Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01887/05.6BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	04/03/2008

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Drº José Augusto Araújo Veloso

Descritores:	PROCESSO DISCIPLINAR COMPETÊNCIA CÂMARA MUNICIPAL

Sumário:	I. A competência para aplicar sanções disciplinares [além da repreensão] aos funcionários e agentes da administração local pertence, no município, ao respectivo órgão executivo, a câmara municipal; II. O artigo 18º do Estatuto Disciplinar não foi revogado pela alínea a) do nº2 do artigo 53º do DL nº100/84 de 12.01, na redacção dada pela Lei nº18/91 de 12.06, nem pela alínea a) do nº1 do artigo 68º da Lei nº169/99 de 18.09; III. O artigo 18º do Estatuto Disciplinar não excedeu o âmbito de autorização legislativa conferida ao governo pela Lei nº10/83 de 13.08.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	06/20/2007
Recorrente:	Município do Porto
Recorrido 1:	Sindicato...
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Nega provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Negar provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
O Município do Porto [MP] interpõe recurso jurisdicional da decisão judicial proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] do Porto – em 04.10.2006 – que anulou o despacho de 25.05.2005 do VEREADOR DOS RECURSOS HUMANOS DA CÂMARA MUNICIPAL DO PORTO [VRH/CMP] que aplicou ao funcionário A... a pena disciplinar de multa no valor de 188,71€ [a pagar em 5 prestações mensais de 37,74€], e o condenou a devolver-lhe quaisquer quantias cobradas em função do acto administrativo anulado – a decisão judicial recorrida foi proferida no âmbito de acção administrativa especial em que o SINDICATO ... [ ] demanda o MUNICÍPIO DO PORTO em representação do seu associado A....
Conclui assim as suas alegações:
1- A jurisprudência invocada pela decisão judicial recorrida foi emitida ao abrigo da legislação anterior;
2- O Estatuto Disciplinar [ED] foi elaborado, em matéria de lei das autarquias, na vigência da Lei nº79/77;
3- Esta lei conferia à câmara municipal o poder de superintender na gestão e direcção do pessoal ao serviço do município, entendendo-se caber nesse os poderes de nomear, contratar ou assalariar, promover, transferir, louvar, punir, aposentar e exonerar os funcionários e assalariados municipais;
4- O presidente da câmara já gozava de competência disciplinar mesmo antes de ser órgão autónomo – órgão municipal - o que resulta do nº4 do artigo 18º do ED;
5- Hoje, de acordo com o artigo 68º nº2 alínea a) da Lei nº169/99 compete ao presidente da câmara municipal decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais;
6- A competência do presidente da câmara para a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais é originária e exclusiva;
7- O presidente da câmara é o órgão executivo singular do município;
8- O poder de aplicação de sanções disciplinares é assunto indissociável da gestão e direcção dos recursos humanos;
9- O ED não contraria, antes complementa, o disposto no artigo 68º nº2 alínea a) da Lei nº169/99;
10- O ED limita-se a explicitar, mas não a atribuir competências;
11- Norma de atribuição de competência é o artigo 68º nº2 alínea a) da Lei nº169/99;
12- A matéria disciplinar não é especial relativamente à autárquica;
13- É, antes, uma secção do direito autárquico, tal como a matéria autárquica é uma secção do direito disciplinar;
14- A revisão de 1997, na nova redacção dada ao nº2 do artigo 243º da CRP, esclareceu que a haver alguma especificidade ela seria sempre de cariz autárquico;
15- O resultado normativo que dê preferência, por especial, ainda que anterior, às normas do ED relativamente a normas autárquicas é inconstitucional;
16- O artigo 18º do ED no entendimento perfilhado pelo tribunal a quo é inconstitucional por vulneração do comando da parte final do artigo 243º nº2 da CRP;
17- Uma interpretação que defenda a extensão do âmbito do ED à atribuição e repartição de competências entre os órgãos autárquicos está, necessariamente, ferida de inconstitucionalidade;
18- A Lei de Autorização Legislativa ao abrigo da qual foi emitido o ED [Lei nº10/83 de 13.08] não habilita o Governo a legislar no âmbito da actual alínea q) do nº1 do artigo 165º da CRP, respeitante ao Estatuto das Autarquias Locais [EAL], que abarca não só a organização e as atribuições das autarquias, mas também a competência dos seus órgãos e a estrutura dos seus serviços;
19- A Lei nº10/83 somente confere ao Governo a possibilidade de legislar ao abrigo das actuais alíneas d) e t) do nº1 do artigo 165º da CRP;
20- A interpretação perfilhada pela sentença recorrida equivale a aceitar que um decreto-lei autorizado [no caso o ED] para uma dada matéria reservada é apto a definir parte do regime jurídico respeitante a outra matéria também reservada [no caso o EAL] ao abrigo da qual não foi emitida qualquer lei de autorização e que a Assembleia da República entendeu ela própria regular [no caso da Lei nº169/99].
Termina pedindo a procedência do recurso.
O recorrido contra-alegou, pedindo a confirmação do acórdão, mas sem formular quaisquer conclusões.
O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] pelo não provimento do recurso jurisdicional.

De Facto
São os seguintes os factos que foram considerados provados na decisão judicial recorrida:
a) Por despacho de 04.05.2004 do Director Municipal da Cultura, foi instaurado processo disciplinar [PD] contra o aqui recorrido [A...] - conforme informação constante do documento de folha 8 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais;
b) Este PD foi instaurado de acordo com as conclusões do relatório final de processo de averiguações despoletado pela participação de um munícipe que dava conta que o autor tinha tido um comportamento incorrecto - conforme informação constante do documento de folha 8 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais;
c) No relatório final do PD, elaborado no dia 14.04.2005, o instrutor do processo, considerando provado que o autor violou os deveres de zelo e correcção, propôs a aplicação ao autor da pena disciplinar de multa - conforme informação constante do documento de folha 8 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
d) Com base neste relatório final, por despacho do Vereador dos Recursos Humanos da Câmara Municipal do Porto [no uso de competência delegada nos termos da Ordem de Serviço nº22/2002 de 16 de Janeiro de 2002] foi aplicada ao autor a pena disciplinar de multa no valor de 188,71€, a pagar em 5 prestações mensais de 37,74€ - conforme documento de fls. 8 e 9 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.
II. Em representação do seu associado A..., o S... veio pedir ao TAF do Porto a anulação do despacho que aplicou àquele uma pena disciplinar de multa, a pagar em cinco prestações, e a condenação do MUNICÍPIO DO PORTO a devolver as prestações já cobradas.
Para tal, imputou ao despacho impugnado vício de violação de lei por incompetência do seu autor.
O TAF do Porto deu-lhe razão, e anulou e condenou nos termos peticionados.
Fê-lo com a seguinte fundamentação jurídica:
Conforme emerge da petição inicial e das alegações, o autor insurge-se contra o acto posto em crise nos presentes autos, por entender que o mesmo padece do vício de incompetência, na medida em que, na sua perspectiva, a competência disciplinar se encontra por lei radicada no órgão executivo da entidade demandada, ou seja na câmara municipal e por deliberação efectuada por escrutínio secreto.
A entidade demandada, por seu turno, alega que a competência disciplinar pertence ao Presidente da Câmara Municipal, enquanto órgão executivo municipal.
Apreciando e decidindo: a questão que se coloca nos presentes autos não é nova e tem vindo a ser decidida de modo uniforme e reiterado pelas várias instâncias da jurisdição administrativa.
No caso concreto do TAF do Porto, a problemática que urge resolver já foi objecto de apreciação, entre outros, no âmbito dos autos de acção administrativa especial registados neste tribunal sobre o nº 2616/04BEPRT2.
Assim, seguiremos de perto a exposição expendida no acórdão proferido no âmbito desses autos […].
Prescreve o artigo 18º do ED, sob a epígrafe “competência disciplinar sobre os funcionários e agentes ao serviço das autarquias locais e das associações e federações de municípios”, o seguinte: “1- A competência disciplinar sobre os funcionários e agentes ao serviço das autarquias locais e das associações e federações de municípios pertence aos respectivos órgãos executivos. […] 3- Os órgãos executivos das autarquias locais e das associações e federações de municípios têm competência: a) Para aplicação aos funcionários e agentes dos respectivos quadros privativos de todas as penas disciplinares previstas no nº1 do artigo 11º. […] 4- Os presidentes dos órgãos executivos têm competência para repreender qualquer funcionário ou agente ao serviço da autarquia.”
A questão de saber a quem cabia a competência disciplinar sobre os funcionários e agentes das autarquias locais, tendo em consideração o disposto neste preceito legal, era líquida, face ao prescrito no artigo 51º nº1 do DL nº100/84 de 29.03, na sua redacção inicial, sendo unânime o entendimento de que a mesma se encontrava atribuída à câmara municipal, embora pudesse ser exercida pelo respectivo presidente mediante delegação tácita.
O problema em apreço apenas surgiu com a alteração do DL nº100/84 efectuada pela Lei nº18/91 de 12.06. É que, a partir de então, a competência para “superintender na gestão e direcção do pessoal ao serviço do município” passou a integrar o elenco das competências próprias do presidente da câmara, nos termos do disposto no artigo 53º nº2 do referido diploma, solução que se manteve com a entrada em vigor da Lei nº169/99 de 18.09. Com efeito, nos termos do disposto na alínea a) do nº2 do artigo 68º deste diploma, compete ao presidente da câmara “decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recurso humanos afectos aos serviços municipais”. Assim sendo, a questão que se coloca é a de saber se a competência disciplinar atribuída, como vimos, à câmara municipal passou a integrar o elenco das competências próprias do presidente, com as alterações introduzidas pela Lei nº18/91 ao DL nº100/84 e mantidas com a Lei nº169/99.
Esta questão foi já tratada pelo STA nos acórdãos de 13.01.94, 07.10.97 e 05.05.99, com referência ao referido DL nº100/84, após as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei nº18/91, nos seguintes termos: “Do exposto resulta que, face ao ED, competia à câmara municipal, e não ao respectivo presidente, a aplicação de penas disciplinares de multa a funcionários da autarquia. Terá esta situação sido alterada […] pelo facto de a Lei nº18/91 de 12.06, que alterou o DL nº100/84 de 29.03, ter transferido a competência para “superintender na gestão e direcção do pessoal ao serviço do município” da câmara municipal [artigo 51º nº1 alínea b) da versão originária deste diploma] para o presidente da câmara municipal [artigo 53º nº2 alínea a) da versão actual?
Entende-se que não.
A competência disciplinar da câmara municipal não resultava da atribuição a este órgão daquela competência de “superintendência na gestão e direcção do pessoal ao serviço da autarquia” – que, aliás, o nº1 do artigo 52º da versão originária do DL nº100/84 considerava “tacitamente delegada no presidente da câmara municipal”, sem que daí derivasse também a delegação da competência disciplinar da câmara municipal – mas antes, e exclusivamente, das aludidas regras do artigo 18º do ED. O que, de resto, bem se compreende se se considerar a “superintendência” como “poder de orientação” […]. Consequentemente, a transferência desse poder de orientação, em que se traduz a superintendência, da câmara municipal para o respectivo presidente, no qual, aliás, já se considerava, por imposição legal, “tacitamente delegado” [no sentido de que esta figura não representa uma “delegação de poderes propriamente dita”, mas antes “uma forma de desconcentração originária”, na qual o delegante nada delega, porque, sem necessidade de qualquer delegação, o poder de decidir pertence ope legis ao impropriamente chamado delegado] nenhuma repercussão podia ter e nenhuma repercussão teve na repartição de competência disciplinar entre aqueles dois órgãos, tal como estava – e continua a estar – definida no artigo 18º do ED, que, neste aspecto, não sofreu qualquer derrogação”.
Dado que doutrina constante do acórdão ora transcrito é inteiramente transponível para o caso em apreço e, não se vê razão para dela divergir, dada a bondade da solução adoptada, cujo sentido perfilhamos por completo, somos a concluir que o acto impugnado nos presentes autos enferma do vício de incompetência.
É desta decisão judicial que discorda o recorrente, imputando-lhe erro de julgamento, inconstitucionalidade e ilegalidade.
Erro de julgamento porque, ao contrário do que foi entendido na decisão judicial recorrida, o acto impugnado não padece do vício de incompetência.
Inconstitucionalidade porque a titularidade do poder disciplinar em causa, tal como foi entendida pelo tribunal a quo, é violadora do actual artigo 243º nº2 da CRP.
Ilegalidade na medida em que o artigo 18º do ED [aprovado pelo DL nº24/84 de 16.01], entendido no sentido adoptado, terá ultrapassado a respectiva lei de autorização legislativa [Lei nº10/83 de 13.08].
III. As duas primeiras questões, ou seja, erro de julgamento e inconstitucionalidade, foram objecto de apreciação, mais uma vez, no acórdão deste tribunal superior de 22.11.2007 [Rº01592/05.3BEPRT], no sentido da sua improcedência.
Por concordarmos com a fundamentação aí expendida acerca dessas duas questões, permitimo-nos reproduzi-la, louvando-nos na decisão e respectivos argumentos, que aqui assumimos e passamos a citar para efeitos deste acórdão:
Alega o recorrente que o despacho impugnado não padece do vício de incompetência já que, pelo menos desde a entrada em vigor da Lei nº169/99 de 18.09 que é o presidente da câmara quem detém originariamente a competência exclusiva e reservada para a aplicação de pena disciplinar. E que já assim se devia entender desde a publicação da Lei nº18/91 de 12.06, a qual, na redacção conferida ao nº2 do artigo 53º do DL nº100/84 passou a atribuir ao presidente da câmara competência para “superintender na gestão e direcção do pessoal ao serviço do município”
Na verdade, a seu ver, não há quaisquer dúvidas, perante o regime legal vigente, que a competência para a aplicação de quaisquer sanções disciplinares a funcionários de municípios cabe – originária e exclusivamente - ao presidente da câmara municipal. E que, independentemente dos acórdãos do STA, aludidos na sentença recorrida, desde a entrada em vigor da Lei nº169/99 se sanaram as dúvidas, já que esta lei reforçou, alargou e tornou ainda mais claras as competências do câmara, particularmente no domínio da gestão e direcção do pessoal ao serviço do município.
Na verdade, desde a entrada em vigor da nova lei das autarquias locais, compete ao presidente da câmara “decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais” [alínea a) do nº2 do artigo 65º da Lei nº169/99 de 18.09].
E, invoca, em defesa da sua tese, o parecer junto aos autos do Professor Doutor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA citando do referido parecer: “no quadro normativo vigente, o órgão executivo que, no município, tem a seu cargo o exercício do poder disciplinar sobre os funcionários e agentes municipais é o presidente da câmara, em quem veio, pois, a convergir o poder de aplicar […] todos os tipos de sanções previstas no ED”.
Por fim refere que o artigo 18º do ED, no entendimento perfilhado pelo tribunal a quo, é inconstitucional por violação do artigo 243º nº2 do CRP.
QUID JURIS? […]
A este propósito já decidimos neste tribunal questão idêntica no processo 126/04 de 23.09.04, que se transcreve:
A questão que aqui importa conhecer é a de saber se o artigo 18º do DL nº24/84 foi posto em causa pelo artigo 65º do DL nº169/99, e se nos termos deste resulta a competência do presidente da câmara municipal para aplicar penas de multa em processos disciplinares, mesmo que por delegação da câmara municipal.
Não nos parece que o recorrente tenha razão. Senão vejamos.
Em 1º lugar não nos podemos esquecer que o DL nº24/84 de 16.01 tem o seu âmbito de aplicação dirigido “aos funcionários e agentes da administração central, regional e local.” [artigo 1º nº1 do DL nº24/84]. Isto é, o referido diploma é uma regulamentação do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local.
E o citado artigo 18º deste diploma atribuiu aos órgãos executivos das autarquias a competência disciplinar para aplicação de todas as penas disciplinares previstas no nº1 do seu artigo 11º, com excepção da competência dos presidentes dos órgãos executivos para repreender qualquer funcionário ou agente ao serviço da autarquia.
Ora, a nosso ver, este diploma, e nomeadamente o seu artigo 18º, não foi minimamente beliscado pela Lei 169/99 de 18.09, e nomeadamente pelo referido artigo 65º da mesma.
Esta lei estabelece o regime jurídico do funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias, assim como as respectivas competências, revogando expressamente o DL nº100/84 de 29.03, que vem substituir, e toda uma série de diplomas referidos no seu artigo 100º, que termina “bem como todas as disposições legislativas contrárias ao disposto na presente lei”.
Ora, nenhuma disposição do DL nº24/84 foi expressamente revogada pelo referido artigo 100º e também não está em contradição com o artigo 65º desta Lei nº169/99.
Na verdade, o artigo 65º refere-se à delegação das competências previstas no artigo 64º do mesmo diploma, que em parte alguma se refere à competência disciplinar da câmara municipal, mas antes às competências da câmara municipal no âmbito da organização e funcionamento dos serviços, gestão corrente, planeamento e desenvolvimento, consultivo, apoio a actividades de interesse municipal, licenciamento e fiscalização, relação com outros órgãos autárquicos e as referidas em 7.
E tal acontece porque a matéria disciplinar já estava regulamentada, e não se quis, com este diploma, mexer nela.
Pelo que, a nosso ver, o artigo 65º do DL nº169/99 não afectou nem alterou o referido artigo 18º do DL nº24/84, que continua em vigor.
Aliás, neste sentido vai uma interpretação sistemática do mesmo DL 169/99 onde, como se refere na sentença recorrida, o seu artigo 90º nº3 expressamente refere, e como que continuando o disposto no artigo 18º do DL 24/84, que “As deliberações que envolvam a apreciação de comportamentos ou de qualidades de qualquer pessoa são tomadas por escrutínio secreto e, em caso de dúvida, o órgão delibera sobre a forma de votação”.
A este propósito chamamos à colação, não obstante ser diferente o respectivo enquadramento legislativo, o acórdão nº33225 do STA de 13.01.94.
Pelo que, entendemos que a sentença recorrida faz uma correcta apreciação dos diplomas em causa, que não foram, assim, violados.
Sobre esta questão passamos também a transcrever o por nós decidido no acórdão deste TCAN de 01.02.2007 [Rº2616/04.7BEPRT]:
Não nos parece, pois, que no quadro normativo vigente, o órgão executivo que, no município, tem a seu cargo o exercício do poder disciplinar sobre os funcionários e agentes municipais seja o presidente da câmara, em quem veio, pois, a convergir o poder de aplicar todos os tipos de sanções previstas no ED.
Senão vejamos.
Ora, tanto o artigo 18º do ED procurou atribuir competência disciplinar às câmaras que este diploma é de Janeiro de 1984, quando a DL nº100/84 tem data posterior, 29 de Março.
Portanto não temos razões para crer que a interpretação daquele artigo 18º o devesse ser em consonância com um diploma que ainda não estava em vigor.
E, nem por isso, deixava o mesmo de merecer uma interpretação objectiva e de ser aplicado.
Pelo que, a alegação de que a entrada em vigor da alteração àquele diploma feita pela Lei nº18/91 de 12.06, veio justificar uma diferente interpretação daquele artigo 18º do ED, interpretação actualista, é ir longe demais.
É que, uma coisa é, face às alterações ao quadro de competências dos órgãos do município, justificar-se uma alteração à lei, outra é considerar que essa alteração foi feita sem efectivamente o ter sido.
Pelo que, o facto da alínea a) do nº2 do artigo 68º da Lei nº169/99 ter reforçado as competências do presidente da câmara, nomeadamente atribuindo-lhe a decisão de todos os assuntos no domínio da gestão e direcção do pessoal ao serviço do município, não obstante as mesmas já decorrerem da publicação da Lei nº18/91 de 12.06, a qual, na redacção conferida ao nº2 do artigo 53º do DL nº100/84 passou a atribuir ao presidente da câmara competência para “superintender na gestão e direcção do pessoal ao serviço do município”, não implica a atribuição ao presidente da câmara de um poder disciplinar sobre os funcionários da autarquia a não ser dentro do enquadramento daquele artigo 18º do ED.
E mesmo que se dissesse, como no parecer, que é no presidente da câmara que, hoje, reside o topo da hierarquia administrativa municipal – e não na câmara municipal, em cujo vastíssimo leque de competências [ver artigo 64º da Lei nº169/99] não se insere qualquer competência relativa aos funcionários e agentes ao serviço do município - ainda assim, o poder disciplinar não está necessariamente ligado ao poder hierárquico.
O poder disciplinar, embora seja uns dos poderes típicos do superior hierárquico, não anda necessariamente associado ao poder hierárquico ou ao poder de direcção.
Na verdade, o poder disciplinar pode ser atribuído a órgãos independentes da administração, não pertencendo, pelo menos na sua plenitude, a todo e qualquer superior hierárquico.
Há agentes regularmente investidos num cargo superior da mesma hierarquia de serviço e, apesar disso, a lei não lhes atribui o poder de punir os subalternos com determinadas sanções administrativas, sobretudo as mais graves.
E, se o poder disciplinar surge como um instrumento indispensável à garantia da relação direcção-obediência, em que se traduz o princípio hierárquico, não pode ser olhado exclusivamente nessa perspectiva, ou seja, no sentido de que a hierarquia é necessariamente o fundamento do poder disciplinar.
Por outro lado, a lei também pode estabelecer uma relação de sujeição disciplinar entre a Administração e os particulares sem que estes estejam ao seu serviço ou numa situação de subordinação hierárquica. Tratam-se de situações em que, apesar de existir uma relação de supremacia especial e um estado de subordinação particular, não existe integração na hierarquia da Administração Púbica.
PAULO OTERO - Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa página 59 - considera existirem situações em que há poder de direcção sem constituir qualquer vinculo hierárquico, como acontece nas relações laborais de direito privado ou nas “relações especiais de poder”, no âmbito do direito público, em que existe o poder de dar ordens a entidades não subordinadas por vínculos de hierarquia.
Também não nos podemos esquecer que segundo as regras de interpretação legal previstas no artigo 9º do Código Civil, e no sentido já veiculado, o artigo 18º do ED ao estipular que a competência disciplinar sobre os funcionários e agentes das autarquias locais pertence aos respectivos órgãos executivos e que aos presidentes dos órgãos executivos é concedida competência para repreender qualquer funcionário ou agente ao serviço da autarquia, está a atribuir aos presidentes da câmara uma verdadeira competência, assim como às câmaras municipais.
E se na prática se pode considerar o presidente da câmara um verdadeiro órgão, nos termos do artigo 2º da Lei nº169/99 de 16.09, o presidente da câmara não é considerado órgão do município.
Não nos podemos também esquecer que, nos termos do artigo 64º nº7 alínea d) da mesma lei, compete à câmara municipal “Exercer as demais competências legalmente conferidas…”.
E que, uma interpretação actualista não pode ser uma interpretação contra-legem.
Por fim, e relativamente ao caso concreto, sempre cumpre referir que, dentro das matérias delegáveis pelo presidente da câmara, e expressamente referidas no artigo 70º nº2 da Lei nº169/99, não consta o poder disciplinar.
O que, se vai no sentido de que não se pode transmitir o que não se tem, torna o autor do acto, o Vereador em causa, sempre incompetente para o proferir.
Em suma, não nos parece que resulte da lei que o presidente da câmara detém o poder disciplinar sobre os funcionários autárquicos, sendo que do ED, no seu artigo 18º, resulta que tal poder pertence à câmara municipal.
E, se existem muitos motivos para que tal poder pertença ao presidente e não à câmara municipal, tal pertence ao mundo do “dever ser” e não ao mundo da legalidade vigente.
Alega, o recorrente, que a interpretação do artigo 18º do ED no sentido da prevalência de supostas “regras de competência” disciplinar sobre a lei autárquica posterior é inconstitucional, por violação directa do actual artigo 243º nº2 da CRP que dispõe:
“É aplicável aos funcionários e agentes da administração local o regime dos funcionários e agentes do Estado, com as adaptações necessárias, nos termos da lei”.
Redacção que a seu ver, e sintomaticamente, foi introduzida na revisão constitucional de 1997, e pode ter justamente induzido o texto clarificador do legislador de 1999, quando fez a Lei nº169/99, porque antes, no texto vigente depois de 1989 [então artigo 244º nº2], estabelecia-se apenas:
“É aplicável aos funcionários e agentes da administração local o regime dos funcionários e agentes do Estado.”
Entendia-se, assim, que a legislação da função pública prevalecia pura e simplesmente sobre qualquer especificidade autárquica, tendo a revisão de 1997 vindo esclarecer que a haver alguma especialidade, ela seria sempre de cariz autárquico, passando a contemplar as “adaptações necessárias, nos termos da lei”.
Conclui, assim, que a legislação disciplinar da função pública não é aplicável qua tale aos funcionários e agentes das autarquias, tendo de se conformar com as especificidades resultantes da sua inserção numa autarquia e nas suas peculiaridades organizatórias.
Em primeiro lugar, a questão não é a da especificidade da matéria autárquica sobre o funcionalismo público, ou vice-versa, nem nos parece haver necessidade de se ir por esse campo, já que, como vimos, não há nenhuma derrogação por parte de leis regulamentadoras do funcionamento das autarquias relativamente a matérias do funcionalismo público em vigor que respeitam expressamente também aos funcionários autárquicos.
Por outro lado, e quanto à inconstitucionalidade do artigo 18º do ED face ao 243º nº2 da CRP, este preceito constitucional prevê precisamente que a lei pode estabelecer alguma especificidade da administração local relativamente ao regime geral dos funcionários públicos.
O que não significa que exista essa lei no caso concreto, mas tão só que ocorre abertura constitucional para uma modificação legislativa, que ainda não ocorreu, como supra referimos.
Sem retirar valor e subtileza à tese defendida pelo município recorrente, pensamos, no entanto, ser esta panóplia de razões a que conduz à interpretação mais correcta da actual lei, que continua, cremos, sem ferir o artigo 243º nº2 da CRP, a atribuir a competência disciplinar sobre os funcionários e agentes das autarquias locais [no tocante às penas referidas no artigo 11º nº1 do ED] aos respectivos órgãos executivos, ou seja, às câmaras municipais.
Deve, por conseguinte, improceder quer o erro de julgamento quer a inconstitucionalidade imputadas à decisão judicial recorrida.
Por fim, e no entender do recorrente, se considerarmos, como considerou a decisão judicial recorrida, que o artigo 18º do ED fixa a competência disciplinar dos órgãos autárquicos, isso significa que foi ultrapassado o âmbito da autorização legislativa concedida pela Lei nº10/83 de 13.08, a qual não habilitou o Governo a legislar quanto à actual alínea q) do nº1 do artigo 165º da CRP, mas apenas quanto às actuais alíneas d) e t) do nº1 desse mesmo artigo constitucional.
Pela Lei nº10/83 de 13.08 a Assembleia da República [nos termos dos artigos 14º alínea e), 168º nº1 alíneas d) e u) e nº2, e 169º nº2 da CRP] autorizou o Governo a legislar, nomeadamente, em matéria de regime disciplinar da função pública, esclarecendo que o regime a instituir visa introduzir alterações ao DL nº191-D/79, de 25 de Junho, por forma a redefinir os factos ilícitos ou a definir novas formas de ilícito de corrupção passíveis de sanção disciplinar, a corrigir a dosimetria das penas em vigor e ainda a ultrapassar dificuldades de execução e a integrar lacunas do Estatuto Disciplinar.
A actual alínea d) do nº1 do artigo 165º da CRP corresponde à alínea d) do nº1 do artigo 168º da CRP vigente aquando da referida autorização legislativa, e diz ser da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo.
A actual alínea t) do nº1 do artigo 165º da CRP corresponde à alínea u) do nº1 do artigo 168º da CRP vigente aquando da referida autorização legislativa, e diz ser da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre as bases do regime e âmbito da função pública.
A actual alínea q) do nº1 do artigo 165º da CRP corresponde, por sua vez, à alínea r) do nº1 do artigo 168º vigente aquando da referida autorização legislativa, e diz ser da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais.
No dizer do município recorrente, a Lei nº10/83 de 13.08, ao autorizar o então Governo a legislar em matéria de regime disciplinar da função pública, não o terá autorizado a legislar sobre matéria incluída na alínea r) da CRP [actual alínea q)], ou seja, sobre o estatuto das autarquias locais.
Cremos não haver dúvida de que o estatuto das autarquias locais abrange, seguramente, e além do mais, a sua organização, as suas atribuições e a competência dos seus órgãos.
Todavia, cremos não haver dúvida, também, que no âmbito da designação global de função pública usada na Lei nº10/83 cabem os funcionários e agentes da administração central, regional e local.
E assim foi entendido pelo legislador ordinário, que, no uso da dita autorização legislativa aprovou, mediante o DL nº24/84 de 16 de Janeiro, o ESTATUTO DISCIPLINAR DOS FUNCIONÁRIOS E AGENTES DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL, REGIONAL E LOCAL.
No artigo 18º deste ED, veio o legislador autorizado, dentro dos fins impostos à autorização, integrar uma lacuna de regulamentação que persistia na sequência do estipulado no artigo 19º nº1 do DL nº191-D/79 de 25.06.
Temos, pois, que o artigo 18º do ED estabelece, na verdade, a competência disciplinar sobre funcionários e agentes das autarquias locais, sendo que esta norma não extravasa o âmbito da autorização legislativa concedida, na medida em que o seu respectivo universo pessoal cabe no conceito largo de função pública utilizado na lei de autorização legislativa nº10/83.
O ESTATUTO DISCIPLINAR DOS FUNCIONÁRIOS E AGENTES DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL, REGIONAL E LOCAL surge, deste modo, como um regime específico de todo este universo pessoal, que se impõe, nomeadamente em termos de fixação de competência disciplinar, à demais competência dos órgãos das autarquias locais resultante do seu respectivo estatuto, porque assim terá sido querido pelo Governo, autorizado pela Assembleia da República, e sem entraves da Lei Fundamental.
Improcede, portanto, também esta ilegalidade imputada pelo recorrente à decisão judicial recorrida.
De tudo resulta que deve ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e mantida a decisão judicial recorrida.
DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste tribunal, no seguinte:
- Negar provimento ao recurso jurisdicional e manter a decisão judicial recorrida.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 6 UC’s, já reduzida a metade - artigos 446º do CPC, 189º nº2 do CPTA, 73º-A, 73º-D nº3 e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 3 de Abril de 2008
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia