| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte
1. Relatório
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO EDUCATIVO DE C..., LDA. interpõe recurso jurisdicional da sentença do TAF de Coimbra, que julgou parcialmente procedente a ação administrativa comum que o Recorrente intentou contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO - ESTADO PORTUGUÊS e, em consequência, decidiu:
A) Por falta de personalidade jurídica e capacidade judiciária, absolver da instância o Ministério da Educação;
B) Julgar parcialmente procedente o pedido, e em consequência, condenar o Réu Estado a pagar à Autora, o montante de € 636.428,57 (seiscentos trinta e seis mil quatrocentos vinte oito euros, cinquenta e sete cêntimos) de acordo com o previsto na adenda ao contrato inicial, acrescidos de juros de mora, calculados à taxa legal prevista para as obrigações civis, sobre o valor de cada prestação mensal desde o dia em que se venceram, até à data em que se efetuou o respectivo pagamento.
C) Julgar improcedente o pedido de indemnização dos danos futuros alegados.* A Recorrente conclui as suas alegações nos seguintes termos, que delimitam o objeto do recurso:
1) “A decisão sobre a matéria de facto plasmada na sentença “sub judice” é claramente insuficiente para a decisão material da questão, mormente em função dos pedidos formulados por parte da ora recorrente, pois incumbia-lhe dar como provados todos os factos necessários à boa decisão da causa de acordo com todas as soluções jurídicas possíveis ou pelo menos considerar controvertida parte da matéria alegada pela recorrente, devendo, neste caso, elaborar despacho saneador, fixando base instrutória para posterior produção de prova.
2) Deviam portanto ser considerados provados, ou pelo menos controvertidos, pelo menos os factos alegados em 6º, 7º, 9º, 10º, 22º, 23º, 25º, 32º, 47º, 48º, 49º, 54º, 56º, 57º, 58º, 59º, 60º, 61º, 62º, 64º, 65º e 66º, 67º, todos da p.i todos da p.i
3) Impugna-se, portanto, a decisão sobre a matéria de facto considerada provada pela 1ª instância, por a mesma se revelar insuficiente, sendo certo que as omissões de elaboração de despacho saneador, fixação de matéria assente e base instrutória e dispensa de produção de prova determinam a nulidade da própria sentença, que expressamente se invoca para todos os legais e devidos efeitos.
4) Aos tribunais cabe decidir todas as questões suscitadas pelas partes de forma fundamentada e coerente entre a fundamentação e a decisão, sob pena de nulidade;
5) A recorrente peticionou a condenação do Estado Português no pagamento de juros de mora, por aplicação das sucessivas taxas de juro comerciais; todavia, o tribunal “a quo” condenou a pagar somente os juros de mora por aplicação das taxas de juros civis, sem que tenha expresso qualquer fundamentação neste particular;
6) A recorrente também peticionou que se reconhecesse o incumprimento do Estado Português, através do ME, ao suspender os pagamentos referentes aos meses de janeiro, fevereiro e março de 2011, e peticionou o pagamento de danos futuros em função do referido incumprimento/mora;
7) O tribunal “a quo” reconheceu na fundamentação da decisão a ilegalidade da atuação do ME, mas depois não julgou procedente o pedido formulado em conformidade com essa realidade e também não condenou no pagamento dos danos decorrentes desse incumprimento, pelo que subsiste uma contradição entre a fundamentação e a decisão que implica a nulidade da própria decisão;
8) Mesmo que a sentença não seja nula, sempre se imporia a condenação do recorrido a pagar juros de mora por aplicação das sucessivas taxas de juro comercial (decreto-lei nº 32/2003, na redação vigente à época) e a procedência dos pedidos formulados sob alíneas b) e c), independentemente do quantum a pagar à recorrente, uma vez que a lei permite que para além dos juros moratórios comerciais, o lesado peticione o pagamento de todos os outros danos, verificando-se nexo de causalidade entre a omissão de pagamento e os danos alegados.
9) O contrato de associação é um contrato administrativo no qual a administração não tinha o poder de fixar unilateralmente o preço a pagar pela prestação de um serviço de interesse público prestado pelo contraente particular; os poderes de autoridade consistiam somente nos poderes de proceder a inspeções administrativas e financeiras, nos termos do nº 5 do artigo 12º do DL nº 553/80, de 21/11, na redação vigente à data da celebração do contrato;
10) A alteração legislativa efetuada pelo DL nº 138-C/2010, de 28/12 e pela Portaria nº 1324-A/2010, de 29/12, com respaldo na “adenda”, é absolutamente violadora das legítimas expectativas do contraente particular, que tinha outorgado um contrato com vigência entre 1/9/2010 e 31/8/2011, que previa o pagamento de uma quantia pecuniária, cujo apuramento final dependia da execução do próprio contrato, mormente em função da gestão do corpo docente que a recorrente efetuava e da própria pronúncia da recorrente;
11) O número três da cláusula terceira do referido contrato não legitima qualquer alteração superveniente ao regime de financiamento das escolas particulares com contrato de associação, dado que a mesma apenas pode ser interpretada no sentido de serem aplicáveis ao contrato “sub judice” as normas que incidissem sobre o ensino particular e cooperativo vigentes à data da celebração do contrato de associação (12/10/2010);
12) Mais. O novo modelo de financiamento, aplicado aos contratos em execução cuja contrapartida financeira devia ser encontrada por consenso entre as partes após a execução efetiva do contrato, levou ainda em consideração para o período entre 1/1/2011 e 31/8/2011 os pagamentos efetuados entre 1/9/2010 e 31/12/2011, ao abrigo de outros critérios; penalizou-se assim, retroativa e desproporcionadamente, a recorrente;
13) A recorrente impugnou ainda os motivos invocados nos preâmbulos dos diplomas em causa, uma vez que a racionalização visada opera-se através da redistribuição de alunos/turmas e não mediante a redução abrupta e inesperada do regime de financiamento, que estava previsto no contrato e se encontrava definido à data da celebração do contrato;
14) Violou-se, portanto, o princípio de proteção da confiança, ínsito na ideia do Estado de direito democrático, bem como todos os princípios que regem a interpretação dos negócios jurídicos e dos contratos, em particular.
15) O decreto-lei nº 138-C/2010, de 28/12 impôs expressamente a renegociação dos contratos de associação, sem prejuízo da vigência dos contratos em execução, pelo que, levando em consideração o artigo 9º do Código Civil, é óbvio que aquele diploma legal impôs um processo negocial entre as partes, levando em consideração nomeadamente os custos de funcionamento de cada escola e os princípios de suficiência de financiamento e de diferenciação de custos;
16) A “adenda” constituía assim uma proposta negocial e não uma alteração unilateral do contrato de associação, considerando desde logo que o recorrido subordinou os pagamentos vindouros à assinatura da adenda, por necessitar da sua assinatura;
17) Os alegados desequilíbrios/racionalização de meios no domínio da oferta educativa da escola não se resolvem com a redução abrupta e ilegal do preço a pagar pela prestação de um serviço de interesse público, que aliás a recorrente continuou a prestar nas mesmas condições qualitativas e quantitativas previstas inicialmente;
18) O decreto-lei nº 138-C/2010, de 28/12 e a portaria nº 1324-A/2010, de 29/12 são inconstitucionais, pelos motivos procedimentais, formais e materiais alegados, pelo que cabia ao tribunal “a quo” recusar a aplicação dos referidos normativos, condenando o recorrido nos termos peticionados na alínea a) do petitório.
19) Mas mesmo que o tribunal “a quo” entendesse que a “adenda” consubstanciou uma fixação unilateral do preço a pagar, por alteração unilateral ao consensualizado em 12/10/2010, então caber-lhe-ia apurar os desvios financeiros, o desequilíbrio financeiro e subsequentemente ordenar a reposição do equilíbrio, mormente em função das reais necessidades da recorrente.
Face ao exposto, e por tudo o mais que V. Exas. doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado totalmente procedente e por via do mesmo, revogar-se a decisão “sub judice”, por a mesma ser nula, ou quando assim se não entender, substituindo-a por outra que julgue a ação totalmente procedente ou quando assim se não entenda, que ordene o prosseguimento dos autos, em 1ª instância, com todas as consequências legais.”* O Recorrido contra-alegou, concluindo que:
1. “A sentença recorrida não enferma de nulidade e, ademais, a decisão nela proferida mostra-se inteiramente conforme aos factos dados como provados, plenamente suficientes para essa decisão, e ao direito aplicável, devendo, pois, manter-se.
2. Na hipótese de, como aparentemente também pode resultar das conclusões 1ª a 3ª (e do invocado sob o ponto I da fundamentação) do recurso, a recorrente pretender impugnar também a decisão proferida sobre a matéria de facto, não cumpriu o ónus de especificação que, no caso, lhe era imposto, nos termos e por força do disposto no art. 685º- B, nº 1, alínea b), do CPC, o que implica a rejeição do recurso nessa parte ou, pelo menos, e de todo o modo, a respetiva improcedência;
3. Quanto à invocada nulidade da sentença, a recorrente não indicou nas suas conclusões, como lhe incumbia fazer – v. art. 685º-A, nº 2, alínea a), do CPC, na redação então vigente, ex vi os arts. 1º e 140º, do CPTA – qual ou quais as concretas normas jurídicas que, em seu entender, haviam sido violadas na sentença e que, como tal, a feriam de nulidade;
4. Não obstante, não se verifica a nulidade arguida nas conclusões 1ª a 3 do recurso, revelando-se, ao invés, que a matéria de facto plasmada no saneador-sentença recorrido é a relevante e plenamente suficiente para a decisão nele foi proferida ao abrigo do disposto nos arts. 508º-B, nº 1, alínea a), e 510º, nº 1, alínea b), do CPC (na redação então vigente), e que é atinente a matéria de direito;
5. A qual radica essencialmente em determinar se, no período situado entre 01 de janeiro a 31 de agosto de 2011, deveria, como a A. sustentava na sua petição inicial, ter sido – e ser – cumprido o contrato de associação então vigente para o ano letivo de 2010/2011 tal como fora outorgado em 12/10/2010 (daí derivando a pretensão deduzida a título principal de condenação do Estado no seu cumprimento e as consequentes pretensões de reconhecimento do incumprimento contratual desse contrato e de indemnização dos pretensos danos dele decorrentes – v. alíneas a) a c) do pedido); ou, se pelo contrário, como sustentava o R. na sua contestação e como veio a ser entendido na decisão recorrida, lhe era imediatamente aplicável o novo regime de fixação do subsídio/apoio financeiro a conceder pelo Estado no âmbito do contrato de associação, que, na concretização das alterações legislativas entretanto operadas pelo Decreto-Lei nº 138-C/2010, de 28/12, foi estabelecido na norma transitória prevista no art. 16º, nº 1, da Portaria nº 1324-A/2010, de 29/12.
6. Sendo evidente, em face do texto do saneador-sentença recorrido, que este especificou os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão nele proferida, em estrita observância do disposto no art. 668º, nº 1, alínea b), do CPC, não se verificando-se, ademais (nem o recorrente o especificou), que a situação invocada sob as 1ª a 3ª conclusões do recurso fosse suscetível de se subsumir a qualquer das nulidades da sentença tipificadas nas restantes alíneas daquele preceito legal;
7. Aliás, uma pretensa insuficiência da matéria de facto dada como provada para a decisão poderia eventualmente, e quando muito, configurar um erro de julgamento – que, no caso, também não se verifica – mas não uma qualquer nulidade da sentença;
8. Também não se verifica a arguida nulidade a que se reportam as conclusões 4ª e 5ª do recurso;
9. Não só porque, e como decorre evidente do texto da sentença recorrida, esta especificou os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão (de parcial procedência do pedido e de improcedência do pedido de indemnização dos danos futuros) nela proferida, em estrita observância do disposto no art. 668º, nº 1, alínea b), do CPC;
10. Como também porque a sentença se pronunciou, nos termos do disposto no art. 668º, nº 1, alínea d), do CPC, sobre todas as questões que devia apreciar e que não se confundem com os respetivos fundamentos (os quais, de resto, no que especificamente concerne ao cálculo da deduzida pretensão moratória à taxa de juro comerciais, nem sequer haviam sido aduzidos pela A. na sua petição inicial)
11. De todo o modo, e mesmo que porventura se viesse a entender que a sentença seria nula nos termos arguidos pela recorrente nas indicadas 4ª a 5ª conclusões (o que não se concede), então sempre o Tribunal ad quem, nos termos e ao abrigo do disposto no art. 149º, nº 1, do CPTA, poderia conhecer dessa matéria, julgando-a improcedente;
12. Pois que, em divergência com o sustentado pela recorrente (apenas) em sede de recurso, não poderia ser aplicável ao caso vertente o cálculo de juros moratórios à taxa comercial ao abrigo do invocado Decreto-Lei nº 32/2003, na redação vigente à época (v. conclusão 8ª);
13. Tão simplesmente, porque no presente caso, e tal como resulta da decisão recorrida e dos normativos aplicáveis, está em causa a condenação do R. Estado no pagamento à A. do valor do apoio financeiro a conceder, no âmbito do contrato de associação, que consiste na atribuição de um subsídio, fixado, por imposição legal, de forma unilateral e autoritária, e que, no que tange ao período temporal em referência nestes autos, é calculado segundo a fórmula prevista no art. 16º, nº 1, da Portaria nº 1324-A/2010, de 29/12 – v. ainda art. 9º desse diploma e art. 15º, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei nº 553/80, de 21/11, quer na anterior, quer na atual redação;
14. E não o pagamento de qualquer transação comercial, que constitui o pressuposto da aplicação do disposto no invocado Decreto-Lei nº 32/2003, de 17/02 – v. arts. 1º, 2º, nº 1, 3º, alínea a), e 4º, daquele diploma legal; ficando expressamente excluídos do âmbito da sua aplicação “os juros relativos a outros pagamentos que não os efetuados para remunerar transações comerciais” – v. art. 2º, nº 2, alínea b), do invocado Decreto-Lei nº 32/2003, de 17/02;
15. Sendo ainda certo que, nos termos do disposto no art. 1º, nº 2, da Lei nº 3/2010, de 27/10, “quando outra disposição legal não determinar a aplicação de taxa diversa, aplica-se a taxa de juro referida no nº 2 do artigo 806º do Código Civil”;
16. Também não ocorre a nulidade da sentença arguida nas 4ª, 6ª e 7ª conclusões do recurso, revelando-se a argumentação aduzida pela recorrente a esse propósito desconforme com os próprios pedidos formulados na petição inicial e com a fundamentação da sentença proferida, visando confundir o que não é – nem pode ser – confundível;
17. Na verdade, sustentando, com diversos fundamentos, a inaplicabilidade imediata do novo regime de financiamento resultante de alterações legais ocorridas na vigência do contrato de associação que havia sido anteriormente outorgado para o ano letivo de 2010/2011, a A., em consonância, deduziu, a título principal, a pretensão de condenação do Estado a cumprir o contrato de associação datado de 12/10/2010, a que corresponde o documento nº 3 junto com o requerimento inicial da providência cautelar, pagando à autora, até 31/08/2011, o montante previsional de € 1 211 873,53 (…), em prestações mensais (…) – v. alínea a) do pedido;
18. E sob as alíneas b) e c) deduziu as consequentes pretensões: de reconhecimento do incumprimento contratual daquele contrato, face ao não pagamento pontual e integral, nos meses aí referenciados, das mensalidades nele previstas, no montante de € 100 989,45/mês; e, por via desse incumprimento contratual, de condenação no pagamento de indemnização dos pretensos danos decorrentes do não pagamento pontual e integral das mensalidades previstas no contrato em execução;
19. Porém, essa pretensão do cumprimento do contrato tal como fora outorgado em 12/10/2010, não foi acolhida na sentença recorrida, que, ao invés do sustentado pela A., entendeu que “a alteração da fórmula de cálculo da contrapartida financeira resultou de alteração legislativa que, pelas razões acima apontadas, é, claramente, admissível, e, face ao disposto no artigo 16° da Portaria n° 1324-N2010, de 29/12, imediatamente aplicável aos contratos em vigor”;
20. Ficando, por consequência, e inevitavelmente, afastado o pretendido reconhecimento do pretenso incumprimento contratual pelo Estado daquele contrato de 12/10/2010, que daquele era consequente (bem como, obviamente, o pedido de indemnização fundado nesse pretenso incumprimento contratual);
21. Assim, o que foi afirmado na fundamentação da sentença recorrida – e que não se pode confundir com o pretenso incumprimento contratual do contrato de associação outorgado em 12/10/2010 – foi apenas e tão-só o que decorre da imperatividade e aplicação imediata no novo regime legal de financiamento (designadamente, da indicada previsão normativa do art. 16º, nº 1, da Portaria nº 1324-A/2010, de 29/12);
22. Resultando manifesto que essa imperatividade legal – com a decorrente imposição para o ME aplicar imediatamente o novo regime de financiamento previsto no indicado preceito legal aos contratos vigentes independentemente de qualquer aceitação da A. e da subscrição da respetiva adenda ao contrato ou novo acordo – em nada releva, ou poderia relevar, para o pretenso incumprimento contratual em que a A. fundou os pedidos deduzidos sob as alíneas b) e c), que são consequentes do pedido formulado sob a alínea a) e que, ostensivamente, se reportam ao contrato outorgado em 12/10/2010;
23. Não ocorrendo, pois, a arguida contradição entre a fundamentação e a decisão;
24. Também não ocorre o pretenso erro de julgamento a que se reporta a conclusão 8ª, que deverá improceder;
25. Já que, por um lado, e quanto aos juros à taxa comercial, é inaplicável à situação em apreço o disposto no ora invocado Decreto-Lei nº 32/2003, de 17/02, nos termos e pelas razões que já acima se expuseram;
26. Por outro lado, e no que se refere à pretendida procedência dos pedidos formulados sob as alíneas b) e c), porque os mesmos se fundavam num pretenso incumprimento contratual do contrato de associação celebrado em 12/10/2010, que, manifestamente, não se verificou no caso sub iudice;
27. Antes de tendo verificado, apenas e tão-somente, a necessidade de dar cumprimento ao novo regime legal, que era imperativo e de aplicação imediata, e que, como tal, se impunha, quer ao contraente público, quer à própria A;
28. Faltando, pois, e para além da falta de nexo de causalidade também referida na sentença, a existência do próprio facto ilícito (incumprimento das obrigações decorrentes do contrato), enquanto requisito cumulativo da obrigação de indemnizar fundada no pretenso incumprimento contratual que foi invocado pela A;
29. De todo o modo, que os pretensos danos futuros invocados pela A. decorrentes do invocado (mas não verificado) incumprimento do contrato celebrado em 12/10/2010, também nunca seriam suscetíveis de ser indemnizados, por se revelarem meramente hipotéticos, eventuais ou conjecturais e, portanto, de existência/verificação não previsível, mas incerta, e, como tal, não indemnizáveis;
30. Quanto ao fundo/mérito da causa, ao contrário do que a A. pretende sustentar nesta sede, emerge inequivocamente do regime jurídico específico do contrato de associação que a fixação do apoio financeiro/subsídio (designação que a A. repudia mas que inequivocamente está consagrada na lei) a conceder pelo Estado aos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo no âmbito do contrato de associação sempre esteve subtraído, por imposição legal, à vontade das partes, sendo fixado unilateral e autoritariamente pelo Ministério da Educação, sem qualquer margem de (re)negociação casuística;
31. Efetivamente, quer na redação inicial, quer na redação atual do Decreto-Lei nº 553/80, de 21/11, e para além de em outros aspetos, estão especificamente atribuídos ao Ministério da Educação poderes públicos de autoridade na fixação do apoio financeiro a conceder às escolas que celebrem contratos de associação (v. arts. 4º, alínea f), e 15º, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei nº 553/80, de 21/11, e art. 15º, nºs 1 e 4, alínea a), na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 138-C/2010), prevendo-se expressamente, na redação inicial, dos nºs 1 e 2 do art. 15º, que o Estado concederá às escolas que celebrem contratos de associação (…) um subsídio (…) e que o subsídio será fixado anualmente pelo Ministro da Educação e Ciência, sem especificação da respetiva forma, e vindo a nova redação estabelecer que o Estado concede às escolas que celebrem contratos de associação um apoio financeiro, que consiste na atribuição de um subsídio, nos termos a fixar por portaria (…);
32. Sendo manifesto que, atenta a natureza e fim do contrato administrativo em causa, enquanto contrato típico, sujeito a um regime substantivo de direito público, geral (CPA e CCP) e específico (Decreto-Lei nº 553/80, de 21/11), o mesmo está subordinado a normas jurídicas de conteúdo imperativo ou injuntivo, que limitam, ou excluem, em alguns aspetos a liberdade negocial e conferem à Administração/contraente público poderes públicos de autoridade, instrumentais à prossecução do interesse público, a exercitar de forma unilateral, como é, expressa e inequivocamente, o caso da fixação do apoio financeiro/subsídio a conceder pelo Estado às escolas outorgantes;
33. O que a A. bem sabia e aceitou, pois que, para além do demais clausulado no contrato de associação celebrado e da expressa sujeição ao regime consagrado nos art. 14º, 15 e 16º, do Decreto-Lei nº 553/80/21/11, e no Despacho nº 11082/2008, foi ainda nele expressamente acordada a aplicação da regulamentação aplicável aos contratos em apreço, dispondo expressamente no nº 3 da cláusula 5ª do contrato que “os compromissos assumidos por via do presente contrato não invalidam a aplicação das disposições constantes da legislação geral e específica que incide sobre o ensino particular e cooperativo”;
34. Sujeitando-se, portanto, a A., por força dessa expressa remissão efetuada no contrato que celebrou, à aplicação do regime legal aplicável ao contrato de associação;
35. Ora, na sequência das alterações legislativas introduzidas, na vigência do contrato, ao Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo pelo Decreto-Lei n° 138-C/2010, de 28/12, designadamente, ao seu art. 15º, o subsídio a conceder pelo Estado com referência ao período de janeiro a agosto de 2011 (aqui em causa) veio a ser fixado unilateral e autoritariamente através da na norma transitória do nº 1, o art. 16º da Portaria n° 1324-A/2010, de 29/12, que, além do mais, e em cumprimento e nos termos previstos naquele preceito legal, veio fixar o valor do apoio financeiro, consistente na atribuição de um subsídio, concedido pelo Estado às escolas que celebrem contrato de associação, para aquele período temporal;
36. A aplicação imediata ao contrato de associação do ano letivo de 2010/2011 destas alterações legislativas – que a recorrente pretende ver afastada, como conditio sine qua non da procedência dos pedidos por ela formulados – resulta, porém, inequívoca das próprias normas transitórias fixadas pelo legislador – v. art. 3º, do Decreto-Lei nº 138-C/2010, de 28/12, e art. art. 16º, da Portaria n° 1324-A/2010, de 29/12;
37. Sem que, ao contrário do sustentado pela recorrente, essa aplicação imediata seja violadora das suas “legítimas expectativas”, do princípio da confiança e de “todos os princípios que regem a interpretação dos negócios jurídicos e dos contratos, em particular”;
38. Desde logo, nem sequer se poderia sustentar fundadamente que a A. tivesse sido surpreendida, vendo frustradas as suas “legítimas expectativas”, com o montante do subsídio que veio a ser fixado para esse período temporal, quando é certo que, aquando da celebração do contrato de associação, ainda não tinha sido fixado o seu valor anual e que, por imposição legal, esse valor não era passível de qualquer negociação pelas partes, sendo necessariamente fixado, de forma unilateral, pela Administração, nos termos então previstos no art. 15º, nº 2, do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo;
39. Pelo contrário, tendo em conta o regime de financiamento que resultava da norma imperativa daquele art. 15º, nº 2, do Decreto-Lei nº 553/80, de 21/11, na redação vigente à data da celebração do contrato de associação, e a remissão efetuada no próprio contrato para a legislação aplicável nos termos do ponto 3 da cláusula 5ª, revela-se manifesto que, não estando àquela data fixado o montante anual daquele subsídio, a possibilidade de o mesmo vir a ser fixado em termos divergentes do valor previsional consignado no contrato não se mostrava sequer inesperada, improvável ou imprevisível, cabendo antes nos riscos próprios do contrato;
40. Ademais, a aplicação imediata dessas alterações legislativas, além de não ser proibida por lei (v. art. 12º, nº 2, do Código Civil), foi já sancionada pelo Tribunal Constitucional;
41. Na verdade, como se refere no Parecer da Procuradoria-Geral da República nº 11/2003, de 27/02, a própria lei pode estabelecer disposições transitórias, de ordem material ou formal, solucionando as hipóteses que surgem na delimitação de uma e outra lei; e só na falta desse direito transitório, regerá o disposto no art. 12º, do Código Civil;
42. E “precisamente a ratio legis que está na base desta regra de aplicação imediata é: por um lado, o interesse na adaptação à alteração das condições sociais, tomadas naturalmente em conta pela nova lei, o interesse no ajustamento às novas concepções e valorações da comunidade e do legislador, bem como a existência da unidade do ordenamento jurídico (…); por outro lado, o reduzido ou nulo valor da expectativa dos indivíduos confiarem, sem bases, na continuidade do regime estabelecido pela lei antiga uma vez que se trata de um regime puramente legal, e não de um regime posto na dependência da vontade dos mesmos indivíduos”;
43. Sendo “tarefa do direito transitório (…) coordenar a aplicação de dois sistemas jurídicos que se sucedem no tempo (…) com base na ponderação de certos interesses que se contrapõem, apontando, um, para a aplicação daquela lei e, o outro ou outros, para a aplicação desta. Estes interesses são, principalmente, dois: o interesse da estabilidade e o interesse da adaptação, os quais hão-de ser devidamente ponderados e confrontados a propósito de cada problema típico de direito transitório”.
44. Ao interesse dos indivíduos na estabilidade da ordem jurídica “contrapõe-se outro: o interesse público na transformação da antiga ordem jurídica e na sua adaptação a novas necessidades e concepções sociais, mesmo à custa de posições jurídicas e de expectativas fundadas no antigo estado do direito. Este interesse pode ser mais ou menos premente, e tanto pode abranger o interesse de terceiros (…) como um interesse público geral, a saber o interesse geral da comunidade jurídica (interesse na adaptação a novas realidades sociais) (…)”;
45. Como salienta o Tribunal Constitucional, tendo em conta o princípio da livre revisibilidade das leis, não há um direito à não frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal no âmbito de relações jurídicas duradouras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados (Ac. do TC nº 287/1990 e 85/2010), dado que o legislador não pode estar impedido de proceder às necessárias alterações legais, mesmo afetando relações jurídicas constituídas, sendo essa uma necessária decorrência da autorevisibilidade das leis (Ac. do TC 505/2008);
46. E segundo a indicada jurisprudência do TC, para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da “confiança” é necessário que se verifiquem cumulativamente os quatro requisitos aí elencados, designadamente que “não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa”;
47. No caso vertente, e como bem resulta dos preâmbulos de tais diplomas, as alterações legislativas introduzidas ao regime de financiamento público dos estabelecimentos do ensino particular e cooperativo com contrato de associação foram indiscutivelmente motivadas e tiveram subjacente o interesse público, de premente adaptação do anterior regime jurídico à realidade atual e a novas necessidades, num “exercício de racionalização da gestão dos recursos financeiros públicos, que ganha particular relevo num momento de esforço nacional de consolidação e equilíbrio das contas públicas”, em que “o novo modelo de financiamento significa um importante exercício de racionalização da gestão dos recursos financeiros públicos. Este esforço é solicitado a todos os portugueses, pelo que o interesse público impõe a reavaliação de subsídios e contratos que assentavam em pressupostos de há 30 anos”;
48. E que, como é público e notório, não se compadece com demoras e delongas, de tal modo que o legislador optou clara e expressamente por abranger já os contratos em vigor, de forma a que aquele decreto-lei e a portaria nele prevista, que o regulamentou, se pudessem traduzir – em consonância com a intenção expressa nos respetivos preâmbulos – em efetivos instrumentos para adaptação imediata do financiamento dos estabelecimentos de ensino particulares à realidade atual, com particular ênfase num momento de esforço nacional de consolidação e equilíbrio das contas públicas, solicitado a todos os portugueses, impondo, assim, o interesse público a imediata reavaliação de subsídios e contratos que assentavam em pressupostos de há 30 anos;
49. Sendo por demais evidente que as alterações legislativas postas em crise pela recorrente, e cuja aplicação imediata ao contrato então em vigor pretende ver afastada por pretensamente violadora das suas “legítimas expectativas” e do princípio da confiança, tiveram subjacentes razões de interesse público, de primacial importância para o todo nacional, que notoriamente as justificam/impõem e que, em ponderação, claramente se sobrepõem ao interesse particular do contraente particular (cuja atividade poderá funcionar à margem dos contratos de associação, mas que, no estrito âmbito destes, o desiderato do lucro sofre necessariamente limitações decorrentes da circunstância de, como se encontrava consignado imperativamente na lei, o subsídio a conceder dever ser igual – e não exceder – ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente);
50. E tanto mais que, como foi referido sentença recorrida, o esforço que o país tem vindo a desenvolver na tentativa de diminuição das despesas públicas é transversal, atingindo os diversos setores, incluindo o próprio setor público da educação, nomeadamente, através do agrupamento ou agregação de escolas, quer através da redução do número de professores;
51. Pelo que, como bem foi notado na sentença a propósito da “legitimação” dos cortes salariais que também ocorreram na função pública, “não se encontram considerações obstativas de semelhantes alterações no domínio dos contratos celebrados com outros entes privado, tanto mais que no caso concreto o corte tem ainda a funcionalidade de correcção de desequilíbrios/racionalização de meios no domínio da oferta da rede escolar”;
52. Para além de que em bom rigor as alterações havidas nem sequer põem em causa o equilíbrio originário do contrato, constituindo antes uma tentativa de reposição desse mesmo equilíbrio, entretanto perdido, que assentava no princípio de correspondência entre os custos suportados pelas escolas públicas e os subsidiados pelo Estado às escolas privadas com contratos de associação (v. art.º 15.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 553/80), mas que não estava traduzido de modo absolutamente fiel nos anteriores despachos ministeriais em que se cristalizava a fórmula de cálculo dos custos a subsidiar pelo Estado com os contratos de associação;
53. De tal forma que as indicadas alterações legislativos vieram apenas repor a equação financeira que desde sempre presidira à celebração dos contratos de associação mas que, entretanto, se rompera, sem haver, por isso, lugar a qualquer alteração substancial do contrato e, nessa medida, a qualquer violação das expectativas que, de acordo com a lei, a recorrente nele podia depositar;
54. Improcedendo, ademais, as inconstitucionalidades/ilegalidades arguidas pela A., nos termos e pelas razões expostas na sentença recorrida;
55. Assim, o Estado-Administração, através da DREC, apenas se limitou a cumprir o novo regime jurídico, de natureza imperativa, e imediatamente aplicável;
56. Pelo que a elaboração e envio pela DREC à A. da mencionada adenda ao contrato de associação (respeitante unicamente ao montante do apoio financeiro devido com referência ao período temporal de janeiro a agosto de 2011), resultou, apenas e tão-só, da mera necessidade de adaptar formalmente o contrato em vigor às indicadas alterações legislativas ao regime específico do contrato de associação, que, por expressa intenção do legislador, lhe eram imediatamente aplicáveis;
57. Não consubstanciando, pois, essa adenda qualquer modificação unilateral do contrato efetuada por iniciativa do contraente público no âmbito dos poderes gerais de conformação da relação contratual que lhe são reconhecidos pelo art. 302º do CCP;
58. E sem que, por outro lado, essa adenda consubstancie uma qualquer violação ao disposto no art. 3º, do Decreto-Lei nº 138-C/2010, de 28/12, pois que, necessariamente, a expressão “renegociação” constante desse preceito legal terá que ser entendida e interpretada em consonância com as demais regras especificamente aplicáveis a esse contrato típico, em que a questão da atribuição/fixação do apoio financeiro a conceder pelo Estado às escolas que celebrem contratos de associação está legalmente – por força do regime específico aplicável a esse contrato típico (v.g. do art. 15º, do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo) – subtraído a qualquer possibilidade de negociação ou renegociação casuística, sendo, antes, por imposição legal, fixado unilateralmente pelo Ministro da Educação;
59. É, pois, inequívoco que a fixação da fórmula de cálculo do apoio financeiro/subsídio a conceder pelo Estado aos estabelecimentos de ensino particular ou cooperativo outorgantes de contratos de associação relativamente ao período temporal situado entre 01 de janeiro e 31 de agosto de 2011 resultou de alterações legislativas, que se mostram admissíveis, e que, por força das normas transitórias nelas estabelecidas, são imediatamente aplicáveis aos contratos em vigor;
60. Independentemente de qualquer declaração, negociação ou aceitação contratual e sem necessidade de imediação de qualquer conduta da Administração, designadamente, no exercício do poder de alteração unilateral do contrato ao abrigo da alínea a) do art. 180º, do CPA, ou da alínea c) do art. 302º, do CCP;
61. Pelo que, relativamente ao indicado período temporal janeiro a agosto de 2011, a A., ao contrário do que peticionava na presente ação, apenas teria direito a receber o correspondente subsídio calculado nos termos daquela norma transitória, a que se reportava a adenda em causa;
62. E, como tal, teriam inevitavelmente que improceder, como improcederam, os pedidos formulados pela A. em tudo o que ultrapassasse aquele valor e em que supusesse um pretenso incumprimento do contrato tal como inicialmente fora outorgado.”* O tribunal recorrido pronunciou-se no sentido da inexistência das invocadas nulidades da sentença.* 2. Factos
2.1. A decisão recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
1. A autora é uma sociedade comercial cujo objecto social consiste “Criação, gestão e administração de estabelecimentos de educação e ensino, desenvolvimento de acções na área do desenvolvimento humano pela educação e formação permanente” (Doc. n.º 1 anexo ao R.I. da Prov. Cautelar);
2. No âmbito da respectiva atividade, a autora é titular da autorização definitiva nº 612 relativamente ao estabelecimento de ensino denominado Escola PT, em C... (artigo 2.º da P.I. e Doc. n.º 2 anexo ao R.I. da Prov. Cautelar);
3. A Escola PT é um estabelecimento de ensino privado enquadrado no sistema nacional de educação no qual é ministrado o ensino básico gratuito dos 2º e 3º ciclos, através de contrato de associação (artigos 3.º e 4.º da P.I.);
4. Para o ano lectivo 2010/2011, entre a Autora e o Ministério da Educação foi celebrado um contrato de associação datado de 12/10/2010, (Doc. n.º 3 anexo ao R.I. da Prov. Cautelar);
5. Em relação ao contrato referido no ponto anterior, o Ministério da Educação pagou à autora, até 14/04/2011, o total de € 418.090,48 (artigo 22.º da P.I.);
6. Consta do ofício nº S/1488/2011, da Direção Regional de Educação do Centro (DREC), datado de 14 de Janeiro de 2011, dirigido ao Diretor da Escola PT, sob a epígrafe “Assunto: Adenda ao Contrato de Associação 2010/2011” Doc. n.º 15 anexo ao R.I. da Prov. Cautelar)
“De acordo com a Portaria 1324-A/2010, de 29/12, que estabelece as regras a que obedece o financiamento público dos estabelecimentos do ensino particular e cooperativo com contrato de associação, e para efeitos de pagamento do subsídio a que alude o art.º 11º da referida Portaria, junto se anexa Adenda ao Contrato de Associação existente com o V/Estabelecimento de Ensino, para o ano lectivo 2010/2011, solicitando a assinatura da mesma e a devolução aos n/Serviços até ao próximo dia 19/01/2011, no sentido de poder ser efectuado o pagamento do respectivo subsídio até ao próximo dia 23 de Janeiro.”.
7. Consta da carta ref.ª CDEC 044/2011, datada de 28 de Janeiro de 2011, dirigida pela Autora, à Diretora Regional de Educação, com a nota de recepção na Direção Regional de Educação do Centro em 31/01/2011 (Doc. n.º 16 anexo ao R.I. da Prov. Cautelar):
“(…)tendo recebido no pretérito dia 14 de Janeiro de 2011 o ofício supra referido, alegadamente com vista “a assinatura da mesma (adenda) e a devolução aos Serviços até ao dia 19 de Janeiro de 2011, no sentido de poder ser efectuado o pagamento do respectivo subsídio até ao próximo dia 23 de Janeiro”, vem responder nos termos seguintes:(…)
15) posto isto, solicita a marcação, com carácter de urgência, de reunião com vista à renegociação do contrato de associação em execução.”2.2. Por se encontrarem documentados nos autos e serem relevantes para a decisão, aditam-se o seguinte facto:
8. O contrato de associação referido no ponto 4. tem o seguinte teor, na parte relevante:
CONTRATO DE ASSOCIAÇÃO
O Ministério da Educação, através da Direção Regional de Educação do Centro (…) como PRIMEIRO OUTORGANTE, e (…) na qualidade de representante do Centro de Desenvolvimento Educativo de C..., entidade proprietária do estabelecimento de ensino Escola PT (…) como SEGUNDO OUTORGANTE, celebram entre si o presente CONTRATO DE ASSOCIAÇÃO, ao abrigo dos artigos 14°, 15° e 16° do Decreto-Lei n°553/80, de 21 de Novembro, e do Despacho n.º 11082/2008, publicado no Diário da República, 2ª série. n.° 75, de 16 de Abril,
CLÁUSULA PRIMEIRA
OBJECTO
O presente contrato tem como objectivo fixar as condições para a atribuição de apoio financeiro necessário para a frequência do estabelecimento de ensino particular e cooperativo situado em zona carecida de escola pública nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público.
CLÁUSULA SEGUNDA
OBRIGAÇÕES DO PRIMEIRO OUTORGANTE
São obrigações do primeiro outorgante:
a) Proceder à recolha e estudo dos elementos necessários à organização dos processos de concessão do apoio decorrente do presente contrato;
b) Desencadear os mecanismos correspondentes à respectiva execução;
c) Pagar o montante global previsional de 1.211.873,53 € (…);
d) Apurar o valor definitivo da contrapartida financeira, que será objecto de aditamento ao presente contrato;
(...)
CLÁUSULA TERCEIRA
OBRIGAÇÕES DO SEGUNDO OUTORGANTE
São obrigações do segundo outorgante:
a) Apresentar os elementos de caráter financeiro, nomeadamente balancetes trimestrais, contas de gestão, balanço e contas anuais, depois de aprovados pela direção ou pelo órgão social competente, ou outros que forem requeridos no decurso do ano;
b) Apresentar até trinta dias antes do início do ano escolar o orçamento de gestão para o ano seguinte;
c) Fazer prova da situação contributiva perante a Segurança Social, Caixa Geral de Aposentações e a Fazenda Nacional (...)
(...)
CLÁUSULA QUINTA
DISPOSIÇÕES GERAIS
1 – Vigência
Este contrato é válido de 2010/09/01 a 2011/08/31
2— Rescisão
Durante a sua vigência este contrato poderá ser rescindido nos seguintes termos:
a) Por acordo das partes;
b) Por incumprimento de qualquer dos outorgantes;
c) Por aplicação das sanções previstas nas alíneas c) e d) do número um do artigo 99° do Decreto-Lei nº 553/80, de 21 de Novembro.
2.1 - A rescisão torna-se eficaz a partir do momento em que se verifiquem os requisitos referidos no número anterior.
3— Aplicação subsidiária de regulamentação:
Os compromissos assumidos por via do presente contrato não invalidam a aplicação das disposições constantes da legislação geral e especifica que incide sobre o ensino particular e cooperativo.
9. A adenda ao referido contrato, datada de 13.01.2011, tem o seguinte teor:
Adenda ao Contrato de Associação celebrado em 12/10/2010 entre a Direção Regional de Educação do Centro e o Centro de Desenvolvimento Educativo de C..., Lda., relativo à Escola PT
Entre:
O Estado Português, através da Direção Regional de Educação do Centro (…) doravante designado por PRIMEIRO OUTORGANTE,
E
Centro de Desenvolvimento Educativo de C..., Lda. (…) doravante designado por SEGUNDO OUTORGANTE,
Em conjunto designados por PARTES,
Considerando que:
a) O Estado Português, através da Direção Regional de Educação do Centro, celebrou com o Centro de Desenvolvimento Educativo de C..., Lda. contrato de associação com vista a garantir na Escola PT o acesso ao ensino nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público, ao abrigo do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo;
b) O Decreto-Lei n.º 138-C/2010, de 28 de Dezembro, veio introduzir alterações ao regime de financiamento público das escolas particulares e cooperativas do ensino não superior estabelecido pelo Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado por Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de Novembro;
c) Os contratos de associação em execução à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 138- C/2010, de 28 de Dezembro, são renegociados de acordo com as regras estabelecidas naquele decreto-lei e respectiva regulamentação;
d) A Portaria n.º 1324-A/2010, de 29 de Dezembro, estabelece que, entre 1 de Janeiro e 31 de Agosto de 2011, o valor do subsídio por turma é transitoriamente fixado de acordo com fórmula específica.
e) A Portaria n.º 1324-A/2010, de 29 de Dezembro, estabeleceu ainda que o financiamento resultante da aplicação da fórmula prevista no número anterior não pode, em caso algum, ser superior ao financiamento previsto para igual período pela anterior fórmula de financiamento, sendo reduzido a esse montante quando o ultrapasse.
É assinada a presente adenda ao contrato de associação celebrado pelas PARTES em 12/10/2010, e que dele faz parte integrante, ao abrigo do disposto no artigo 3.° do Decreto-Lei n.º 138-C/2010, de 28 de Dezembro, e na Portaria n.º 1324-A/2010, de 29 de Dezembro, que se rege nos termos das cláusulas seguintes:
Cláusula 1 ª
Pagamentos
1 — Entre 1 de Janeiro e 31 de Agosto de 2011, o PRIMEIRO OUTORGANTE obriga-se a pagar ao SEGUNDO OUTORGANTE, em prestações mensais, através de transferência bancária, um subsidio no valor de €636.428,57 (…), de acordo com a fórmula prevista no número 1 do artigo 16.° da Portaria n.° 1324-A/2010, de 29 de Dezembro, correspondente a:
a) 2 Turmas do 5.° ano de escolaridade - (número de alunos: 16; 23);
b) 2 Turmas do 6.° ano de escolaridade - (número de alunos: 22; 18);
c) 2 Turmas do 7.° ano de escolaridade - (número de alunos: 24; 25);
d) 2 Turmas do 8.° ano de escolaridade - (número de alunos: 28; 21);
e) 3 Turmas do 9.° ano de escolaridade - (número de alunos: 16; 12; 14);
2 - Os pagamentos estabelecidos no número anterior devem ser ajustados em função da aplicação do n.º 2 do artigo 16° da Portaria n.º 1324-A12010, de 29 de Dezembro.
3 — Cessam os seus efeitos quaisquer outros pagamentos a título de subsídio ou outras obrigações financeiras do PRIMEIRO OUTORGANTE para com o SEGUNDO OUTORGANTE, designadamente os previstos na(s) cláusula(s) Segunda do contrato, quando aplicáveis ao período de 1 de Janeiro e 31 de Agosto de 2011.”*** 3. Direito
Em causa nos presentes autos está a adenda ao contrato de associação celebrado entre o Recorrente e o Ministério da Educação, em 12.10.2010, para o ano lectivo 2010/2011, nos termos da qual são aplicadas as novas regras de financiamento público dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com contrato de associação e o consequente pagamento do respetivo subsídio, nos termos que passaram a estar previstos no Decreto-Lei n.º 138-C/2010, de 28 de dezembro e na Portaria n.º 1324-A/2010, de 29 de dezembro.
Em síntese apertada, constata-se que a sentença recorrida, depois de identificar o objeto do litígio, como sendo um problema de execução do contrato de associação acima referido, concluiu pela legalidade da referida adenda ao contrato de associação, por entender que resultava do cumprimento de um regime jurídico de natureza imperativa, vertido no Decreto-Lei n.º 138-C/2010, de 28 de dezembro, e na citada Portaria n.º 1324-A/2010; que o modo de cálculo e fixação do apoio a conceder pelo Estado sempre esteve legalmente subtraído à vontade das partes, sendo, antes, por imposição legal, fixado unilateralmente pelo Ministério da Educação, através de portaria; e que essa fixação unilateral veio a acontecer, relativamente ao período temporal em causa (1 de janeiro a 31 de agosto de 2011), através da norma transitória do n.º 1 do artigo 16.º da Portaria n.º 1324-A/2010, em concretização das alterações legislativas entretanto operadas.
Contudo, o tribunal a quo entendeu também que o Ministério da Educação não tinha fundamento legal para fazer depender o pagamento dos montantes previstos na citada adenda ao contrato da assinatura da adenda pela contraparte, aqui Recorrente, pelo que condenou o Réu a pagar ao Autor a quantia corresponde às mensalidades relativas aos meses de janeiro a abril de 2011, calculadas nos termos do artigo 16.º/1 da Portaria n.º 1324-A/2010, bem como das mensalidades seguintes, até ao final da vigência do contrato, acrescidas de juros de mora, desde o dia em que se venceram até à data em que se efetuou o respetivo pagamento.
Além disso, a sentença recorrida julgou improcedente o pedido de indemnização por alegados danos patrimoniais futuros (definidos enquanto coimas, multas e juros que vierem a ser aplicados pelas autoridades), por falta de nexo de causalidade, por considerar que a comparticipação financeira em dívida não se destinava ao pagamento de impostos ou contribuições e que se, como alegado, o atraso no pagamento impediu o Recorrente de satisfazer os compromissos com os trabalhadores, então também não implicou a oneração com contribuições para a segurança social.
Alinhavado o teor essencial da decisão recorrida, importa agora apreciar as questões colocadas no recurso.* 3.1. Nulidades da sentença
3.1.1. O Recorrente começa por alegar que os factos tidos em consideração pela sentença recorrida são insuficientes para a decisão da ação e que deviam ter sido considerados provados ou, pelo menos controvertidos, os factos alegados nos artigos em 6º, 7º, 9º, 10º, 22º, 23º, 25º, 32º, 47º, 48º, 49º, 54º, 56º, 57º, 58º, 59º, 60º, 61º, 62º, 64º, 65º e 66º, 67º da petição. Em consequência, invoca a “nulidade da sentença”, decorrente de omissões na elaboração do despacho saneador quanto à fixação da matéria assente, à falta de base instrutória e à dispensa de produção de prova.
Dos autos emerge que o tribunal recorrido proferiu despacho saneador-sentença ao abrigo do disposto no artigo 508.º-B/1-b) do CPC, que expressamente invoca, por considerar que a questão sob decisão era simples e exclusivamente de direito, não havendo necessidade de realizar diligências instrutórias. O que, só por si demonstra a não verificação da invocada nulidade.
Quanto muito poderia haver um erro de julgamento quanto à suficiência da matéria para o imediato conhecimento do mérito da causa, o que as alegações do Recorrente também não logram demonstrar, visto que se limitam a invocar um extenso conjunto de artigos da petição, que de modo muito genérico dizem conterem factos que teriam sido desconsiderados, sem substanciar minimamente em que termos os mesmos poderiam ser decisivos para a decisão da causa.
Resta dizer que a decisão proferida mostra-se fundamentada e assente em factualidade que, em abstrato (e sem prejuízo do aditamento acima efetuado), é apropriada para sustentar a decisão que foi proferida. * 3.1.2. O Recorrente suscita também a nulidade da sentença, por contradição entre a fundamentação e a decisão, por entender que o tribunal recorrido, apesar de ter reconhecido a ilegalidade da atuação do Ministério da Educação (na parte em que este suspendeu o pagamento do subsídio, nos meses de janeiro a março de 2011, enquanto não estivesse assinada a adenda ao contrato), não retirou daí as consequências peticionadas pela Recorrente, de pagamento de danos futuros em função do referido incumprimento/mora.
Mas sem razão. Não existe qualquer contradição entre os fundamentos e a decisão, uma vez que a sentença recorrida se pronunciou sobre o referido pedido de indemnização, julgando-o improcedente, nomeadamente, por considerar que não se verificava o necessário nexo de causalidade com os danos invocados.
Improcedem, por isso, as apontadas nulidades da sentença.*** 3.2. Erros de julgamento
3.2.1. O Recorrente suscita um erro de julgamento no que respeita aos juros de mora, invocando que peticionou a aplicação das sucessivas taxas de juro comerciais (previstas no Decreto-Lei nº 32/2003, na redação vigente à época), enquanto que o tribunal a quo condenou a pagar somente os juros de mora por aplicação das taxas de juros civis. Mais alega que os pedidos formulados sob alíneas b) e c) deviam ter sido julgados procedentes, independentemente do quantum a pagar à recorrente, uma vez que a lei permite que, para além dos juros moratórios comerciais, o lesado peticione o pagamento de todos os outros danos, verificando-se nexo de causalidade entre a omissão de pagamento e os danos alegados.
A sentença recorrida condenou o Réu a pagar ao Autor o montante correspondente ao subsídio mensal, calculado nos termos do artigo 16.º/1 da Portaria n.º 1324-A/2010, relativo aos meses de janeiro a abril de 2011, acrescido de juros de mora, “calculados à taxa legal prevista para as obrigações civis, sobre o valor de cada prestação mensal desde o dia em que se venceram até à data em que se efetuar o respetivo pagamento”.
O Recorrente pretende o cálculo dos juros com base nas taxas de juro comerciais, previstas no Decreto-Lei nº 32/2003, na redação vigente à época. Contudo, como expressamente se prevê no artigo 2.º desse diploma, o seu âmbito de aplicação incide sobre os “pagamentos efectuados como remunerações de transações comerciais”, o que não é manifestamente aqui o caso, em que está em causa o pagamento de quantias devidas no âmbito de um contrato de associação celebrado entre o Ministério da Educação e um estabelecimento de ensino particular, ou seja, um contrato administrativo, regido por regras de direito público.
Não há, assim, qualquer erro na condenação em juros, tal como decidida pelo tribunal a quo.
No que respeita aos pedidos formulados nas alíneas b) e c) da petição, o primeiro foi decidido nos termos já referidos, condenando-se o réu a pagar as quantias acima identificadas e o segundo, referente ao pedido de indemnização por danos patrimoniais futuros foi julgado improcedente, nos termos já transcritos. Acontece que o Recorrente nada aduz que pudesse contrariar o assim decidido, limitando-se a afirmar conclusivamente a existência de um nexo de causalidade entre o verificado atraso no pagamento e os danos alegados, consubstanciados em “coimas, multas e juros que vierem a ser aplicadas por autoridades, entre as quais a segurança social e a ACT”. Ora, não apenas se confirma a inexistência do apontado nexo de causalidade, como além disso, os danos invocados não são futuros, mas meramente hipotéticos ou conjeturais, pois que se referem a um conjunto vasto de possibilidades de eventuais futuras atuações a cargo de diversas entidades que não é certo nem seguro que venham a ocorrer, nem o Recorrente alegou matéria de facto suficiente para que tal possa ser confirmado.
Pelo que improcede o recurso nesta parte.* 3.2.2. Resta analisar a questão central do presente recurso: saber se o contrato de associação, que se encontrava em execução à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 138-C/2010, de 28 de dezembro, podia ser “renegociado” de acordo com as novas regras estabelecidas naquele diploma e respetiva regulamentação e, concretamente, se ao mesmo podia ser aplicado (através da citada adenda contratual) o valor do subsídio por turma, que passou a estar previsto na Portaria n.º 1324-A/2010, de 29 de dezembro, e aí fixado transitoriamente para o período entre janeiro e agosto de 2011
Sobre questão semelhante a esta pronunciou-se recentemente este TCAN, nos Acórdãos de 05.02.2016, proferidos nos P. 00286/11.5BECBR e 00661/11.5BECBR. Naquele primeiro aresto lê-se, além do mais, o seguinte:
“(...) a modificação introduzida no Contrato pela Adenda, mormente pela respetiva Cláusula 1ª (e única) representa apenas a aplicação à relação contratualizada da disposição legal “transitória” e “excepcional” contida no artigo 16º/1 da Portaria 1324-A/2010, que fixa imperativamente o valor do “subsídio” a processar entre 1 de Janeiro e 31 de Agosto de 2011, arredando qualquer opção alternativa à Administração, independentemente das concepções que esta perfilhasse sobre a justeza e utilidade dessa disposição e até, em bom rigor, independentemente da aceitação e formalização dessa Adenda ao Contrato.
E portanto a questão resume-se numa simples alternativa, tertium non datur: Ou a norma em causa era aplicável à relação jurídico-administrativa controvertida (o contrato de associação) ou não era, sendo de incluir na temática, pela negativa, a hipotética solução de recusa de aplicação da norma por falta de idoneidade em face dos princípios legais e constitucionais invocados pela Recorrente. Deste modo torna-se claro que são estéreis quaisquer argumentos alinhados ou alinháveis, a favor ou contra a tese da “negociação” obrigatória no que concerne ao “preço” ou “subsídio” devido ao contraente privado, no período em causa, de 1/1 a 31/8 de 2011.
É certo que no preâmbulo do DL 138-C/2010, de 28 de Dezembro, se refere que «São, assim, criadas as condições para proceder à renegociação dos contratos entre o Ministério da Educação e as escolas particulares…». No entanto não é essa “renegociação” acorde com os novos critérios gerais de financiamento a implementar e vigorar por tempo indeterminado com referência aos “novos contratos plurianuais a celebrar ou renovar para um novo ciclo de ensino”, conforme artigo 17º/4 desse DL, que está agora em causa, mas apenas o comando excepcional previsto na norma do artigo 16º da Portaria 1324-A/2010, de 29 de Dezembro, cuja transitória vigência se esgota com uma única aplicação, entre 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 2011, aos contratos vigentes nessa anuidade, onde se inclui o discutido nestes autos. E, portanto, como ao Contrato de Associação em apreço não foram aplicados os novos critérios de financiamento introduzidos pelos invocados diplomas legais, nada havia a renegociar. (...)
(...) o Contrato em causa, como se exara logo no seu cabeçalho, regia-se pelo Despacho nº 11082/2008, de 16 de Abril, cujo ponto 13 dispõe:
«Os contratos de associação a que se reporta o presente despacho devem ser renovados no decurso do mês de Setembro de cada ano, de acordo com minuta aprovada pelo membro do governo competente, com observância das disposições legais e regulamentares aplicáveis…”
O mesmo princípio decorre do Artigo 15º/4/a) do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo que, na redação do DL 138-C/2010, preceitua que a portaria deve “Fixar o valor do apoio financeiro, com base no princípio do financiamento anual por turma”, assim como “estabelecer … o procedimento e o prazo de comunicação dos dados relevantes para o apuramento do subsídio a conceder, tendo em conta os calendários do ano lectivo…”, surgindo ainda o mesmo princípio da anualidade do financiamento replicado no Artigo 20º/4/ do mesmo Estatuto (sublinhados nossos).
Entende-se que nestas e outras normas similares aflora a salvaguarda de um período mínimo, compreensivelmente correspondente ao ano lectivo, durante o qual é garantida a estabilidade dos critérios legais e regulamentares aplicáveis aos contratos de associação, desde a sua celebração, mormente no que se refere ao montante a financiar, excluindo naturalmente as modificações convencionadas ou as impostas pela Administração no uso do seu poder inspectivo, por inexecução contratual imputável aos contraentes particulares.
Entendimento contrário colidiria frontalmente com os próprios fundamentos sinalagmáticos do contrato. Na verdade, não faria qualquer sentido obrigar o contraente particular a “Apresentar até 30 dias antes do início do ano escolar o orçamento de gestão para o ano seguinte”, como se exige na Cláusula Terceira, se fosse possível alterar “a meio” da sua execução o montante do financiamento que ab initio condicionava decisivamente esse mesmo orçamento.
Note-se que a execução orçamental é rigidamente exigida ao contraente particular, como se vê, por exemplo, no Acórdão do Pleno da Secção do CA do STA de 04-05-2006, Rec. 01985/02:
«No contrato administrativo de associação entre os serviços do Ministério da Educação e um Colégio para este prestar serviços de ensino em substituição do ensino público, a Administração tem, nos termos da alínea a) do artigo 180.º do CPA, o poder de modificar unilateralmente o conteúdo da sua prestação como contrapartida da modificação da prestação do Colégio que não realizou o serviço nos termos da estrutura de custos prevista no orçamento que serviu de base ao cálculo das importâncias entregues como preço.»
Mas se o contraente público, do lado das despesas (“estrutura de custos”), impõe autoritariamente uma rígida disciplina orçamental ao contraente particular, com que autoridade moral poderia ele próprio arrogar-se poderes para violar abertamente, por ato ou portaria, essa mesma disciplina orçamental, riscando pura e simplesmente verbas orçamentadas no lado das receitas, sem qualquer contrapartida de corte no lado das despesas?
Por mais prerrogativas de interesse público que se congeminem, só por cegueira ética e jurídica se poderia deixar de ver aí um flagrante desequilíbrio de direitos e obrigações, num instrumento leonino que, em bom rigor, já nem mereceria o nome de contrato.
Portanto, a redução do financiamento imposta pela Adenda ao ano escolar já em curso, alterando drasticamente o pressuposto orçamental do contrato, iria realmente produzir efeitos retroativos em sentido próprio relativamente ao Contrato, defraudando ilegitimamente as expectativas do contraente particular, a quem presumivelmente, pela ordem normal das coisas, já não seria possível reduzir as despesas programadas (maioritariamente constituídas pelas remunerações do pessoal docente e não docente), perdendo-se assim, com a redução do financiamento concedido pelo Estado, a necessária correspondência entre as receitas e as despesas orçamentadas para essa anuidade de 2010/11.
(...)
Igualmente infrutífero será invocar razões de índole estrutural como a “correção de desequilíbrios/racionalização de meios no domínio da oferta da rede escolar” ou “racionalização de meios e diminuição de despesas públicas”, pois essas são reformas que se fazem no longo prazo e de modo nenhum justificam uma alteração dos critérios de financiamento a meio de um ano escolar.
(...)
Ora, numa reforma legislativa que responde a problemas com 30 anos de profundidade e mesmo apelando aos factores de curto prazo que, reconheça-se, precipitaram de algum modo a ânsia reformista (“exercício de racionalização da gestão dos recursos financeiros, que ganha particular relevo num momento de esforço nacional de consolidação e equilíbrio das contas públicas”, ainda no preâmbulo do DL 138-C/2010) pareceria excessivo pagar o preço da quebra da confiança e ruptura na racionalidade económica dos contratos de associação, apenas para antecipar em alguns meses a renegociação que nos termos gerais teria lugar no início do novo ano escolar.
(...)
Na verdade, fosse por considerações de ordem jurídica ou de ordem prática, certo é que o legislador optou implícita mas inequivocamente pela segunda via interpretativa, ao prever uma disposição transitória para o período dos contratos em curso até ao final do ano escolar (“entre 1 de Janeiro e 31 de gosto de 2011”) no citado Artigo 16º da Portaria 1324-A/2010, de 29 de Dezembro, querendo com isso arredar a falada “renegociação” nesse período, como o TAF reconheceu.
Sucede que essa Portaria, como se refere no seu Artigo 1º, “regulamenta as regras a que obedece o financiamento público dos estabelecimentos do ensino particular e cooperativo…”, ou seja as regras constantes do DL 138-C/2010, de 28 de Dezembro.
Ora, este DL 138-C/2010 não prevê o critério excepcional transitório introduzido no referido artigo 16º da Portaria 1324-A/2010, o que significa que a Portaria não se limita a regulamentar as regras do DL, antes se afoita na introdução inovatória de uma regra que só por invocação mediúnica, por assim dizer, se poderia imputar ao espírito da Lei regulamentada.
Por outras palavras, a norma do regulamento aplicada pela Adenda ao Contrato de Associação em causa “desobedece” à lei (decreto-lei) que se destinava a regulamentar e, nessa medida, não poderia ser imposta a sua aplicação sob pena de subversão da hierarquia dos atos normativos consagrada no artigo 112º da Constituição.
Fica assim frustrada a iniciativa da Administração Pública, que apenas para concretização daquilo que supunha ser um imperativo legal e não por razões de prossecução do interesse público a prosseguir naquela específica relação contratual, propôs (ou impôs) à Recorrente a referida Adenda ao Contrato.
Em suma, a adenda resultou da aplicação de norma imperativa à relação contratual e não da renegociação do contrato e, perante isto, não pode concordar-se com a tese vertida nas conclusões 42-45 do Recorrido, de que a interposição da presente ação posteriormente à subscrição da adenda pela Recorrente, sem formalização expressa de qualquer reserva, configura uma situação de “venire contra factum proprium”.
E assim, por afastamento da norma transitória do artigo 16ª Portaria 1324-A/2010 e por inaplicabilidade dos novos critérios gerais de financiamento ao Contrato no período em causa (1 de Janeiro a 31 de agosto de 2011) a Adenda cai na irrelevância jurídica e mantém toda a sua relevância jurídica o quadro legal anterior aplicável ao dito Contrato.
Razão pela qual a sentença não pode manter-se e deve a ação ser julgada procedente no que toca ao pedido formulado em a) da p.i., embora não se justifique ordenar o incidente de liquidação, pois o que se justifica é que a Administração prossiga e conclua o procedimento interrompido, calculando o montante definitivo do financiamento a atribuir naquele período, segundo os critérios legais adequados do DL 553/80, de 21 de Novembro, e Despacho 11082/2008, de 16 de Abril.”
Como a seguir melhor veremos, no caso em apreço somos levados a concluir em sentido idêntico ao exarado no aresto citado, ainda que por fundamentos não inteiramente coincidentes.
Nos termos do artigo 14.º/1/2 do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo (na versão do Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 novembro, em vigor à data dos factos, que posteriormente foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 152/2013, de 4 novembro, que aprovou o novo Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo de nível não superior), “os contratos de associação são celebrados com escolas particulares situadas em zonas carenciadas de escolas públicas, pelo prazo mínimo de um ano” e “têm por fim possibilitar a frequência das escolas particulares nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público”.
Cumpre salientar que a celebração de contratos de associação visa realizar a incumbência constitucionalmente atribuída ao Estado de assegurar a todos a concretização do direito ao ensino (artigo 74.º/1 da CRP), o que implica, além do mais, que o Estado deve assegurar o ensino básico universal, obrigatório e gratuito (artigo 74.º/2-a) da CRP), pela criação de uma rede de estabelecimentos públicos de ensino que cubra as necessidades de toda a população (artigo 75.º/1 da CRP). Ou seja, o Estado tem a incumbência constitucional de assegurar um sistema público de ensino universal (tem que englobar todos os tipos e áreas necessários do ensino) e geral (tem que responder às necessidades de toda a gente).
Neste contexto constitucional, os contratos de associação são um instrumento de realização dessa tarefa do Estado, justificando-se apenas quando e onde haja carência de escolas públicas, como expressamente se refere no artigo 14.º/1 do Decreto-Lei n.º 553/80 (salientando este aspeto, veja-se o Acórdão do STA, de 14.10.2004, P. 01841/02). Assim, o contrato de associação é um contrato administrativo entre o Ministério da Edução e um estabelecimento de ensino particular e cooperativo, no âmbito do qual este se compromete a prestar serviços de ensino em substituição do ensino público.
Contrariamente ao invocado pelo Recorrente, no âmbito dos contratos de associação, a Administração tem o poder de fixar unilateralmente a contrapartida financeira (“subsídio”, na terminologia legal) que é devida ao estabelecimento de ensino particular e cooperativo pela prestação de tal serviço. A este respeito o artigo 15.º/1 do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo (na versão do Decreto-Lei n.º 553/80) prevê que “o Estado concederá às escolas que celebrem contratos de associação, além dos benefícios fiscais e financeiros, um subsídio por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente”. Mais estabelece o artigo 15.º/2 que o referido “subsídio” será fixado anualmente pelo Ministério da Educação, ouvido o Conselho Consultivo do Ensino Particular e Cooperativo (e, posteriormente, a Associação de Estabelecimentos de Ensino Particular e Cooperativo).
Neste quadro legal, que antecedeu o Decreto-Lei n.º 138-C/2010 e respetiva regulamentação, os critérios de apoio financeiro a conceder aos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, no âmbito dos ensinos básico e secundário, localizados em áreas carenciadas de estabelecimentos de ensino públicos, encontravam-se definidos no Despacho do Ministro da Educação n.º 256-A/ME/96 (publicado no DR, II Série, de 11.01.1997), que posteriormente foi alterado pelo Despacho n.º 19411/2003 (publicado no DR, II Série, de 11.10.2003) e pelo Despacho n.º 11082/2008, de 16 de abril (publicado no DR, II Série, de 16.04.2008).
De acordo com o citado Despacho do Ministro da Educação n.º 256-A/ME/96, alterado pelo Despacho n.º 19411/2003, o cálculo do apoio financeiro é realizado em função do universo de alunos abrangido por contrato de associação e das respetivas turmas a constituir, tendo em atenção, entre outros, o pagamento integral dos encargos comprovados com os vencimentos do pessoal docente e não docente, do diretor pedagógico, de um psicólogo escolar e do pessoal afeto à cantina. E de acordo com o Despacho n.º 11082/2008 tais critérios para o cálculo da contrapartida financeira devida no âmbito dos contratos de associação consistiam, além do mais, no seguinte: o valor do custo médio por turma era correspondente ao resultado da divisão do total da contrapartida financeira suportada pelo ME no ano letivo anterior pelo número de turmas a constituir no ano letivo em causa; o seu valor era ajustado, com efeitos ao início do ano civil, em função da percentagem correspondente à atualização anula das remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas e da eventual correção dos encargos com a segurança social do pessoal abrangido pelo contrato de associação; e para efeitos do cálculo do custo médio/turma a partir do ano letivo em causa e consequente pagamento da contrapartida financeira suportada pelo ME, os estabelecimentos de ensino deverão, no decurso do mês de outubro, exportar para o Sistema de informação do Ministério da Educação, todos os dados necessários para o apuramento daqueles valores.
O Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 553/80), na redação resultante do Decreto-Lei n.º 138-C/2010, continuou a prever que “o Estado concede às escolas que celebrem contratos de associação um apoio financeiro, que consiste na atribuição de um subsídio, nos termos a fixar por portaria do membro do Governo responsável pela área da educação.” (artigo 15.º/1 do Estatuto).
Ou seja, sempre coube ao Ministro da Educação fixar o subsídio (apoio financeiro) a conceder às escolas que celebrem contratos de associação, inicialmente por despacho e, após o Decreto-Lei n.º 138-C/2010, por portaria, na qual, além do mais, se deve “fixar o valor do apoio financeiro, com base no princípio do financiamento anual por turma, tendo em consideração os custos das turmas das escolas públicas de nível e grau equivalentes” (cfr. artigo 15.º/4-a) do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, na versão do Decreto-Lei n.º 138-C/2010).
Para além da remissão para portaria, contida no artigo 15.º/1/4-a) do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo (na redação do Decreto-Lei n.º 138-C/2010), o próprio Decreto-Lei n.º 138-C/2010 inclui, no seu artigo 3.º/1, uma norma transitória segundo a qual “Os contratos de associação em execução à data da entrada em vigor do presente decreto-lei são renegociados de acordo com as regras estabelecidas no presente decreto-lei e respectiva regulamentação.”
Em cumprimento do assim estipulado naquele diploma legal, foi publicada a Portaria n.º 1324-A/2010, de 29 de dezembro, (com o objetivo de regulamentar as regras a que deve obedecer o financiamento público dos estabelecimentos do ensino particular e cooperativo com contrato de associação), cujo artigo 9.º passou a prever que o apoio financeiro a conceder, no âmbito de contratos de associação, consiste na atribuição de um subsídio anual por turma fixado em (euro) 80.080. Por seu turno, o artigo 16.º/1 estabeleceu a seguinte disposição transitória: “ Excepcionalmente, entre 1 de Janeiro e 31 de Agosto de 2011, o valor do subsídio previsto no n.º 1 do artigo 9.º é fixado de acordo com a fórmula seguinte: Valor do subsídio = número de turmas x (euro) 90 000 x 9 meses/14 meses.”
Do quadro legal acima descrito não retiramos o mesmo entendimento que foi expresso no citado Acórdão deste TCAN, de 05.02.2016, P. 00286/11.5BECBR, segundo o qual o artigo 16.º da Portaria n.º 1324-A/2010 teria introduzido constituiria uma regra inovatória, não prevista no Decreto-Lei n.º 138-C/2010 e, como tal, “desobedecia” à regulamentação deste diploma legal, em infração da hierarquia dos atos normativos consagrado no artigo 112.º da Constituição.
Em nosso entender e salvo o devido respeito por opinião contrária, resulta do quadro legal acima descrito – concretamente, do artigo 3.º/1 do Decreto-Lei n.º 138-C/2010 – que o Ministro da Educação estava legalmente autorizado a emitir norma regulamentar visando a “renegociação” dos contratos de associação em execução à data da sua entrada em vigor (incluindo, portanto, o contrato dos autos), sendo certo que o termo “renegociação” não tinha, naquele contexto, o seu sentido próprio ou o literal, uma vez que, como já referido, o apoio financeiro a conceder no âmbito dos contratos de associação nunca foi objeto de acordo entre as partes, mas antes era, nos termos da lei, fixado unilateralmente pelo Ministério da Educação, sendo igual para todos os contratos de associação. Assim, afigura-se não existir qualquer desconformidade da norma do artigo 16.º/1 da Portaria n.º 1324-A/2010 com a hierarquia constitucional dos atos normativos (por falta de habilitação legal suficiente ou por contrariedade direta com o Decreto-Lei n.º 138-C/2010, que visa regulamentar).
O problema em apreço circunscreve-se, assim, à (in)admissibilidade da aplicação do disposto nesta nova norma regulamentar no âmbito da relação contratual anteriormente formada entre o Recorrente e o Recorrido. Na verdade, tal como já foi sublinhado no citado Acórdão deste TCAN, de 05.02.2016, P. 00286/11.5BECBR, a adenda ao contrato de associação em causa (ali, como aqui) “representa apenas a aplicação à relação contratualizada da disposição legal ´transitória´ e ´excepcional´ contida no artigo 16º/1 da Portaria 1324-A/2010, que fixa imperativamente o valor do “subsídio” a processar entre 1 de Janeiro e 31 de Agosto de 2011”. Ou seja, o que está em causa é uma alteração contratual diretamente resultante de uma alteração do quadro legal e regulamentar do financiamento público dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com contratos de associação.
Note-se que a pretendida alteração contratual não foi emitida – nem o Recorrido o invoca – no âmbito do poder de modificação unilateral das cláusulas contratuais, o que teria que ser feito através de um ato administrativo do contraente público fundado em razões de interesse público e, em qualquer caso, delimitado pelos fundamentos, limites e consequências expressamente previstos na lei (cfr. artigos 302.º/c), 311.º/2 e 312.º a 315.º do CCP). Diversamente, a alteração contratual aqui em apreço foi realizada por via da modificação das normas legais e regulamentares que regiam a relação contratual, à data da sua formação, pretendendo-se aditar ao contrato celebrado o conteúdo da norma transitória expressamente aprovada para vigorar no âmbito dos contratos de associação em execução à data daquela modificação e cuja vigência se esgota na janela temporal aí prevista, entre 1 de janeiro de 2010 e 31 de agosto de 2011.
A sentença recorrida considerou que “a adenda proposta (ou a alteração do contrato dela decorrente) não é mais do que uma concretização dos poderes de fixação unilateral, por via legal, do montante financeiro a conceder às escolas”. Contudo, não pode subscrever-se este entendimento, pois a alteração ao contrato, contida na referida adenda, extravasa o âmbito dessa fixação unilateral, tal como a mesma se encontrava prevista no contrato inicial.
É verdade que, quer antes do Decreto-Lei n.º 138-C/2010 quer depois, sempre a fixação do apoio financeiro (subsídio) a conceder no âmbito dos contratos de associação é feita unilateralmente pelo Ministério da Educação, nos termos da legislação e respetiva regulamentação. Essa estipulação é feita, não através de uma declaração negocial, mas sim de um ato regulamentar, para o qual previamente o contrato de associação remete.
No caso em apreço, o contrato de associação celebrado em 12.10.2010, para o ano letivo de 2010/2011, expressamente remetia para os artigos 14.°, 15.° e 16° do Decreto-Lei n°553/80, de 21 de Novembro, e para o Despacho n.º 11082/2008, sendo com base nestes normativos que foi calculado “montante global previsional de 1.211.873,53€”, sendo também essa a base para apurar o “valor definitivo da contrapartida financeira, que será objecto de aditamento ao presente contrato”, referidos nas alíneas c) e d) da cláusula segunda do contrato.
Ou seja, embora o clausulado contratual não incluísse o valor definitivo da contrapartida financeira a cargo do outorgante público e sendo certo que esse valor definitivo, ainda por apurar na data da celebração do contrato, sempre seria objeto de um aditamento ao contrato, a verdade é que o contrato celebrado vinculou as partes – incluindo o contraente público – a um valor de contrapartida financeira a calcular nos termos previstos nos citados artigos 14.°, 15.° e 16° do Decreto-Lei n°553/80, de 21 de Novembro, e no Despacho n.º 11082/2008. A esta conclusão não obsta a remissão feita no n.º 3 da cláusula quinta do contrato – onde se prevê a “aplicação subsidiária de regulamentação”, sublinhando-se que “os compromissos assumidos por via do presente contrato não invalidam a aplicação das disposições constantes da legislação geral e específica que incide sobre o ensino particular e cooperativo – pois, mais uma vez, esta cláusula contratual remete-nos para as disposições acima referidas.
É verdade que a questão em apreço nos autos não se resume a uma pura e simples alteração do preço contratual acordado. Não apenas o que está em causa é um apoio financeiro (ou “subsídio”, na terminologia legal), como o contrato de associação assume (no respetivo clausulado, como na legislação que o autoriza) um certo grau de incerteza quanto ao montante do subsídio a atribuir ao estabelecimento de ensino particular e cooperativo em cumprimento do mesmo, o qual só será definido já em plena execução do contrato. Além disso, a resolução dessa incerteza quanto ao montante devido ao contraente particular é feita, não por acordo das partes, mas antes por decisão unilateral do Ministério da Educação, a quem incumbe, não apenas a concretização dos critérios abstratamente fixados no Despacho n.º 11082/2008, como também a validação da documentação entre pelo estabelecimento com vista à documentação dos encargos relevantes para o efeito e a verificação da veracidade dos elementos declarados (a cargo da Inspeção-Geral da Edução). Por isso, o apuramento definitivo da comparticipação financeira devida (denominado “valor efetivo do ano escolar”) raramente é igual ao “valor previsional” previsto para o mesmo ano escolar, sendo muitas vezes inferior (disso mesmo e exemplo, o aditamento ao contrato de associação celebrado com a Recorrente para o ano letivo de 2009/2010, junto aos autos a fls. 187).
Ainda assim, esta margem de incerteza quanto ao montante efetivamente devido ao estabelecimento de ensino particular e cooperativo não deixa de estar contratualmente delimitada pela remissão para os critérios legais e regulamentares em vigor. Ora, para o ano letivo de 2010/2011 (ano a que respeita o contrato de associação aqui em discussão) os critérios para calcular o apoio financeiro a conceder pelo Ministério da Educação no âmbito dos contratos de associação com os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo encontravam-se definidos, à data do presente contrato de associação (12.10.2010), nos citados artigos 14.º a 16.° do Decreto-Lei n.º 553/80 e no Despacho n.º 11082/2008, expressamente mencionados no introito do contrato. E, como referido, tais critérios assentavam no universo de alunos abrangido por contrato de associação e nas respetivas turmas a constituir e tinha em conta, entre outros, o pagamento dos encargos comprovados com o pessoal docente e não docente. Mas estes critérios foram substancialmente alterados pelo Decreto-Lei n.º 138-C/2010 e pela Portaria n.º 1324-A/2010, que passaram a prever um subsídio anual por turma, cujo montante foi desde logo fixado na referida portaria.
Trata-se de uma alteração total do modo como era calculado o subsídio a conceder no âmbito dos contratos de associação. E se é certo que sempre competiu e compete à Administração fixar essa contrapartida financeira, não menos certo é que essa alteração, consubstanciada na adenda contratual que visa aplicar o artigo 16.º/1 da Portaria n.º 1324-A/2010 (publicada em 29 dezembro 2010) ao contrato de associação dos autos, contende diretamente com a estabilidade deste contrato, que já se encontrava em execução e que, como aí expressamente se refere, se destinava a vigorar no período compreendido entre 01.09.2010 e 31.08.2011.
É a estabilidade dos critérios que tinham sido legal e contratualmente fixados para este ano letivo que é aqui posta em causa, quando é certo que das disposições reguladoras do regime dos contratos de associação “aflora a salvaguarda de um período mínimo, compreensivelmente correspondente ao ano lectivo, durante o qual é garantida a estabilidade dos critérios legais e regulamentares aplicáveis aos contratos de associação, desde a sua celebração, mormente no que se refere ao montante a financiar, excluindo naturalmente as modificações convencionadas ou as impostas pela Administração no uso do seu poder inspectivo, por inexecução contratual imputável aos contraentes particulares.” (Acórdão do TCAN, de 05.02.2016, P. 00286/11.5BECBR).
Resta dizer que, contrariamente ao alegado pelo Recorrido, a conclusão a que chegamos não é afastada pelo “princípio da livre revisibilidade das leis” e pela interpretação do mesmo que vem sendo feita na jurisprudência constitucional, e aqui inaplicável. É que nos casos aí tratados, estava em causa a relação entre o administrado e o legislador, enquanto que no caso em apreço, está em causa a relação entre dois contraentes, um público outro privado, no âmbito de um contrato que, já se reconheceu, contém cláusulas a preencher pelas normas (legais e regulamentares) reguladoras do financiamento dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com contratos de associação; mas que, como já referido, foi celebrado (leia-se, acordado) entre as partes contratantes à luz de um determinado quadro legal e regulamentar em vigor à data e destinado a vigorar, entre aquelas, pelo período contratualmente fixado, correspondente, no caso, ao ano letivo de 2010/2011.
Em suma, a alteração contida na adenda em causa e destinada a fazer aplicar, ao contrato de associação, o novo critério de financiamento contido na norma transitória do artigo 16.º/1 da Portaria n.º 1324-A/2010, viola as obrigações contratualmente assumidas pelo Recorrido, que está obrigado a cumprir o contrato em apreço de acordo com o quadro legal e regulamentar em vigor na data em que foi celebrado e para o qual o contrato expressamente remete.
Assim, a sentença recorrida não pode manter-se, devendo a ação ser julgada procedente nesta parte, condenando-se o Recorrido a cumprir o contrato de associação id. nos autos, de acordo com a legislação nele indicada, retomando o procedimento para apuramento e pagamento ao Recorrente do montante definitivo do financiamento, acrescido de juros de mora legais sobre o montante em dívida desde a citação até efetivo pagamento.*** 5. Decisão
Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e condenar o Recorrido a cumprir o contrato de associação id. nos autos, de acordo com a legislação nele indicada, retomando o procedimento para apuramento e pagamento ao Recorrente, no prazo de 30 dias, do montante definitivo do financiamento, acrescido de juros de mora à taxa legal sobre o montante em dívida desde a citação até efetivo pagamento.
Custas pelo Recorrido.
Porto, 19.02.2016
Ass.: Esperança Mealha
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Hélder Vieira |
