| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
A… – residente na …, Braga – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Penafiel – em Dezembro de 2006 – que negou provimento ao recurso contencioso em que pedia a anulação do despacho de 14 de Maio de 2001 do Chefe de Repartição do Centro Regional de Segurança Social do Norte – Serviço Sub-Regional de Braga que lhe indeferiu requerimento com vista ao reconhecimento do período contributivo efectuado na ex-colónia de Angola.
Conclui as suas alegações da seguinte forma:
1- Vem o presente recurso interposto da sentença que negou provimento ao recurso contencioso de anulação intentado pelo ora recorrente do acto de 14.05.2001 do Chefe de Repartição do Centro Regional de Segurança Social do Norte - Serviço Sub-Regional de Braga;
2- Salvo o devido respeito, afigura-se que a sentença recorrida não fez correcta aplicação e interpretação dos preceitos legais atinentes;
3- O DL nº 335/90, de 29.12 instituiu o direito ao reconhecimento, no âmbito do sistema de segurança social português, dos períodos contributivos verificados nas caixas de previdência de inscrição obrigatória das ex-colónias portuguesas, até à independência desses territórios, às pessoas que preenchem cumulativamente os requisitos enunciados nas várias alíneas do seu artigo 1º;
4- O reconhecimento dos períodos contributivos verificados nessas caixas de previdência, de inscrição obrigatória, depende, nos termos do artigo 3º do citado DL nº 335/90, de apresentação de requerimento do interessado, instruído, nomeadamente, por documento que constitua meio de prova de tais períodos [alínea b)];
5- Quanto aos períodos contributivos, o ora recorrente apenas possui como meio de prova o documento junto à petição inicial com o nº 1;
6- A impossibilidade de obtenção de outros documentos comprovativos dos períodos contributivos do SNECIPA [Sindicato Nacional dos Empregados de Comércio e Indústria da Província do Huambo em Angola] não é imputável ao recorrente, uma vez que se deve a um possível extravio, motivado pela guerra civil que devastou Angola, de documentos juridicamente relevantes;
7- O recorrente não pode ser prejudicado por tal facto, sob pena de violação do princípio da igualdade previsto no artigo 13º da CRP;
8- Na verdade, no caso concreto, não deveria ter sido aplicado o artigo 3º nº 1 alínea b) do DL nº 335/90 – exigência de documento como meio de prova dos períodos contributivos – uma vez que tal norma ao excluir a possibilidade de recurso a outros meios de prova, viola o citado princípio da igualdade;
9- De qualquer forma, o pedido de reconhecimento de períodos contributivos formulado pelo recorrente não deveria ter sido indeferido sem que antes os serviços de segurança social realizassem oficiosamente as diligências necessárias com vista ao reconhecimento ou obtenção dos documentos que entendem estar em falta [artigo 5º nº 1 in fine da Portaria nº 52/91 de 18.01], diligências que não foram realizados por aqueles;
10- A sentença recorrida, ao decidir como decidiu, violou o artigo 13º da CRP, bem como o disposto no artigo 5º nº 1 in fine da Portaria nº 52/91, de 18.01, pelo que deve ser revogada.
O Chefe de Repartição do Centro Distrital de Segurança Social de Braga do Instituto de Segurança Social [Ex-Centro Regional de Segurança Social do Norte – Serviço Sub-Regional de Braga] contra-alegou concluindo assim:
1- O recorrente até à presente data e apesar de notificado para o efeito [confrontar ofício nº022974, de 9 de Fevereiro de 2001 e ofício nº 135835, de 17 de Outubro de 2001] não fez prova de que tenha efectuado descontos dos salários que auferiu no período compreendido entre 25 de Janeiro de 1962 e 9 de Janeiro de 1975;
2- Ora, sem o conhecimento do valor exacto das remunerações e descontos realizados nesse período não há possibilidade de ser reconhecido o período contributivo que o recorrente pretende com o presente recurso contencioso;
3- Deste modo, terá o requerente que apresentar os elementos probatórios do registo de salários e dos descontos efectivamente realizados no período de 25 de Janeiro de 1962 a 9 de Janeiro de 1975, período em relação ao qual se pretende o reconhecimento;
4- Nem se diga, como faz o recorrente na petição de recurso, que os serviços da segurança social podiam ter conhecimento oficioso dos seus períodos contributivos, conforme refere o nº 1 do artigo 5º da Portaria nº 52/91 de 18 de Janeiro;
5- Com efeito, o SNECIPA já não existe, e o próprio recorrente confirma na petição de recurso [artigo 17º] que não conseguiu obter os documentos comprovativos de que efectuou contribuições para aquele sindicato;
6- Deste modo, não pode ser efectuado o reconhecimento do período contributivo feito na ex-colónia de Angola para o SNECIPA;
7- Não havendo qualquer violação do disposto no artigo 5º nº 2 do DL nº 335/90, de 29 de Outubro, e do artigo 5º nº1 in fine da Portaria nº 52/91 de 18 de Janeiro;
8- Não sendo, por isso, o acto de que se recorre anulável, nos termos dos artigos 133º a contrario e 135º do CPA;
9- A entidade recorrida concorda com os argumentos da sentença recorrida, pelo que, decidindo-se nesses precisos termos se fará justiça.
O Ministério Público pronunciou-se pelo provimento do recurso jurisdicional e consequente revogação da sentença recorrida.* De Facto
São os seguintes os factos dados como provados na sentença recorrida:
1- O recorrente esteve inscrito no Sindicato Nacional dos Empregados de Comércio e Indústria da Província do Huambo [em Angola], de 25 de Janeiro de 1962 a 9 de Janeiro de 1975 [ver folhas 6 dos autos];
2- Pelo ofício nº 071723, de 15.05.2001, o recorrente foi notificado do seguinte [excerto]: «Em referência ao seu pedido para reconhecimento de períodos contributivos, informo que o mesmo foi indeferido por despacho de 14.5.2001 […] porquanto não provou ter efectuado descontos para qualquer Caixa de Previdência de inscrição obrigatória no território das ex-colónias, nos termos e conforme o determinado nos artigos 1º e 5º do DL nº 335/90, de 29 Outubro, e 1º e 2º da Portaria nº 52/91 de 18 de Janeiro […]» - [ver folha 10 dos autos].
Porque devidamente provado nos autos, e por ter interesse para a apreciação do objecto do recurso jurisdicional, ao abrigo do artigo 712º do CPC [aplicável ex vi artigo 102º da LPTA], decidimos aditar o seguinte facto:
3- Em 9 de Janeiro de 2001 [e no âmbito do procedimento administrativo para reconhecimento dos períodos contributivos], o ora recorrente comunicou ao Serviço Sub-Regional de Braga da Segurança Social o seguinte: De acordo com o pedido feito, pessoalmente, de declarações emitidas pelas instituições em que prestei serviço na Província de Angola, informo que me é completamente impossível pelo facto de ter sido tudo destruído, embora tenha já tentado várias vezes infrutiferamente. Devo informar que a única prova são testemunhas – ver folha 14 do PA anexo aos autos.* De Direito
I. Importa, agora, apreciar os fundamentos deste recurso jurisdicional e proceder à sua decisão de acordo com as balizas fixadas pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº 2, 664º, 684º nº 3 e nº 4, e 690º nº 1, todos do CPC, aplicáveis, no presente recurso jurisdicional, por força do artigo 102º da LPTA.
II. O recorrente contencioso pediu ao tribunal a anulação do acto que lhe indeferiu a pretensão de reconhecimento do período contributivo efectuado na ex-colónia de Angola [província de Huambo], apontando-lhe, para tal, violação dos artigos 5º nº 2 do DL nº 335/90, de 29 de Outubro, e 5º nº 1 in fine da Portaria nº 52/91, de 18 de Janeiro.
O tribunal negou-lhe razão, por entender, fundamentalmente, que ele não comprovou ter feito quaisquer contribuições [artigo 5º nº 2 do DL nº 335/90], e ser impossível à segurança social proceder, agora, ao conhecimento oficioso das mesmas [artigo 5º nº1 in fine da Portaria nº 52/91].
Inconformado com o assim decidido, o recorrente alega que a falta de prova dos períodos contributivos não o deve prejudicar, sob pena de violação do princípio constitucional da igualdade [artigo 13º da CRP], e que o seu pedido de reconhecimento do período contributivo não deveria ter sido indeferido sem que a segurança social diligenciasse, oficiosamente, pela sua comprovação, sob pena de violação do artigo 5º nº 1 in fine da Portaria nº 52/91 de 18 de Janeiro.
III. Na sequência do processo de descolonização, aqueles que tinham trabalhado nas nossas ex-colónias, e que aí tinham efectuado contribuições para instituições de previdência, ficaram numa situação injusta no regresso a Portugal: apesar dessas contribuições, poderia acontecer não só não terem direito ao pagamento de qualquer pensão de invalidez, velhice ou sobrevivência, mas também não serem reembolsados dos quantitativos que, a esse título, tinham pago naqueles territórios – ver preâmbulo do diploma referido de seguida.
Foi esta situação de injustiça que o legislador reconheceu, e mediante o DL nº 335/90, de 29 de Outubro, pretendeu reparar [este diploma foi sendo alterado pelos DL nº 45/93, de 20 de Fevereiro, DL nº 401/93, de 3 de Dezembro, DL nº 278/98, de 11 de Setembro, e DL nº 465/99, de 5 de Novembro].
Assim, este diploma veio reconhecer, no âmbito do sistema de segurança social português, os períodos contributivos verificados nas caixas de previdência de inscrição obrigatória dos territórios das ex-colónias até à independência desses territórios às pessoas que preenchessem cumulativamente os seguintes requisitos: a) Tenham exercido nos territórios das ex-colónias portuguesas actividade profissional por conta de outrem ou por conta própria; b) Não recebam dos novos Estados de expressão oficial portuguesa a protecção social correspondente aos períodos contributivos verificados; c) Residam em Portugal [alínea alterada pelo DL nº 465/99 para “residam ou não em Portugal”]; d) Não sejam pensionistas de qualquer regime de protecção social de inscrição obrigatória – artigo 1º nº 1.
No tocante à prova desses períodos contributivos, estipula o referido diploma que a abertura do processo para o reconhecimento dos períodos contributivos em questão depende da apresentação de requerimento do interessado instruído com: a) Documentos que constituam meio de prova legal da sua identificação e residência [alínea alterada pelo DL nº 465/99 para “documentos que constituem meio de prova legal da sua identificação”]; b) Documento que constitua meio de prova dos períodos contributivos cujo reconhecimento se pretende e de que não está a ser atribuída a protecção social correspondente à carreira contributiva verificada nas ex-colónias; c) Documento que constitua meio de prova de que a atribuição de pensões integrava o esquema de benefícios da caixa de previdência de inscrição obrigatória em causa – artigo 3º.
Quanto ao meio de prova exigido por esta última alínea b), o mesmo diploma prescreve-se o seguinte no seu artigo 5º: 1- Constitui documento comprovativo referido na alínea b) do artigo 3º a certidão emitida pela instituição de previdência que abrangeu o interessado ou instituição que lhe tenha sucedido, donde conste o correspondente registo de salários, bem como a indicação de não lhe estar a ser concedida a correspondente protecção social; 2- Na falta do meio de prova indicado no nº1, poderão ser aceites quaisquer outros que indiquem claramente os períodos contributivos verificados, bem como a correspondente situação de desprotecção; 3- Os meios de prova a que se refere o número anterior são apreciados pela instituição de segurança social competente, em processo administrativo, cujos termos são objecto de regulamentação por portaria do membro do Governo responsável pela área da Segurança Social.
No cumprimento da última parte deste nº3, foi publicada a Portaria nº 52/91, de 18 de Janeiro, visando estabelecer os termos desse processo administrativo para apreciação dos meios de prova apresentados pelos requerentes do reconhecimento, sempre que não disponham do meio de prova específico indicado no artigo 5º nº 1 do DL nº 335/90.
Nela [Portaria], sobre a natureza e características desses meios de prova, prescreve-se que devem ter natureza documental, nomeadamente certidões, certificados ou declarações escritas dimanadas de pessoas ou entidades que, por dever funcional, estivessem em situação que lhes permitisse ter conhecimento directo da situação contributiva do requerente, sendo que do conjunto desses elementos deve resultar claramente a comprovação dos períodos de contribuição – artigo 2º nº 1 e nº 2. Acrescenta que a situação de desprotecção social relativamente aos períodos contributivos invocados bem como ao facto de não ter havido lugar ao reembolso das contribuições pagas deve constar desses elementos documentais, ou, se assim não for, deve ser declarada sob compromisso de honra em documento a subscrever pelo requerente – artigo 2º nº 3.
Sempre que os requerentes não instruam o requerimento com tais meios de prova, devem as instituições proceder ao seu recebimento e notificar os requerentes para os apresentarem, no prazo máximo de 60 dias, sob pena de o processo ser arquivado, sem prejuízo de eventual reabertura – artigo 3º da Portaria.
E quando, em resultado de apreciação no seio da instituição competente, os meios de prova forem considerados insuficientes ou inadequados, deve o requerente ser de novo notificado para, no prazo máximo de 60 dias, apresentar outros meios de prova de que eventualmente disponha ou que possa obter, sob pena de o seu pedido de reconhecimento vir a ser indeferido, salvo quando a instituição os possua ou deles possa ter conhecimento oficioso – artigo 5º nº 1 da Portaria.
Da ponderação destas pertinentes normas legais, verifica-se que dominou a pena do legislador um desígnio de justiça social e uma preocupação de rigor probatório.
Justiça social porque se pretendeu que os retornados das ex-colónias não vissem desvalorizadas as contribuições que haviam feito naqueles territórios para as instituições de previdência ali existentes, e, por isso, não sentissem que as mesmas tinham sido em vão. Este reconhecimento dos períodos contributivos feitos nas ex-colónias significava, pois, e muito justamente, que os mesmos deveriam ser considerados como se tivessem acontecido no Portugal europeu.
Rigor probatório porque o legislador do DL nº 335/90 sublinha a exigência de prova que indique claramente os períodos contributivos verificados, bem como a correspondente situação de desprotecção [artigo 5º nº 2], dando clara primazia aos meios de prova de natureza documental [artigo 3º], enquanto o legislador da Portaria nº 52/91 acaba por restringir a prova dos períodos contributivos aos meios de prova de natureza documental [artigo 2º nº 1], apenas permitindo que, caso ela não exista, a situação de desprotecção social relativamente aos períodos contributivos invocados, bem como o facto de não ter havido reembolso das contribuições pagas, seja declarada sob compromisso de honra em documento a subscrever pelo requerente [artigo 2º nº 3].
Ora, é precisamente a esta restrição da prova dos pertinentes períodos contributivos aos meios de prova de natureza documental que o recorrente reage, alegando que a mesma viola o princípio constitucional da igualdade, pois que, esgrimindo o seu caso concreto, ele não pode ser prejudicado por não dispor, sem culpa sua, da documentação que lhe é exigida e que lhe é impossível obter porque desaparecida no turbilhão da guerra civil angolana.
IV. O princípio da igualdade, segundo o qual todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei [artigo 13º nº 1 da CRP], é aqui invocado pelo recorrente como constituindo um limite à discricionariedade legislativa.
Conforme a jurisprudência tem vindo a afirmar repetidamente, o princípio da igualdade, como limite da discricionariedade legislativa, não exige o tratamento igual de todas as situações, mas implica, antes, que sejam tratados igualmente os que se encontram em situações iguais e tratados desigualmente os que se encontram em situações desiguais, de maneira a não serem criadas discriminações arbitrárias e irrazoáveis, porque carecidas de fundamento material bastante. O princípio da igualdade não proíbe que se estabeleçam distinções, mas sim distinções desprovidas de justificação objectiva e racional – ver, entre muitos outros, AC TC nº468/96, de 14.03.96, Processo nº87/95; AC TC nº1057/96, de 16.10.96, Processo nº347/91 e AC TC nº128/99, de 03.03.99, Processo nº140/97; AC TC nº254/2000, de 23.05.2000; AC TC nº426/2001, de 16.11.2001.
Detectada, na lei, uma situação geradora de desigualdade, tudo está em saber se essa desigualdade se revela como discriminatória e arbitrária, por desprovida de fundamento material bastante atenta a natureza e especificidade da situação, os efeitos tidos em vista pelo legislador, e o conjunto de valores e fins constitucionais.
Tudo consiste em saber, no nosso caso, por conseguinte, se ocorre efectivamente uma restrição da prova dos períodos contributivos aos meios de prova documental, e se, a ocorrer, redunda numa violação do princípio constitucional da igualdade.
É nossa convicção que tal restrição não ocorre no âmbito do preceituado no DL nº 335/90, mas ocorre, sim, na regulamentação do seu artigo 5º nº 3 realizada pela Portaria nº 52/91.
Como é sabido, na interpretação da lei não basta atender à sua letra, se bem que esta seja sempre limite da mesma, mas dever-se-á ter em conta também a unidade do sistema jurídico, e, entre outros factores, as condições em que a lei foi elaborada [artigo 9º do Código Civil], sendo que a sua razão de ser, o seu elemento racional e teleológico, constitui um subsídio da maior importância para determinar o sentido da norma – ver Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 2006, 15ª reimpressão, páginas 182 e 183.
No presente caso, conhecendo como conhecemos o desígnio de justiça social prosseguido pelo DL nº 335/90, e devendo presumir-se que nele o legislador adoptou o regime probatório mais adequado à sua concretização, dificilmente se compreenderia que tivessem sido adoptadas restrições de meios de prova que, na prática, acabariam por inviabilizar, em muitos casos, a prova dos pressupostos do direito ao reconhecimento dos períodos contributivos efectuados. Seria, de algum modo, dar com uma mão o que se tira com a outra.
Assim, é com este sentido que deverá ser interpretado o artigo 5º nº 2 do DL nº 335/90: na falta do meio de prova documental [a que o legislador dá clara preferência, desde logo pela certeza e pormenor que dele emana] poderá o interessado fazer prova dos períodos contributivos cujo reconhecimento pretende por quaisquer outros meios de prova, nomeadamente testemunhal, desde que os mesmos demonstrem claramente os períodos contributivos verificados.
É este o sentido que, tendo suporte na letra da lei, está de acordo com as exigências de igualdade decorrentes do artigo 13º da CRP, e de acordo com a possibilidade de utilização de todos os meios de prova consagrada, no âmbito da instrução do procedimento administrativo, no artigo 87º nº 1 do CPA.
A verdade é que ao falar, nessa norma [artigo 5º nº 2 do DL nº 335/90], em quaisquer outros meios de prova, o legislador não distingue se está a falar dentro do âmbito da prova documental ou fora dele, pelo que deveremos entender que nela não se contém qualquer restrição a determinado meio de prova. De facto, e em princípio, quando a lei não distingue também o intérprete não deve distinguir, a não ser que hajam razões sérias que justifiquem uma distinção – Antunes Varela, Revista de Legislação e Jurisprudência, Ano 123, página 30, e Ano 124, página 39.
Nem se diga que a prova testemunhal, pela sua falibilidade, se mostra pouco adequada a gerar convicções relativas a pormenores sobre montantes de salários e respectivos descontos efectuados. É que, no caso, o mais importante é conseguir provar os períodos contributivos verificados, pois mesmo que o requerente não consiga provar em pormenor os registos de salários e descontos realizados, de modo a servir de base de cálculo do montante da pensão, desde que aquele período de garantia esteja determinado a lei prevê que lhe sejam atribuídos os mínimos do regime geral de segurança social [artigo 10º da Portaria nº 52/91].
Temos, portanto, que não é correcto concluir que o legislador do DL nº 335/90, de 29 de Outubro, restringiu a prova dos períodos contributivos efectuados nas ex-colónias portuguesas ao meio de prova documental.
Mas o mesmo não se poderá afirmar da Portaria nº 52/91, de 18 de Janeiro. Esta, ao estabelecer os procedimentos necessários para apreciar os meios de prova apresentados ao abrigo do artigo 5º nº 2 do DL nº 335/90, acaba por considerá-los como sendo exclusivamente de natureza documental, restringindo, dessa forma, o naipe de elementos probatórios que podem ser objecto de apreciação no âmbito do respectivo procedimento administrativo: os elementos que podem ser objecto de apreciação e constituir meios de prova dos períodos contributivos cujo reconhecimento é pretendido pelo requerente devem ter natureza documental, nomeadamente certidões, certificados ou declarações escritas dimanadas de pessoas ou entidades que, por dever funcional, estivessem em situação que lhes permitisse ter conhecimento directo da situação contributiva do requerente – artigo 5º nº 1 da Portaria.
Como vem sendo sublinhado pela jurisprudência, o preceituado no artigo 13º nº 1 da CRP convive mal com este tipo de restrição dos meios de prova no âmbito do procedimento administrativo – ver, a respeito, AC STA/Pleno de 18.05.2004, Rº48397, e AC STA/Pleno de 05.07.2005, Rº0164/04.
Temos, pois, que ao restringir os meios de prova dos períodos contributivos aos de natureza documental, o referido artigo 5º nº 1 da Portaria nº 52/91, de 18 de Janeiro, acaba por desfavorecer, injustificadamente, todos aqueles que, por motivos que não lhes são imputáveis, não dispõem dos exigidos documentos por a eles já não poderem ter acesso.
Nessa medida, o artigo 5º nº 1 da Portaria nº 52/91, de 18 de Janeiro, apresenta-se como materialmente inconstitucional, por violar o princípio da igualdade consagrado no artigo 13º da CRP, sendo que, com este fundamento, deverá ser recusada a sua aplicação neste caso concreto.
Daqui decorre que a instituição de segurança social competente deverá permitir ao recorrente provar o invocado período contributivo [alegadamente realizado entre 25 de Janeiro de 1962 e 9 de Janeiro de 1975] através de outros meios probatórios, nomeadamente através das testemunhas por ele arroladas, cujos depoimentos deverão permitir que se conclua claramente os períodos contributivos verificados.
Deve, pois, ser dada razão ao recorrente no tocante às suas conclusões 1 a 8. Mas não assim, quanto às restantes.
De facto, quando na parte final do artigo 5º nº1 da Portaria nº 52/91 se impede a instituição de segurança social competente de indeferir o pedido de reconhecimento com base na insuficiência dos elementos de prova do período contributivo quando possua ou possa ter conhecimento oficioso desses elementos, não se está a inverter o ónus da prova dos pressupostos do direito ao reconhecimento, nem a atribuir à instituição de segurança social em causa um amplo dever de investigação.
Trata-se apenas, e à semelhança do que preceitua o artigo 87º nº 2 do CPA, de dispensar o requerente de provar aqueles factos de que a segurança social já tenha conhecimento por outros meios que não os por ele trazidos ao respectivo procedimento administrativo – segundo o artigo 87º nº 2 do CPA, não carecem de prova os factos notórios, bem como os factos de que o órgão competente tenha conhecimento em virtude do exercício das suas funções.
Isto é, e no dizer de Alberto dos Reis, dispensa-se a prova pelo particular mas não se dispensa a prova pelo órgão – Código de Processo Civil Anotado, III volume, páginas 264 e 265.
Ressuma do exposto que, sendo inaplicável, por materialmente inconstitucional, a restrição de meios probatórios fixada no artigo 5º nº 1 da Portaria nº 52/91, de 18 de Janeiro, deveria ter sido permitido ao recorrente provar o respectivo período contributivo mediante a pretendida prova testemunhal, ao abrigo do disposto no artigo 5º nº 2 do DL nº 335/90, de 29 de Outubro.
Na medida em que assim não entenderam, a sentença recorrida deve ser revogada, na parte pertinente, e o recurso contencioso julgado procedente, sendo anulado o despacho administrativo nele impugnado com fundamento na violação do artigo 5º nº 2 do DL nº 335/90, de 29 de Outubro.DECISÃO Nos termos do exposto, decidem os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo o seguinte:
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional e revogar a sentença recorrida;
- Conceder provimento ao recurso contencioso, e anular o acto impugnado com fundamento em vício de violação de lei.
Sem custas, em ambas as instâncias, dada a isenção legal da entidade recorrida – artigo 2º da TC [DL nº 42150 de 12 de Fevereiro de 1959].
Porto, 21 de Junho de 2007
Ass.) José Augusto Araújo Veloso
Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho
Ass.) Maria Isabel São Pedro Soeiro |
