Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	03082/14.4BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	11/05/2021

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Rogério Paulo da Costa Martins

Descritores:	APOSENTAÇÃO VOLUNTÁRIA; LEI APLICÁVEL; ARTIGO 43.º, N.º 1, DO ESTATUTO DA APOSENTAÇÃO; INCONSTITUCIONALIDADE; ARTIGOS 2.º E 13.º, N.º 1, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA.

Sumário:	É inconstitucional, por violação dos artigos 2.º e 13.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, a norma do artigo 43.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação, na redação dada pela Lei n.º 66-B/2012, de 31.12, no segmento que determina que a aposentação voluntária se rege pela lei em vigor no momento em que for proferido o despacho a reconhecer o direito à aposentação acórdão do Tribunal Constitucional n.º 195/2017, publicado no Diário da República n.º 140/2017, Série II de 21.07.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	Caixa Geral de Aposentações
Recorrido 1:	O.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido de o recurso merecer provimento.

Decisão Texto Integral:

EM NOME DO POVO

Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

A Caixa Geral de Aposentações veio interpor RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 25.03.2016 pela qual foi anulado o acto praticado em 01.10.2014, que fixou a pensão da Autora em termos por esta não pretendidos.

Invocou para tanto, em síntese, que deve ser aplicado ao caso o disposto no n.º 1 do artigo 43.º do Estatuto da Aposentação, na redação introduzida pela Lei n.º 66-B/2012, de 31.12, no cálculo da pensão de aposentação da Autora, ao contrário do decidido.

A Recorrida contra-alegou defendendo a improcedência do recurso.

O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer no sentido também de ser mantida a sentença recorrida.

Cumpre decidir já que nada a tal obsta.

I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:

A - A questão de direito prende-se, em síntese, em saber se não se deve aplicar o regime de aposentação previsto n.º 1 do artigo 43.º do EA, na redação introduzida pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, no cálculo da pensão de aposentação da Autora.

B - O regime previsto no artigo 43.º do EA sofreu, no decurso da última década diversas alterações, no entanto o artigo 79.º da Lei 66-B/2012, de 31 de dezembro, retomou o critério original do EA fixando a data do despacho como o momento determinante da aposentação.

E - Ora, à Autora aplicou-se a redação do artigo 43.º vigente desde 2013-01-01, por força da alteração dada àquele artigo pelo artigo 79.º da Lei n.º 66-B/2012, segundo o qual o regime da aposentação fixa-se com base na lei em vigor e na situação existente à data em que seja proferido o despacho a reconhecer o direito de aposentação voluntária que não dependa de verificação de incapacidade.

F - A Autora não podia desconhecer, quando requereu a aposentação (em 2013-12-04), que a sua pensão seria calculada em função da lei em vigor e na situação existente à data em que viesse a ser proferido despacho a reconhecer o direito de aposentação.

G - Assim, o processo de aposentação da Autora está corretamente tratado, devendo improceder todas as conclusões constantes da decisão proferida no Tribunal “a quo”.

Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências, deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional e revogada a douta decisão recorrida, com as legais consequências.

II –Matéria de facto.

A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:

A) A Autora concluiu o curso de Magistério Primário em 8/7/1976 – cf. documento de fls. 18 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

B) Foi nomeada professora do quadro de agregados do distrito escolar de Braga por despacho de 10.08.1976, publicado no Diário da República n.º 230, em 30/9/1976 – cf. documento de fls. 19 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

C) Tendo tomado posse em 06.10.1976 – cf. documento “escolas onde tem prestado serviço” constante do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

D) Porém, a Autora apenas iniciou as funções de professora do 1.º ciclo do ensino básico do ensino público em regime de monodocência em 08/11/1977, em virtude da ausência de vagas motivada pela colocação obrigatória dos docentes que haviam regressado do ultramar – cf. documento de fls. 19 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, bem como cf. documento “escolas onde tem prestado serviço” constante do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

E) Em 04.12.2013, a Autora requereu à CGA a aposentação, tendo 60 anos, 00 meses de idade e 34 anos, 07 meses e 03 dias de tempo de serviço – cf. de fls. 57 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

F) Por despacho de 01.10.2014, foi-lhe concedida aposentação, tendo sido fixada pensão no valor de 2.139€80, sustentada no Mapa de Contagem de Tempo que segue:

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

- cf. documento de fls. 20 e ss. dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
G) A Autora tomou conhecimento do acto em causa a partir do ofício cujo teor se transcreve:

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

- cf. documento de fls. 22 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

H) O cálculo da pensão foi efectuado nos termos que seguem:

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

- cf. documento de fls. 24 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

III - Enquadramento jurídico.

Foi decidido no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 195/2017, publicado no Diário da República n.º 140/2017, Série II de 21.07, precisamente sobre a aplicação do n.º 1 do artigo 43º do Estatuto da Aposentação na redacção dada pelo artigo 79º da Lei 66-B/2012, de 31.12, à luz do princípio constitucional da igualdade.

“(…)
6. O artigo 43.º, n.º 1, do EA, na redação dada pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, dispõe o seguinte:

1. O regime da aposentação voluntária que não dependa de verificação de incapacidade fixa-se com base na lei em vigor e na situação existente na data em que se profira despacho a reconhecer o direito à aposentação.

Pese embora a formulação genérica do juízo de inconstitucionalidade adoptada pelo Tribunal a quo ─ «desaplica-se a norma contida no artigo 43.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação, na redação dada pela Lei n.º 66-B/2012, de 31/12, com fundamento em inconstitucionalidade material» ─ a norma que constitui objeto do presente recurso é apenas a que está contida no segmento do artigo 43.º, n.º 1, da versão actual do EA, que determina que o regime da aposentação voluntária que não dependa de verificação de incapacidade fixa-se com base na lei em vigor na data em que seja proferido despacho a reconhecer o direito à aposentação. Não está em causa nestes autos, pois, o segmento desse preceito que atribui relevância, para efeitos de fixação do regime da aposentação voluntária, à situação existente na data do despacho, nomeadamente no que esta diga respeito ao tempo de serviço e às contribuições prestadas pelo requerente no lapso de tempo entre o pedido de aposentação e o reconhecimento do direito pela CGA. De resto, é do interesse da requerente que tais factos sejam considerados no cálculo da sua pensão.

7. Importa começar por delimitar o problema de constitucionalidade colocado no presente recurso. Em causa não está a questão de saber se o legislador pode alterar, designadamente num sentido desfavorável para os interessados, a fórmula de cálculo de pensões de aposentação em formação, o mesmo é dizer, antes de o funcionário se aposentar. Com efeito, em momento algum a sentença recorrida questiona a legitimidade constitucional das alterações introduzidas pela Lei n.º 11/2014, de 6 de Março, na Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. Em causa está apenas a questão ─ muito mais restrita ─ da constitucionalidade da aplicação do regime menos favorável aos funcionários que requereram a aposentação na vigência da lei antiga, mas cujo direito a aposentarem-se foi reconhecido já na vigência da lei nova.

Têm esse preciso alcance as seguintes palavras do Acórdão n.º 158/2008:

«Na verdade, sendo evidente que o facto de um interessado ter ingressado na função pública no domínio de um determinado regime legal, designadamente em matéria de definição dos requisitos para a aposentação e das regras de cálculo das respetivas pensões, não lhe outorga o direito a ver inalterado esse regime durante todo o tempo, em regra várias décadas, que durar a sua carreira até atingir o seu termo por aposentação, substancialmente distinta é a situação – que é a ora em apreço – em que os requisitos legais para a passagem à situação de aposentado se completaram no domínio da vigência de determinado regime legal e são posteriormente alterados em termos de determinarem o não reconhecimento desse direito.»

Em suma, o problema diz unicamente respeito à fixação do regime de aposentação voluntária com base na lei em vigor, não na data em que o direito à aposentação é exercido, mas na data em que a CGA o reconhece ─ através de um ato administrativo de conteúdo estritamente vinculado ─, como determina o n.º 1 do artigo 43.º do EA.

8. Sobre essa exacta questão ─ a constitucionalidade do segmento aqui relevante do artigo 43.º, n.º 1, do EA, numa versão anterior cuja redação era idêntica à que veio a ser restaurada pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro ─ decidiu o Tribunal Constitucional numa única ocasião, no Acórdão n.º 580/99, no sentido da não inconstitucionalidade. Cabe reproduzir o essencial da fundamentação na qual se baseou tal juízo:

«6. Nos presentes autos, a recorrente requereu a aposentação em 27 de fevereiro de 1992. A Lei nº 2/92, de 9 de Março, entrou em vigor em 24 de Março de 1992. Depois de reconhecido o direito à aposentação (em 4 de maio de 1992), a Caixa Geral de Aposentações proferiu despacho, datado de 26 de Outubro de 1992, a fixar definitivamente a pensão de aposentação (despacho impugnado nos presentes autos).

Por força da norma contida no artigo 43º, nº 1, alínea a), do Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de dezembro, a entidade recorrida, na fixação do valor da pensão, fez aplicação do disposto no artigo 10º, nº 1, da Lei nº 2/92, de 9 de Março, fixando a pensão de aposentação no valor de 355.689$00. Ora, a recorrente, no presente recurso de constitucionalidade, impugna precisamente este bloco normativo, uma vez que, alegadamente, de acordo com o regime vigente no momento em que requereu a pensão (artigo 53º do Estatuto de Aposentação), a mesma deveria ter o valor de 460.000$00.

7. A recorrente sustenta, por um lado, que as normas impugnadas violam os princípios da confiança e da boa-fé, ínsitos no princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2º da Constituição.

O Tribunal Constitucional, no Acórdão nº 303/90 (D.R., I Série, de 26 de dezembro de 1990), afirmou que no princípio do Estado de direito democrático “está, entre o mais, postulada uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na actuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas”.

Por outro lado, no Acórdão nº 237/98 (D.R., II Série, de 17 de junho de 1998), o Tribunal considerou que “uma norma jurídica apenas violará o princípio da proteção da confiança do cidadão, ínsito no princípio do Estado de direito, se ela postergar de forma intolerável, arbitrária, opressiva ou demasiado acentuada aquelas exigências de confiança, certeza e segurança que são dimensões essenciais do princípio do Estado de direito”. Nesse aresto, afirmou se ainda que o “princípio do Estado de direito democrático (...) é um princípio cujos contornos são fluidos (...), pelo que tem um conteúdo relativamente indeterminado”. Em consequência, concluiu-se que tais características “sempre inspirarão prudência ao intérprete e convidá-lo-ão a não multiplicar, com apoio nesse princípio, as ilações de inconstitucionalidade”.

Resulta da jurisprudência citada que o Tribunal Constitucional tem entendido que a tutela constitucional da confiança não abrange todo e qualquer juízo de previsibilidade que o sujeito possa fazer em face de determinado quadro normativo vigente. Com efeito, apenas colidirá com a tutela da confiança a afectação infundada e arbitrária de expectativas legítimas objectivamente consolidadas.

Nos presentes autos, a recorrente requereu uma pensão de aposentação num momento em que vigorava um regime que levaria à fixação do respectivo valor num determinado montante (460.000$00). Contudo, nesse momento, vigorava também a norma que estabelecia que o regime aplicável à fixação da pensão de aposentação seria o regime vigente no momento em que o despacho de reconhecimento do direito à pensão de aposentação voluntária viesse a ser proferido [artigo 43º, nº 1, alínea a), do Estatuto de Aposentação]. Nessa medida, a recorrente sabia, quando requereu a pensão, que o respectivo montante seria fixado de acordo com a lei vigente no momento da prolação desse despacho.

A pensão foi definitivamente fixada no valor de 363.528$00, nos termos do artigo 10º, nº 1, da Lei nº 2/92, de 9 de Março. O regime legal aplicado determinou, portanto, uma redução do valor da pensão em relação ao valor que resultaria da aplicação do regime vigente no momento em que a pensão foi requerida.

No entanto, na data em que apresentou o requerimento (altura em que a situação jurídica da requerente como pensionista não se encontrava ainda definida), a recorrente tinha apenas a expectativa de lhe vir a ser atribuída uma pensão (caso se verificassem os respectivos pressupostos) nos termos da lei vigente no momento da prolação do despacho que viesse a reconhecer o direito à pensão, tendo, naturalmente, o legislador a possibilidade de, no âmbito da liberdade de conformação legislativa, vir a estabelecer novos critérios de fixação da pensão aplicáveis, desse modo, no momento da fixação definitiva.

Uma vez que era já configurável a possibilidade de a sua situação vir a ser definida de acordo com o regime introduzido por uma eventual alteração legislativa, a recorrente não tinha uma expectativa consolidada de ver a sua pensão fixada de acordo com a lei vigente no momento em que apresentou o respectivo requerimento. Com efeito, em face do quadro legal vigente, a requerente apenas podia, como se referiu, representar que lhe seria, em princípio, concedida uma pensão de aposentação, de acordo com o regime vigente na data do despacho de reconhecimento do direito à pensão.

Conclui-se, assim, que não se verifica qualquer violação arbitrária e intolerável do princípio da confiança e da boa-fé quando, de acordo com a norma contida no artigo 43º, nº 1, alínea a), do Estatuto de Aposentação (norma vigente no momento em que a pensão foi requerida), se fixa definitivamente o montante da pensão de aposentação à luz da lei vigente no momento em que o despacho que reconhece o direito da pensionista é proferido (artigo 10º, nº 1, da Lei nº 2/92, de 9 de Março).

8. A recorrente sustenta, por outro lado, que as normas impugnadas violam os princípios da igualdade e da justiça.

A violação dos princípios invocados decorre, na perspectiva da recorrente, de a situação da recorrente, definida à luz das normas impugnadas, ter sido objeto de um tratamento diferente do conferido a situações idênticas, às quais foi aplicado outro regime legal.

Ora, o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição, impede que uma dada solução normativa confira tratamento substancialmente diferente a situações no essencial semelhantes. No plano formal, a igualdade impõe um princípio de ação segundo o qual as situações pertencentes à mesma categoria essencial devem ser tratadas da mesma maneira. No plano substancial, a igualdade traduz se na especificação dos elementos constitutivos de cada categoria essencial. A igualdade só proíbe, pois, diferenciações destituídas de fundamentação racional, à luz dos próprios critérios axiológicos constitucionais [cf., nomeadamente, os Acórdãos nºs 39/88, 186/90, 187/90 e 188/90, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 11º vol. (1988), p. 233 e ss., e 16º vol. (1990), pp. 383 e ss., 395 e ss. e 411 e ss., respectivamente].

Contudo, no caso em apreciação, a desigualdade invocada pela recorrente não resulta de um qualquer critério considerado em si discriminatório acolhido por uma dada norma jurídica. Com efeito, a desigualdade no presente processo decorre, na perspectiva da recorrente, da sucessão no tempo de regimes legais relativos à fixação da pensão de aposentação requerida (ou seja, do critério legal relativo à aplicação da lei no tempo). A recorrente sustenta que, dado ter requerido a pensão no domínio da vigência de um determinado regime que lhe é mais favorável (e que foi aplicado a colegas de profissão na mesma situação), a pensão a atribuir só poderia ser fixada de acordo com tal regime, não sendo portanto aplicável a lei vigente (desfavorável em comparação com aquele regime) no momento em que o despacho que reconheceu o direito à pensão foi proferido.

Colocada a questão neste plano, importa ter presente que o legislador tem uma ampla liberdade no que respeita à alteração do quadro normativo vigente num dado momento histórico. Na verdade, o legislador, de acordo com opções de política legislativa tomadas dentro de uma ampla zona de autonomia, pode proceder às alterações da lei que se lhe afigurarem mais adequadas e razoáveis, tendo presente, naturalmente, os interesses em causa e os valores ínsitos na ordem jurídica.

Uma alteração legislativa para operar, consequentemente, uma modificação do tratamento normativo conferido a uma dada categoria de situações. Com efeito, as situações abrangidas pelo regime revogado são objeto de uma valoração diferente daquela que incidirá sobre as situações às quais se aplica a lei nova. Nesse sentido, haverá situações substancialmente iguais que terão soluções diferentes.

Contudo, não se pode falar neste tipo de casos de uma diferenciação verdadeiramente incompatível com a Constituição. A diferença de tratamento decorre, como resulta do que se disse, da possibilidade que o legislador tem de modificar (revogar) um quadro legal vigente num determinado período. A intenção de conferir um diferente tratamento legal à categoria de situações em causa é afinal a razão de ser da própria alteração legislativa.

O entendimento propugnado pela recorrente levaria à imutabilidade dos regimes legais, pois qualquer alteração geraria sempre uma desigualdade. Ora, tal posição não é reclamável pelo princípio da igualdade no quadro constitucional vigente.

9. É verdade que não deixa de ter pertinência constitucional a dimensão da sucessão de leis no tempo.

O legislador não tem a possibilidade de abranger na lei nova todas as situações que entender. Existem limites constitucionais (para além dos limites à aplicação retroactiva da lei penal e da lei fiscal - que não estão em causa nos presentes autos) que decorrem, desde logo, da tutela da confiança. Porém, tal questão já obteve resposta no presente Acórdão, tendo-se concluído que as normas em apreciação não violam o princípio da confiança legítima e da boa fé.

Por outro lado, refira se que o critério de aplicação da lei no tempo acolhido pela norma contida no artigo 43º, nº 1, alínea a), do Estatuto de Aposentação (aplicação da lei vigente no momento da prática do ato administrativo que reconhece o direito à pensão) não é desrazoável mesmo numa perspectiva de igualdade de posições de sujeitos jurídicos diacronicamente considerada. Com efeito, a solução que determina que a lei aplicável a um dado ato administrativo é a lei vigente no momento em que a Administração aprecia as circunstâncias do caso e define, inovatoriamente, através do ato administrativo praticado a situação do particular é uma solução racionalmente justificada, porque o momento do reconhecimento do direito é o momento central da definição da situação do particular requerente. É nesse momento que a situação é valorada e decidida na sua dimensão fundamental (é nessa altura que se decide da existência ou não do direito, neste caso particular do direito à pensão). Que a lei aplicável seja a lei vigente em tal momento, é um critério de decisão que se fundamenta num critério objectivo e racional, decorrente dos próprios princípios gerais relativos à aplicação da lei no tempo (aplicação da lei vigente no momento da prática do ato). Um tal critério não fomenta diferenciações injustificadas nem contraria a segurança e a justiça.

Assim, o argumento segundo o qual a igualdade seria violada pela possibilidade de requerentes contemporâneos, em situações idênticas, obterem despacho de reconhecimento do direito à pensão em datas diferentes (antes e depois da entrada em vigor do novo regime) não procede, porque a referida data do requerimento não constitui o momento pelo qual seja aferível a igualdade de posições perante a lei dos titulares do direito. O momento do reconhecimento do direito, esse sim, é o ponto de referência pelo qual a igualdade deve ser plenamente aferida.

10. Conclui se, deste modo, que as normas impugnadas não violam os princípios constitucionais invocados pela recorrente.»

9. Entretanto, este Tribunal declarou inconstitucional, através do Acórdão n.º 186/2009 - o qual atribuiu força obrigatória geral a juízo feito em numerosos arestos anteriores (v. os Acórdãos n.ºs 615/2007, 158/2008, 211/2008, 222/2008, 228/2008 e 229/2008) — norma diversa daquela que é sindicada no presente recurso, mas que com ela mantém afinidades substanciais, de modo que ambas suscitam a mesma questão de constitucionalidade.

A norma em causa, extraída dos artigos 1.º, n.º 6 e 2.º da Lei 1/2004, de 15 de Janeiro, determinava que «aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações que, antes de 31-12-2003, hajam reunidos os pressupostos para a aplicação do regime fixado pelo Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de abril, e tenham efectivamente requerido essa aplicação, deixa de ser reconhecido o direito a esse regime de aposentação pela circunstância de o respectivo processo ter sido enviado à Caixa, pelo serviço onde o interessado exercia funções, após a data da entrada em vigor da Lei n.º 1/2004.»

O Tribunal fundamentou a declaração de inconstitucionalidade nos seguintes termos:

«3. Face ao modo como o Decreto-Lei n.º 116/85 tramita o procedimento de obtenção da pensão (artigos 1.º, n.º 1, e 3.º, n.ºs 1, 2, 3, 5 e 7) pode suceder que, apesar de os pressupostos de aplicação do regime fixado neste diploma estarem reunidos antes da entrada em vigor da Lei n.º 1/2004, o processo seja enviado à Caixa Geral de Aposentações já depois de esta lei estar a vigorar. O subscritor desta Caixa apresenta requerimento a solicitar a aposentação nos termos do n.º 1 do artigo 1.º, acompanhado dos documentos comprovativos do tempo prestado, e é proferido despacho concordante no sentido da inexistência de prejuízo para o serviço antes da entrada em vigor da Lei n.º 1/2004, mas só depois desta data é que o processo é enviado à Caixa Geral de Aposentações.

Por força do teor literal daquela norma transitória, nos termos da qual as novas regras não têm aplicação se os processos de aposentação forem enviados à Caixa Geral de Aposentações até à data da entrada em vigor da Lei n.º 1/2004, põe-se assim a questão da conformidade constitucional das normas constantes dos artigos 1.º, n.º 6, e 2.º desta lei, quando interpretadas no sentido de que aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações que, antes de 31-12-2003, hajam reunido os pressupostos para a aplicação do regime fixado pelo Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de abril, e tenham efectivamente requerido essa aplicação, deixa de ser reconhecido o direito a esse regime de aposentação pela circunstância de o respectivo processo ter sido enviado à Caixa, pelo serviço onde o interessado exercia funções, após a data da entrada em vigor da Lei n.º 1/2004.

4. Apesar de reiterarem a jurisprudência do Tribunal no sentido de que “o facto de um interessado ter ingressado na função pública no domínio de um determinado regime legal, designadamente em matéria de definição dos requisitos para a aposentação e das regras de cálculo das respetivas pensões, não lhe outorga o direito a ver inalterado esse regime durante todo o tempo, em regra várias décadas, que durar a sua carreira até atingir o seu termo por aposentação” (Acórdão n.º 158/2008), as decisões que estão na base do presente pedido de generalização reconhecem que as normas que agora se apreciam apresentam “particularidades que conduzem a uma diferente ponderação” (Acórdão n.º 615/2007, ponto 10.).

Está em causa um direito, o direito à aposentação nos termos do Decreto Lei n.º 116/85, que entra na titularidade do interessado e é por ele efectivamente exercitado na plena vigência do regime instituído por este diploma, que o subscritor da Caixa Geral de Aposentações perde por haver demora no envio do processo a este organismo, demora a que o interessado é de todo alheio. Sendo certo que, como se assinala no Acórdão n.º 158/2008, o funcionário público está numa posição de alteridade em relação à entidade administrativa ao serviço da qual se encontra para efeitos do procedimento de atribuição de pensão de aposentação:

“(…) neste domínio, o funcionário encontra se numa situação de autonomia subjectiva face à Administração. Na verdade, não é mais sustentável a concepção que reduzia o funcionário público a “elemento integrante do aparelho administrativo, objeto de supremacia absoluta da Administração, que define, com o legislador, autoritária e integralmente, o seu estatuto (de sujeição) especial” – o chamado sistema de inclusão (António Lorena de Sèves, “Os concursos na função pública”, em Seminário Permanente de Direito Constitucional e Administrativo, vol. I, Braga, 1999, p. 49). Antes se reconhece que, pelo menos em certos domínios, a posição do funcionário face à Administração é, não de inclusão, mas de alteridade, que pressupõe a autonomia jurídica do funcionário. Impõe se, assim, a distinção entre “relação orgânica” (o funcionário como órgão do aparelho administrativo) e “relação de serviço ou de emprego” (que, na concepção clássica de funcionário, era absorvida pela primeira), reconhecendo a esta, tal como às comuns relações de trabalho, uma tutela jurídica específica, quer na contraprestação que constitui a remuneração, “quer com todas as outras situações que se repercutem em termos económicos na esfera do agente (v. g., qualificação profissional, carreira, férias, duração do trabalho, segurança social, etc.)” (Francisco Liberal Fernandes, Autonomia Colectiva dos Trabalhadores da Administração. Crise do Modelo Clássico de Emprego Público, Coimbra, 1995, pp. 107 108).

A revisão constitucional de 1982, ao mudar a expressão “funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas”, constante do primitivo artigo 270.º, n.º 1, para “trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas”, do novo artigo 269.º, tornou claro que nenhum argumento justifica “não considerar os funcionários públicos como trabalhadores, para efeitos de titularidade dos correspondentes direitos, liberdades e garantias constitucionais” (J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição, Coimbra, 1993, p. 945)».

5. As particularidades assinaladas, que se traduzem na circunstância de os requisitos legais para a passagem à situação de aposentado se completarem no domínio da vigência de determinado regime legal e serem posteriormente alterados em termos de determinarem o não reconhecimento desse direito (Acórdão n.º 158/2008), impõem que se conclua que a normas em apreciação violam o princípio da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito (artigo 2.º da CRP).

Este Tribunal tem entendido que o princípio da confiança é violado quando haja uma afectação inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa de expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos (cf., entre muitos outros, Acórdãos n.º 287/90, 303/90, 625/98 e 634/98, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). Segundo o Acórdão n.º 287/90, a ideia geral de inadmissibilidade poderá ser aferida, nomeadamente, por dois critérios: a afectação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação na ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes, devendo recorrer-se aqui ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição.

É o que ocorre, manifestamente, com aquela interpretação dos artigos 1.º, n.º 6, e 2.º, da Lei n.º 1/2004: estando reunidos, antes da publicação da Lei n.º 1/2004, todos os requisitos legais para o reconhecimento, através de ato estritamente vinculado, do direito do interessado à aposentação nos termos do Decreto Lei n.º 116/85 – e sendo esse direito efectivamente exercitado em plena vigência deste diploma –, do que se trata, com o critério normativo em apreciação, é, em rigor, da destruição retroactiva de um “direito adquirido” (Acórdão n.º 158/2008).

Por outro lado, é de notar que o critério normativo em apreciação “conduz ao tratamento desigual de situações idênticas, em função de o processo ser ou não enviado à Caixa Geral de Aposentações, o que não pode deixar de violar o princípio da igualdade enquanto manifestação do princípio do Estado de Direito” (Acórdão n.º 615/2007).»

10. A diversidade entre a norma apreciada no Acórdão n.º 186/2009 e aquela cuja constitucionalidade é objeto do presente recurso assenta no diferente critério de determinação da lei aplicável ao cálculo da pensão: o momento em que é proferido o despacho que reconhece o direito à aposentação ou o momento em que o processo de aposentação é enviado à CGA. Em ambos os casos, porém, coloca-se a questão de saber se é constitucionalmente admissível um critério inteiramente dependente do momento da decisão administrativa.

11. A sentença recorrida baseia o juízo de inconstitucionalidade, a título principal, na violação do princípio da proteção da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito democrático (artigo 2.º). Entendeu o Tribunal a quo que «a aplicação da lei em vigor na data em que se proferiu o despacho a reconhecer o direito à aposentação afectou, de forma inadmissível e demasiadamente onerosa, as expectativas legitimamente fundadas da Subscritora, ora Autora, na data em que apresentou o requerimento» e ainda que «fazer depender o quantum da pensão de um facto totalmente alheio à manifestação de vontade dos particulares lesa de forma excessiva, inadmissível ou intolerável, as expectativas legítimas que estes depositam na ordem jurídica.» O Acórdão n.º 186/2009 invoca, como vimos, razões semelhantes para a declaração de inconstitucionalidade da norma que determinava a fixação do regime de aposentação segundo a lei vigente à data do envio do processo à CGA.

O princípio da proteção da confiança diz respeito à tutela das expectativas dos destinatários dos atos da autoridade pública. O Tribunal Constitucional densificou-o, em jurisprudência duradoira e pacífica, nos seguintes termos (Acórdão n.º 128/2009):

«Para que [a confiança] seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais:

a a afectação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda

b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição).

Os dois critérios enunciados (e que são igualmente expressos noutra jurisprudência do Tribunal) são, no fundo, reconduzíveis a quatro diferentes requisitos ou “testes”. Para que para haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspectiva de continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.»

Ora, face ao teor do artigo 43.º, n.º 1, do EA, não se vê como os funcionários que requerem a aposentação — como é o caso da recorrida — possam alimentar qualquer expectativa razoável na estabilidade do regime vigente nesse momento. Determinando esse preceito que o regime é fixado segundo a lei vigente no momento em que é proferido o despacho de admissão — o que consubstancia simultaneamente uma «previsão genérica da possibilidade de mudança de regimes» (Acórdão n.º 302/2006) e uma opção clara no sentido de que o momento do requerimento não determina a lei aplicável — o requerente não tem qualquer razão para crer na estabilidade do quadro legal contemporâneo da decisão de se aposentar. Como se afirmou no Acórdão n.º 580/99, em termos integralmente aplicáveis ao caso sub judice, «a recorrente sabia, quando requereu a pensão, que o respectivo montante seria fixado de acordo com a lei vigente no momento da prolação desse despacho» e «[u]ma vez que era já configurável a possibilidade de a sua situação vir a ser definida de acordo com o regime introduzido por uma eventual alteração legislativa, a recorrente não tinha uma expectativa consolidada de ver a sua pensão fixada de acordo com a lei vigente no momento em que apresentou o respectivo requerimento.» No mesmo sentido milita o seguinte trecho do Acórdão n.º 302/2006:

«Não parece, assim, desde logo, que se possa dizer que a alteração em causa afectou expectativas legítimas dos destinatários da norma, sendo seguro que, ainda que assim não fosse, não se poderia dizer que a alteração legislativa em causa constituísse uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas não pudessem contar – justamente, por, como o legislador esclareceu já no artigo 43º do Estatuto da Aposentação, deverem contar com mutações do regime da aposentação (em sentido favorável ou desfavorável, embora, evidentemente, sem poderem adivinhar o sentido preciso dessas mutações) até à data em que se verifiquem os pressupostos que dão origem à aposentação.»

Não estando preenchido o primeiro pressuposto ou requisito da tutela da confiança — uma mutação da ordem jurídica com a qual os destinatários não possam razoavelmente contar ou um comportamento do Estado suscetível de gerar nos particulares expectativas de continuidade — nenhuma censura constitucional pode, com fundamento em tal princípio, ser dirigida à norma sindicada.

12. Sucede que o princípio da proteção da confiança é apenas uma das vertentes ou refracções da segurança jurídica, valor matricial do Estado de direito democrático. O seu alcance, como vimos, é essencialmente retrospectivo: o poder público não pode, excepto na exacta medida em que para tal tenha razões justas ou imperiosas, defraudar as expectativas que o seu comportamento gerou nos cidadãos e depredar os investimentos que estes realizaram nesse pressuposto.

Todavia, o Estado de direito não está apenas vinculado a acautelar a confiança que inspirou nos cidadãos. Está também vinculado a inspirar essa confiança, o mesmo é dizer, a criar as condições possíveis e indispensáveis para que estes possam planear as suas vidas e realizar investimentos em segurança. Trata-se aqui da vertente prospectiva da segurança: a previsibilidade do comportamento estadual e a consequente determinabilidade das consequências jurídicas das decisões dos particulares. Um Estado cujo poder executivo não se contém nos limites da legalidade; cujas leis são sistematicamente secretas, obscuras e vagas; cujos tribunais não são independentes; ou cujos regimes legais admitem excepções invocáveis ad nutum; um tal Estado, como é fácil de reconhecer, não inspira qualquer confiança nos cidadãos — e, por essa razão, não pode dizer-se que lese a confiança que neles gerou —, mas nem por isso deixa de postergar a segurança que a submissão do poder público ao direito impõe. Por outras palavras, o Estado de direito está simultaneamente vinculado a salvaguardar a confiança que inspirou nos cidadãos (vertente retrospectiva) e a inspirar neles confiança na previsibilidade e na integridade do seu comportamento (vertente prospectiva).

À luz desta vertente prospectiva da segurança jurídica, é evidente que a solução contida no artigo 43.º, n.º 1, do EA, é constitucionalmente censurável. Nas palavras do Acórdão 615/2007, que devem ser lidas mutatis mutandis: «[a] aplicação de um ou de outro regime jurídico baseia-se na álea administrativa de os serviços enviarem o processo de aposentação à Caixa Geral de Aposentações, mais cedo ou mais tarde, ficando assim dependente do acaso e de não de qualquer critério objectivo, o que viola o princípio do Estado de Direito (artigo 2.º CRP)».

Estas considerações são ainda mais cogentes no caso da norma em apreço.

Por um lado, ao cindir o momento do exercício do direito à aposentação voluntária do momento determinante para efeitos de fixação do regime aplicável, a norma sindicada estabelece uma situação de incerteza sobre as consequências da decisão de o funcionário se aposentar, expondo-o à álea do devir legislativo em matéria de cálculo das pensões de aposentação. É certo que, nos termos do n.º 6 do artigo 39.º do EA, o requerente pode desistir do pedido de aposentação até à data em que seja proferido o despacho a reconhecer o respectivo direito, pelo que a sua decisão não é irreversível; mas nem essa reversibilidade neutraliza os efeitos negativos da incerteza, na medida em que esta persiste no momento em que é exercido o direito, nem ela é inteiramente controlável pelo requerente, porque a sua efectividade está condicionada pela álea administrativa do momento da prolação do despacho. Em suma, no momento em que decide aposentar-se, o funcionário não sabe com o que pode contar, nem mesmo sabe se é do seu interesse aposentar-se.

Por outro lado, ao fixar o regime aplicável à aposentação com base na lei em vigor, não no momento do requerimento, mas no momento em que é proferido o despacho, o Estado não apenas subtrai ao interessado o domínio sobre uma matéria com vastas implicações na sua vida, como se reserva a faculdade de, através da decisão discricionária quanto ao momento da prolação do despacho, assumir ele próprio controlo integral sobre a situação em benefício próprio. É imaginável, por exemplo, que, estando em preparação legislação destinada a alterar as fórmulas de cálculo das pensões de aposentação em sentido desfavorável aos interessados, e implicando semelhante alteração uma poupança significativa de recursos públicos, sejam dadas instruções para que os processos pendentes não sejam despachados até à entrada em vigor do novo regime. Semelhante possibilidade de manipulação, ainda que meramente teórica, constitui um factor adicional de insegurança para os destinatários, porque à imprevisibilidade das consequências das suas decisões soma-se o risco de o Estado poder intervir ad nutum, e no seu próprio interesse, no sentido de precipitar um cenário desfavorável. Ao reservar-se tal faculdade arbitrária, pois, o Estado inspira a desconfiança dos cidadãos na sua integridade, agravando a insegurança jurídica.

É assim de concluir que a norma sob apreciação viola o princípio da segurança jurídica, ínsito no princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição.

13. Para além do que ficou dito, cabe apreciar se, como afirma a sentença recorrida, a título secundário ou alternativo, o segmento aqui relevante do n.º 1 do artigo 43.º do EA viola o princípio da igualdade. Semelhante entendimento foi seguido no Acórdão n.º 186/2009, o qual reproduziu de forma abreviada a fundamentação do Acórdão n.º 615/2007, a propósito da norma que fixava o regime da aposentação segundo a lei vigente no momento do envio do processo à CGA.

Trata-se aqui, evidentemente, do princípio geral da igualdade, consagrado no artigo 13.º, n.º 1, da Constituição, e não da sua refracção explicitada no n.º 2 do mesmo artigo, a qual consubstancia a proibição de discriminação de minorias ou grupos sociais definidos com base em «classificações suspeitas».

Sobre o alcance do princípio geral da igualdade enquanto norma de controlo judicial do poder legislativo, escreveu-se no Acórdão n.º 409/99:

«O princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa, impõe que se dê tratamento igual ao que for essencialmente igual e que se trate diferentemente o que for essencialmente diferente. Na verdade, o princípio da igualdade, entendido como limite objectivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a adoção de medidas que estabeleçam distinções. Todavia, proíbe a criação de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, isto é, desigualdades de tratamento materialmente não fundadas ou sem qualquer fundamentação razoável, objectiva e racional. O princípio da igualdade enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se numa ideia geral de proibição do arbítrio.»

A questão que se coloca, pois, é a de saber se a norma sindicada, ao permitir que sejam tratados de modo diferente ─ ou seja, sujeitos a regimes diversos de cálculo da pensão de aposentação ─ requerentes contemporâneos, estabelece entre eles uma distinção arbitrária, porque destituída de qualquer fundamento racional. Para responder a tal questão, é indispensável que se determine qual o ponto de vista ou termo de comparação entre os sujeitos a tratamento diferenciado pela norma sindicada.

Segundo o Acórdão n.º 580/99, o tertium comparationis é o momento do reconhecimento do direito à aposentação, pelo que nada há a censurar no tratamento diferenciado de requerentes contemporâneos cujo processo foi despachado no domínio da vigência de leis diferentes.

«O argumento segundo o qual a igualdade seria violada pela possibilidade de requerentes contemporâneos, em situações idênticas, obterem despacho de reconhecimento do direito à pensão em datas diferentes […] não procede, porque a referida data do requerimento não constitui o momento pelo qual seja aferível a igualdade de posições perante a lei dos titulares do direito. O momento do reconhecimento do direito, esse sim, é o ponto de referência pelo qual a igualdade deve ser plenamente aferida.»

Todavia, dizer que o momento de reconhecimento do direito é o termo de comparação relevante equivale a dizer que, para determinar se a diferenciação legal é arbitrária, releva o próprio critério legal de diferenciação. A seguir semelhante entendimento, a proibição do arbítrio não teria qualquer conteúdo útil enquanto norma de controlo; e, na verdade, tal ponto de vista reflecte uma confusão entre o critério legal de diferenciação, com base no qual se delimita a classe dos destinatários da lei, e o fundamento racional para tal critério, o qual se encontra na ratio ou finalidade por aquela servida. Uma distinção legal é racional se for ditada pela própria finalidade da lei; atente-se na distinção entre automóveis ligeiros e pesados no regime que estabelece os limites de velocidade na circulação rodoviária. E será arbitrária se não tiver qualquer relação, ou uma relação comensurável, com a ratio legis, como seria o caso se a lei estabelecesse limites de velocidade diversos consoante a proveniência geográfica do construtor do automóvel. Chega-se a estas conclusões, como é bom de ver, através da determinação, ainda que implícita, de um termo de comparação entre as pessoas ou situações diferenciadas pela lei; no caso dos limites de velocidade, cuja finalidade é mitigar o risco de acidentes e dos danos emergentes da sua ocorrência, o tertium comparationis são as propriedades dos veículos que os tornam mais ou menos perigosos e mais ou menos aptos a provocar danos em caso de acidente ─ contando-se entre tais propriedades a massa do veículo, mas não a origem do seu construtor.

Ora, na fixação do regime aplicável à aposentação voluntária, releva seguramente o momento em que o direito à aposentação é exercido. Nenhuma arbitrariedade há no facto de dois funcionários, com carreiras contributivas idênticas, que se aposentam no domínio da vigência de leis diversas, estarem sujeitos a regimes diferentes; assim é porque essa desigualdade diacrónica de tratamento é o resultado natural do exercício da liberdade constitutiva do legislador, do seu poder de conformação política ou da autorrevisibilidade das suas opções, cujo fundamento constitucional é o princípio democrático ao qual se reconduz a sua autoridade. Quanto a este aspecto, as razões aduzidas no Acórdão n.º 580/99 merecem plena adesão:

«Importa ter presente que o legislador tem uma ampla liberdade no que respeita à alteração do quadro normativo vigente num dado momento histórico. Na verdade, o legislador, de acordo com opções de política legislativa tomadas dentro de uma ampla zona de autonomia, pode proceder às alterações da lei que se lhe afigurarem mais adequadas e razoáveis, tendo presente, naturalmente, os interesses em causa e os valores ínsitos na ordem jurídica.

Uma alteração legislativa para operar, consequentemente, uma modificação do tratamento normativo conferido a uma dada categoria de situações. Com efeito, as situações abrangidas pelo regime revogado são objeto de uma valoração diferente daquela que incidirá sobre as situações às quais se aplica a lei nova. Nesse sentido, haverá situações substancialmente iguais que terão soluções diferentes.

Contudo, não se pode falar neste tipo de casos de uma diferenciação verdadeiramente incompatível com a Constituição. A diferença de tratamento decorre, como resulta do que se disse, da possibilidade que o legislador tem de modificar (revogar) um quadro legal vigente num determinado período. A intenção de conferir um diferente tratamento legal à categoria de situações em causa é afinal a razão de ser da própria alteração legislativa.

O entendimento propugnado pela recorrente levaria à imutabilidade dos regimes legais, pois qualquer alteração geraria sempre uma desigualdade. Ora, tal posição não é reclamável pelo princípio da igualdade no quadro constitucional vigente.»

Porém, nada justifica que sejam tratados de modo diferente dois requerentes contemporâneos cujos processos são despachados no domínio da vigência de leis diversas. Nenhuma razão discernível se pode encontrar para semelhante distinção. Tratando-se de aposentação voluntária, as propriedades relevantes das situações são as carreiras contributivas dos requerentes e o momento do exercício do direito a aposentarem-se ─ nenhuma das quais tem qualquer relação com o momento em que é proferido o despacho da CGA que reconhece o direito à aposentação, o qual é, de resto, como se referiu anteriormente, um ato administrativo de conteúdo estritamente vinculado. A distinção legal é, pois, arbitrária.

Pelo exposto, é de concluir que a norma sindicada viola o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º, n.º 1, da Constituição.
(…)

III. Decisão

Em face do exposto, decide-se:

a) Julgar inconstitucional, por violação dos artigos 2.º e 13.º, n.º 1, da Constituição, a norma do artigo 43.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação, na redação dada pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, no segmento que determina que a aposentação voluntária se rege pela lei em vigor no momento em que for proferido o despacho a reconhecer o direito à aposentação.

(…)”

O tratamento desigual de requerimentos apresentados na mesma data porque decididos em momentos diferentes, pela aplicação de regimes jurídicos distintos consoante a data de prolação da decisão que reconhece o direito à aposentação, é, na verdade, inconstitucional, por violação dos princípios da segurança jurídica e da igualdade, consignados nos artigos 2.º e 13.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, porque não encontra nenhuma razão objectiva para o justificar.

Acórdão que foi proferido no âmbito dos presentes autos pelo que aqui tem autoridade de caso julgado material quanto a esta questão jurídica nuclear.

No mesmo sentido, de resto, também se pronunciou este Tribunal Central Administrativo Norte, em acórdãos, com o mesmo relator, de 15.09.2017, no processo nº 34/16.3 MDL, e de 15.06.2018, no processo 1303/16.8 PRT.

Pelo que tal como decidido, se impõe anular o acto anulado, por aplicação de norma inconstitucional, no sentido adoptado.

IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantém a decisão recorrida.

Custas pelo Recorrente.

Porto, 05.11.2021

Rogério Martins
Fernanda Brandão
Hélder Vieira