Em alegações o RECORRENTE formulou as seguintes CONCLUSÕES:

a) A decisão sob recurso, ao entender que a confissão do arguido, além de espontânea, também foi relevante para a descoberta da verdade e por isso deveria ser considerada no enquadramento da conduta disciplinar do arguido, violou a alínea b) do artigo 29° do EDFAACRL, uma vez que a mesma não foi espontânea, nem essencial para a descoberta da verdade

b) A decisão sob recurso, também, errou ao considerar que a pena de demissão aplicada ao arguido, pressupôs a existência das circunstâncias agravantes especiais da reincidência e da acumulação de infrações, assim violando as normas das alíneas f) e g) do n° 1 do artigo 31° e ainda a alínea d) do n° 4 do artigo 27°, ambos do EDFAACRL, uma vez que o despacho punitivo não deixou de enquadrar a conduta ilícita do recorrido, como infração continuada, mas inviabilizadora na manutenção da relação jus-laboral.

Termos em que deve ser revogada a decisão proferida em sede de reclamação, mantendo-se, na ordem jurídica o despacho do senhor secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 02/12/2008 que aplicou ao A., aqui recorrido, a pena de demissão, com todas as consequências legais.
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Por seu turno o RECORRIDO contra alegando concluiu:

1. Tal como se encontra comprovado nos autos, e ao invés do que a Recorrente pretende fazer crer, o Recorrido confessou, imediata e espontaneamente, a totalidade dos factos ilícitos que praticou e colaborou de forma permanente com a Equipa do Gabinete de Auditoria Interna e com as autoridades policiais, reportando-lhes, exaustivamente, todos as infracções cometidas, sendo certo que muitas delas dificilmente seriam passíveis de controlo inspectivo.

2. De facto, conforme se extrai do processo disciplinar, o Recorrido confessou que “tirou o dinheiro com o intuito de o repor mais tarde”, tendo ficado “com todos os documentos dos alcances praticados, para saber exactamente o que teria de repor, mas como, entretanto, os processos de execução fiscal se resolveram mais rapidamente, o que não acontecia até aí, a situação foi identificada”, sendo que “inicialmente foram identificados dois alcances” tendo o Recorrido “identificado os restantes”.

3. Vale isto por dizer que, dos doze autos de notícia que foram levantados ao Recorrido – cfr. a al. Q) da matéria assente – foi este quem deu espontaneamente conhecimento à Administração Tributária da prática de dez alcances (pois que, inicialmente, foram identificados apenas dois), sendo que esses factos foram, por via dessa confissão, levados todos eles ao processo disciplinar em curso.

4. De facto, alguns dos autos de notícia só foram levantados na sequência da confissão do Recorrido, pelo que a própria confissão constituiu o principal meio de prova do processo disciplinar.

5. Por conseguinte, como se decidiu no douto acórdão recorrido, a confissão foi, nesta medida, de extrema relevância para a descoberta da verdade material, pois que foi essa mesma confissão que conferiu subsistência aos autos de notícia que foram trazidos ao processo disciplinar.

6. Independentemente disso, contrariamente ao que é sustentado pela Recorrente, não corresponde minimamente à verdade que a confissão espontânea da infracção, enquanto atenuante especial prevista no art. 29.º, al. b), do EDFAACRL, não possa ser “objecto de sindicabilidade jurisdicional do mérito do despacho sancionatário”.

7. Na verdade, tal como tem vindo a ser decidido pacificamente pela nossa jurisprudência – cfr., entre outros, o Ac. do STA, de 14.04.1983, proc. 017528, o Ac. do STA, de 14.03.1991, proc. 026995, o Ac. do STA, de 13.12.1994, proc. 032838, o Ac. do STA, de 05.05.1998, proc. 041907, o Ac. do TCA-Norte, de 12.10.2012, proc. 01266/04.2BEVIS, bem como o Ac. do TCA-Norte, de 25.10.2013, proc. 00068/10.1BEMDL, todos disponíveis in www.dgsi.pt – a confissão do arguido no âmbito de um processo disciplinar deve ser sindicada pelo Tribunal quando a mesma seja feita em tempo útil e contribua para a descoberta da verdade material.

8. Por outro lado, ao invés do que a Recorrente pretende agora fazer crer e dissimular, a decisão administrativa que aplicou ao Recorrido a pena disciplinar de demissão considerou que se verificava no caso sub iudice uma circunstância agravante especial, consubstanciada na reincidência e acumulação de infracções.

9. Com efeito, o órgão decisor que aplicou a pena de demissão, contrariando o parecer da Direcção-Geral dos Impostos, considerou que militava em desfavor do arguido a circunstância de ter existido uma multiplicidade e reincidência de actos de apropriação, que foram tidos como factores especiais de agravação na aferição da culpa do arguido e na determinação da medida da pena.

10. Dito de outra forma, quando na decisão administrativa se consignou que “No plano objectivo, a agravação é intensa por via da multiplicidade e reincidência nos actos de apropriação de dinheiros públicos praticados pelo arguido”, tal não pode deixar de ser inteligido e interpretado como consistindo na aplicação ao caso sub iudice das circunstâncias agravantes especiais da reincidência e da acumulação de infracções, previstas no art. 31.º, n.º 1, als. f) e g) do Estatuto Disciplinar.

11. Nessa exata medida, quando a Recorrente se permite sustentar nas suas alegações de recurso que a decisão que aplicou a pena de demissão não teria pressuposto a existência das circunstâncias agravantes especiais da reincidência e da acumulação de infracções na determinação da medida da culpa e da pena, está, sem dúvida, a servir-se de um expediente claramente inadmissível e reprovável à luz da lei de processo vigente, pois que não se inibe de sustentar um entendimento que se encontra em contradição flagrante e ostensiva com aquilo que resulta dos autos.

12. Destarte, não tendo havido no caso sub iudice qualquer situação de reincidência e/ou de acumulação de infracções – tal como, de resto, a Recorrente reconhece nas suas conclusões de recurso – forçoso se torna concluir que a decisão que aplicou ao Recorrido a pena de demissão nunca poderia ter considerado a verificação, enquanto circunstância especial de agravação da pena, de uma situação de reincidência e/ou de acumulação de infracções, razão pela qual nenhuma censura merece o douto acórdão recorrido no tocante à apreciação irrepreensível que, neste aspecto em particular, fez da problemática em análise.
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O MINISTÉRIO PÚBLICO emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
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FACTOS

Em 1ª instância foram dados como provados os seguintes factos:

São imputados ao acórdão recorrido dois erros de julgamento em matéria de direito, um em cada uma das conclusões a) e b) formuladas pelo Recorrente, sendo o primeiro relativo à existência e relevância de confissão espontânea pelo arguido, que na tese do TAF a entidade responsável indevidamente desconsiderou, e o segundo relativo à circunstância agravante “acumulação de infracções” que, ao contrário, o TAF entendeu que a Administração indevidamente considerou na escolha da pena disciplinar aplicada.

Em suma, o Recorrente nega a existência e relevância no caso da aludida confissão, e nega igualmente que o despacho punitivo tenha sido levada em conta a referida agravante especial de “acumulação de infrações”.

Há que apreciar essas situações.
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Confissão

Na decisão punitiva foi afirmada a inexistência de circunstâncias atenuantes a favor do arguido. Mas o TAF entendeu, diversamente, que se verificava a circunstância atenuante especial prevista no artigo 29º/b) do ED, que deveria ter sido objecto de valoração na decisão disciplinar. Transcreve-se o essencial da fundamentação do acórdão nesta questão:

Nos termos do disposto no art.º 29º, alínea b), do E.D. de 1984, “são circunstâncias atenuantes especiais da infracção disciplinar a confissão espontânea da infracção.”

Como é jurisprudência constante dos nossos Tribunais, a confissão será tida como relevante e espontânea quando for feita em tempo útil, de forma livre, tiver contribuído decisivamente para a descoberta da verdade e não resultar da evidência dos factos.

Na situação sob crítica, verifica-se, e como resulta dos próprios Autos de notícia elaborados antes e no decurso do próprio processo disciplinar, que o arguido admitiu os alcances que por si foram praticados, factos esses cujo conhecimento foram, por essa via, levados ao processo disciplinar em curso.

Destes elementos mostra-se possível concluir que a confissão foi, nesta medida, relevante para a descoberta da verdade material e posto ser essa mesma confissão do arguido que confere substrato aos autos de notícia trazidos ao processo disciplinar.

Assim, essa mesma confissão mostra-se relevadora também do arrependimento do arguido, evidenciando ainda a vontade a colaboração deste com o apuramento dos factos ilícitos que por ele foram praticados, tudo o que permite concluir pela verificação da circunstância atenuante elencada no já citado art.º 29º, alínea b), do E.D..

Nesta compreensão, e compulsado o teor do acto impugnado, verifica-se que tal circunstância não foi objecto de valoração pelo decisor, o que se imporia, nos termos do disposto no citado preceito no E.D., pelo que nesta parte assiste razão ao Reclamante.
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O Recorrente não nega a confissão pelo arguido dos factos participados, nega apenas que essa confissão se revestisse das características necessárias à subsunção no conceito de “confissão espontânea da infracção”, previsto e catalogado como circunstância atenuante especial no artigo 29º/b) do ED/84.

Na expressão do Recorrente «A confissão poderá ter sido relevante para se determinar com maior segurança a autoria todos os actos sucessivos que consubstanciam o alcance, mas não se mostrou decisiva nem o principal meio de prova, pois não foi pela confissão que a instrução do processo disciplinar determinou a autoria do ilícito disciplinar».

O que deve entender-se por confissão espontânea da infracção no âmbito daquela norma?

Na opinião de Manuel-Leal Henriques (Proc. Disc., 3ª ed., pág. 180) «Só pode ser considerada como tal a confissão que é feita em tempo útil (isto é, que seja oportuna), livre (ou seja, não provocada) e ter contribuído para a descoberta da verdade (quer dizer, não deve resultar da evidência dos factos).»

A jurisprudência conhecida orienta-se por linhas similares, ver por exemplo o acórdão deste TCAN de 12-10-2012, Proc. 01266/04.2BEVIS, mas é claro que se trata de linhas teóricas tendenciais, indiciárias, a ponderar casuisticamente e não elementos passíveis de reputar dogmaticamente como preceptivos.

Ora, no caso vertente, não há dúvida que o arguido assumiu uma atitude perfeitamente colaborante com a Administração, quer quanto à prática material dos factos quer quanto à admissão da sua culpa e responsabilidade nos mesmos, desde o início até ao fim do procedimento.

Desde logo em cada um dos diversos autos de notícias, como se vê do PA, o arguido, ora Recorrido, é referido como “autor material confesso” dos factos noticiados.

Depois, em Auto de Declarações (fls. 98 e 99 do PA), o arguido explicitou sem qualquer reserva os vários alcances de sua autoria e seu montante, esclarecendo até que “ficou com todos os documentos dos alcances praticados, para saber exactamente o que teria que repor” e ainda “que inicialmente foram identificados dois alcances, tendo identificado os restantes”.

No caso, afigura-se que esta atitude não foi meramente reactiva, no sentido de se limitar à admissão das evidências à medida que iam sendo adquiridas no processo disciplinar, mas antes se afirmou de forma pró activa, com utilidade para a descoberta de toda a verdade com menores custos (dúvidas e perdas de tempo) para a Administração.

E entende-se que esta situação configura a atenuante de “confissão espontânea” prevista no ED/84, pelo que se julga improcedente a conclusão em análise.
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Acumulação de infrações

Esta questão tem algo de insólito, pois o Recorrente não discorda do fundamento racional da decisão judicial recorrida. Na verdade, na sua conclusão b) admite, em convergência com aquela, ser a conduta do arguido qualificável como “infração continuada” e inexistir a circunstância agravante “acumulação de infrações”.

Porém, isto não significa que se conforme com a decisão recorrida, pois entende que a mesma resulta de má interpretação do acto impugnado, onde os mesmos pressupostos racionais, em sua opinião, já eram acolhidos.

Então, se todos estão de acordo qual é o propósito deste recurso? O mero desabafo de uma Administração incompreendida?

Longe disso. Na verdade, o que há é uma interpretação divergente do acto impugnado numa matéria - punição disciplinar - em que há uma larga margem de discricionariedade administrativa na escolha e medida da pena, mas em que também devem ser respeitados determinados limites legais. E é isto que no fundo está em jogo: O Recorrente pretende salvaguardar como pertinente ao campo da discricionariedade e mérito da decisão administrativa determinado aspecto que o Tribunal “a quo” entende inserido no campo da legalidade.

Ora, a Administração não tem o monopólio da determinação do sentido do acto administrativo. Uma vez que o mesmo é externado ficamos perante uma declaração jurídica que, nos mesmos termos gerais de Direito que afloram quanto à “declaração negocial” no artigo 236º/1 do C. Civil, “vale com o sentido que um declaratário normal colocado na posição do real declaratário, possa deduzir do comportamento do declarante…”

Tem que ser assim, porque o acto administrativo não se destina a produzir efeitos apenas no interior da parcela da Administração a cargo da autoridade que o produz e, portanto, compartilha com a declaração negocial de certas exigências de estabilidade e irretractabilidade.

Ora, na interpretação do sentido de actos cuja redacção não é perfeitamente inequívoca, como no caso vertente, há que lançar mão do contexto em que se insere, maxime o procedimento administrativo.

E neste contexto reveste-se de suma importância o facto de a decisão final divergir de propostas ou pareceres antecedentes em aspectos altamente relevantes, sobretudo quanto à inviabilização ou não da relação funcional.

Assim, no Relatório, a Instrutora do processo disciplinar conclui que “a prática de tais infracções não inviabilizou a manutenção da relação funcional…” e manifesta-se de parecer que “deverá ser aplicada ao arguido a pena de inactividade pelo período de 2 anos….”

Depois, no Parecer da DSCJC constam os seguintes trechos:

“Os sucessivos alcances praticados pelo arguido, entre 11 de abril e 27 de Dezembro de 2001, obedeceram a um padrão de actuação claramente subsumível no conceito de criem continuado, devendo, por consequência, ser qualificados, em sede do presente procedimento disciplinar, como uma infracção continuada.

Assim sendo, sou de parecer que não se verifica a acumulação de infracções, circunstância agravante especial prevista na alínea g) do nº1 do artigo 31º do EDFAACRL e, a esse título, vertida na acusação.”

E mais adiante (fls. 314):

“Por todo o exposto, sou de parecer que se encontram reunidas as condições necessárias ao reconhecimento, por parte da Administração, de que o comportamento infraccional do arguido não deve, a final, ser julgado como inviabilizador da manutenção da relação funcional, antes justificando a qualificação como procedimento (…) punível com a pena de inactividade, nos termos previstos no nº1 do artigo 25º do EDFAACRL”.

E ainda (fls. 315):

“…em consequência de todo o circunstancialismo acima analisado, maxime o reconhecimento do arrependimento do arguido, que confessou os factos que lhe foram imputados, e da sua reintegração profissional e recuperação como homem e como funcionário (…) sou ainda de parecer que, tal como proposto pela instrutora, deve a execução da referida pena de inactividade por dois anos ficar suspensa…”

Ora, a decisão final veio firmar-se em sentido contrário a estes pareceres, ao optar pela aplicação da pena de demissão, ficando portanto onerada com a especial responsabilidade de justificar essa inflexão, cfr. artigo 124º/1/c) do CPA.

E realmente o autor do acto (Sr. SEAF) enfrentou este dever de fundamentação, apropriando-se do despacho do Sr. DGI, que se preocupa em justificar a inadequação da aplicação de pena em grau inferior à de demissão, por não existirem, em sua opinião, “circunstâncias fortemente mitigadoras da culpa ou da ilicitude”, acrescentando logo de seguida:

“Pelo contrário e no plano objectivo, a agravação é intensa por via da multiplicidade e reincidência nos actos de apropriação de dinheiros públicos praticados pelo arguido e, em termos subjectivos, pela carga astuciosa com que, premeditadamente, executou o seu plano”.

É certo que o autor do acto não qualificou as ditas imputações de intensa “agravação” pela via da “multiplicidade e reincidência nos actos de apropriação de dinheiros públicos praticados pelo arguido”, como circunstâncias agravantes especiais enquadráveis no artigo 31º/1/f) e g) do ED.

Mas a ponderação que é feita nesta sede, sobretudo quando contraria pareceres adversos, não é juridicamente neutra, nem muito menos ingénua num texto em que são até citados acórdãos do STA, antes devendo ser lida em correspondência com as normas legais aplicáveis, mormente as constante do ED, directa e imperativamente aplicáveis ao caso, pelo menos em abstracto.

Ora, em termos materiais, atendendo à sua terminologia e função, aqueles excertos da fundamentação não deixam margem para dúvidas de que na ponderação e aplicação da pena concretamente aplicada se levou em conta uma agravação intensa (sem discriminação se da ilicitude, da culpa, ou ambas) em resultado da “reincidência” e da “acumulação de infracções”, cuja subsunção normativa o intérprete não pode deixar de filiar no artigo 31º do ED.

Ou seja, confirma-se totalmente o que é dito - e bem - no acórdão do TAF, nestes termos:
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«Como resulta da fundamentação da decisão administrativa de aplicação da pena de demissão ao arguido, considerou-se que “no plano objectivo, a agravação [da culpa e da ilicitude] é intensa por via da multiplicidade e reincidência nos actos de apropriação de dinheiros públicos praticados pelo arguido.”

Apesar de não resultar totalmente autonomizado, com expressa invocação do normativo que se mostrava relevante, da análise da fundamentação transcrita resulta que na determinação da pena aplicável, atendeu-se efectivamente, e contra o arguido, à circunstância de ter existido uma multiplicidade e reincidência de actos de apropriação, que foram tidos como factores de agravação na aferição da culpa do arguido.

Tal fundamentação, atento o seu sentido e alcance, não pode deixar de ser interpretada como consistindo na aplicação do disposto no art.º 31º, n.º1, alíneas f) e g), do E.D., nas quais se prevêem como circunstâncias agravantes especiais da infracção disciplinar, a reincidência e a acumulação de infracções.»
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Assim, tudo ponderado, improcedem as conclusões do Recorrente e confirma-se a decisão recorrida, pois o acto impugnado padece efectivamente dos vícios que se traduziram por um lado na falta de reconhecimento e ponderação na decisão punitiva da circunstância atenuante especial da “confissão espontânea” e, por outro, na ponderação indevida das circunstância agravantes especiais de “reincidência” e “acumulação de infracções”, com a consequente violação do disposto nos artigos 29º/b) e 31º/1/f)/g) ED.
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DECISÃO

Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo Recorrente.

Porto, 1 de Julho de 2016

Ass.: João Beato Sousa

Ass.: Helder Vieira

Ass.: Alexandra Alendouro