| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
Sindicato… [S…] - com sede na rua …, Lisboa - interpõe recurso jurisdicional da decisão judicial proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Coimbra – em 10.04.2008 – que absolveu da instância o MUNICÍPIO DE COIMBRA [MC] por ter considerado como inimpugnável o despacho de 13.04.07 do Presidente da respectiva Câmara Municipal [CMC] - a decisão judicial recorrida [saneador/sentença] foi proferida em acção administrativa especial na qual o S…, em representação do seu associado A… demanda o MC pedindo ao tribunal que anule o despacho de 13.04.07 do Presidente da CMC que manteve todas as classificações de desempenho que lhe foram atribuídas.
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- A primeira asserção que resulta dos normativos referidos com interesse para a questão levantada é que, tal como no anterior regime de avaliação do mérito, a homologação não corresponde à última palavra no procedimento da avaliação de desempenho. Neste sentido confrontem-se os artigos 39º nº1 do Decreto Regulamentar nº44-B/83, de 01.06, e 6º do Decreto Regulamentar nº45/88, de 16.12;
2- No que à administração local dizia respeito, o anterior processo de avaliação do mérito incluía recurso hierárquico impróprio necessário para o órgão colegial que o autor do despacho homologatório integrava, expressamente previsto no artigo 6º deste último diploma [confronte-se ainda a alínea b) do artigo 7º];
3- Ora, regressando à questão concreta, o processo da avaliação de desempenho inclui reclamação da homologação e um recurso hierárquico da decisão que sobre aquela recair;
4- Acontece que, contrariamente ao que anteriormente sucedia com o processo de classificação de serviço, na administração local não há qualquer norma a prever expressamente recurso hierárquico impróprio para o órgão colegial que o autor da homologação integra;
5- E o cabimento de tal recurso dependia da respectiva previsão legal expressa, nos termos do nº2 do artigo 176º do CPA [Código de Procedimento Administrativo];
6- Daqui decorrendo que a adaptação do processo de avaliação de desempenho à administração local transformou a decisão sobre a reclamação em acto final no procedimento;
7- A segunda asserção que ressuma dos normativos sobre o processo da avaliação do desempenho consiste no facto de, reclamando da homologação da avaliação do desempenho, o interessado pode convocar o conselho de coordenação da avaliação a pronunciar-se sobre a avaliação;
8- Daqui resulta que os pressupostos do acto que decide a reclamação são necessariamente diferentes daqueles que constituem a base do acto de homologação;
9- Consequentemente, o acto ora impugnado jamais poderia ser considerado confirmativo, basta ter em atenção o respectivo teor;
10- Assim, o que verdadeiramente se afigura, é que o acto aqui impugnado fixou, na última instância procedimental, a situação jurídica do associado do recorrente em termos de avaliação de desempenho, incorporando os vícios do acto homologatório e gerando outros da sua lavra;
11- O que significa que o acto sob impugnação, proferido em última instância, é também lesivo dos direitos e interesses do associado do recorrente, como tal, impugnável face ao disposto, no nº3 do artigo 51º do CPTA, na interpretação dada pela melhor doutrina;
12- Em suma, no caso de descontentamento segue-se a fase de reclamação, constituindo o acto aqui impugnado uma decisão de 2º grau, proferida no âmbito de impugnação administrativa, mais precisamente duma reclamação administrativa, configurando assim, uma impugnação administrativa necessária;
13- Transcrevendo o nº1 do artigo 1º do CPA, ao referir-se à noção de procedimento, trata-se de uma sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação de vontade da Administração;
14- Assim sendo, o associado do recorrente não era obrigado a impugnar o acto interlocutório ainda que susceptível de produzir efeitos lesivos na sua esfera jurídica;
15- Referem Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, 2007, Almedina, página 317: «…O regime constante do nº3 pretende impedir que a maior abertura consentida pelo nº1 quanto à impugnação de actos procedimentais acarrete um agravamento da posição processual do interessado: sempre que este não tenha impugnado um acto interlocutório susceptível de produzir efeitos lesivos na sua esfera jurídica, não fica precludida a faculdade de dirigir a impugnação contra o acto final do procedimento […] A impugnabilidade de actos procedimentais reveste assim um carácter facultativo, visto que o interessado não está impedido de impugnar o acto final, com base nos vícios que afectem o acto intermédio…»;
16- No mesmo sentido vêm Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, in, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I, Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, anotados, Almedina página 348 e 349 ao referir: «…o facto de não se ter impugnado qualquer acto administrativo procedimental - é dizer, qualquer acto administrativo com eficácia externa localizado no início ou no seio de um procedimento administrativo – não impede o interessado de impugnar o acto administrativo final com fundamento nas ilegalidades que afectavam aquelas decisões anteriores…»;
17- Então a questão sub judice enquadrar-se-ia no disposto no nº3 do artigo 51º do CPTA, interpretado segundo a doutrina referida;
18- Por fim, semelhante resultado revelaria alguma injustiça ou inobservância dos princípios do CPTA. Na verdade, suspendendo a utilização de meios de impugnação administrativa o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo nos termos do nº4 do artigo 59º do CPTA, o sócio do recorrente estaria também em tempo de impugnar contenciosamente o despacho homologatório;
19- Ora, sendo o objecto da presente acção a arguição de vícios do mesmo procedimento administrativo, ou vícios comuns a ambos os actos, o aqui impugnado e o homologatório, então do que se trataria era de um erro na escolha do acto a impugnar sendo o escopo da acção o mesmo;
20- Em tal caso dever-se-ia questionar se não deveria o autor ter sido convidado a corrigir a petição inicial dirigindo-se também, contra o acto homologatório face à teleologia que percorre os artigos 7º, 51º nº4 e 66º nº1 do CPTA;
21- Pelo que a sentença recorrida erra ao não considerar como necessária a reclamação constante do nº1 do artigo 28º do DR nº19-A/2004, fazendo errada aplicação do nº1 do artigo 51º do CPTA. Ainda que tal não se entenda, sem conceder, violaria sempre o nº3 do artigo 51º do CPTA. E finalmente, violaria o artigo 7º do CPTA interpretado segundo o espírito dos seus artigos 51º nº4 e 66º nº1.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Ministério Público [artigo 146º nº1 do CPTA] não se pronunciou.
De Facto
É o seguinte o teor da decisão judicial recorrida [na qual, embora integrada no respectivo discurso argumentativo, se encontra a matéria de facto pertinente para a decisão deste recurso jurisdicional]:
[…]
3.1. Da inimpugnabilidade do acto impugnado
Foi oficiosamente suscitada a folhas 87 e seguintes a excepção dilatória da inimpugnabilidade do acto administrativo aqui impugnado, ali se tendo em consideração, em suma, que o acto administrativo que o autor vem impugnar é o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, datado de 13.04.2007 [vertido no documento nº3 junto com a petição inicial, a folha 18] com o teor «Acolho o parecer do CCA, mantendo todas as classificações atribuídas. Notifique-se o trabalhador»; que aquele despacho foi proferido no âmbito do procedimento de avaliação de desempenho do representado do autor, A…, funcionário do Réu Município de Coimbra e por via dele foi indeferida a reclamação da avaliação de desempenho apresentada pelo funcionário avaliado; que atento o quadro normativo aplicável à Avaliação de Desempenho o despacho em causa não foi o acto que definiu os termos em que o funcionário foi avaliado, mas apenas o que decidiu a reclamação apresentada pelo funcionário ao abrigo do disposto no nº1 do artigo 28º do Decreto-Regulamentar nº19-A/2004, de 14 de Maio; e que aquela reclamação, enquanto meio de impugnação administrativa [graciosa], apenas produziu o efeito de suspensão do prazo de impugnação judicial [contenciosa] do acto administrativo, por força do disposto no artigo 59º nº4 e nº5 do CPTA, não sendo impugnável, à luz do artigo 51º do CPTA, o despacho que a decidiu.
Notificado para se pronunciar, nos termos do disposto no artigo 87º nº1 alínea a) do CPTA, o autor veio a folhas 95 e seguintes pugnar pela improcedência da suscitada excepção, alegando para o efeito, e em síntese, que a questão em análise se enquadra no disposto no artigo 51º nº3 do CPTA, por a homologação da avaliação de desempenho não corresponder à última palavra no processo de avaliação de desempenho, não sendo o respectivo acto final; que aquele processo inclui uma reclamação da homologação e um recurso hierárquico da decisão que sobre ela recair; que o despacho aqui impugnado, que decidiu a reclamação, fixou, na última instância procedimental, a situação jurídica do interessado, sendo assim também lesivo dos seus direitos e interesses, e por conseguinte, impugnável.
Apreciando e decidindo.
O acto impugnado pelo autor, em representação do funcionário A…, é o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, datado de 13.04.2007, vertido no documento nº3 junto com a petição inicial [folha 18].
Tal despacho foi proferido na sequência da reclamação da homologação da avaliação de desempenho [apresentada pelo funcionário através do requerimento constante de folha 16 do processo administrativo (PA) apenso, ao abrigo do artigo 28º nº1 do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, de 14 de Maio] após a emissão do parecer do Conselho de Coordenação de Avaliação constante de folhas 26 e seguintes do PA apenso.
É pacifico, resultando dos autos, que o despacho aqui impugnado foi proferido no âmbito do procedimento de avaliação de desempenho do representado do autor, A…, funcionário do Réu Município de Coimbra, relativo ao período de 01.07.2006 a 31.12.2006 [ver documentos do PA], e que por via dele foi indeferida a reclamação da homologação da avaliação de desempenho, apresentada pelo funcionário avaliado ao abrigo do artigo 28º nº1 do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, de 14 de Maio, através do requerimento dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, constante de folha 16 do PA.
Resulta também dos autos que a avaliação efectuada pelo avaliador [constante da Ficha de Avaliação de folhas 6 a 12 do PA] e que se traduziu na expressão quantitativa de 2,6 e na expressão qualitativa de necessita desenvolvimento, foi transmitida ao funcionário avaliado em 09.03.2007, data em que dela tomou conhecimento [conforme expressa menção feita naquela Ficha, a folha 11 do PA] e que em 15.03.2007 foi proferido despacho de homologação daquela avaliação [conforme expressa menção aposta na mesma Ficha a folha 12 do PA], do qual o funcionário avaliado tomou conhecimento em 16.03.2007 [conforme expressa menção aposta na mesma Ficha também a folha 12 do PA].
De harmonia com o disposto no artigo 13º da Lei nº10/2004, de 20 de Março [e bem assim com o artigo 22º do Decreto-Regulamentar nº19-A/2004, de 14 de Maio] o procedimento de avaliação compreende as seguintes fases:
a) Definição de objectivos e resultados a atingir;
b) Auto-avaliação;
c) Avaliação prévia;
d) Harmonização das avaliações;
e) Entrevista com o avaliado;
f) Homologação;
g) Reclamação;
h) Recurso hierárquico
Sustenta o autor que por tal razão o acto que põe fim ao procedimento não é o acto de homologação, e que assim o despacho aqui impugnado, que indeferiu a reclamação apresentada pelo funcionário avaliado, constitui o acto final do procedimento, a última palavra da administração, e que por conseguinte é impugnável.
Ora o novo contencioso administrativo afastou definitivamente a exigência da definitividade vertical como regra para a impugnação contenciosa dos actos administrativos, por força do disposto no artigo 51º do CPTA, de acordo com o qual são judicialmente impugnáveis os actos administrativos dotados de eficácia externa, especialmente, aqueles cuja conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos, ainda que inseridos num procedimento administrativo.
À luz do novo contencioso administrativo, e como afirma Mário Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, Coimbra, Fevereiro 2003, a páginas 117 “O elemento decisivo da noção de acto administrativo impugnável é a eficácia externa”, e a página 119 “Decisivo, portanto, para que um acto administrativo possa ser considerado impugnável é que os efeitos que ele se destina a introduzir na ordem jurídica sejam susceptíveis de se projectar na esfera jurídica de qualquer entidade, privada ou pública, […] em condições de fazer com que para elas possa resultar um efeito útil de remoção do acto da ordem jurídica”.
O conceito de acto administrativo impugnável começa pois por pressupor um conceito material de acto administrativo. Ora, o artigo 120º do CPA diz considerarem-se actos administrativos “as decisões dos órgãos da administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”. E a doutrina tem consolidado o conceito de acto administrativo como “acto jurídico unilateral praticado por um órgão da administração no exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto” [Vide Freitas do Amaral, in Direito Administrativo, Volume III, página 66], ou como “medida ou prescrição unilateral da Administração que produz directa, individual e concretamente efeitos de direito administrativo vinculantes de terceiros” [Vide Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in Código de Procedimento Administrativo Comentado, 2ª Edição, Almedina, Janeiro de 2003, página 550].
A esta luz, e tendo presente o quadro normativo aplicável à Avaliação de Desempenho aqui em causa, o que resulta é que o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, datado de 13.04.2007, vertido no documento nº3 junto com a petição inicial, não é o acto que definiu os termos em que o funcionário foi avaliado. O acto que fez essa definição foi, com efeito, o acto que homologou a avaliação do funcionário [ou seja, e como resulta dos autos, o despacho de 15.03.2007, conforme expressa menção aposta na Ficha de Avaliação a folha 12 do PA].
O despacho aqui impugnado [o despacho de 13.04.2007 do Presidente da Câmara Municipal] apenas decidiu a reclamação apresentada pelo funcionário ao abrigo do disposto no nº1 do artigo 28º do Decreto-Regulamentar nº19-A/2004, de 14 de Maio. Ora aquela reclamação, ainda que ali especialmente prevista, constitui um meio de impugnação administrativa [graciosa] genericamente prevista no CPA [artigos 161º e seguintes]. Assim sendo, o efeito que a sua utilização produz é o da suspensão do prazo de impugnação judicial [contenciosa] do acto administrativo, por força do disposto no artigo 59º nº4 e nº5 do CPTA, não o de possibilitar a escolha arbitrária do acto a impugnar [se o acto que homologou a avaliação se o acto que decidiu a reclamação apresentada contra aquele primeiro].
Assim, o acto administrativo que fixou a avaliação do funcionário, definindo, nessa medida, a sua situação jurídica, foi o acto de homologação datado de 15.03.2007 e não o despacho de 13.04.2007 que aqui se impugna e aquele é também o acto administrativo dotado de eficácia externa e lesivo para os interesses e direitos de que o funcionário se arroga. Ao contrário, o despacho de 13.04.2007 que indeferiu a reclamação não produz efeitos lesivos inovadores relativamente ao despacho homologatório. Aliás, e compulsada a petição inicial, os fundamentos invocados pelo autor como causa da invalidade do despacho de 13.04.2007 respeitam a vícios do procedimento avaliativo, que a ocorrerem determinam a invalidade da avaliação, o mesmo é dizer, do acto homologatório, não sendo assacados vícios próprios à decisão de indeferimento de que foi alvo a reclamação da funcionária. Além de que, a sua pretensão material, atentos os termos em que foi deduzido o pedido, não é alcançável pela anulação do despacho de 13.04.2007 [já que tal anulação não produzirá o afastamento do acto homologatório da ordem jurídica]. Assim, o funcionário não obtém o efeito útil pretendido através da anulação do despacho de 13.04.2007.
Assim sendo, e sem necessidade de mais considerações, forçoso é julgar procedente, nos termos e com os fundamentos supra expostos, a excepção dilatória da inimpugnabilidade do acto aqui impugnado, o que obsta ao conhecimento do mérito da acção e determina a absolvição do réu da instância – artigo 89º nº1 alínea c) do CPTA.
Assim, julgo verificada a excepção dilatória da inimpugnabilidade do acto impugnado, e em consequência absolvo o réu da instância - artigos 51º nº1 e 89º nº1 alínea c) do CPTA e artigo 288º nº1 alínea e) do CPC.
[…]
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 9ª edição, páginas 453 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. O autor desta acção administrativa especial [S...] pediu ao TAF de Coimbra que anulasse o despacho de 13.04.2007 mediante o qual o Presidente da Câmara Municipal de Coimbra [CMC] indeferiu ao seu associado A… reclamação que para ele interpôs do despacho que homologou a respectiva avaliação de desempenho referente ao período de 01.07.2006 a 31.12.2006.
Para tal, imputa ao acto impugnado vício de violação de lei, por aplicação de critérios desadequados e por outras razões substantivas e formais.
O julgador de Coimbra, em sede de saneador, e conhecendo de excepção dilatória oficiosamente suscitada, considerou o acto objecto da acção como contenciosamente inimpugnável, e absolveu o réu da instância.
Desta decisão judicial discorda o S... que, em representação do dito associado, e agora na qualidade de recorrente, lhe imputa erro de julgamento de direito.
Ao conhecimento desse erro de julgamento de direito se reduz o objecto deste recurso jurisdicional.
III. Como resulta da decisão judicial recorrida [saneador/sentença], cujo texto acima deixamos consignado, o julgador a quo considerou inimpugnável o acto que indeferiu a reclamação da homologação em causa como os seguintes fundamentos [síntese]: à luz do artigo 51º do CPTA, e do quadro normativo aplicável à avaliação de desempenho em causa, o acto judicialmente impugnável é o despacho homologatório de 15.03.2007, e não o indeferimento da reclamação de 13.04.2007, que se limitou a suspender o prazo de impugnação judicial do primeiro, nos termos do artigo 59º nº4 e nº5 do CPTA, e ao qual não são imputados quaisquer vícios próprios.
O sindicato recorrente entende que esta decisão é errada com a fundamentação seguinte [síntese]: à luz do artigo 51º do CPTA, e do quadro normativo aplicável à avaliação de desempenho em causa, o acto judicialmente impugnável é o despacho de 13.04.07, que decidiu a reclamação da homologação, o qual põe termo ao procedimento de avaliação de desempenho dos trabalhadores autárquicos, e constitui o acto lesivo do avaliado; de qualquer forma, a adoptar-se a tese da decisão judicial recorrida, sempre o recorrente deveria ter sido convidado a corrigir a sua petição inicial.
Desenhadas as duas teses em confronto, ponderemos o regime legal que é aplicável ao caso de avaliação em discussão.
Atento o período de avaliação de desempenho aqui em causa, é aplicável ao presente caso o SIADAP [Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública] consagrado na Lei nº10/2004 de 22.03 e no Decreto Regulamentar nº19-A/2004 de 14.05, adaptado às especificidades da administração local pelo Decreto Regulamentar nº6/2006 de 20.06 [note-se que a Lei nº10/2004 e o Decreto Regulamentar nº19-A/2004 foram revogados pela Lei nº66-B/2007 de 28.12, actualmente em vigor].
Decorre dos artigos 13º e 14º daquela Lei nº10/2004, dos artigos 22º, 28º e 29º do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, e dos artigos 1º e 7º do Decreto Regulamentar nº6/2006, que do acto de homologação da avaliação de trabalhador autárquico cabe reclamação necessária a interpor para o presidente da câmara municipal respectiva [segundo o artigo 13º referido o procedimento de avaliação dos recursos humanos compreende as seguintes fases: a) Definição de objectivos e resultados a atingir; b) Auto-avaliação; c) Avaliação prévia; d) Harmonização das avaliações; e) Entrevista; f) Homologação; g) Reclamação; h) Recurso hierárquico; segundo o artigo 14º referido o prazo para apresentação de reclamação do acto de homologação é de 5 dias úteis, a contar da data do seu conhecimento, devendo a respectiva decisão ser proferida no prazo máximo de 15 dias [nº1]; o prazo para interposição de recurso hierárquico é de 5 dias úteis a contar da data do conhecimento da decisão da reclamação [nº2]; a decisão do recurso deverá ser proferida no prazo de 10 dias úteis contados da data da sua interposição [nº3]; segundo o artigo 22º referido o processo de avaliação comporta as seguintes fases: a) Auto-avaliação; b) Avaliação prévia; c) Harmonização das avaliações de desempenho; d) Entrevista com o avaliado; e) Homologação; f) Reclamação para o dirigente máximo do serviço; g) Recurso hierárquico; segundo o artigo 28º referido após tomar conhecimento da homologação da sua avaliação, o avaliado pode apresentar reclamação por escrito, no prazo de 5 dias úteis, para o dirigente máximo do serviço [nº1]; a decisão sobre a reclamação será proferida no prazo máximo de 15 dias úteis, dependendo de parecer prévio do conselho de coordenação da avaliação [nº2]; o conselho de coordenação da avaliação pode solicitar, por escrito, a avaliadores e avaliados, os elementos que julgar convenientes [nº3]; segundo o artigo 29º referido da decisão final sobre a reclamação cabe recurso hierárquico para o membro do Governo competente, a interpor no prazo de 5 dias úteis contado do seu conhecimento [nº1] […]; segundo o artigo 1º referido a Lei nº10/2004, de 22 de Março, aplica-se com as adaptações resultantes do presente decreto regulamentar aos funcionários, agentes e demais trabalhadores dos municípios e respectivos serviços municipalizados, das freguesias e das entidades intermunicipais a que se referem as leis nº10/2003 e nº11/2003, ambas de 13 de Maio, bem como ao seu pessoal dirigente de nível intermédio, quando exista [nº1]; o disposto no Decreto Regulamentar nº19-A/2004, de 14 de Maio, é também aplicável aos trabalhadores das entidades referidas no número anterior, com as adaptações constantes do presente decreto regulamentar [nº2]; finalmente, segundo o referido artigo 7º as referências feitas ao dirigente máximo do serviço ou organismo na Lei nº10/2004, de 22 de Março, bem como no Decreto Regulamentar nº19-A/2004, de 14 de Maio, consideram-se feitas, para efeitos de aplicação do presente decreto regulamentar: a) Ao presidente da câmara municipal, nos municípios; […].
Esta conclusão jurídica, que não é, aliás, posta em causa pelas teses em confronto, pelo menos de uma forma expressa, cremos ser a que se impõe no caso de avaliação de desempenho em análise, e isto não obstante a mudança de paradigma de impugnabilidade que emerge do CPTA.
Efectivamente, não esquecemos que o legislador do CPTA quis assegurar a tutela jurisdicional efectiva, afastando obstáculos que à realização prática deste princípio ainda vinham sendo colocados pelo anterior contencioso administrativo, não obstante o afã actualista da jurisprudência que, baseando-se na Lei Fundamental [artigo 268º nº4 CRP], passou a sobrepor o critério da lesividade ao da tripla definitividade que, elaborado pela doutrina, tinha obtido acolhimento no artigo 25º da LPTA. Assim, mediante o artigo 51º nº1 do CPTA o legislador, em 2004, afastou os pressupostos da definitividade e da lesividade como condições de acesso à justiça administrativa, admitindo [explicitamente] a impugnação de todos os actos dotados de eficácia externa, mesmo anteriores a decisão final e mesmo não lesivos [segundo o artigo 51º nº1 CPTA ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos]. O acto administrativo contenciosamente impugnável passou, pois, a ser o dotado de eficácia externa, tendo a lesividade [subjectiva] sido remetida para mero critério, talvez o mais importante, de aferição dessa impugnabilidade [ver, a respeito desta mudança de paradigma, Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2003, página 117; e na jurisprudência, entre outros, AC TCAN de 20.09.2007, Rº1503/05.BEPRT, em que também fomos Relator].
Apesar desta mudança de paradigma de impugnabilidade, cremos que não foi afastada, pelo menos de forma total, a possibilidade de ocorrerem situações de impugnação graciosa necessária, sejam eles reclamações, recursos hierárquicos ou recursos tutelares. Questão é que essa imposição de esgotamento dos meios graciosos, para se poder aceder à impugnação contenciosa, resulte expressamente da lei. Assim foi entendido num muito recente aresto do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, onde se sumaria que o artigo 51º nº1 do CPTA, introduzindo um novo paradigma de impugnação contenciosa de actos administrativos lesivos, convive com a existência de impugnações administrativas necessárias, não só quando a própria lei o disser expressamente, como também em todos os casos, anteriores à vigência do CPTA, que contemplavam impugnações administrativas, previstas na lei, comummente tidas como necessárias [AC STA/Pleno de 04.06.2009, Rº0377/08; sobre o tema ver, também, Mário Aroso de Almeida, Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2ª edição, páginas 139 e seguintes, e José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 5ª edição, página 279].
Resulta, pois, que a existência de reclamações ou impugnações graciosas de natureza necessária dependerá, fundamentalmente, de lei posterior ao CPTA [01.2004], que abrindo excepções à regra geral do seu artigo 51º nº1, afaste a possibilidade de impugnação contenciosa imediata.
Comungamos da fundamentação que obteve vencimento neste aresto [note-se que o mesmo teve 4 votos de vencido], para a qual remetemos, com a devida vénia. Acrescentamos, porém, com decisiva relevância para o nosso caso concreto, que temos para nós não ser necessário a lei dizer, formalmente, que a reclamação ou a impugnação graciosa tem natureza necessária, para que esta se imponha ao intérprete, antes bastando, para tal, que essa natureza necessária resulte indelével da interpretação da lei [artigo 9º do CC]. E é isso mesmo que cremos ocorrer no presente caso, tendo em conta o sentido e alcance do texto legal, imposto pela presunção de um legislador que consagrou as soluções mais acertadas e exprimiu o seu pensamento em termos adequados.
Como é sabido, o poder de reclamar de um acto administrativo é a regra geral [artigo 161º nº1 do CPA], motivo pelo qual se estranharia que o legislador do SIADAP [artigos 13º g) Lei nº10/2004, 22º f) DR nº19-A/2004, e 1º DR 6/06] viesse permitir algo que já era permitido. Isso faria pouco sentido, e seria pouco compatível com a figura de legislador que a lei impõe. Para além disso, a interpretação da reclamação em referência como necessária é a que melhor se compatibiliza com o texto legal, o qual não prescreve que o procedimento de avaliação pode compreender mas sim que o procedimento de avaliação compreende as seguintes fases [ver corpo do artigo 13º da Lei nº10/2004 e do artigo 22º do DR nº19-A/2004]. E é neste exacto sentido que se tem vindo a pronunciar alguma jurisprudência do STA: […] quando a lei prevê, em termos expressos, uma reclamação graciosa, inserida em determinado trâmite a seguir no respectivo processo, impõe-se considerá-la, na falta de outra explicação adequada resultante da lei, como reclamação necessária, constituindo pressuposto do uso de ulterior meio de impugnação contenciosa [ver AC STA de 02.12.99, Rº45243; AC STA de 17.01.2001, Rº40567; AC STA/Pleno de 25.05.05, Rº1652/02; e AC STA de 19.12.2006, Rº825/06].
Impõe-se ao intérprete, portanto, concluir que a reclamação do despacho de homologação prevista no SIADAP de 2004, publicado e entrado em vigor em pleno domínio do CPTA, configura reclamação necessária, a qual culmina o procedimento de avaliação dos recursos humanos no âmbito da administração autárquica [ver, neste sentido, AC TCAN de 07.02.2008, Rº366/06.9BEPRT, de que também fomos Relator].
No que respeita a este último segmento da conclusão, convém sublinhar que por inexistência de vínculo hierárquico entre os órgãos autárquicos e o Estado [sem prejuízo da chamada tutela de legalidade], não poderá ser configurado, no âmbito da avaliação de desempenho em causa, o recurso hierárquico necessário para o membro do Governo competente [artigos 13º alínea h) da Lei nº10/2004, 22º alínea g) e 29º do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, 235º, 237º e 242º da CRP], sendo certo que deixou de ser previsto neste SIADAP 2004 o antigo recurso hierárquico impróprio necessário para o órgão colegial que o autor da homologação integrava [artigo 176º nº2 do CPA], e ainda que o recurso tutelar só existe, de acordo com o artigo 177º nº2 CPA, nos casos expressamente previstos pela lei [artigo 39º do Regulamento da Classificação de Serviço na Função Pública, constante do Decreto Regulamentar nº44-B/83 de 01.06, e artigo 6º nº1 do Decreto Regulamentar nº45/88 de 16.12, que adaptou aquele primeiro à administração autárquica. Note-se que o DR nº44-B/83 foi revogado pela Lei nº10/2004, e o nº45/88 foi revogado pelo Decreto Regulamentar nº6/2006].
Assente, pois, que a reclamação do despacho de homologação da avaliação de desempenho efectuada ao trabalhador autárquico representado pelo sindicato recorrente [S...] tem natureza necessária, retiremos daí as devidas conclusões.
Em primeiro lugar, importa retirar que não poderá ser aplicável ao presente caso, contrariamente ao que entendeu o tribunal a quo, o preceituado no nº4 e no nº5 do artigo 59º do CPTA [segundo esse nº4: A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal; segundo o nº5: A suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do acto na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adopção de providências cautelares]. Na verdade, estas regras de suspensão apenas têm sentido quanto aos meios de impugnação graciosa facultativos, porquanto, tratando-se de reclamações ou de recursos necessários, o respectivo acto ainda não é passível de impugnação contenciosa, não estando qualquer prazo a decorrer para esse efeito [ver, a este respeito, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, volume I, Almedina, 2004, página 391; e AC STA de 22.03.2007, Rº848/06].
Em segundo lugar, importa retirar que o despacho impugnável em tribunal, porque dotado de eficácia externa, lesiva do trabalhador avaliado, é o despacho que decidiu a reclamação, na medida em que a interposição necessária desta acarretou a suspensão dos efeitos daquele [ver artigo 163º nº1 do CPA]. Mas, sublinhe-se, dizer isto não significa estabelecer uma separação rígida entre os dois actos, pois que, ou a reclamação é atendida, e assim substituída a primitiva avaliação pela actual, ou a reclamação é desatendida, mantendo-se a homologação reclamada, que é absorvida por este acto final e nele encontra a sua eficácia externa.
De qualquer modo, sempre a decisão da reclamação constituirá uma decisão de avaliação final, que poderá ser autónoma, se revoga e substitui a homologada, ou de mera manutenção desta última. Em caso de manutenção, a avaliação homologada será objecto mediato da impugnação contenciosa da decisão de reclamação, sendo que a esta poderão ser imputados, também, vícios que lhe sejam próprios.
Assim, no SIADAP 2004, o acto de homologação da avaliação de desempenho apenas constituirá acto final do procedimento no caso do trabalhador avaliado se conformar com a avaliação homologada. Se dela reclamar, o acto de homologação assumirá um papel de acto procedimental, passando a ser acto final do respectivo procedimento de avaliação, com eficácia externa, contenciosamente impugnável, a decisão da reclamação.
Face ao exposto, deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogada a decisão judicial recorrida, e ordenado que o processo baixe ao TAF de Coimbra, para aí prosseguir a sua normal tramitação, caso nada mais obste a tal.
DECISÃO
Nestes termos, decidem os juízes deste tribunal, em conferência, o seguinte:
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, revogar a decisão judicial recorrida;
- Ordenar que o processo baixe ao tribunal de primeira instância, para aí prosseguir a sua normal tramitação, caso nada mais obste a tal.
Custas pelo recorrido, uma vez que o recorrido não contra-alegou.
D.N.
Porto, 2 de Julho de 2009
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
