Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01450/06.4BEVIS

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	01/13/2011

Tribunal:	TAF de Viseu

Relator:	Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro

Descritores:	CONTRATO DE ATRIBUIÇÃO DE AJUDA

Sumário:	1. Nos contratos de atribuição de ajudas ao investimento nas explorações agrícolas regulados pelo DFL nº 163-A/2000 de 27/7 e na Portaria nº 533-b/2000 de 12/8, o pagamento das ajudas é efectuado contra a entrega de documentos comprovativos das despesas; 2. As despesas deve, ser comprovadas pelas respectivas facturas pagas, ou se tal não for possível, através de documentos contabilísticos de valor probatório equivalente; 3. A apresentação de facturas sem demonstração de que as despesas nelas indicadas foram efectivamente pagas, conduz à rescisão do contrato.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	05/28/2010
Recorrente:	Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas (IFADAP)
Recorrido 1:	E..., Lda
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Concedido provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte:
1 – O Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas (IFADAP), interpõe recurso jurisdicional do acórdão proferido em 29/01/2010 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, que julgou procedente a acção administrativa especial interposta por E…, Lda., com sede em …, Tondela, anulando o acto do Vogal do seu Conselho de Administração que rescindiu o “contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do programa Agro – Medida 1” que celebrou com esta sociedade.
Nas alegações, concluiu o seguinte:
1. Na sequência da aprovação do Projecto de Investimento nº 2001.33.001491.9, documentado a fls 57 a 62 do PA, apresentado pela A. ao IFADAP ao abrigo do Programa AGRO, entre ambos foi celebrado o respectivo Contrato de Atribuição de Ajuda, documentado a fls. 53 a 56 do PA;
2. De acordo com o estipulado entre os Contraentes em tal contrato, a A. (Beneficiária) obrigou-se a cumprir pontualmente a execução do projecto aprovado e, em contrapartida, o IFADAP obrigou-se a processar-lhe o pagamento da quantia de 26.427,31€, correspondente ao incentivo financeiro concedido sob a forma de subsídio não reembolsável de acordo com o plano constante da cláusula 7ª de tal Contrato de Atribulação de Ajuda;
3. Para o efeito de lhe serem processados e pagos os subsídios concedidos no âmbito do Projecto aprovado e contratado, a A. apresentou ao IFADAP documentos comprovativos: do pagamento de despesas inerentes à execução de rubricas de investimentos projectados e aprovados; e da execução total (100%) dos investimentos projectados e aprovados;
4. Na sequência de tal comprovação documental apresentada pela A., o IFADAP creditou na sua conta os montantes das ajudas concedidas, no montante de 26.427,31 €;
5. Na sequência de acção de fiscalização e controlo efectuada pelos Serviços do IFADAP à execução do projecto de investimento apresentado pela A. foi apurado que se “verificavam em todas as componentes do investimento divergências marcantes entre a situação prevista e facturada e a situação constatada, pelo que foi considerado o projecto em situação irregular” em virtude de: - 2 das facturas apresentadas pela A. ao IFADAP não haverem sido pagas ao respectivo fornecedor ao tempo da sua apresentação; - parte dos investimentos aprovados, contratados e subsidiados ainda não haverem sido executados na data da realização de tal acção de fiscalização e controlo;
6. A soma dos montantes das referidas Facturas nº 777 da I… e nº 1510 da A… correspondem à totalidade do montante do investimento projectado, pelo que da inelegibilidade de tais facturas (designadamente por, ao tempo da sua apresentação ao IFADAP se não acharem efectivamente pagas pela A. àqueles fornecedores) e/ou da inelegibilidade das despesas nelas mencionadas (designadamente por não corresponderem à realização material das rubricas dos investimentos nelas referidas) haveria, necessariamente, de resultar a inviabilidade do Projecto, inviabilidade, essa, que, necessariamente, também, haveria de determinar a rescisão do Contrato de Atribuição de Ajuda.
7. Resulta, assim, que a A., não só não demonstrou oportunamente ao IFADAP ter efectivamente pago (ao tempo) ao respectivo fornecedor as quantias constantes das ditas facturas apresentadas ao IFADAP para efeitos de lhe ser processado e pago os respectivos subsídios, como também não demonstrou oportunamente (isto é, ao tempo da realização da referida acção de fiscalização e controlo) ao IFADAP ter executado a totalidade dos investimentos subsidiados, bem como por demonstrar também ficou a invocada compensação de créditos que a A. alegara estar documentada na sua contabilidade, tudo isto constando do teor da Decisão Final impugnada na presente acção, constituindo, de resto, matéria não infirmada pela A., nem no procedimento administrativo nem na presente acção;
8. Tendo presente o prescrito, conjugadamente, em 2.1. da Regra nº 1 do Regulamento (CE) nº 448/2004 da Comissão, de 10 de Março (que altera o Regulamento (CE) nº 1685/2000 relativo às regras de execução do Regulamento (CE) nº 1260/1999 do Conselho no que diz respeito à elegibilidade das despesas no âmbito das operações co-financiadas pelos fundos estruturais e que revoga o Regulamento (CE) nº 1145/2003), e em C.1. e C.4. do Contrato de Atribuição de Ajuda celebrado entre o IFADAP e a A., os factos apurados no quadro da acção de fiscalização e controlo efectuada ao Projecto subjacente à candidatura da A. autorizam e legitimam o IFADAP a proceder à rescisão unilateral do Contrato e Atribuição de Ajudas celebrado com a A., em conformidade com o disposto, também conjugadamente, no nº 1 do artº 11º do DL nº 163-A/2000, de 27 de Julho, em B. e C. de tal contrato;
9. Em tais circunstâncias, justificada também se mostra a exigibilidade do reembolso das quantias, nesse caso, indevidamente pagas no âmbito de tal contrato acrescidas dos respectivos juros conforme o prescrito no artº 12º do referido diploma legal e o clausulado em E. e F. desse mesmo contrato, pelo que o IFADAP, ao proferir a decisão impugnada, mais não fez do que praticar o acto devido, nela havendo fundamentado com suficiência e clareza os factos e as normas legais aplicáveis, em tal decisão não se vislumbrando irregularidade alguma susceptível de poder afectar a sua legalidade;
10. Por isso, o Tribunal a quo ao haver considerado no Acórdão recorrido, por um lado, que o acto de rescisão unilateral do Contrato de Atribuição de Ajuda celebrado com a A: estaria afectado pelo vício de falta de fundamentação em virtude de “da decisão de rescisão unilateral do contrato aqui em causa, não se compreende[r] o alcance, nem a extensão da (…) falta de correspondência entre a execução física e financeira do projecto, porquanto a mesma não descreve os factos a que se refere em concreto, nem em que medida os mesmos consubstanciam a violação de normas que possam conduzir àquele sentido decisório – rescisão unilateral”, e, por outro lado, que “a Ré, não se encontrando vinculada à rescisão unilateral do contrato, dispunha de outras soluções menos gravosas para a A., mesmo que verificasse o incumprimento parcial das suas obrigações, designadamente decidindo a modificação do contrato … “ (cfr. Acórdão recorrido, p. 13), incorreu em erro de julgamento;
11. E ao proferir as decisões de anulação do acto impugnado e de condenação da entidade demandada, aqui recorrente, o Tribunal a quo, igualmente violou as normas legais aplicáveis in casu, designadamente as contidas na Regra nº 1 do Regulamento (CE) nº 448/2004 da Comissão, de 10 de Março (que altera o Regulamento (CE) nº 1685/2000 relativo às regras de execução do regulamento (CE) nº 1260/1999 do Conselho no que diz respeito à elegibilidade das despesas no âmbito das operações co-financiadas pelos fundos estruturais e que revoga o Regulamento (CE) nº 1145/2003), e nos artºs 11º e 12º do DL nº 163-A/2000, de 27 de Julho;
Nas contra-alegações, a sociedade recorrida conclui o seguinte:
1. Não é possível alcançar do douto acórdão recorrido nenhum erro ou vício que possa afectar a sua plena validade ou alterar o sentido da decisão, nem a recorrente o demonstra.
2. A recorrente pretende neste recurso inverter a regra da prejudicialidade ínsita no douto acórdão recorrido e que resulta da análise e decisão das questões principais que impedem ou prejudicam a análise e decisão das restantes questões, na ordem lógica que foi definida pelo Tribunal “a quo”, pelo que as matérias do presente recurso extravasam o âmbito do conteúdo decisório do douto acórdão recorrido.
3. O Tribunal “a quo” optou, e bem, por verificar e decidir, em primeiro lugar, a questão relativa à violação do dever de fundamentação e dos princípios da adequação e da proporcionalidade da Decisão Final do IFADAP/recorrente, decidindo muito claramente não se mostrar necessário o julgamento da restante matéria.
4. A recorrida sempre infirmou a tese da recorrente no que respeita ao incumprimento das suas obrigações contratuais e legais, quer no procedimento que conduziu à Decisão Final da recorrente, quer nos autos em que foi proferido o douto acórdão ora recorrido, e demonstrou a execução integral do Projecto, bem como ter efectivamente pago aos fornecedores os investimentos.
5. A A./recorrida chamou o IFADAP/recorrente e apelou à sua colaboração para a efectiva comprovação desses factos, ao que este sempre se opôs pelo silêncio. Tal silêncio apenas significou a vontade de não aceitar que os factos que imputava à A./recorrida eram falsos.
6. Da decisão de rescisão unilateral do contrato pela recorrente, não se compreende o alcance, nem a extensão da invocada falta de correspondência entre execução física e financeira do projecto, porquanto a mesma não descreve os factos a que se refere em concreto, nem em que medida os mesmos consubstanciam a violação de normas que possam conduzir àquele sentido decisório.
7. A Ré/recorrente remete genericamente para um ofício (o qual, em si mesmo, já não se encontra devidamente fundamentado), sem considerar qualquer ponderação séria à oposição da A./recorrida, ou seja, ignorando completamente a resposta da A./recorrida nessa fase do procedimento.
8. A decisão da Ré/recorrente de rescisão unilateral do contrato padece (efectivamente) do vício de falta de fundamentação e de violação de lei.
9. A Ré/recorrente, não estava vinculada à “rescisão unilateral do contrato” e dispunha de outras soluções menos gravosas para a A./recorrida, ainda que se verificasse o incumprimento parcial das suas obrigações (o que nem sequer ocorreu neste caso), designadamente decidindo pela modificação do contrato, como resulta expressamente do n.º 2 do art. 11º do Decreto-Lei n.º 163-A/2000, de 27 de Julho.
10. A Ré/recorrente, apesar de dispor de inúmeros mecanismo de correcção e acompanhamento do investimento aqui em causa, absteve-se sempre de os usar, assim violando um efectivo dever a que está vinculada, ao abrigo do princípio da boa-fé dos contratos e ainda do princípio genérico da legalidade e, bem assim dos princípios da adequação e da proporcionalidade.
11. Quanto à segunda razão em que a Ré/recorrente faz assentar a decisão de rescisão unilateral do contrato aqui em causa – violação da regra de elegibilidade n.º 1 anexa ao Regulamento (CE) n.º 1685/2000, com a última redacção dada pelo Regulamento (CE) n.º 448/2004, da Comissão de 10 de Março – também não se verifica.
12. A regra de elegibilidade n.º 1 é composta por três (3) números; destes, o número um (1) subdivide-se em dez (10) pontos e ainda em nove (9) alíneas; o número dois (2) subdivide-se em três (3) pontos e o número três (3), subdivide-se em dois (2) pontos e duas (2) alíneas!!!
13. Da decisão de rescisão unilateral do contrato apenas se pode concluir que se imputa à A./recorrida a violação da regra n.º 1, sem se dizer a qual dos números, pontos, alíneas, sub-pontos ou sub-alíneas se pretende subsumir o caso em análise!
14. A dita regra n.º 1 é composta por inúmeros comandos ou normas, pelo que não se alcança qual desses comandos, norma ou preceito terá sido, na perspectiva da Ré/recorrente, o violado!
15. Nesta parte também a decisão padece em absoluto de falta de fundamentação e de violação de lei, conduzindo tal vício à nulidade do acto recorrido.
16. Ao contrário do propugnado pela recorrente quando diz que “teria, necessária e vinculadamente, de acarretar a rescisão do Contrato de Atribuição de Ajuda na medida em que mais nada no Projecto haveria de aproveitar utilmente – tanto do ponto de vista técnico como financeiro”, ficou demonstrado que, mesmo após a “acção de fiscalização” da recorrente à recorrida e de acordo com o conteúdo dessas informações constante do procedimento, apenas uma parte do investimento não estaria realizada (o que nem sequer corresponde à verdade, como a recorrente tem vindo a querer demonstrar, por estar integralmente realizado o investimento).
17. A recorrente vem, neste segmento do seu recurso, alterar deliberadamente a realidade dos factos, mesmo dos constantes do procedimento administrativo, ao afirmar que nenhum investimento foi efectuado!
18. Tal comportamento da recorrente é não só inadmissível, como também censurável, pois evidencia uma postura desconforme com a legalidade processual, ao querer condicionar uma futura decisão a factos que sabe não serem verdadeiros. Tal modo de litigar deverá merecer, por isso, a censura devida nos termos que doutamente vierem a fixar-se.
O Ministério Público junto deste tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º, nº1 do CPTA, não se pronunciou.
2. O aresto recorrido deu como provado os seguintes factos:
1 - Com data de 03/12/2001, a A. apresentou ao IFADAP o Projecto de Investimento ao abrigo do Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural documentado a fls. 57 a 62 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os devidos efeitos.
2 - Em tal Projecto, a A. (Proponente) propôs-se melhorar as condições ambientais no interior dos pavilhões e as condições de higiene e bem-estar animal através dos seguintes investimentos:
• Substituição do isolamento c/esferovite por isolamento em Polinretano expandido, projectado no interior da cobertura do Pavilhão n°2 (cfr. fls. 58 do PA);
• Instalação de sistema de ventilação e humidificação automáticos nos pavilhões 1 e 2, para substituição do sistema manual da abertura e fecho de janelas (cfr. fls. 58 do PA);
• Instalação de sistema de aquecimento automático nos dois pavilhões (cfr. fls. 58 do PA);
• Duas linhas de alimentação automáticas no Pav. 2 (cfr. fls. 58 do PA);
3 - Na sequência da aprovação de tal Projecto de Investimento, entre o IFADAP e a A, foi celebrado o contrato de Atribuição de Ajuda ao abrigo do Programa AGRO - MEDIDA 1: Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas (co-financiado pelo FEOGA - Orientação), documentado a fls. 53 a 56 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os devidos efeitos;
4 - De acordo com o estipulado entre os Contraentes em tal contrato, a A. (Beneficiária) obrigou-se, designadamente, a cumprir pontualmente a execução do Projecto de Investimento aprovado e, em contrapartida, o IFADAP obrigou-se a processar-lhe o pagamento da quantia de 26.427,31 € correspondente ao incentivo financeiro concedido sob a forma de subsídio não reembolsável de acordo com o plano constante da cláusula 7ª de tal Contrato de Atribuição de Ajuda (cfr. fis. 54 do PA);
5 - Para o efeito de lhe serem processados e pagos os subsídios concedidos no âmbito do Projecto aprovado e contratado, a A. apresentou ao IFADAP documentos para comprovar o pagamento de despesas inerentes à execução de rubricas de investimentos projectados e aprovados e a execução total (100%) dos investimentos projectados e aprovados;
6 - Na sequência de tal comprovação documental apresentada pela A. no âmbito de tal Projecto, o IFADAP creditou na sua conta os montantes das ajudas concedidas, no montante de 26.421,31 €.
7 - Em 24/06/2003, o IFADAP efectuou uma acção de fiscalização e controlo a execução dos investimentos previstos pela A/Beneficiária no Projecto aprovado e contratado entre o IFADAP e a A. documentada no Relatório de Controlo de 1º Nível (n.° 067/2004) e no Relatório de audiência prévia n.° 01/04, constantes, respectivamente, de fls. 39 a 45 e 25 a 33 do PA, cujos teores aqui se dão por integralmente reproduzidos para todos os devidos efeitos;
8 - Na sequência de tal acção de fiscalização e controlo foi apurado que se verificavam em todas as componentes do investimento divergências marcantes entre a situação prevista e facturada e a situação constatada, pelo foi considerado o projecto em situação irregular (cfr. fls. 45 do PA);
9 - Em 01/02/2005, o Gestor do Programa AGRO proferiu o Despacho n.° 92/2005, documentado a fls. 24 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os devidos efeitos, nele havendo considerado o projecto em situação irregular e expressado a sua concordância com a proposta expressa no Relatório de Controlo n.° 067/2004 (...) de rescisão do contrato de atribuição de ajudas (…);
10- Com data de 06 DEZ. 2005, o IFADAP dirigiu à A. o ofício com a referência 1240/DINV/SAG/2005, documentado a fls. 12 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os devidos efeitos, tendo em vista o cumprimento do prescrito nos arts l00.° e 101º, ambos do CPA (“Audiência Prévia”);
11 - A A. tomou posição sobre a intenção de decisão do IFADAP em rescindir unilateralmente o Contrato de Atribuição de Ajuda celebrado com a A., com devolução dos subsídios a ela concedidos, nos termos da resposta a tal propósito oferecida no âmbito do procedimento administrativo, documentada a fls. 7 a 11 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os devidos efeitos;
12 - Em 22/05/2006, o Gestor do Programa AGRO, proferiu o Despacho n.º 516/2006, documentada a fls. 5 e 6 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os devidos efeitos, nele havendo considerado manterem-se “as inelegibilidades físicas e financeiras detectadas, com a consequente rescisão do contrato de atribuição de ajudas e devolução de 31.093,63€ (26.427,31 de subsídio e o restante 4.666,32€ de juros”;
13 - Com data de 21 JUL. 2006, o IFADAP dirigiu à A. o ofício 633/DINV/SAG/2006, documentado a fls. 1 e 2 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os devidos efeitos, comunicando-lhe a Decisão Final do procedimento administrativo aberto na sequência da apresentação da candidatura relativa ao projecto em causa;
3. O acórdão recorrido anulou o acto que rescindiu unilateralmente o contrato de atribuição de ajudas que o IFADAP havia celebrado com a recorrida, com fundamento em vício de forma por falta de fundamentação.
Depois de expor doutrina sobre o conteúdo do dever de fundamentação, o acórdão extrai duas conclusões:
- «da decisão de rescisão unilateral do contrato aqui em causa, não se compreende o alcance, nem a extensão da referida falta de correspondência entre a execução física e financeira do projecto, porquanto a mesma não descreve os factos a que se refere em concreto, nem em que medida os mesmos consubstanciam a violação de normas que possam conduzir àquele sentido decisório – rescisão unilateral»;
- «sendo certo que a A. realizou efectivamente investimentos ao abrigo do programa AGRO – Medida 1 e de forma correcta, a Ré não se encontrando vinculada à rescisão unilateral do contrato, dispunha de outras soluções menos gravosas para a A. mesmo que verificasse o incumprimento parcial das suas obrigações, designadamente, decidindo pela modificação do contrato», pelo que teria que «justificar e fundamentar devidamente a decisão».
Consistindo a fundamentação numa externação das razões de facto e de direito que estão na base da decisão, não se compreende que um destinatário normal ou razoável não consiga conhecer as razões que levaram o recorrente a rescindir o contrato.
Os motivos estão bem explícitos, com clareza, suficiência e congruência no despacho nº 515/2006 (doc. de fls. 5 do p.a) e o procedimento administrativo, no qual o recorrido teve duas audiências prévias, documenta abundantemente que a recorrida teve sempre conhecimento dos motivos que sustentaram a rescisão do contrato.
Aquele despacho não só remete para os relatórios de controlo nº 067/2004 e nº 01/04 e para os despachos nº 752/2004 de 21/6/ e nº 92/2005 de 1/5, que dá por reproduzidos no seu todo, como expõe as razões pelas quais não aceita as explicações da recorrida prestadas em audiência prévia e conclui que «se mantêm as inelegibilidades físicas e financeiras detectadas, com a consequente rescisão do contrato de atribuição e a devolução de 31.093,63€».
O relatório de controlo nº 067/2004, que constitui parte integrante do acto impugnado (cfr. nº 1 do art. 125 do CPA), contém os elementos bastantes para dar a conhecer que na data em que a fiscalização foi feita se verificavam «em todas as componentes do investimento divergências marcantes entre a situação previstas e facturada e a situação constatada», o que levou a considerar o projecto em situação irregular.
Quando o juiz a quo refere que «não se compreende o alcance, nem a extensão da referida falta de correspondência entre execução física e financeira do projecto», só poder ser porque não atentou no ponto 3.1 daquele relatório onde se especifica relativamente a cada uma das componentes do investimento as divergências entre as despesas que a recorrida disse estarem realizadas e aquilo que efectivamente foi encontrado. Os investimentos incidiam sobre dois pavilhões de galinhas poedeiras e consistiam na substituição do isolamento c/esferovite por isolamento em polinretano na cobertura do pavilhão 2, na instalação de sistema de ventilação e humidificação automáticos nos pavilhões 1 e 2, na instalação de sistema de aquecimento automático nos dois pavilhões e de duas linhas de alimentação automáticas no pavilhão 2. Ora, daquele relatório consta que o isolamento térmico e as linhas de alimentação automáticas não foram instaladas no pavilhão 2, que os painéis do equipamento dos sistema de ventilação e humidificação não correspondiam ao facturado, que apenas estavam instalados dois sistemas automáticos para janela, quando o projecto previa quatro, e que os aquecedores não estavam instalados. Por tudo isso se concluiu que enquanto a realização física do projecto era de 11,49%, a execução financeira era de 100%.
Para além de estar suficientemente explicitada a existência de divergências entre o investimento físico e a execução financeira, deve dizer-se que, em rigor, não foi esse o fundamento directo do acto impugnado. Esse facto levou sim à constatação que os documentos comprovativos das despesas não demonstravam que as mesmas estavam pagas na data da sua apresentação para efeitos de pagamento do subsídio, sendo esse o motivo invocado para praticar o acto impugnado.
Na verdade, no relatório nº 01/04 (doc. de fls. 25 do p.a), também apropriado pelo acto recorrido, após a primeira audiência prévia da recorrida, escreve-se o seguinte: «A resposta do beneficiário em nada altera a posição assumida sobre os elementos recolhidos e tratados para o relatório nº 067/2004 e ainda comprova a existência de incumprimento dos prazos de realização do projecto bem como da falta de pagamento das facturas, senão observe-se: efectua o pagamento da factura nº 1510 da A…, SA através da emissão de três cheques, dez meses após a data da apresentação do pedido de pagamento e nove meses após o recebimento da ajuda. Releve-se que o pagamento da factura só acontece após receber a nossa carta de comunicação para visita de controlo contabilístico (datada de 25/11/2003). Por fim não comprova a origem desse capital, em que cada cheque descontado foi alvo de um depósito mais ou menos do mesmo montante nos dias imediatamente anteriores; - por fim, a factura nº 777 da I…, Lda não teve qualquer pagamento, embora ao longo do processo o beneficiário apresentasse algumas versões (pagamentos em numerário, encontro de contas), afirma agora que já havia fornecido informação e volta a enviar cópia da factura e do recibo, sem apresentar novamente qualquer prova ou meio de pagamento».
E no despacho nº 92/2005 (doc. de fls. 24), outro também assumido pelo acto impugnado, o Gestor do Programa Agro considera o projecto em situação irregular, concordando com a proposta de rescisão do contrato, por entender que as despesas tituladas pelas facturas nº 1510 e nº 777 não serem elegíveis: quanto à primeira, porque o pagamento das ajudas foi efectuado na íntegra, «quando ainda não tinha pago a despesas» e quanto à segunda, dada a «inexistência de registos contabilísticos nem do modo de pagamento que permitissem validar o pagamento».
Finalmente, o próprio texto do acto impugnado reafirma que «aquando da entrega da remessa dos comprovativos e respectiva autorização de pagamento» a execução física do projecto não correspondia integralmente à execução financeira; que o pagamento efectiva da despesa constante da factura nº 1510, efectuado através de três cheques, ocorreu nove meses depois da apresentação do pedido de pagamento da ajuda; e que relativamente à factura nº 777, «os registos contabilísticos verificados aquando da auditoria não demonstram a existência de encontro de contas com o fornecedor».
Portanto, a fundamentação apresentada para a rescisão do contrato não padece dos defeitos que o acórdão recorrido lhe apontou, sendo clara, congruente e suficiente, permitindo a um destinatário normal compreender perfeitamente os motivos que estiveram na base da rescisão do contrato.
O acórdão recorrido considerou ainda que o dever de fundamentação não estava cumprido porque o autor do acto impugnado não revelou porque é que se optou pela rescisão em vez da modificação unilateral do contrato. Mencionou o artigo 11º do DL nº 163-A/2000 de 27/7 que, sob a epígrafe «rescisão ou modificação unilateral do contrato pelo IFADAP», concede ao contraente público a possibilidade de rescindir ou modificar unilateralmente o contrato em caso de incumprimento.
Mas a omissão dos motivos pelos quais não se determinou a modificação do contrato não é um defeito que possa ser imputado ao dever de fundamentação. Existiu uma declaração formal do autor do acto a esclarecer as razões que determinaram a rescisão do contrato e é o conteúdo dessa declaração que deve revelar se existem elementos suficientes, capazes e aptos a basear tal decisão. A fundamentação visa precisamente esclarecer as razões que estão na base da decisão e não encontrar a base substancial que porventura a legitime.
Se há regras ou princípios que no caso concreto imponham a- modificação do contrato ou que considerem ser essa a melhor solução, então o problema é de legitimidade substancial do acto e não de incumprimento do dever de fundamentação. Como refere Vieira de Andrade, o dever de fundamentação é um dever formal que «se cumpre com a apresentação dos pressupostos possíveis ou de motivos coerentes e credíveis, enquanto a fundamentação substancial exige a existência de pressupostos reais e de motivos correctos susceptíveis de suportarem uma decisão legítima quanto ao fundo» (cfr. O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos, pág. 230).
Do ponto de visita substancial, perante a factualidade assente, a decisão que se impunha era a rescisão do contrato e não a modificação unilateral das cláusulas do contrato. A rescisão do contrato prevista no nº 1 do artigo 11º do DL 163/A/2000, também reproduzida no contrato, tem a natureza de sanção contratual administrativa e aplica-se «em caso de incumprimento pelo beneficiário de qualquer das suas obrigações ou da inexistência ou desaparecimento, que lhe seja imputável, de qualquer dos requisitos de concessão da ajuda».
Para receber as ajudas decorrentes do contrato, a recorrida estava obrigada a apresentar «documentos comprovativos das despesas» referentes à aplicação de pelo menos 25% do investimento aprovado (nº 3 do art. 19º da Portaria 533-B/2000 de 1/8 e Condições gerais anexas à cláusula 9º do contrato). Tais documentos têm que atestar que o investimento foi realizado e que as respectivas despesas foram pagas. Ao contrato, por remissão da Condição J.4 anexa à cláusula 9º, aplicam-se as disposições legais e regulamentares relativas ao III Quadro Comunitário de Apoio, ao abrigo do qual foi crido o Programa Agro. Dessas disposições faz parte o Regulamento (CE) nº 448/2004 da Comissão da UE, que alterou o Regulamento nº 1685/2000 relativo às regras de execução do Regulamento (CE) nº 1260/1999 do Conselho no que diz respeito à elegibilidade das despesas no âmbito das operações co-financiadas pelos fundos estruturais. Esse regulamento, estabelece, no seu anexo, um conjunto de regras de elegibilidade de despesas, nomeadamente a Regra nº 1, sob a epígrafe «despesas efectivamente pagas», a qual, no ponto 2.1 relativo aos documentos comprovativos das despesas, estabelece que «regras geral, os pagamentos executados pelas beneficiários, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelas respectivas facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente» e no ponto 2.2 que essa regra é aplicável ao desenvolvimento rural.
Ora, quer a regra de realização de 25% do investimento aprovado, quer a regra da apresentação de documentos comprovativos das facturas pagas, têm subjacente o interesse público de prevenir fraudes ou a má utilização dos fundos estruturais, pois o seu cumprimento fornece o mínimo de garantias de que o dinheiro esta a ser aplicado na execução do projecto de investimento.
A recorrente, quando solicitou o pagamento da ajuda contratada, nem havia realizado 25% do investimento aprovado, tal como demonstra o Relatório de Controlo nº 067/2004, nem apresentou documentos comprovativos das facturas efectivamente pagas. Na verdade, para comprovar a despesa da totalidade do investimento, a recorrente apresentou duas facturas, a factura nº 1510 emitida pela empresa A… e a factura nº 777 da empresa I…, mas não comprovou que as mesmas estavam liquidadas na data do financiamento. Relativamente à primeira, apresou três cheques pós-datados que apenas foram descontados nove meses depois, o que significa que o pagamento não foi contemporâneo do financiamento, e relativamente à segunda nunca apresentou qualquer prova, nem sequer da alegação de que foi efectuada uma compensação de créditos com a empresa credora.
Há pois um incumprimento das obrigações contratuais que é imputável à recorrida e que, por isso mesmo, afasta a possibilidade de se usar o mecanismo da modificação unilateral do contrato. Esta prerrogativa, que está prevista no nº 2 do artigo 11º do DL nº 163-A/2000, é utilizada quando o incumprimento resulte de «condições concretamente verificadas na execução do projecto» ou da «falta ou insuficiência de documentos comprovativos», por motivos não imputáveis ao beneficiário, o que não é o caso dos autos. Nem se está perante uma execução parcial ou execução diversa do projecto de investimento, resultante de condições específicas surgidas na sua execução, nem de ausência ou insuficiência de documentos, mas sim de documentos que não provam o pagamento tempestivo das despesas que a recorrida diz ter efectuado. A rescisão impõe-se porque ser trata de sancionar o beneficiário pela inobservância dos deveres contratuais acessórios, mas cujo desrespeito põe em causa a relação de confiança e de transparência essencial à manutenção da relação contratual. 4. Pelo exposto, acordam em:
a) Conceder provimento ao recurso jurisdicional e anular a decisão recorrida;
b) Julgar improcedente a acção e consequentemente absolver a entidade demandada do pedido
Custas pela recorrente nesta e na 1ª instância.
Notifique-se
TCAN, 13 de Janeiro de 2011
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela