Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00794/09.8BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	06/03/2016

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	RECURSO. QUESTÃO NOVA

Sumário:	I) – «Conforme é jurisprudência corrente, os recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais inferiores, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal de que se recorre» (Ac. deste TCAN, de 21-04-2016, proc. nº 00494/10.6BEMDL).* * Sumário elaborado pelo Relator.


Recorrente:	AMGR
Recorrido 1:	Município de Vieira do Minho e Ministério Público
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

AMGR (Travessa…), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Braga, em acção administrativa especial intentada contra si e contra o Município de Vieira do Minho pelo Ministério Público.
O recorrente formula as seguintes conclusões:
1. O processo de licenciamento à construção n° 296/2002 foi aprovado pela Câmara Municipal de Vieira do Minho em 23/01/2003 e a licença de utilização foi deferida em 6/12/2004 sendo emitido o alvará de utilização n° 39/2005 a favor do Recorrente,
2. considerando que o imóvel em apreço se situava em ”zona de espaços aglomerados de tipo 3, excluído de condicionantes”, informação prestada pelos serviços técnicos da Ré, com base na qual o Recorrente construiu a habitação que no local se encontra edificada, ciente de que agia em rigoroso cumprimento das normas legais e dos regulamentos urbanísticos aplicáveis,
3. confiança essa no bem fundado da sua actuação que se viu reforçada com o deferimento pela Ré da peticionada alteração do uso do imóvel para hospedaria, ocorrida em 2008, ocasião em que esta considerou que o mesmo imóvel se encontrava já zona de "espaços florestais" mas considerou preenchido para as instalações turísticas do Recorrido o inequívoco interesse municipal que legitima o deferimento dessa alteração à luz da alínea g) do nº 1 do art. 72º do Regulamento do Plano Director Municipal do Município de Vieira do Minho.
4. A adesão da douta sentença em crise àquela localização que redundou na declaração de nulidade dos actos administrativos que licenciaram a construção e a subsequente alteração do uso constitui flagrante erro de julgamento, viola a lei e princípios gerais de direito, com natureza de direito administrativo e de base constitucional.
5. Efectivamente, a confiança depositada pelo Recorrido na conduta da Ré relativamente à legalidade das operações urbanísticas em causa, delineadas pelos serviços técnicos em cujas informações assentaram, pelo que o vicio que a douta sentença considerou gerador da invalidade é exclusivamente imputável àquela, leva a que a declaração de nulidade lhe cause prejuízos significativos que doutra forma não ocorreriam.
6. em desrespeito dos princípios da boa fé, da tutela da confiança nos actos da administração, das expectativas legítimas, da proporcionalidade e proibição do excesso e da justiça,
7. que implicariam, na senda da melhor doutrina (e no sentido que o próprio legislador considera atendível: art. 69º n° 4 do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação que fixou um prazo de 10 anos para a invocação da nulidade urbanística) face à operatividade dos citados princípios, directamente aplicáveis atento o seu carácter estruturante do sistema jurídico e à sua natureza constitucional, fossem relevados na douta sentença em crise os efeitos putativos dos actos administrativos nulos, art. 134º n° 3 do Código de Procedimento Administrativo,
8. desaplicando a norma que impõe cegamente a destruição retroactiva dos efeitos dos actos administrativos nulos, por constituir uma intolerável injustiça na situação jurídica do Recorrente consolidada e estabilizada em virtude da actuação da Ré e do decurso do tempo.
9. Sem prescindir, em relação ao segundo acto declarado nulo (de alteração do uso do imóvel) sempre se dirá, salvo melhor opinião que o mesmo não carece de declaração expressa do "inequívoco interesse municipal", ao qual não corresponde nenhum estatuto ou categoria de direitos ou obrigações especiais,
10. mas consiste numa alusão, redundante senão inútil, ao fim da actuação do ente administrativo no deferimento da excepção construtiva prevista na alínea g) do nº 1 do art. 72º do Regulamento do PDM citado,
11. bastando que o empreendimento turístico do Recorrente preencha os requisitos de necessidade ou qualidade indispensáveis para lhe ser atribuído o direito de edificar ou, no caso, alterar o uso do imóvel, o que se verifica face ao teor da informação técnica constante do processo administrativo e da deliberação da Ré.
12. Esta deliberação, aliás, encontra-se suficientemente fundamentada, por remissão e de forma sucinta, considerando a natureza atributiva do acto e a circunstância de não serem também elencados pela Ré noutras deliberações, como a que se segue na acta da reunião que a aprovou, quais os requisitos ou circunstâncias que conduziram a tal conclusão, pelo que está o acto de deferimento suficientemente fundamentado e não padece de qualquer vício.
13. A douta sentença em crise violou as normas contidas nos arts. 71º e 72º n° 1 alínea g) do Regulamento do PDM do Município de Vieira do Minho, os arts. 3º, 4º, 5º, 6º, 6-A e n° 3 do art. 134º do Código de Procedimento Administrativo e arts. 266º n° 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa atentando contra os princípios da boa fé, protecção das expectativas legítimas e da confiança na actuação da administração, da proporcionalidade e da proibição do excesso bem como do direito de propriedade, à edificação e à iniciativa económica do Recorrente, todos com expressão constitucional.

O Ministério Público contra-alegou, pugnando pela manutenção do decidido.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado para efeitos do art.º 146º do CPTA, nada deu em Parecer.

Dispensando vistos, cumpre decidir; após vicissitudes processuais a respeito da necessidade de reclamação para a conferência, que a 1ª instância considerou ultrapassadas, na linha do que tem decidido a jurisprudência deste TCAN.

O recorrente imputa à decisão recorrida erro(s) de julgamento, traduzido(s) na violação do bloco normativo enunciado em 13. das suas conclusões.

Os factos, que a decisão recorrida consignou como assentes (sic):
1) O conta interessado AMGR em 2002.10.01 apresentou na Câmara Municipal de Vieira do Minho, requerimento a pedir o licenciamento de construção em prédio rústico descrito na CRP sob o n.º 004… e omisso à matriz, que deu origem ao processo de obras com o n.° 296/2002 (fl. 1 do p.a.).
2) Este prédio, denominado Sorte de Trás das Tomadas, confronta a norte com caminho público, a sul com estradão, a nascente com AAV e a Poente com AFM, apresenta na sua descrição a área de 1500,00 m2.
3) Pretendia-se, de acordo com a Memória Descritiva Justificativa, construir moradia unifamiliar, para a habitação do ali requerente e seus familiares com uma área de implantação de 85,65 m2, uma área de construção de 108 m2, com dois pisos acima da cota da soleira e uma cércea de 6 m (fl. 4 do p.a.)
4) Em informação técnica de 4/12/2002, apreciando o projecto apresentado, é referido que o terreno para o qual o requerente pretende levar a efeito a pretensão, encontra-se ordenado no PDMVM como zona de espaços aglomerados do tipo 3, excluído de condicionantes (fl. 19 do p.a.).
5) Concluiu-se na mesma informação que a construção de um edifício de habitação unifamiliar isolada do tipo T2, composta de dois pisos, sito no …, Freguesia de S. João da Cova, Vieira do Minho, reúne condições para o seu deferimento, o que veio a acontecer, por despacho de 21/01/2003 (fl. 23 do p.a).
6) A 16/07/2003 é emitido o alvará de licença de construção com o n.º 121/2003 para construção da moradia unifamiliar com as características supra referenciadas (fl. 185 do p.a.).
7) Por razões que não resultam do Processo de Obras 296/02, é determinada a realização de vistoria para efeitos de concessão de licença de utilização, da qual resultou a conclusão de que a construção se encontrava executada de acordo com o projecto e condições do seu licenciamento (fl. 7 do p.a. n.º 50/2004).
8) A licença de utilização foi deferida na sequência daquela vistoria e da informação de 26/11/04, por despacho do Presidente da CM de 06/12/04, sendo emitido Alvará de licença de utilização com o n.º 39/2005 em 11/03/05 (fl. 10 do p.a. n.º 50/2004).
9) A construção supra descrita localiza-se em espaços florestais (fl. 190 do p.a.).
10) Em 20/02/2008 deu-se início a um processo de autorização administrativa para a realização de obras de edificação, chamadas obras de alteração, destinando-se o edifício a hospedagem, que deu origem ao processo n° 22/2008 (fl. 1 do p.a.).
11) Neste processo de obras, em informação de 30/06/2008, considerou-se que "a localização do edifício no PDM está em espaços florestais, excluído de condicionantes" ( ... ) "A Câmara poderá autorizar a alteração de uso proposto, ao abrigo da al. g) do n° 1 do art. 72º do PDM, caso entenda se tratar de uma instalação com inequívoco interesse municipal" e em conclusão que "Face ao exposto proponho o deferimento da pretensão, nos termos do art.º 20º do DL n.° 555/99 de 16/12, com as alterações produzidas pelo DL n° 177/2001 de 4/06, condicionada à deliberação da Câmara relativamente ao cumprimento do disposto no n.° 1 do art. 72° do PDM” (fl. 65 do p.a.).
12) Em reunião da Câmara Municipal de 7/8/2008, foi colocado em apreciação com o nº 9.- Licenciamento de Obras Particular, "Presente informação favorável prestada pelo Arquitecto João Filipe Costa Pimenta condicionada à deliberação da Câmara Municipal relativamente ao disposto na al. g) do n.° 1 do art. 72° do PDM, constante de fls 65 do Proc. N° 22/08, relativa à alteração de uso de construção para hospedagem, sita no Lugar de Ínsua, freguesia de SJC, município de Vieira do Minho em que é requerente AMGR, residente em L…, Braga

Haverá antes do mais de elucidar matéria do ponto 12) do elenco factual supra.
Afigura-se ter ficado coarctado de completa a narrativa, ficando aquém do texto que certamente estaria em mente.
Mas da própria sentença, aquando de “Fundamentação de Direito”, obtemos esclarecimento, quando aí se refere que a deliberação «tem o seguinte teor: “Aprovado por maioria em conformidade com a informação técnica». Têmo-lo como ponto de facto tido como assente na decisão recorrida, ainda que não tenha sido sido colocado na natural e sequencial narrativa do elenco de circunstâncias. É, aliás, nesta suposição que as partes discorrem.

Do mérito da apelação:
A decisão recorrida declarou a nulidade:
- do acto administrativo que aprova o licenciamento requerido no processo de obras nº 296/2002, datado de 21/12/2002, titulado pelo alvará de licença de construção nº 12/2003;
- de todos os actos consequentes proferidos no mesmo processo de licenciamento, designadamente o despacho que defere a licença de utilização de 06/12/2004 e a deliberação de 07/08/2008 que defere o licenciamento da alteração para a mudança de uso da construção.
No que se refere ao acto de licenciamento de construção (de 21/12/2002) e consequente despacho atributivo da licença de utilização (de 06/12/2004), o tribunal “a quo” concluiu que a localização da edificação em espaço forestal feria o Regulamento do Plano Director Municipal de Vieira do Minho (RDMVM – Ratificado por Resolução do Conselho de Ministros n.º 113/95, DR nº 250/1995, Série I-B de 28/10/1995), que no seu art.º 71º considera ser esse um espaço não destinado a habitação, sem se demonstrarem condições excepcionais de edificabilidade previstas no seu art.º 72º [«a) Habitação unifamiliar, desde que a parcela em causa possua uma área mínima de 10 000 m2, contribua para a salvaguarda de património florestal ou áreas de mata existentes, ou viabilize economicamente uma exploração agrícola, e ainda disponha de acesso a partir de caminho público, condicionando a Câmara Municipal o licenciamento e a ocupação às medidas de protecção paisagística que entender necessárias, com vista à atenuação da presença da construção; b) Habitação unifamiliar para utilização própria em regime de permanência, quando se encontrem em situação de manifesta necessidade, sem alternativa viável em aglomerado urbano, desde que o título comprovativo da aquisição da parcela seja de data anterior à publicação do PDM, e aquela mesma parcela disponha de acesso a partir de caminho público; c) Instalações de apoio às actividades agrícolas do prédio em que se localizam, desde que a sua altura total não ultrapasse 4,5 m e a área coberta não exceda 200 m2, se a mesma for tecnicamente justificada; d) Equipamentos e edificações de interesse e promoção municipal, para resolução de carências colectivas; e) Unidades industriais isoladas com programas especiais, desde que acautelados os aspectos ambientais e demonstrado o seu interesse para o município; f) Instalações agro-pecuárias ou agro-industriais não enquadráveis nos espaços urbanos ou urbanizáveis ou nos espaços industriais, desde que acautelados os aspectos ambientais; g) Instalações recreativas, turísticas e hoteleiras com inequívoco interesse municipal»].
Como é de consolidada afirmação, no direito de propriedade constitucionalmente consagrado (art.º 62, n.º 1, da CRP) não se tutela o jus aedificandi, um direito à edificação, como um elemento necessário e natural do direito fundiário, sendo antes uma concessão jurídico- pública resultante, via de regra, dos planos urbanísticos (Acs. deste TCAN, de 20-02-2015, proc. nº 00794/11.8BEPRT; de 24-04-2015, proc. nº 00831/14.4BEAVR; de 19-11-2015, proc. nº 01224/08.8BEPRT); bem assim se não integra no conteúdo do direito de iniciativa privada acolhido no nº1 do artº 61 da C.R.P. (Ac. do STA, de 10-10-2002, proc. nº 0912/02).
O tribunal a quo” entendeu que, por violação de atinentes regras, repercutia nulidade, à luz dos artºs. 133º, nº 1, do CPA, 103º do RJIGT, e 68º, a), do RJUE.
Nenhuma crítica vem nesta subsunção ao direito, em tese geral.
Mas, defende o recorrente, no caso estará a salvo do regime de nulidade (art.º 134º do CPA), sempre recolhendo protecção de efeitos putativos, a que - em convergência argumentativa -, sempre será de atender, perante imputação do sucedido erro aos serviços camarários e ponderadas as referências normativas e toda a panóplia de princípios levados às conclusões de recurso.
Tudo se resume a uma única questão: o reconhecimento da legitimação jurídica da situação de facto pelo decurso do tempo.
Ainda recentemente este TCAN observou que “tendo sido uma acção interposta pelo Ministério Público, não é esta a entidade com competência para atribuir, contestar ou decidir do eventual pedido de efeitos putativos. Esta será uma questão a decidir, se a mesma se vier a colocar, quando da eventual execução de sentença” (Ac. de 20-05-2016, proc. 97/10.5BECBR).
Ponto discutível.
De qualquer forma, independentemente daquela admissibilidade, é aqui questão nova, situando-se num distinto nível de discussão [como expende a doutrina, “afigura-se claro que o preceito contido no n.º 4 do artigo 69.º (…) não consubstancia norma que interfira com as condições de validade dos actos ou deliberações em causa (Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs, in “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação - Comentado”, 2011, 3.ª edição, pág. 526)].
E «Conforme é jurisprudência corrente, os recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais inferiores, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal de que se recorre» (Ac. deste TCAN, de 21-04-2016, proc. nº 00494/10.6BEMDL).
Assim, não cabe apreciação.
No que o recorrente particulariza em relação à deliberação de 07/08/2008 (alteração de uso do imóvel), sustenta que o inequívoco interesse municipal (art.º 72º, g), do RPDMVM) não carece de declaração expressa (importando antes que a realidade demonstre o preenchimento de requisitos), como não estará noutras situações análogas, bastando uma remissão para informação técnica.
Mas este modo de ver não pode sustentar crítica à sentença recorrida, quando esta (em síntese nossa) não rejeitou que a deliberação pudesse consistir em apropriação de fundamentos, antes colocou em relevo que a informação técnica que no caso coube apenas aventou a possibilidade de poder caber juízo de interesse municipal, do mesmo passo que colocou assento tónico na devolução ao órgão municipal a emissão desse juízo, que só ele poderia proferir, acabando, pois, por ocorrer uma concordância vazia de tal juízo, quando nada ficou deliberado nesse específico ponto; outros casos são alheios, e não suprem.
E é claro que um tal juízo carece de ponderação por quem tem competência para o emitir, na prossecução do interesse público secundário, assim não redundante ou inútil.
O apontado erro de julgamento não ocorre, pois.

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelos recorrentes.
Porto, 03 de Junho de 2016.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Esperança Mealha
Ass.: Rogério Martins