Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01486/07.8BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	02/25/2011

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia

Descritores:	CADUCIDADE DIREITO ACÇÃO ACÇÃO CONDENAÇÃO PRÁTICA ACTO DEVIDO

Sumário:	Na acção administrativa especial em que se formula um pedido de condenação à prática de acto devido com fundamento em anterior acto de indeferimento expresso, ao qual são assacadas várias ilegalidades geradoras de nulidade, não é aplicável o prazo de caducidade a que se refere o artigo 69º, n.º 2 do CPTA, mas antes pode a mesma ser deduzida, sem dependência de prazo, nos termos do disposto nos art. 134º do CPA. * * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	06/18/2010
Recorrente:	P..., Lda.
Recorrido 1:	Ministério da Administração Interna
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Concedido provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
P…, Lda., com sede na Rua …, Canelas, V. N. de Gaia, inconformada, interpõe recurso da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que, em 23 de Setembro de 2009, absolveu o Ministério da Administração Interna [MAI] da Acção Administrativa Especial, julgando verificada a excepção de caducidade do direito de acção.
Alegou, tendo concluído do seguinte modo:
1. A douta sentença de fls. deve ser parcialmente revogada.
2. Do pedido formulado pela A. avulta que a A. pretende ver reconhecida e declarada pelo Tribunal a nulidade de diversos actos (sejam eles actos administrativos, v.g., despachos, sejam eles actos jurídico-normativos, como é o caso das Portarias impugnadas).
3. Actos, aliás, devidamente identificados ao longo da PI, e no próprio pedido.
4. Donde, a pretensão (fundamental) da A. assenta numa “pretensão anulatória”, “rectius”, de declaração de nulidade.
5. Ora, nos termos do n° 1 do artigo 58° do CPTA, “A impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo”.
6. Assim, a pretensão da A. pode ser intentada a todo o tempo, cabendo ao Tribunal avaliar, a final, e decorrida a produção de prova (i.e., decorrida a tramitação normal da acção, e analisada a questão de fundo), se os actos impugnados padecem, ou não, de vícios invalidantes sob a forma de nulidade.
7. Sendo que se a final o Tribunal concluir que os actos “recorridos” não estão feridos de nulidade, mas de mera anulabilidade, poderá, em face do “timing” da entrada da PI em juízo (“maxime”, considerando a pendência anterior de acção com o mesmo objecto em que houve lugar a absolvição da instância), absolver o R., em conformidade.
8. Tanto mais que está invocada, ao longo da PI, entre o mais, a violação de princípios de direito administrativo vários.
9. Assim, em nosso modesto entender, o Tribunal “a quo” não deveria ter absolvido o R. da instância no pressuposto de que a presente acção não foi intentada dentro do prazo previsto no n° 2 do artigo 69° do CPTA.
10. Os actos impugnados são todos anteriores a 2003.
11. Assim, são anteriores ao início de vigência da reforma do CPTA (Reforma 2002-2004) que só entrou em vigor em 2004 (pese embora o CPTA tenha sido aprovado pela Lei n° 15/2002, de 22.02).
12. Logo, a disposição do artigo 69°, n° 2 não poderia definir o “timing” de uma pretensão impugnatória que emerge em momento anterior (mesmo que o “quid” da acção passe, de facto, pelo pedido de condenação da Administração a qualquer actividade concreta de reposição da legalidade).
13. Com efeito, e ao contrário do que pretende o Tribunal “a quo”, não poderia a A. guiar-se pelo artigo 69°, n°2, do CPTA no que toca á definição da sua estratégia de impugnação de um despacho de 17.11.2003.
14. Isto porque, ao tempo, o artigo 69°, n° 2 do CPTA não estava em vigor...
15. E se é certo que se aplica aos processos agora em curso,
16. Tal disposição processual não tem a virtualidade - nem pode ter - de (re)definir posições substantivas (como é o caso de uma pretensão anulatória).
17. A impugnação de actos nulos nunca esteve sujeita a quaisquer crivos temporais, admitindo-se que seja “a todo o tempo” (o que é quase uma garantia geral do nosso sistema).
18. Com efeito, os actos nulos nunca se convalidam no ordenamento jurídico.
19. Pelo que a pretensão da A. deve ser conhecida pelo Tribunal.
20. Isto é, o Tribunal deve pronunciar-se quanto à (in)validade dos actos impugnados,
21. Declarando a respectiva nulidade, se for caso disso, como é.
22. Deve revogar-se a douta sentença de fls., ordenando-se o prosseguimento dos autos, a fim de que o Tribunal conheça das nulidades invocadas, tudo com as legais consequências.
A contra-interessada “C...., S.A.” e o MAI apresentaram contra-alegações em defesa da manutenção da decisão recorrida, tendo este último formulado as seguintes conclusões:
I - As regras sobre prazos constantes dos artigos 69.º, n.º 2 e 89.º, n.º 2 do CPTA são aplicáveis à a.a.e. instaurada pelo R. por já estarem em vigor na data em que esta foi intentada.
II - Os princípios gerais e as regras fundamentais que regulam a actividade administrativa não se mostram violados no caso concreto e pelo modo pretendido pelo R..
III - R. não demonstrou de maneira clara, inequívoca, precisa ou suficiente, a existência de nulidade dos actos normativos e administrativos que impugna nem o nexo de causalidade entre o seu proferimento e o respectivo prejuízo económico.
IV - R. desconsiderou o facto de que a DGV, organismo integrado na estrutura orgânica do A., foi extinta em 1 de Maio de 2007, sendo substituída a partir da mesma data nas atribuições relativas à actividade de inspecção técnica de veículos pelo IMTT, organismo integrado na estrutura orgânica do MOPTC.
O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º, nº1 do CPTA, não se pronunciou.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
O Tribunal a quo deu como assente a seguinte matéria de facto:
a) A ora A. intentou em 6/8/2004, acção administrativa especial conexa com normas administrativas que correu termos neste TAF, sob o n.º 1731/04.1BEPRT.
b) Na referida acção a ora A. demandou a ora Demandada formulou os seguintes pedidos: “ a) declarar nulos todos os processos de alargamento de âmbito de actividade efectuados ao abrigo da Portaria nº 1165/2000, de 9 de Dezembro; b) declarar a nulidade da Portaria nº 1165/2000, de 9 de Dezembro, designadamente dos requisitos estabelecidos para o alargamento de âmbito nos artºs 30°, 38° e 40º, e dos despachos 13637/01 e 13638/01, de 6 de Junho de 2001, proferidos pelo Director Geral de Viação, por violarem os princípios que presidem a actividade administrativa tais como os princípios da Legalidade, da Justiça, da Imparcialidade, da Boa-Fé e da Igualdade Material, por violarem o DL nº 550/99, de 15/12, designadamente, o artº 43° e ainda por violarem os artºs 13° e 266°, n 2 da CRP; c) declarar a nulidade da classificação dos centros de inspecção existentes à data da entrada em vigor do D. L. nº 550/99 como centros de categoria A; d) condenar o R. a reconhecer o direito a todas as entidades autorizadas para o exercício da actividade de inspecção, existentes à data de entrada em vigor do D.L. nº 550/99, de 15.12 e que exerçam tal actividade, a obterem o alargamento da actividade as inspecções previstas nas alíneas b) e c) do nº 1 do artº 2° do referido diploma se reunirem os requisitos de capacidade financeira fixados nos termos do nº 2 do artº 6°, conforme dispõe o art 43°, independentemente do de centros que detenha cada das entidades autorizadas ou do número máximo de centros B por distrito; e) condenar o R. a classificar o centro de inspecção nº CITV n° 256 como tipo B, reconhecendo que a respectiva entidade autorizada reúne os requisitos de capacidade financeira estabelecidos para o efeito”.
c) Com data de 13/4/2007, no proc. 1731/04 foi proferido despacho saneador-sentença que aqui se dá por integralmente reproduzido, foram julgadas procedentes, por provadas as excepções de ineptidão da petição inicial bem como de ilegitimidade activa, excepções que, nos termos do artº 89º, nº1 alínea a) e d) e nº2 do CPTA, determinam a absolvição da instância da entidade demandada.
d) Por ofício datado de 24/4/2007 dirigido ao ilustre mandatário constituído foi a A. notificada da decisão supra referida.
e) Em 28/6/2007 a A. intentou a presente acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos, na qual demanda o Ministério da Administração Interna e peticiona o seguinte: “a) declarar nulo o processo de alargamento de âmbito de actividade supra descrito efectuado ao abrigo da Portaria n° 1165/2000, de 9 de Dezembro e no qual a A. é visada; b) declarar a nulidade da Portaria n°11 65/2000 de 9 de Dezembro designadamente dos requisitos estabelecidos para o alargamento de âmbito nos artºs 30º, 38° e 40º, desaplicando-a ao caso concreto nos termos e para os efeitos do disposto no art° 73º n°2. do CPTA, e dos despachos 13637/01 e 13638/01, de 6 de Junho de 2001, proferidos pelo Director Geral de Viação, por violarem os princípios que presidem à actividade administrativa tais como os Princípios da Legalidade, da Justiça, da Imparcialidade, da Boa-Fé e da igualdade Material, por violarem o DL n° 550/99, de 1512, designadamente, o art° 43º e ainda por violarem os art°s 13° e 266°. N° 2 da CRP, motivo pelo qual são globalmente nulos e de nenhum efeito; c) declarar a nulidade da classificação dos centros de inspecção da Autora existentes à data da entrada em vigor do DL. Nº 550/99 como centros de categoria A; d) condenar o R. a reconhecer o direito da A, enquanto entidade autorizada para o exercício da actividade de inspecção, existente à data de entrada em vigor do D.L. n°550/99, de 15/2, e que exerce tal actividade, a obter o alargamento de actividade às inspecções previstas nas alíneas b) e c) do n° 1, do art° 2° do referido diploma, se reunir os requisitos de capacidade financeira fixados nos termos do no 2 do art° 6°, conforme dispõe o art. 43°, independentemente do número de centros que detenha ou do número máximo de centros B por distrito; e) condenar o R. a classificar o centro de inspecção n° CITV no 256 como tipo 8, reconhecendo que a respectiva entidade autorizada reúne os requisitos de capacidade financeira estabelecidos para o efeito.” – cfr. p.i. que aqui se dá por integralmente reproduzida para todos os legais efeitos.
f) Na condição de titular de um centro de inspecção automóvel a A, ao abrigo das disposições do DL 550/99 de 15 de Dezembro e da Portaria nº1165/2000 requereu, junto da Direcção Geral de Viação, o alargamento do âmbito de actividade de centros de inspecção da categoria A, para a categoria B –doc. 1 junto com a p.i..
g) Por despacho de 17.11.03 do Subdirector-Geral de Viação foi indeferido o pedido de alargamento para o centro de inspecção - CITV n° 256 - apresentado pela A. – cfr. doc. 1 junto com a p.i.
h) A A. interpôs recurso hierárquico do despacho supra referido para o Secretário da Administração Interna em 19 de Dezembro de 2003.
Nada mais se deu como provado.
Há agora que apreciar o mérito do recurso que nos vem dirigido.
Na sentença recorrida identificou-se a presente acção como se tratando de uma acção de condenação à prática de acto administrativo legalmente devido em virtude de existência de acto administrativo expresso de indeferimento, cfr. art. 67º, n.º 1, al. b) do CPTA.
E efectivamente afigura-se-nos correcta tal análise uma vez que a Autora pretende que seja deferida determinada pretensão, que dirigiu expressamente à Administração, e que esta indeferiu, de mérito, no mês de Dezembro de 2003.
Assaca a tal indeferimento várias ilegalidades que qualifica como nulidades e sobre as quais a decisão sob recurso não se pronunciou, quer no tocante à sua mera qualificação, quer no tocante à sua verificação ou não.
Também se concorda com a decisão recorrida, quando entende aplicáveis a esta acção as regras processuais resultantes do CPTA, apesar de o acto de indeferimento ser anterior à data da entrada em vigor desse diploma legal, é o que resulta das regras de aplicação da lei no tempo.
No entanto, já não se concorda com a análise feita quanto ao prazo dentro do qual a presente acção deveria ter sido intentada.
Dispõe o art. 69º, sob a epígrafe “Prazos”:
1-Em situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido.
2-Tendo havido indeferimento, o prazo de propositura da acção é de três meses.
3-No caso previsto no número anterior, o prazo corre desde a notificação do acto, sendo aplicável o disposto nos artigos 59º e 60º.
Acontece, porém, como já vimos, que a Autora imputa várias ilegalidades ao acto administrativo que lhe recusou expressamente a sua pretensão e que qualificou como se tratando de ilegalidades geradoras de nulidade e não, apenas, de mera anulabilidade.
A este respeito escrevem M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, no seu Comentário ao CPTA, 3ª edição, 2010, págs. 460 e 461:
“Tendo havido uma recusa expressa (da prática de acto devido ou da apreciação de requerimento), conforme prevêem as alíneas b) e c) do n.º 2 do artigo 67º, o prazo de caducidade é de três meses, pelo que corresponde ao prazo geral de impugnação dos actos administrativos, estabelecido no artigo 58º, n.º 2, alínea b).
Afigura-se, no entanto, que este prazo não se aplica às situações em que o acto de indeferimento seja nulo, prevalecendo, neste caso, o que dispõe o artigo 134º do CPA, que permite que a nulidade dos actos administrativos seja invocada e judicialmente reconhecida sem dependência de prazo... É, aliás, característica fundamental da nulidade (dada a sua inaptidão intrínseca para a produção de efeitos jurídicos) que ela possa ser invocada perante qualquer tribunal e em qualquer processo, mesmo a título incidental, pelo que também o poderá ser numa acção de condenação à prática de acto devido, sendo, por isso, irrelevante a previsão específica de um prazo de caducidade.
Por outro lado, como a acção de condenação à prática de acto devido visa reforçar a garantia de tutela judicial efectiva dos interessados perante actos de indeferimento, estando vedada a possibilidade de dirigir pedidos de estrita anulação contra actos de indeferimento (cfr. artigo 51º, n.º 4), seria incongruente que o interessado ficasse colocado, no novo quadro processual, numa situação mais gravosa do que sucedia no passado, sendo impedido de reagir a todo o tempo contra actos de indeferimento nulos, quando, no regime anterior, ele podia interpor recurso contencioso contra esses actos sem dependência de prazo.
Em suma, afigura-se que o regime de direito substantivo atinente à invalidade dos actos administrativos, que decorre dos artigos 133º e 134º do CPA, vale independentemente do meio processual de reacção que legislador considere adequado para cada situação concreta. O inciso “a nulidade é invocável a todo o tempo (...) e pode ser declarada, também a todo o tempo”, que consta do citado artigo 134º, implica, assim, que a nulidade dos actos de indeferimento pode ser invocada a todo o tempo em qualquer processo e, portanto, também, na acção de condenação à prática de acto devido. Justifica-se, assim, a aplicação, neste domínio, de solução paralela à que, no artigo 58º, n.º 1, se estabelece para o regime da impugnação.”.
Face a estes ensinamentos, temos que propender para uma menos correcta apreciação desta questão na decisão recorrida. Na falta de outros elementos factuais, constantes dos articulados das partes, não deveria ter sido decidido que tal prazo se aplicava às acções administrativas desta espécie, independentemente da natureza da ilegalidade assacada ao acto negatório expresso.
E, portanto, não era possível concluir, sem mais, que a presente acção administrativa era extemporânea.
Assim, impõe-se a revogação da decisão recorrida e a baixa dos autos ao Tribunal a quo, para que os autos prossigam a sua normal tramitação, para conhecimento de todas as restantes questões suscitadas pelas partes e, se nenhuma delas proceder, para conhecimento do mérito da acção.
Pelo exposto, acórdão os juízes que compõem este TCA Norte em:
-Conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar “in totum” a decisão recorrida;
-Ordenar a baixa dos autos ao Tribunal a quo para que aí sejam conhecidas as várias excepções suscitadas pelos réus, nos termos do disposto no art. 288º do CPC, e seguidamente do mérito da acção, caso não proceda qualquer uma daquelas excepções.
Custas nesta instância pelos recorridos.
D.N.
Porto, 25 de Fevereiro de 2011
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia
Ass. Maria do Céu Dias Rosa das Neves
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela