do contrato, inclusive, e pelo n.° de trabalhadores da empresa no mês anterior ao da data do início do triénio, com observância do critério mais favorável
37. Logo, para se aferir se a cessação se encontra dentro dos limites impostos no mencionado artigo, há que delimitar o triénio de referência previsto na lei - sendo aqui que existe divergência entre o ISS/Centro Distrital ... e a Autora em que esta sustenta que o mês a considerar é fevereiro de 2020 e o ora respondente entende que é fevereiro de 2017.
38. De facto, de acordo com os critérios atrás expostos, para cálculo das quotas previstas no n.° 4 al. a) do artigo 10.°, o triénio iniciou-se em 21/03/2017 e terminou em 20/03/2020, sendo o mês anterior, relevante para a contagem do número de trabalhadores vinculados à empresa Autora e, em consequência, o estabelecimento da percentagem das cessações de contrato de trabalho (quotas), o mês de fevereiro/2017, conforme melhor explanado na fundamentação do recurso.
39. E não, conforme aduzido pelo A., o mês anterior à da cessação do contrato pelo que é irrelevante o quadro de pessoal existente em fevereiro de 2020 - cfr. considerando 32.° e 33.° PI.
40. Sucede, contudo, conferindo razão ao entendimento preconizado pela Autora, veio o Tribunal a quo considerar, a propósito do início da contagem do triénio, que "tendo o início do triénio como data 20.03.2020 é relevante tomar em consideração qual o número de trabalhadores da autora no mês de fevereiro de 2020.
41. Sucede, contudo, conforme explanado, esta interpretação não tem qualquer sustentabilidade legal e coloca em causa os entendimentos jurisprudenciais existentes quanto a este aspeto.
42. De facto, o legislador no n.° 5 define o concreto ponto temporal que releva para apurar o quadro de pessoal para efeitos do n.° 4, determinando que o mesmo é composto pelo número de trabalhadores da empresa no mês anterior ao do início do triénio, contado de forma regressiva desde a data de cessação do contrato.
43. A este propósito, o Tribunal Central Administrativo Norte, no âmbito do processo n.° 69/14.0 BEBRG, por acórdão datado de 05.03.2021, remete-se para o explanado quanto à contagem do triénio):
44. O Recorrente limitou-se a aplicar o critério legal previsto no n.° 5 do artigo 10.° do DL 220/2006, de 03/11.
45. No caso presente foi exigido à sociedade autora, ao abrigo do artigo 63.° do DL n° 220/2006, o pagamento da totalidade do subsídio de desemprego que havia sido atribuído à trabalhadora «AA» por cessação do contrato de trabalho por acordo, com o fundamento em de ter sido ultrapassado o número limite de cessações de contractos de trabalho fixado no n° 4 do artigo 10° do DL n° 220/2006, de 22 de novembro.
46. A questão central a decidir prende-se com a baliza temporal relevante, uma vez que os limites estabelecidos do n° 4 do artigo 10° são aferidos por referência ao último triénio, que se inicia na data da cessação do contrato, inclusive, portanto, no caso, em 21/03/2017 e terminou em 20/03/2020, nos termos da alínea c) do artigo 279° do CC.
47. E, portanto, temos de concluir nada haver a apontar ao ato impugnado quando considerou que a cessação do contrato da trabalhadora «AA» excedia os limites previstos no n.° 4 do artigo 10.° do DL. n.° 220/2006, de 3 de novembro, na medida em que da factualidade assente resulta que, no período compreendido entre 21/03/2017 e 20/03/2020, a Autora cessou 4 contratos de trabalho por mútuo acordo, o último dos quais celebrado com a aludida Trabalhadora.
48. Deste modo, bem decidiu o Recorrente quando responsabilizou a Autora pela restituição do valor total de subsídio de desemprego que lhes foi deferido, conforme determina pela lei.
49. Assim, e dando cumprimento, às disposições legais em vigor, porque se verificou que o beneficiário reunia as condições foi-lhe atribuído o subsídio de desemprego e, para os efeitos do artigo 63.°, foi a Autora notificada da intenção de se lhe exigir o pagamento de €7.020,96, correspondente à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego - cfr. a fls. 4 e 5 PA. – que, no caso em apreço. foi efetiva e integralmente pago à trabalhadora.
50. Logo, carece do mínimo fundamento este processo, que configura apenas uma tentativa da Autora se eximir ao cumprimento de uma obrigação legal - pagamento à Segurança Social do montante correspondente à totalidade do período de concessão da prestação de desemprego aos beneficiários supra identificados.
51. Atento o supra explanado, a sentença de que se recorre deve ser revogada e substituída por outra que determine a improcedência total do pedido do Autor ou, ainda que, proceda a questão anulatória por falta de fundamentação do ato (que se coloca como mera hipótese académica), terá de improceder necessariamente a interpretação da contagem do triénio plasmada na douta sentença posta em crise.
TERMOS EM QUE,
Nos melhores de direito e com o suprimento, deverá o presente recurso ser julgado procedente, substituindo-se a douta sentença recorrida por outra decisão, que absolva totalmente o recorrente do pedido,
Como é de JUSTIÇA.
A Autora juntou contra-alegações, sem conclusões, finalizando assim:
TERMOS EM QUE se deve julgar o presente recurso totalmente improcedente.
O Senhor Procurador Geral Adjunto notificado, nos termos e para os efeitos do artigo 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1) «AA» foi trabalhadora da autora; P.A., fls. 1 2) Em fevereiro de 2020 a autora empregava 19 trabalhadores;Docs. 4 a 7 juntos com a p.i. 3) A autora e a referida trabalhadora celebraram, a 20.03.2020, acordo de revogação do contrato de trabalho ao abrigo do artigo 10.°, n.° 4 do Decreto-Lei n.° 220/2006;P.A., fls. 1 4) A entidade demandada deferiu a atribuição de subsídio de desemprego à referida trabalhadora no montante diário de € 14,62, por um período de 480 dias, com início em 11.04.2020;P.A., fls. 3 5) A entidade demandada efetuou pagamento das referidas prestações entre 11.04.2020 e 06.05.2020;P.A., fls. 7 6) As prestações de desemprego foram suspensas entre 07.05.2020 e 08.07.2020 porque a referida trabalhadora exerceu atividade profissional numa outra entidade;P.A., fls. 7 7) O pagamento das prestações de desemprego foi retomado a 09.07.2020 até 12.10.2021;P.A., fls. 7 8) Por ofício de 14.04.2020 a autor foi notificada do seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]Doc. 1 junto com a p.i. 9) Por ofício de 13.05.2020 a autora foi notificada para restituir à Segurança Social o montante de € 7020,96, sendo indicado como nome da trabalhadora ««AA»»;Doc. 2 junto com a p.i. 10) A 02.06.2020 a autora apresentou o exercício do direito de audiência prévia;P.A., fls. 13 e ant. 11) A entidade demandada pagou à referida trabalhadora, a título de prestações de desemprego a quantia de € 702,96.Docs. fls. 111 DE DIREITO
Conforme jurisprudência firmada, o objeto de recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo o Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso - cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º 2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Assim, está posta em causa a decisão que julgou procedente a acção.
Na óptica do Recorrente esta padece de ilegalidade por duas ordens de razões: primeiro por assentar numa errónea apreciação da matéria de Direito, nomeadamente, ao considerar que o ato administrativo não preenchia os requisitos legais de fundamentação previstos no artigo 153° do CPA e, segundo porque a interpretação para a contagem do início do triénio não tem o devido acolhimento legal.
Argumentou:
Se existisse insuficiente e/ou falta de fundamentação a A. não seria capaz de contrariar adequadamente tal intenção de decisão, pois ao contrário do que alega e resulta da sentença, a A. entendeu e bem o conteúdo da decisão, facto que lhe permitiu contra-argumentar a fundamentação explicitada, sindicá-la e reagir.
No caso sub judice é certo que a motivação exposta no ato impugnado permitiu a um destinatário normal, isto é, medianamente dotado de razoabilidade e clarividência, estabelecer nexo entre aquela e os motivos que a sustentam. Ou seja, face ao teor e termos do ato objeto de impugnação, do seu encadeamento com os elementos insertos no PA, para os quais se remete e sobre os quais a A. emitiu pronúncia, mostra-se o mesmo dotado de fundamentação legalmente devida e imposta.
Mas, ainda que se considere verificada a violação do dever de fundamentação nunca o Tribunal Recorrido poderia julgar a ação procedente com uma contagem de triénio que não tem assento legal.
Cremos que carece de razão.
Vejamos,
Como é sabido, o dever de fundamentação cumpre, essencialmente, duas funções: a de propiciar a melhor realização e defesa do interesse público; a de facilitar o controlo da legalidade administrativa e contenciosa do acto.
Conforme decidido no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 05-12-2002, proc. n.º 01130/02, “fundamentar um acto administrativo é enunciar expressamente os motivos de facto e de direitos que determinaram o seu autor à prolação do mesmo, elucidando com suficiente clareza sobre os motivos determinantes do acolhimento, pela Administração, de determinada posição decisória.”
A fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas de acordo com o estabelecido no n.º 1 do artigo 153º do Código do Procedimento Administrativo, a fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos motivos de facto e direito da decisão.
A fundamentação consiste, assim, em deduzir expressamente a resolução tomada das premissas em que assenta ou em exprimir os motivos porque se resolve de uma maneira e não de outra.
É pacífico o entendimento de que um acto estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão, das razões que a sustentam.
Nos termos do n.º 2 do artigo 153º do Código do Procedimento Administrativo “equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que por obscuridade, contradição, não esclareçam concretamente a motivação do acto”.
A fundamentação é obscura, quando não se percebe em que consistem, ou seja, a concreta motivação do acto. É insuficiente quando não permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. E é contraditória ou incongruente quando os fundamentos invocados são contraditórios entre si, em relação à decisão tomada no procedimento.
O dever de fundamentação dos atos administrativos é imposto pelo artigo 268.° n.° 3 da CRP e concretizado nos artigos 152.° e 153.° CPA, sendo que, de acordo com estes preceitos e a jurisprudência dos Tribunais Superiores, a fundamentação, ainda que sucinta, deve ser expressa, acessível, e suficiente, de molde a permitir ao administrado o controlo de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, devendo o destinatário ficar ciente do modo e das razões por que se decidiu em determinado sentido.
No caso concreto, como bem assinalado pelo Tribunal a quo e decorre do probatório: a decisão impugnada impõe à autora o pagamento de € 7020,96, pelo que carece de fundamentação.
Analisada a decisão impugnada, afigura-se assistir à autora razão quanto a esta questão.
Efetivamente, não se percebe pela fundamentação apresentada pela entidade demandada os concretos factos em que assenta o despacho impugnado.
Na fundamentação do despacho impugnado faz-se alusão a que se vai exigir o montante de € 7020,96 à autora, que corresponde à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego da trabalhadora «AA», mas a entidade demandada não explica por que razão e com base em que cálculos concluiu que tinha sido ultrapassado o limite das quotas estabelecido para o acesso à prestação de emprego, indicando os artigos 10.°, n.° 4 e 63.° do Decreto-Lei n.° 220/2006.
Como invoca a autora na sua p.i., não se sabe que trabalhadores foram considerados no preenchimento da quota em causa, o que é relevante para perceber se efetivamente foi ou não ultrapassado o limite legal para o acordo celebrado.
(…)
A afirmação conclusiva de que foi ultrapassado o limite de quotas estabelecido para o acesso às prestações de desemprego sem indicação dos factos que suportam tal conclusão (qual era o limite e quantos trabalhadores a entidade demandada considera abrangidos), equivale à falta de fundamentação, já que não permite nem ao destinatário nem ao Tribunal perceber com base em que factualidade a entidade demandada tomou a decisão impugnada. Dizer-se que alguém incumpriu um dispositivo legal não integra a alegação/narração de quaisquer factos, mas antes um juízo abstrato de valoração, sem enunciação dos respetivos pressupostos.
Revemo-nos neste entendimento.
Com efeito, impunha-se ao Réu especificar quantos trabalhadores da Autora considerou despedidos ao abrigo do DL 220/2006, quantos trabalhadores da A. considerou para aplicação das respetivas quotas, enquadrando temporalmente a respetiva contagem.
Logo, ao ser totalmente omisso na sua decisão quanto aos factos que teriam determinado o incumprimento do n.º 4 do art. 10.º do DL 220/2006, de 3 de novembro, o ato impugnado encontra-se deficientemente fundamentado, existindo uma lacuna de fundamentação, conforme reclamado pela Autora e ora recorrida.
Desatente-se, pois, esta argumentação atinente à fundamentação do acto.
Da contagem de triénio -
Interpretar a lei é fixar o seu sentido e o alcance com que ela deve valer, ou seja, determinar o seu sentido e alcance decisivos; o escopo final a que converge todo o processo interpretativo é o de pôr a claro o verdadeiro sentido e alcance da lei (Manuel Andrade, Ensaio Sobre a Interpretação das Leis, págs. 21 a 26).
O artigo 9.º do Código Civil refere que «[a] interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada» (n.º 1); o enunciado linguístico da lei é o ponto de partida de toda a interpretação, mas exerce também a função de um limite, já que não pode «ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso» (n.º 2); além disso, «[n]a fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados» (n.º 3).
Assim, a apreensão literal do texto, ponto de partida de toda a interpretação, é já interpretação, embora incompleta, pois será sempre necessária uma «tarefa de interligação e valoração, que excede o domínio literal» (cf. José Oliveira Ascensão, O Direito, Introdução e Teoria Geral, 11.ª edição, revista, Almedina, 2001, pág. 392).
Nesta tarefa de interligação e valoração que acompanha a apreensão do sentido literal, intervêm elementos lógicos, apontando a doutrina elementos de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica (sobre este tema, cf. Baptista Machado em Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 12.ª reimpressão, Coimbra, 2000, pp. 175-192).
O elemento sistemático compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretada, isto é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei), assim, como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos).
Compreende ainda o lugar sistemático que compete à norma interpretanda no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico.
O elemento histórico abrange todas as matérias relacionadas com a história do preceito, as fontes da lei e os trabalhos preparatórios.
O elemento racional ou teleológico consiste na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma, nas soluções que tem em vista e que pretende realizar.
Segundo a doutrina tradicional, o intérprete, socorrendo-se dos elementos interpretativos acabados de referir, acabará por chegar a um dos seguintes resultados ou modalidades de interpretação: interpretação declarativa, interpretação extensiva, interpretação restritiva, interpretação revogatória e interpretação enunciativa.
Na interpretação declarativa, o intérprete limita-se a eleger um dos sentidos que o texto directa e claramente comporta, por ser esse o que corresponde ao pensamento legislativo.
A interpretação declarativa pode ser restrita ou lata, segundo toma em sentido limitado ou em sentido amplo as expressões que têm vários significados.
A interpretação extensiva aplica-se, no dizer do Prof. Baptista Machado (ob. cit., pp. 185-186), quando «o intérprete chega à conclusão de que a letra do texto fica aquém do espírito da lei, que a fórmula verbal adoptada peca por defeito, pois diz menos do que aquilo que se pretendia dizer. Alarga ou estende então o texto, dando-lhe um alcance conforme ao pensamento legislativo, isto é, fazendo corresponder a letra da lei ao espírito da lei. Não se tratará de uma lacuna da lei, porque os casos não directamente abrangidos pela letra são indubitavelmente abrangidos pelo espírito da lei.»
Na interpretação restritiva, pelo contrário, «o intérprete chega à conclusão de que o legislador adoptou um texto que atraiçoa o seu pensamento, na medida em que diz mais do que aquilo que se pretendia dizer. Também aqui a ratio legis terá uma palavra decisiva» (autor e ob. cit., pág. 186).
Por sua vez, a interpretação revogatória terá lugar apenas quando entre duas disposições legais existe uma contradição insanável e, finalmente, a interpretação enunciativa é aquela pela qual o intérprete deduz de uma norma um preceito que nela está virtualmente contido, utilizando, para tanto, certas inferências lógico-jurídicas alicerçadas nos seguintes tipos de argumentos: (i) argumento a maiori ad minus, a lei que permite o mais, também permite o menos; (ii) argumento a minori ad maius, a lei que proíbe o menos, também proíbe o mais; (iii) argumento a contrario, que deve ser usado com muita prudência, em que, a partir de uma norma excepcional, se deduz que os casos que ela não contempla seguem um regime oposto, que será o regime-regra (Baptista Machado, obra citada, pp. 186-187).
Assim sendo e voltando ao caso dos autos, temos que a razão está do lado da Autora.
Como resulta da sentença que acolheu a sua leitura:
Dispõem os n.ºs 4 e 5 do artigo 10.º do DL 220/2006, o seguinte:
4 - Para além das situações previstas no n.º 2 são, ainda, consideradas as cessações do contrato de trabalho por acordo fundamentadas em motivos que permitam o recurso ao despedimento colectivo ou por extinção do posto de trabalho, tendo em conta a dimensão da empresa e o número de trabalhadores abrangidos, nos termos seguintes: a) Nas empresas que empreguem até 250 trabalhadores, são consideradas as cessações de contrato de trabalho até três trabalhadores inclusive ou até 25% do quadro de pessoal, em cada triénio; b) (...).
5 - Os limites estabelecidos no número anterior são aferidos por referência aos três últimos anos, cuja contagem se inicia na data da cessação do contrato, inclusive, e pelo número de trabalhadores da empresa no mês anterior ao da data do início do triénio, com observância do critério mais favorável.
Considerando que o número total de trabalhadores da empresa tem influência direta nos limites das quotas das cessações do contrato de trabalho por acordo fundamentado em motivos que permitam o recurso ao despedimento coletivo ou por extinção do posto de trabalho, a questão que se levanta é qual o período relevante para a contagem desse número. Ou melhor, qual é a data do início do triénio: a data do acordo de cessação ou data de três anos antes dessa cessação?
Ou seja, reportando-se a lei ao início do triénio, se releva o número de trabalhadores da empresa aquando do acordo de cessação do contrato de trabalho, com base no n.º 4 do art. 10.º do DL 220/2006, ou o número de trabalhadores há três anos antes desse mesmo acordo de cessação.
O R. defende que, para efeitos do art. 10.º do DL 220/2006, o número de trabalhadores relevante para aferição das quotas corresponde “ao mês temporalmente mais distante” do triénio. Portanto, tendo a A. celebrado com a trabalhadora «AA» um acordo de revogação em 20/03/2020, o mês relevante do número de trabalhadores na empresa seria março de 2017.
Ora, decidiu e bem, o Tribunal a quo, com base no elemento literal da norma, que: o artigo 10.°, n.° 5 refere expressamente que a contagem do triénio “se inicia na data da cessação do contrato, inclusive”, ou seja, para o legislador o início do triénio não é a data cronologicamente mais afastada da cessação do contrato, mas a mais próxima, já que se estabelece uma contagem regressiva do triénio.
Repare-se que a interpretação da entidade demandada não está suportada na letra da lei, tendo que ignorar que o artigo 10.°, n.° 5 refere expressamente qual é a data que considera o início do triénio, que a da cessação do contrato de trabalho e que a contagem do triénio é regressiva.
Por outro lado, a interpretação defendida pela entidade demandada coloca dois problemas que se afiguram afastar o seu suporte lógico.
Primeiro, a seguir-se a interpretação da entidade demandada, seria difícil perceber por que razão o legislador teria escolhido um mês situado a mais de 3 anos da cessação do contrato, quando os restantes aspetos são aferidos a partir da data da cessação;
Segundo, o preâmbulo do Decreto-Lei n.° 220/2006, de 03 de novembro refere a propósito das situações de cessação do contrato por emprego que «se mantém o acesso ao subsídio de desemprego, pois o sistema de proteção social não deve continuar a suportar os custos decorrentes de todas as situações de acordo entre trabalhadores e empresas, sem prejuízo, contudo, da consideração de situações específicas de verdadeira reestruturação das empresas, com vista a garantir a sua viabilidade económica, e, assim, dos postos de trabalho em causa.» O legislador refere que mantém o acesso ao subsídio de desemprego nas situações de cessação do contrato de trabalho por acordo porque entende que se deve ter em consideração situações específicas de verdadeira reestruturação das empresas, com vista a garantir a sua viabilidade. Ora, a interpretação defendida pela entidade demandada leva a que o critério do limite de trabalhadores seja aferido num mês situado a mais de 3 anos da data da cessação do contrato. Afigura-se que tal inviabiliza o propósito do legislador. Repare-se que já há um critério de médio (o triénio), o que inviabiliza a existência de fraude neste mecanismo, que também é um dos propósitos do legislador, de acordo com o preâmbulo do diploma em causa. Mas não se vislumbra de que modo a escolha de um mês para aferir o limite de trabalhadores que fique situado mais de três anos antes da data da cessação atenda às necessidades de reestruturação das empresas ou constitua uma mediada de viabilidade económica. As questões de reestruturação e de viabilidade económica e o seu impacto nos trabalhadores de uma empresa não se afiguram ser decididos com base em triénios, mas antes com base em necessidades mais próximas.
Face ao exposto afigura-se que a interpretação defendida pela entidade demandada se afasta da letra da lei e também dos objetivos deste mecanismo.
Em suma,
Podendo questionar-se como se faz a contagem do triénio, temos que o n.º 5 do artigo 10.º do DL 220/2006 nos dá a solução: a “contagem se inicia na data da cessação do contrato, inclusive”.
O próprio Réu aceita que a contagem é regressiva. “A contagem dos triénios relevantes se inicia (regressivamente) nas datas da cessação de cada contrato em causa” - cf. o Acórdão do STA de 23 de junho de 2022, no processo 0982/11.7BESNT. Ou seja, o que resulta do n.º 5 do artigo 10.º é que a contagem do triénio tem início na data da cessação do contrato de trabalho.
Por isso, referindo aquele mesmo preceito que para efeitos de aferição das quotas releva o “número de trabalhadores da empresa no mês anterior ao da data do início do triénio”, literalmente reporta-se ao mês anterior à data da cessação do contrato de trabalho.
Querer fazer coincidir o início do triénio com a data mais longínqua do triénio não tem qualquer suporte na letra da lei, pois o legislador teve o cuidado e foi expresso ao referir que o triénio tem início na data do acordo de cessação do contrato de trabalho.
Aceitando o próprio Réu que a contagem é regressiva, isto é, que começa da data mais recente para a data mais antiga, necessariamente tem de aceitar que o início do triénio é na data mais recente e não na data mais antiga.
Acresce que, ainda do ponto de vista lógico, não se descortinam razões para se fazer uma interpretação corretiva ao elemento literal da norma. Não há qualquer elemento sistemático ou teleológico em que a interpretação do Réu possa ter suporte.
Desde logo, do ponto de vista sistemático, não faz qualquer sentido que, num mesmo preceito, se pretendesse estabelecer dois métodos de contagem distintos: um método regressivo para a contagem do número de cessações de contratos de trabalho e um método progressivo para a contagem do número de trabalhadores da empresa.
Como bem observa a Apelada, o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico e em especial da norma interpretada implica a adoção de um único método de contagem: a contagem regressiva, em que o início do triénio corresponde ao mês do acordo de cessação do contrato de trabalho, quer para efeitos de contagem do número de cessações quer para efeitos do número total de trabalhadores da empresa.
Depois, do ponto de vista teleológico, na nota preambular do DL 220/2006 ficou expressa a intenção do legislador, além das razões de combate à fraude, criar um mecanismo que tivesse em consideração as “situações específicas de verdadeira reestruturação das empresas, com vista a garantir a sua viabilidade económica, e, assim, dos postos de trabalho em causa”.
Ora, um mecanismo apto a responder às necessidades de reestruturação das empresas terá necessariamente de ser um mecanismo que parta de pressupostos atuais. Três anos de vida de uma empresa, com toda a dinâmica intrínseca a cada um dos negócios e com todos os fatores externos económicos e macroeconómicos é uma dimensão temporal extremamente longa e desajustada a qualquer medida - afirma a Recorrida e aqui corrobora-se.
Não tem qualquer lógica jurídica ou do ponto de vista prático-empresarial que o número de trabalhadores para efeitos de quotas seja feito por referência a um passado de três anos.
Ademais o Recorrente invoca, certamente por lapso, que da factualidade assente resulta que, no período compreendido entre 21/03/2017 e 20/03/2020, a Autora cessou 4 contratos de trabalho por mútuo acordo, o último dos quais celebrado com a referenciada Trabalhadora, mas tal não se evidencia no probatório.
Assim, à semelhança do entendimento adoptado na sentença, temos para nós que o propósito do legislador foi o de que o regime do art. 10.º do DL 220/2006 fosse usado em situações de agilização e simplificação procedimental. E daí a regra base ser abranger 25% dos trabalhadores, onde o impacto na empresa e no seio da comunidade laboral é relativo (abrange apenas 1/4), deixando, deste modo, para as restantes reestruturações, com um maior impacto para a comunidade laboral da empresa, as regras laborais do despedimento coletivo, que consagra maiores garantias para os trabalhadores.
Daí que, como também sentenciado: tendo o início do triénio como data 20.03.2020 é relevante tomar em consideração qual o número de trabalhadores da autora no mês de fevereiro de 2020.
Resulta dos autos que a autora tinha no seu quadro de pessoal em fevereiro de 2020 19 trabalhadores. 25% de 19 é 4,75, o que significa que é mais favorável ao número 3, pelo que a entidade demandada incorre em erro quando sustenta que o limite era de 3 trabalhadores.
Portanto, a trabalhadora em causa enquadra-se no limite ou quota legalmente definido, pelo que é de anular o ato impugnado.
Por último o Senhor Juiz não deixou de apelar ao Acórdão do STA uniformizador de jurisprudência de 25/03/2021, proc. nº 02550/17.0BEBGR, lembrando que aí se definiu que: A responsabilidade do empregador pelo pagamento das prestações de desemprego estabelecida pelo art.º 63.º, do DL n.º 220/2006, de 3/11, na redacção resultante do DL n.º 64/2012, de 15/3, abrange apenas o reembolso à Segurança Social das prestações de desemprego efectivamente pagas ao trabalhador e não daquelas que corresponderiam à totalidade do período de concessão, pelo que nada se impõe censurar.
Improcedem as Conclusões das alegações.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 20/02/2026
Fernanda Brandão (relatora)
Isabel Costa
Paulo Ferreira de Magalhães |
