| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
SINDICATO DOS TRABALHADORES EM FUNÇÕES PÚBLICAS E SOCIAIS DO NORTE, com sede na Rua Vasco Lobeira, n.º 47, 4249-009 Porto, em representação dos seus associados D., J., M., M., M., L. e J., requereu contra o MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, com sede na Praça (…), (…), a extensão dos efeitos do acórdão proferido por este Tribunal em 04/07/2014, no processo que correu termos sob o n.º 2001/07.9BEPRT, pedindo, em consequência, (i) que os associados do A. sejam colocados no seu posto de trabalho, (ii) que sejam comunicadas à Caixa Geral de Aposentações as correções remuneratórias para eventual recálculo da pensão dos associados J. e M., (ii) que o R. seja condenado no pagamento das diferenças remuneratórias devidas, no montante de € 207.276,21, e (iii) que o R. seja condenado no pagamento dos juros vencidos e vincendos até ao total cumprimento da obrigação.
Por sentença proferida pelo TAF do Porto foi julgada:
-procedente a exceção dilatória inominada relativa à caducidade do direito de requerer à entidade administrativa a extensão dos efeitos do acórdão proferido no processo n.º 2001/07.9BEPRT, o que determina a absolvição parcial do R. da instância quanto aos pedidos formulados pelos associados M., M. e J.;
-procedente a ação quanto aos demais associados do A. e, em consequência, determina-se a extensão dos efeitos da decisão judicial proferida no processo n.º 2001/07.9BEPRT aos associados D., M., L. e J..
Desta vêm interpostos recursos.
Alegando, o Sindicato/Autor formulou as seguintes conclusões:
1. Não parecem restar dúvidas que a extensão de efeitos de sentença impõe previamente o trânsito em julgado da sentença extendenda, in casu recorrida, ao entender que o requerimento inicial deve ser efectuado quando o processo se torne irreversível para o requerido (administração). Ora,
2. A sentença recorrida ao permitir que o requerimento inicial seja efectuado sem a verificação do transito em julgado, viola de forma clara o disposto no nº 1 do art.º., 161º do CPA e,
3. De igual sorte viola o nº 2 do artigo 161º do CPA. Mas,
4. Tal decisão, ora impugnada, torna desconforme o regime criado pelo normativo citado, pelo que viola ainda o principio da igualdade, da segurança jurídica e da protecção da confiança dos cidadãos, situação já sobejamente reconhecida pela jurisprudência – (ver anotação nº 1 supra).
5. A sentença recorrida erra ainda na interpretação da norma – quando sistematicamente interpretada, na medida em que opta por solução de literalidade da mesma, acabando por impor solução contrária ao espirito da norma. Isto é,
6. A norma não pode ser interpretada no sentido de permitir a apresentação de requerimentos antes do trânsito em julgado das cinco sentenças, mormente da extendenda, sob pena de todo o procedimento vir a decair por não preenchimento de um dos pressupostos – sentenças transitadas. Ora,
7. A sentença recorrida erra assim ao permitir, ou ao admitir, como possível a apresentação de requerimento de início do procedimento antes mesmo do mesmo se poder iniciar – por não preenchimento dos respectivos pressupostos.
8. E, esta não foi de forma alguma a intenção do legislador, pelo que a literalidade perfeita não tem aqui cabimento.
9. Bastará para o efeito atender que se a administração entender recorrer não só não ocorre o trânsito, como pode mesmo em caso de procedência do recurso – inviabilizar um procedimento que se obrigou avançar.
10. Viola assim o princípio da legalidade a decisão recorrida ao apontar para situação /solução que a norma de todo não comporta
Termos em que, e nos melhores de direito que serão supridos, a sentença recorrida deve ser revogado de forma a que aos Representados do Recorrente lhes seja assegurado o direito ao peticionado e, consequentemente, condenando a entidade recorrida a proceder à extensão dos efeitos da decisão judicial proferida do proc. 2001/07.9BEPRT, tal como peticionado na acção principal, tudo como é de Justiça!
O Réu/Ministério da Agricultura Florestas e Desenvolvimento Rural contra-alegou, concluindo:
1ª. A questão suscitada no presente recurso reconduz-se à interpretação da norma contida no n.º 3 do art. 161º do CPTA, na redacção anterior à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 214-G/2015.
2ª. O Tribunal a quo entendeu, e bem, que o dies a quo do prazo para a apresentação do requerimento de extensão extra judicial dos efeitos de sentença era o dia seguinte ao da notificação do acórdão estendendo – 26.07.2014 (cf. 8 dos factos provados e art. 248º CPC ex vi art. 25º CPTA).
3ª. Pelo que, atentos os factos provados (13 a 15), julgou não verificado o pressuposto processual previsto no n.º 3 do art. 161º do CPTA relativamente a 3 dos 7 representados do A. ora R. – M., M. e J. – pelo que absolveu o Demandado da instância.
4ª. Defende o Recorrente que – A norma não pode ser interpretada no sentido de permitir a apresentação de requerimentos antes do trânsito em julgado das cinco sentenças, mormente da estendenda, sob pena de todo o procedimento vir a decair por não preenchimento de um dos pressupostos – sentenças transitadas. (Cf. 7ª conclusão).
5ª. Ora, ao contrário, a sentença cujos efeitos se pretende ver estendidos deve transitar em julgado, como estabelece, sem dúvida, o nº 1 do artigo 161º CPTA.
6ª. A norma do artigo 161º CPTA 2003 impõe que a sentença estendenda esteja transitada (nº 1); que haja, no momento em que a extensão é requerida, cinco decisões transitadas no mesmo sentido (nº 2); e que o pedido de extensão não seja formulado para lá de um ano após a data da última notificação de quem tenha sido parte no processo em que a sentença foi proferida (nº 3).
7ª. A interpretação do n.º 3 do art. 161º do CPTA, acolhida na decisão recorrida, é conforme aos critérios objectivos constantes do n.º 3 do art. 9º do Código Civil – a presunção legal de que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados: “… última notificação de quem tenha sido parte no processo em que a sentença foi proferida …”
8ª. – Interpretação que sai reforçada, segundo nos parece, pelo facto de a alteração à redacção do art. 161º do CPTA, introduzida pelo DL 214-G/2015, respeitar à data do proferimento da sentença e não à do trânsito em julgado.
Nestes termos, e nos demais de direito, cujo suprimento se espera e invoca, deve o presente recurso jurisdicional ser julgado improcedente e, em consequência, ser mantida na ordem jurídica a interpretação daquela norma acolhida na Sentença recorrida.
No Recurso do Réu, concluiu-se:
1.ª A sentença recorrida não integrou correctamente a factualidade provada e o direito aplicável;
2.ª O despacho conjunto que aprovou as listas de actividades e procedimentos e a dos postos é, materialmente, regulamentar, traduzindo-se num comando que reúne as características de generalidade e abstracção próprias da norma jurídica;
3.ª Ele é geral, porque os seus destinatários são todos os funcionários daquele serviço – e não este ou aquele trabalhador ou classe de trabalhadores, em particular – e é abstracto, porque se aplica a todas as carreiras/categorias visadas sem distinção que permita a priori definir quem se encontra nas condições previstas
4.ª O despacho posto em causa não define, em concreto, a situação jurídica dos interessados, nem determina o conteúdo dos actos subsequentes, mormente os de afectação a SME;
5.ª Tal despacho conjunto delineia a organização do serviço apenas fornecendo o quadro, a matriz, a que se hão-de referir, em concreto e determinada e individualmente, os despachos de afectação a SME, mas não os conforma, ainda que uns não se entendam sem o outro;
6.ª É uma decisão de natureza puramente gestionária sem reflexo nas posições jurídicas subjectivas dos ora recorridos ou, em geral, nas de qualquer outro trabalhador;
7.ª Constituindo apenas um dos vários pressupostos – o primeiro dos quais será a norma reestruturadora do serviço – que podem conduzir à situação de mobilidade;
8.ª Os actos normativos não carecem, em princípio, de fundamentação;
9.ª Existe, todavia, por força do que se dispõe no art.º 14.º da Lei n.º 53/2006, necessidade de fundamentar o regulamento em questão;
10.ª A fundamentação, no regulamento, tem que ver com a disciplina, geral e abstracta, que se introduz ex novo e não com a justificação das suas eventuais consequências para um concreto destinatário, que não existe;
11.ª Não se trata, portanto, de uma diferença apenas de grau, mais geral na norma do que no acto, mas de uma verdadeira diversidade de natureza;
12.ª Na norma em questão, a fundamentação exigida cumpre a função que doutrinariamente se reconhece (para o acto) de “convencimento” dos destinatários, defesa dos seus interesses e controlo da Administração, mas, primacialmente, esta última;
13.ª Os interessados não dispõem, no caso, de um direito subjectivo a que corresponda, por parte da Administração, um dever de realizar escolhas segundo modelos pré-definidos ou definíveis e que sejam por estes sindicáveis.
14.ª Daí que não faça sentido questionar a motivação da Administração na escolha da solução (o número de postos de trabalho), pois que a mesma está apenas sujeita a critérios de oportunidade e conveniência inscritos na margem de livre decisão administrativa e insindicáveis pelos tribunais (art.º 3.º n.º 1 do CPTA).
15.ª A fundamentação exigida pela alínea b) do n.º 2 do art.º 14.º da Lei n.º 53/2006 traduz-se numa explicação dirigida à tutela, no âmbito das relações desta com os serviços que dirige, para controlo das medidas propostas face aos objectivos e à estrutura orgânica previamente definida;
16.ª Carece, pois, de uma justificação adequada, mas não da motivação aprofundada característica dos actos administrativos, porque, no caso, a possibilidade de escolha de alternativas múltiplas tem apenas como objectivo a melhor solução de gestão e como limites, além dos princípios gerais de Direito, os da lógica gestionária.
17.ª Trata-se de uma escolha de pura gestão, característica da actividade administrativa.
18.ª E visa a “defesa” da solução encontrada em termos globais, na relação que se estabelece entre atribuições, actividades, procedimentos e postos de trabalho e não, como teoriza a douta sentença recorrida, na justificação da escolha deste ou daquele concreto número de “lugares” na carreira administrativa ou técnica ou outra qualquer;
19.ª As “Notas de Fundamentação”, em conjunto com as citadas listas, demonstram, face aos objectivos de redução de efectivos que a Administração traçou e tendo em consideração as atribuições da DGV, que o número global de trabalhadores que veio a ser acolhido no despacho conjunto era o necessário, sendo adequado, de um ponto de vista de lógica formal e substancial, à prolação do despacho conjunto que aprovou aquelas listas;
20.ª As “condicionantes justificativas dos postos de trabalho”, aqui entendidas como os pressupostos e as razões de ordem geral que sustentam a proposta, encontram-se devidamente explicitadas;
21.ª Elas são claras e passam pelo quadro de reestruturação e pelas restrições orçamentais que as condicionam, pela consequente e necessária opção de “emagrecimento” dos serviços, pela “tecnicização” das funções e preferência pelas dotações de pessoal especializado (técnico) e, ainda, pela redução de trabalho de apoio, via informatização, o que desde logo permite a minimização das actividades correspondentes, em grande parte, agora, exercidas pelo pessoal especializado.
22.ª Ao decidir em sentido contrário, a sentença recorrida cometeu um erro de julgamento e apreciação de prova, com violação do disposto na alínea b) do n.º 2 do art.º 14.º da Lei n.º 53/2006, pois a DGV fundamentou adequadamente a sua proposta;
23.ª O despacho conjunto que a aprovou não se mostra inquinado por qualquer vício e por isso também não incorre em ilegalidade alguma o despacho de afectação à mobilidade especial dos representados do A.
24.ª A extensão de efeitos da sentença, além do mais, pressupõe a perfeita identidade entre si dos julgados nos processos nº 1861/07.6BEPRT; 2640/07.8BEPRT; 2812/07.5BELSB; 2728/07.5BELSB e 2918/07.0BELSB, identificados pelo A, e entre eles e o Acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto proferido na acção administrativa especial de pretensão conexa com acto administrativo nº 2001/07.9BEPRT.
25.ª A nosso ver a situação dos associados do Autor não é perfeitamente idêntica, para efeitos de extensão de efeitos de uma sentença anulatória.
26.ª Na verdade, a lei exige uma perfeita identidade de situações pois vai atribuir força executiva a uma sentença proferida noutro processo. É necessário que as questões relevantes tenham sido apreciadas nesse processo, cujo caso julgado vai ser estendido, e, portanto, é necessário que o juízo comparativo seja evidente e resulte da mera comparação das situações.
27.ª Com a breve análise de cinco das seis sentenças indicadas pelo Requerente para preencher o requisito de que "no mesmo sentido tenham sido proferidas cinco sentenças transitadas em julgado", claramente fica evidenciado que nenhuma dessas decisões incidiu sobre caso substancialmente idêntico ao dos Representados do Autor, quanto ao concreto procedimento de reestruturação do serviço de origem – a Direcção Geral de Veterinária – e consequente colocação em mobilidade especial.
28.ª Os fundamentos dos procedimentos de reestruturação de cada um dos serviços a que reportam as sentenças – DGPA, DRAPNorte, DRAPLVT e DGV não são iguais. As carreiras envolvidas – Técnico Profissional de Pecuária, Oficial de Matança e Telefonista – convocam qualificações distintas e postos de trabalho específicos, o que não é despiciendo.
29.ª Os acórdãos indicados pelo A, nos termos e para os efeitos previstos na 2.ª parte do n.º 2 do art.º 161° do CPTA, têm, no seu núcleo decisório, o mesmo sentido do acórdão cujos efeitos se pretende sejam estendidos – anulação do acto por verificada insuficiente fundamentação –; todavia essa “identidade” é irrelevante porquanto não confere, por si, o direito à anulação do acto desfavorável.
30.ª Verificados estariam os requisitos para extensão de efeitos se, relativamente ao mesmo serviço de origem – no caso a Direcção Geral de Veterinária –, tivessem sido proferidas 5 decisões anulatórias, o que ficou por demonstrar.
31.ª A diversidade dos sujeitos das relações de emprego público subjacentes aos processos mencionados pelo Autor não é despicienda para aferir da verificação do requisito de que “os casos são perfeitamente idênticos” enunciado no artigo 161º do CPTA
32.ª Sendo que é sobre o Autor que recai o ónus de alegar e demonstrar a verificação dos elementos constitutivos da pretensão de extensão dos efeitos de sentença enunciados no art. 161º do CPTA, alegações e demonstração a efectuar na petição inicial, como dispõe o nº 1 do artigo 5º e alínea d) do nº 1 do artigo 552º, ambos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1º do CPTA, os quais são de verificação cumulativa.
33.ª A verificação dos requisitos de que depende a peticionada extensão dos efeitos da sentença deve ser feito de acordo com as regras do ónus da prova, e, na dúvida ou na incerteza, quanto à verificação de tais pressupostos, o “non liquet” deve ser resolvido contra o Autor, relativamente aos factos que lhe aproveitariam.
34.ª É o que decorre textualmente do art. 346º do C. Civil “ … à prova que for produzida pela parte sobre quem recai o ónus probatório pode a parte contrária opor contraprova, a respeito dos mesmos factos, destinada a torná-los duvidosos; se o conseguir a questão é decidida contra a parte onerada com a prova.”
35.ª Esta regra vem consagrada no CPC, no art. 414º: “A dúvida sobre a realidade de um facto e sobre a repartição do ónus da prova resolve-se contra a parte a quem o facto aproveita”.
36.ª A regra é sempre a mesma: quem pretende fazer valer o efeito jurídico associado a um facto empírico deve provar esse facto.
37.ª Por outro lado, temos por adquirido que, ao referir-se a cinco decisões “no mesmo sentido”, o legislador utiliza um conceito normativo aberto, na perspectiva de uma identidade de decisão sobre uma mesma questão de direito, o que comporta necessariamente identidade da situação de facto apreciada e da solução jurídica sobre ela proferida.
38.ª Ora, a inexistência deste requisito decorre do cotejo das decisões indicadas pelo Autor. Constatando-se que os referidos arestos apreciam outros procedimentos de reestruturação de serviços do Ministério da Agricultura estranhos aos Representados do Autor na medida em que não eram sujeitos das relações jurídicas substantivas afectadas pelos actos impugnados
39.ª Dada a exigência de verificação cumulativa dos requisitos previstos no art. 161º do CPTA, a demonstração da falta do requisito é, por si só, suficiente para determinar a improcedência do pedido de extensão dos efeitos do acórdão do TAF do Porto de 04.07.2014, proferido no proc. nº 2001/07.9 BEPRT
Nestes termos e nos mais de Direito, contando com o sempre suprimento, deverá o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, revogar-se a sentença recorrida na parte que vem impugnada.
Como é de Justiça!
O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146º/1 do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento a ambos os recursos e, como decorrência, inteiramente confirmada a decisão recorrida.
A este respondeu o Ministério, nos termos que aqui se dão por reproduzidos.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1) Os associados do A. eram funcionários da Direção Geral de Veterinária, em regime de nomeação definitiva e com as seguintes categorias:
- D. na categoria de telefonista;
- J. na categoria de engenheiro técnico agrário de 1.ª classe;
- M. na categoria de engenheira técnica agrária de 1.ª classe;
- M. na categoria de técnico profissional principal de pecuária;
- M. na categoria de técnico profissional principal de pecuária;
- L. na categoria de oficial de matança de 2.ª classe;
- J. na categoria de oficial de matança de 2.ª classe.
(cfr. doc. de fls. 196 a 198 do suporte físico do processo).
2) Do documento intitulado “Listas de Funções e Postos de Trabalho – Notas de Fundamentação”, elaborado pelo Diretor Geral de Veterinária em 14/03/2007, consta o seguinte:
“O Programa de Governo define a modernização da Administração Pública como uma das ferramentas essenciais da estratégia de desenvolvimento do País.
(…)
Criou-se deste modo um novo modelo organizacional, cuja base envolve a racionalização de estruturas, o reforço e a homogeneização das funções estratégicas de suporte à governação, a aproximação da Administração Central aos cidadãos e a devolução de poderes para o nível local ou regional.
Também a mudança de políticas, designadamente na área da produção alimentar, entre outras, promoveu a criação de uma nova estrutura orgânica do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, de ora em diante designado por MADRP, que permitirá prosseguir as atribuições, numa perspetiva de desenvolvimento sustentável, da proteção, qualidade e segurança da produção agro-alimentar e de assegurar o planeamento e coordenação da aplicação dos fundos nacionais e comunitários a favor, designadamente, das políticas sanitárias veterinárias, de proteção animal e de saúde pública veterinária.
A Direção Geral de Veterinária, de ora em diante designada por DGV, era, até à nova orgânica, um serviço da administração central do Estado que tinha a seu cargo a regulamentação e execução das políticas de sanidade, de proteção animal, higiene pública veterinária e melhoramento pecuário. Isto porque, os serviços veterinários regionais dependiam diretamente de outra estrutura orgânica, o que inviabilizava uma correta planificação e coordenação nacional da execução das políticas acima referidas. A criação dos serviços desconcentrados vai permitir soluções para, no futuro, pôr termo àqueles constrangimentos, de que resultará uma melhor racionalização e utilização dos recursos disponíveis na execução das tarefas, deixando de existir sobreposição das mesmas.
Assumiu-se, assim, uma estrutura orgânica que permite uma racionalização de gastos e ganhos de eficiência, pela simplificação e adequação de estruturas, até porque os serviços regionais foram reduzidos de sete para cinco, integrados nas NUTS, visando obterem-se economias de escala, quer ao nível dos recursos humanos, quer do aproveitamento de espaços e comunicação, com a particular mais valia de permitir uma melhor e mais adequada prestação de serviços aos utentes dos serviços e organismos do MADRP.
(…)
O MADRP decidiu, pois, reformular a estrutura da DGV, com o objetivo de integrar numa unidade hierárquica todas as atividades relacionadas com a produção animal, a proteção e promoção da saúde dos animais e a segurança e certificação sanitária dos produtos de origem animal produzidos ou introduzidos no espaço da Comunidade Europeia.
As atuais restrições orçamentais apontam necessariamente para uma significativa redução de recursos humanos existentes, particularmente nestas áreas funcionais acima referidas .
Os postos de trabalho necessários à DGV, por referência às atividades e procedimentos inventariados na lista elaborada ao abrigo da alínea a) do n.º 3 do artigo 13.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, representam uma redução de cerca de 30% relativamente ao número de efetivos existentes anteriormente.
Assim, para efeitos de concretização da redução do número de postos de trabalho, foi dada prioridade, na listagem das necessidades, às carreiras técnico-superiores, técnicas e técnico-profissionais, consideradas que foram as elevadas exigências quanto ao perfil té cnico das funções exercidas num organismo com as responsabilidades descritas na sua lista de actividades e procedimentos e em que 39,4% do total dos efetivos da DGV são da carreira de médico veterinário, ascendendo a 74,5% se considerarmos todos os efetivos dos grupos de pessoal técnico superior, informática, técnica e técnico-profissional.
Por outro lado, existem grupos profissionais (técnico-profissional, operário e auxiliar) e um conjunto de carreiras que em face das profundas alterações que se foram ope rando não devem ser mantidas no atual contexto de reorganização dos serviços e redefinição da sua missão e para as quais não serão previstos quaisquer lugares a prover, até por deixar de haver previsão para as mesmas.
As carreiras administrativas foram circunscritas às tarefas essenciais de natureza administrativa, chamando-se em particular a atenção para o uso de inúmeras aplicações informáticas, bastante exigentes em recursos humanos habilitados com formação específica nas respetivas áreas, e que tem obedecido a um enorme esforço de modernização administrativa e tecnológica, que vem sendo conduzido nos últimos anos, com desenvolvimento geral das polivalências dos restantes funcionários, processo que permitiu reduzir o número de assistentes administrativos em cerca de 33%, passando o seu peso atual no total do pessoal da DGV a ser de cerca de 13,1%.
As reduções, em percentagem, por grupo profissional encontram-se espelhadas no quadro que a seguir se indica:
| Grupos de Pessoal | Existentes | Propostos | Redução % |
| Grupo Pessoal Técnico Superior | 594 | 491 | -17 |
| Grupo Pessoal Informática | 16 | 16 | 0 |
| Grupo Pessoal Técnico | 91 | 74 | -19 |
| Grupo Pessoal Técnico-Profissional | 303 | 213 | -30 |
| Grupo Pessoal Administrativo | 196 | 131 | -33 |
| Grupo Pessoal Auxiliar | 89 | 56 | -37 |
| Grupo Pessoal Operário | 6 | 3 | -50 |
| Grupo Pessoal Agrícola | 20 | 3 | -85 |
| Grupo Pessoal Matadouros | 33 | 11 | -67 |
| Total | 1348 | 998 | -26 |
Subjaz necessariamente a todo este processo a orientação política da tutela de redução do quadro global de funcionários do MADRP, atendendo às disponibilidades orçamentais”
(cfr. doc. de fls. 326 a 330 do suporte físico do processo).
3) Em complemento das “Notas de Fundamentação” referidas no ponto anterior, foram ainda elaborados os seguintes documentos:
- Lista de Atividades e Procedimentos da Direção de Serviços Veterinários da Região Norte (DSVRN);
- Mapa de Postos de Trabalho distribuídos por atividades e procedimentos da DSVRN;
- Mapa Comparativo de existências e de postos de trabalho necessários
(cfr. docs. de fls. 332 a 346 do suporte físico do processo).
4) Em 26/11/2007 foi proferido o despacho n.º 27323-B/2007 pelo Diretor Geral de Veterinária, com o seguinte teor:
“O Decreto-Lei n.º 209/2006, de 27 de outubro, aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas.
Por seu turno, o Decreto-Regulamentar n.º 11/2007, de 27 de fevereiro, definiu o novo modelo orgânico e funcional da Direção Geral de Veterinária.
A Portaria n.º 219-F/2007, de 28 de fevereiro, estabeleceu a estrutura nuclear dos serviços e competências das respetivas unidades orgânicas.
As unidades flexíveis da Direção Geral de Veterinária foram fixadas pela Portaria n.º 219-P/2007, de 28 de fevereiro, e as suas atribuições definidas através do despacho n.º8974/2007, de 29 de março.
A lista de postos de trabalho necessários e o mapa referido nas alíneas a), b) e c) do n.º 2 do artigo 14.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, encontram-se aprovadas pelos Ministros de Estado e das Finanças e da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas.
Da consequente aplicação do procedimento estabelecido no artigo 14.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, para os serviços objeto de reestruturação, resultou o apuramento de um número de postos de trabalho inferior ao número de efetivos existentes no serviço.
Impôs-se, assim, a necessidade de selecionar, por aplicação do regime previsto nos artigos 16.º e 17.º da referida Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, o pessoal a colocar em situação de mobilidade especial.
Nestes termos e cumpridas que foram todas as formalidades legais, aprovo, ao abrigo do disposto no artigo 19.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, a lista nominativa do pessoal da Direção Geral de Veterinária, colocado em situação de mobilidade especial, anexa ao presente despacho, dele fazendo parte integrante, a qual produz efeitos no dia seguinte ao da sua publicação”
(cfr. doc. de fls. 196 a 198 do suporte físico do processo).
5) Os associados do A. constam da lista do pessoal colocado em situação de mobilidade especial pelo despacho referido no ponto antecedente (cfr. doc. De fls. 196 a 198 do suporte físico do processo).
6) Pelo despacho n.º 12977/2007, de 18/07/2007, proferido pelo Diretor Regional de Agricultura e Pescas do Norte, foi aprovada a lista nominativa do pessoal das extintas Direção Regional de Agricultura de Entre Douro e Minho e Direção Regional de Agricultura de Trás-os-Montes colocado em mobilidade especial, nos seguintes termos:
“A nova orgânica do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 209/2006, de 27 de outubro, determinou, no seu artigo 21.º, n.º 2, alíneas h) e i), a extinção das Direções Regionais de Agricultura de Trás -os-Montes e Entre Douro e Minho e a integração das respetivas atribuições na Direção Regional de Agricultura e Pescas do Norte.
(…)
Da consequente aplicação do procedimento estabelecido no artigo 13.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, para os serviços objeto de fusão, resultou o apuramento de um número de postos de trabalho a reafetar ao serviço integrador inferior ao número dos efetivos anteriormente afetos à prossecução das atribuições transferidas.
Impôs-se, assim, a necessidade de selecionar, por aplicação do regime previsto nos artigos 16.º e 17.º da referida Lei n.º 53/2006, o pessoal a colocar em situação de mobilidade especial.
Nestes termos, e cumpridas que foram todas as formalidades legais, aprovo, ao abrigo do disposto no n.º 11 do artigo 13.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, a lista nominativa do pessoal das extintas Direção Regional de Agricultura de Entre Douro e Minho e Direção Regional de Agricultura de Trás-os-Montes, colocado em situação de mobilidade especial, anexa ao presente despacho, dele fazendo parte integrante, a qual produz efeitos à data da reafectação do restante pessoal ao serviço integrador, ou seja, a 18 de junho de 2007” (cfr. www.dre.pt).
7) Em 04/07/2014 foi proferido acórdão por este Tribunal, já transitado em julgado, no âmbito do processo n.º 2001/07.9BEPRT, que julgou procedente a ação administrativa especial intentada pelo Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Norte, em representação de alguns dos seus associados, contra o Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e, em consequência, anulou o despacho n.º 12977/2007, de 18/06/2007, identificado no ponto anterior, com fundamento nos vícios de falta de fundamentação e de preterição de audiência prévia (cfr. doc. de fls. 53 a 76 do suporte físico do processo).
8) As partes foram notificadas do acórdão referido no ponto anterior através de ofícios de 22/07/2014 (cfr. SITAF).
9) Em execução do julgado anulatório referido no ponto 7), o Diretor Regional de Agricultura e Pescas do Norte proferiu o despacho n.º 1742/2015, de 09/01/2015, que determinou a reconstituição da carreira do pessoal que fora colocado em situação de mobilidade especial e que se encontrava abrangido pelo referido acórdão (cfr. doc. de fls. 259 do suporte físico do processo).
10) Em 26/06/2015 os associados do A. M. e L. apresentaram um requerimento junto do R. no qual solicitaram a extensão extrajudicial dos efeitos do acórdão referido no ponto 7), ao abrigo do disposto no art.º 161.º do CPTA (cfr. docs. de fls. 259 a 267 e 269 a 278 do suporte físico do processo).
11) Em 09/07/2015 a associada do A. D. apresentou um requerimento junto do R. no qual solicitou a extensão extrajudicial dos efeitos do acórdão referido no ponto 7), ao abrigo do disposto no art.º 161.º do CPTA (cfr. docs. de fls. 232 a 237 do suporte físico do processo).
12) Em 10/07/2015 o associado do A. J. apresentou um requerimento junto do R. no qual solicitou a extensão extrajudicial dos efeitos do acórdão referido no ponto 7), ao abrigo do disposto no art.º 161.º do CPTA (cfr. docs. de fls. 279 a 286 do suporte físico do processo).
13) Em 19/08/2015 o associado do A. M. apresentou um requerimento junto do R. no qual solicitou a extensão extrajudicial dos efeitos do acórdão referido no ponto 7), ao abrigo do disposto no art.º 161.º do CPTA (cfr. docs. de fls. 252 a 257 do suporte físico do processo).
14) Em 29/09/2015 a associada do A. M. apresentou um requerimento junto do R. no qual solicitou a extensão extrajudicial dos efeitos do acórdão referido no ponto 7), ao abrigo do disposto no art.º 161.º do CPTA (cfr. docs. de fls. 245 a 250 do suporte físico do processo).
15) Em 30/09/2015 o associado do A. J. apresentou um requerimento junto do R. no qual solicitou a extensão extrajudicial dos efeitos do acórdão referido no ponto 7), ao abrigo do disposto no art.º 161.º do CPTA (cfr. docs. de fls. 239 a 243 do suporte físico do processo).
16) Além do acórdão referido supra no ponto 7), foram proferidas as seguintes decisões judiciais já transitadas em julgado, as quais anularam despachos respeitantes à colocação de trabalhadores em situação de mobilidade especial com base, entre outros, no vício de falta de fundamentação:
- acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte em 05/04/2013, no processo n.º 1861/07.8BEPRT, intentado contra o ora R.
- (cfr. doc. de fls. 41 a 49 do suporte físico do processo);
- sentença proferida pelo TAC de Lisboa em 29/04/2011, no processo n.º 2640/07.8BELSB, intentado contra o ora R. (cfr. doc. de fls. 66 a 92 do suporte físico do processo);
- sentença proferida pelo TAC de Lisboa em 30/05/2012, no processo n.º 2728/07.5BELSB, intentado contra o Instituto da Vinha e do Vinho, I.P.
- (cfr. doc. de fls. 96 a 108 do suporte físico do processo);
- acórdão proferido pelo TAC de Lisboa em 22/04/2014, no processo n.º 2812/07.5BELSB, intentado contra o ora R. (cfr. doc. de fls. 110 a 119 do suporte físico do processo);
- acórdão proferido pelo TAC de Lisboa em 21/11/2008, no processo n.º 2918/07.0BELSB, intentado contra o ora R. (cfr. doc. de fls. 122 a 144 do suporte físico do processo).
O Tribunal consignou:
Factos não provados:
Não há factos que cumpra julgar não provados com interesse para a decisão da causa, de acordo com as várias soluções plausíveis de direito.* Os factos que foram considerados provados resultaram do exame dos documentos supra identificados, bem como da consulta ao site www.dre.pt e ao processo n.º 2001/07.9BEPRT no SITAF, nos termos expressamente referidos no final de cada facto.X DE DIREITO
Está posta em causa a sentença que ostenta este discurso fundamentador:
Da caducidade do direito de requerer a extensão extrajudicial dos efeitos da sentença:
Defende o R. que, tendo em atenção as datas de apresentação dos requerimentos dos associados do A. M., M.
Vaz e J. para efeitos da extensão extrajudicial de efeitos do acórdão de 04/07/2014, é evidente que os mesmos são extemporâneos, porquanto foram apresentados para além do prazo de um ano estabelecido no n.º 3 do art.º 161.º do CPTA, o que importa a absolvição total dos pedidos.
Cumpre apreciar.
Dispõe o art.º 161.º, n.º 3, do CPTA (na versão anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro) que, “para o efeito do disposto no n.º 1 [extensão de efeitos de uma
sentença], o interessado deve apresentar, no prazo de um ano contado da data da última notificação de quem tenha sido parte no processo em que a sentença foi proferida, um requerimento dirigido à entidade administrativa que, nesse processo, tenha sido demandada” (sublinhado e negrito nosso).
Trata-se de um requisito de natureza processual do pedido de extensão de efeitos, cuja falta impossibilita a apreciação do respetivo mérito, nomeadamente quanto a saber se estão preenchidos os restantes elementos constitutivos materiais da pretensão, enunciados nos n. os 1 e 2 do art.º 161.º (cfr. o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 21/11/2013, proc. n.º 05438/09, publicado em www.dgsi.pt).
No caso concreto, extrai-se da factualidade provada que as partes no processo n.º 2001/07.9BEPRT foram notificadas do acórdão estendendo através de ofícios com data de 22/07/2014, terça-feira (cfr. ponto 8 dos factos provados). Tal significa que as partes se consideraram notificadas no dia 25/07/2014 (sexta-feira), por aplicação adaptada da regra prevista no art.º 248.º do CPC (ex vi art.º 25.º do CPTA, na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro).
Ora, sendo o prazo de um ano para a apresentação do requerimento um prazo de caducidade e perentório, o mesmo conta-se nos termos do art.º 279.º do Código Civil, sem qualquer interrupção, e o seu decurso opera a extinção do direito de praticar o ato.
Assim, temos que a contagem daquele prazo se iniciou no dia 26/07/2014 (dia seguinte ao da notificação do acórdão estendendo), terminando no dia 26/07/2015. No entanto, por se tratar de um domingo, o seu termo transferiu-se para o primeiro dia útil seguinte, ou seja, para o dia 27/07/2015, segunda-feira [cfr. art.º 279.º, alínea e), do Código
Civil].
Sucede, porém, que os requerimentos para a extensão extrajudicial dos efeitos do acórdão em causa foram apresentados por M., M. e J. nos dias 19/08/2015, 29/09/2015 e 30/09/2015, respetivamente (cfr. pontos 13 a 15 dos factos provados), já depois do termo do prazo legal de um ano concedido para esse efeito.
Por conseguinte, conclui-se que não foi cumprido o requisito de ordem processual legalmente exigido para que os associados do A. acima identificados possam ver apreciado o mérito da sua pretensão, o que, portanto, obsta ao conhecimento dos seus pedidos.
Diga-se, por fim, que não colhe o argumento do A. de que a contagem do prazo de um ano se efetua a partir do trânsito em julgado do acórdão de 04/07/2014, pois que uma
tal interpretação se revela manifestamente contrária ao sentido e teor literal da norma constante do art.º 161.º, n.º 3, do CPTA.
Pelo exposto, impõe-se concluir pela verificação da exceção dilatória inominada relativa à caducidade do direito de requerer à entidade administrativa a extensão dos efeitos do acórdão proferido no processo n.º 2001/07.9BEPRT, o que determina a absolvição (parcial) do R. da presente instância quanto aos pedidos efetuados pelos associados do A.
M., M. e J.
Correia Vaz [art.os 278.º, n.º 1, alínea e), e 576.º, n.º 2, do CPC, aplicáveis ex vi art.º 1.º do CPTA].* Do pedido de extensão de efeitos:
Está em causa, nos presentes autos, a questão de saber se estão reunidos os pressupostos para que os efeitos da decisão judicial, já transitada em julgado, proferida no processo n.º 2001/07.9BEPRT possam ser estendidos à situação dos associados do A.
Com efeito, enquanto este alega que estão verificados todos os pressupostos para tanto exigidos, o R. entende, porém, que não se verificam os pressupostos da identidade de casos e da existência de cinco sentenças transitadas em julgado que tenham decidido no mesmo sentido. Mais alega o R. que, quanto às decisões judiciais invocadas pelo A., as mesmas não determinaram a reconstituição da carreira dos seus associados, razões pelas quais considera não ser possível a extensão de efeitos ora peticionada.
Vejamos.
Dispõe o n.º 1 do art.º 161.º do CPTA (na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro) que “os efeitos de uma sentença transitada em julgado que tenha anulado um ato administrativo desfavorável ou reconhecido uma situação jurídica favorável a uma ou várias pessoas podem ser estendidos a outras que se encontrem na mesma situação jurídica, quer tenham recorrido ou não à via judicial, desde que, quanto a estas, não exista sentença transitada em julgado”.
Acrescenta o n.º 2 do mesmo preceito que “o disposto no número anterior vale apenas para situações em que existam vários casos perfeitamente idênticos, nomeadamente no domínio do funcionalismo público e no âmbito de concursos, e só quando, no mesmo sentido, tenham sido proferidas cinco sentenças transitadas em julgado ou, existindo situações de processos em massa, nesse sentido tenham sido decididos em três casos os processos selecionados segundo o disposto no artigo 48.º”
(sublinhado e negrito nosso).
Através deste regime, “reconhece-se a quem não tenha lançado mão, no momento próprio, do meio processual adequado a fazer valer os seus interesses – ou, no caso de o ter feito, ainda não tenha obtido sentença transitada em julgado –, o direito de exigir que determinada entidade administrativa se comporte para com ele como se ele tivesse obtido uma sentença transitada em julgado que, na realidade, foi proferida contra essa mesma entidade em outro processo, intentado por terceiro”. Estando em causa uma situação regulada por um ato administrativo, “permite-se que um interessado que foi objeto de um ato administrativo e não intentou contra ele um processo impugnatório, ou, em todo o caso, ainda não obteve decisão nesse processo, peça a anulação desse ato com fundamento nas anulações que, em relação a outros atos precisamente iguais , tiverem sido proferidas em processos impugnatórios já transitados em julgado” (cfr. M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª ed., Almedina, 2010, p. 1049 – sublinhado e negrito nosso).
Dos normativos acima citados resulta, portanto, que a extensão dos efeitos de uma sentença transitada em julgado a outras situações não diretamente abrangidas pela mesma só pode ser decretada quando se encontrem cumulativamente preenchidos os seguintes requisitos:
i. que os requerentes se encontrem na mesma situação jurídica das pessoas a que se reporta a sentença cuja extensão de efeitos se pretende e que os seus casos sejam perfeitamente idênticos;
ii. que os requerentes ainda não tenham obtido sentença transitada em julgado;
iii. que no mesmo sentido tenham sido proferidas, pelo menos, cinco decisões judiciais já transitadas em julgado.
Quanto ao primeiro requisito, importa, desde logo, notar que “o juízo que se pede num processo como o presente é um juízo comparativo entre as situações verificadas num e noutro processo o qual, atenta a sua singularidade, deverá ser rodeado do máximo rigor”. Assim, “só quando houver a certeza de que existe uma perfeita identidade entre as situações em presença e quando for seguro concluir que os interessados estão na mesma situação jurídica e que já foram proferidas cinco sentenças no mesmo sentido é que será possível a transposição de uma decisão para diferente processo daquele onde foi proferida ”, não bastando, pois, “a mera semelhança ou aproximação das situações de facto e de direito para que o disposto no art.º 161.º do CPTA possa ser aplicado” (cfr. o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27/11/2013, proc. n.º 0839/13, publicado em www.dgsi.pt – sublinhado nosso).
Claro está que o pressuposto da identidade de situações jurídicas não significa que se deva estar perante uma igualdade absoluta. Significa, isso sim, “uma identidade de casos em termos de situação fáctica relevante e da sua qualificação e tratamento jurídicos, e não em termos de uma rigorosa coincidência quanto a todos os elementos de facto, mesmo que juridicamente irrelevantes” (cfr. o acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 19/02/2009, proc. n.º 048087A, publicado em www.dgsi.pt – sublinhado nosso).
Feito este enquadramento, constatamos que este requisito se verifica no caso dos autos, senão vejamos.
Extrai-se da factualidade provada que o acórdão “extensível” anulou o despacho n.º 12977/2007, de 18/07/2007, pelo qual foi aprovada a lista nominativa do pessoal das extintas Direção Regional de Agricultura de Entre Douro e Minho e Direção Regional de Agricultura de Trás-os-Montes que foi colocado em situação de mobilidade especial, com fundamento nos vícios de falta de fundamentação e de preterição de audiência prévia (cfr. ponto 7 dos factos provados).
No caso dos associados do A., estes foram colocados em situação de mobilidade especial pelo despacho n.º 27323-B/2007, proferido pelo Diretor Geral de Veterinária em 26/11/2007 (cfr. pontos 4 e 5 dos factos provados).
Assim, para que seja possível a anulação deste último despacho à luz da extensão de efeitos ora requerida, torna-se necessário, como vimos, que estejamos perante atos precisamente iguais (o despacho n.º 12977/2007, de 18/07/2007, anulado judicialmente, e o despacho n.º 27323-B/2007, de 26/11/2007, que visa diretamente os associados do A.), com o mesmo conteúdo decisório e a mesma fundamentação jurídica, pois que só assim se poderá concluir que os requerentes se encontram na mesma situação das pessoas a que se reporta o acórdão “extensível”.
Julgamos que, como alega o A., existe efetivamente a referida identidade de situações no caso em apreço.
Como se viu, ambos os despachos colocam trabalhadores, pertencentes aos quadros do Ministério da Agricultura, em situação de mobilidade especial. Por outro lado, a fundamentação formal subjacente a cada um desses atos é quase idêntica (apenas com algumas diferenças na legislação aplicável, referente ao tipo de procedimentos – fusão ou reestruturação – que motivou cada uma das situações de mobilidade especial), circunstância que se revela determinante devido ao facto de o acórdão “extensível” ter anulado o despacho n.º 12977/2007 por vício de falta de fundamentação e de preterição de audiência prévia.
Com efeito, de uma leitura comparativa do teor dos despachos em crise resulta que os elementos de facto neles convocados são em tudo semelhantes, o que determina um juízo muito próximo, se não idêntico, quanto à questão do cumprimento do dever de fundamentação formal (cfr. pontos 4 e 6 dos factos provados).
Daí que no acórdão de 04/07/2014, cuja extensão de efeitos vem peticionada, venha referido que no despacho n.º 12977/2007 “não há qualquer fundamentação. O director máximo do serviço procedeu, é certo, à apresentação da Lista dos postos de trabalho necessários para assegurar as atividades, mas não se vislumbra que tenha apresentado qualquer justificação ou explicitação das razões por que chegou a tais números; ora, essa justificação não pode resultar dos próprios números, pois eles não se fundamentam a si próprios”. Concluiu-se, portanto, que “no caso não foi, como se viu, apresentada qualquer justificação, compreensível, para a fixação, a montante, do número de funcionários a colocar em situação de mobilidade especial que incluiu os RA”.
Idêntica apreciação pode ser feita relativamente à fundamentação do despacho n.º 27323-B/2007. Quer do documento intitulado “Listas de Funções e Postos de Trabalho – Notas de Fundamentação”, elaborado pelo Diretor Geral de Veterinária em 14/03/2007, quer das listas e mapas comparativos de existências e de postos de trabalho necessários (cfr. pontos 2 e 3 dos factos provados) apenas decorre que foi necessário proceder a uma redução do número de efetivos em virtude dos procedimentos de reestruturação e modernização a que a nova Direção Geral de Veterinária foi sujeita. Não se sabe, porém, como se chegou aos números (que critérios, que métodos foram utilizados) que, em concreto, foram apresentados como sendo os que correspondiam às efetivas necessidades do serviço pós - reestruturação.
Desconhecimento esse que se revela ainda mais premente quando o próprio despacho n.º 27323-B/2007 faz referência à “aplicação do regime previsto nos artigos 16.º e 17.º” da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, para seleção do pessoal colocado em mobilidade especial (talqualmente o despacho n.º 12977/2007). Estes preceitos determinam que essa seleção deve ser efetuada por um dos seguintes métodos: avaliação do desempenho ou avaliação profissional. Ora, não se afigura sequer possível extrair dos elementos do processo que foi feita uma ponderação do número de postos de trabalho abrangidos pela situação de mobilidade especial à luz de um destes métodos, pelo que se ficou sem saber qual a verdadeira justificação por detrás dessa decisão.
Acresce que, no caso dos associados do A., também não foram cumpridas todas as formalidades atinentes ao exercício do direito de audiência prévia dos interessados, motivo que determinou igualmente a anulação do despacho n.º 12977/2007. Com efeito, para além de nada ter resultado provado a este respeito, o próprio despacho n.º 27323-B/2007 não faz qualquer alusão à fase de audição dos interessados nem à ponderação de eventuais razões atendíveis pelos mesmos apresentadas, o que leva à conclusão de que não lhes foi assegurado o efetivo exercício do direito de audiência prévia, nos termos legais.
Do exposto decorre que os associados do A. se encontram efetivamente na mesma situação jurídica das pessoas a que se reporta o acórdão cuja extensão de efeitos foi requerida e que, portanto, os seus casos são idênticos, seja em termos da situação fáctica relevante, seja em termos da sua qualificação e tratamento jurídicos.
Também o segundo requisito se encontra preenchido in casu, porquanto os associados do A. não se encontram abrangidos por nenhuma sentença, já transitada em julgado, que tenha decidido no mesmo sentido, circunstância que nem sequer foi posta em causa nos presentes autos.
No que respeita ao terceiro e último requisito – que no mesmo sentido tenham sido proferidas, pelo menos, cinco decisões judiciais já transitadas em julgado –, julgamos que o mesmo se verifica igualmente no caso concreto.
De facto, com este pressuposto “pretende evitar-se que a extensão de efeitos se possa basear numa sentença isolada, porventura errónea, exigindo-se a existência de anterior jurisprudência com uma certa consistência ou consolidação”. O que é relevante é, pois, “assegurar que as extensões de efeitos se baseiem em orientações jurisprudenciais suficientemente consistentes ” (cfr. M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, op. cit., p. 1052; na jurisprudência, cfr. o acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 03/05/2007, proc. n.º 046417A, publicado em www.dgsi.pt).
Ora, resultou provado que, para além do acórdão cuja extensão de efeitos se requer, foram proferidas, pelo menos, mais cinco decisões judiciais já transitadas em julgado, as quais anularam despachos respeitantes à colocação de trabalhadores em situação de mobilidade especial com base, entre outros, no vício de falta de fundamentação (cfr. ponto
16 dos factos provados).
Tanto basta para que se possa concluir pela existência de uma orientação jurisprudencial com uma consistência suficiente para o preenchimento do requisito em apreço. Com efeito, ao contrário do que vem alegado pelo R., a diversidade dos sujeitos e dos procedimentos subjacentes às relações materiais controvertidas – nomeadamente, a diferente autoria dos despachos impugnados e os diferentes procedimentos de reestruturação de serviços do R. – não releva para este efeito, pois que apenas interessa a identidade do sentido decisório e da solução jurídica dos julgados em questão à luz da matéria de facto apreciada, e não os sujeitos concretamente envolvidos ou os procedimentos administrativos em que os atos impugnados foram praticados.
Em face de todo o exposto, encontram-se verificados, in casu, todos os requisitos de que depende a extensão dos efeitos da decisão judicial, já transitada em julgado, proferida no processo n.º 2001/07.9BEPRT, que anulou o despacho n.º 12977/2007, de 18/06/2007, com fundamento nos vícios de falta de fundamentação e de preterição de audiência prévia.
Veja-se, porém, que, como alega o R., quanto aos pedidos de colocação dos associados do A. no seu posto de trabalho, de comunicação à Caixa Geral de Aposentações das correções remuneratórias para eventual recálculo da pensão quanto aos associados J. e M., de condenação do R. no pagamento das diferenças remuneratórias devidas e de condenação do R. no pagamento dos juros vencidos e vincendos até total cumprimento da obrigação, os mesmos extravasam o alcance da extensão de efeitos ora requerida, considerando que o acórdão “extensível” tem um efeito meramente anulatório. Em rigor, o conhecimento daqueles pedidos apenas poderá ocorrer em sede de execução de sentença, sede própria para a análise dos atos e operações materiais em que há-de consistir a reconstituição atual hipotética da situação que existiria na esfera dos associados do A. se o ato anulado não tivesse sido praticado.
X
Inconformados, vieram o Autor Sindicato dos Trabalhadores em Funções Públicas e Sociais do Norte, em representação dos seus associados D., J., M., M., M., L. e J. e, ainda, o Réu Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural interpor recurso da sentença que a) julgou procedente a exceção dilatória inominada, relativa à caducidade do direito de requerer à entidade administrativa a extensão dos efeitos do acórdão proferido no Processo n.º 2001/07.9BEPRT e, em consequência, absolveu parcialmente o R. da instância, quanto aos pedidos formulados pelos associados J., M., M. e b) julgou procedente a ação, quanto aos demais associados do A. e, em consequência, determinou a extensão dos efeitos do citado acórdão aos associados do A., D., M., L. e J..
É univocamente entendido pela doutrina e foi consagrado pela lei adjetiva e pela jurisprudência que o objeto do recurso jurisdicional se encontra definido através das conclusões extraídas da motivação, por banda do recorrente, não podendo o tribunal de recurso conhecer de matéria que nelas não tiver sido versada, com ressalva óbvia dos casos em que se impõe o seu conhecimento oficioso.
Assim, analisadas as conclusões formuladas pelo Recorrente Sindicato, constata-se que o mesmo veio imputar, àquela decisão, erros de julgamento, quanto à matéria de direito, com o que se mostraria violado o disposto no artigo 161.º, nºs 1 e 2, do CPTA e, outrossim, os princípios da igualdade, da segurança jurídica, da proteção da confiança e da legalidade.
Por seu turno, o Recorrente Ministério veio imputar à decisão judicial i) erros de julgamento, quanto à matéria de facto e, bem assim, ii) erros de julgamento de direito, com alegada violação do disposto nos artigos 14.º, n.º 2, alínea b), da Lei n.º 53/2006, de 07 de dezembro, 161.º do CPTA, 346.º e 414.º, ambos do Código Civil.
Vejamos:
Do erro de julgamento de facto -
Veio, pois, o Recorrente Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural assacar à decisão judicial in crisis erros de julgamento incidentes sobre a factualidade dada como provada, sem que, todavia, tivesse enunciado quais os concretos pontos da matéria de facto que teriam sido incorretamente levados ao probatório ou quais os que dele deveriam constar e, erradamente, não foram incluídos (vide as conclusões, nomeadamente, as numeradas como 1.ª, 22.ª e 32.ª a 36.ª).
O que significa que se mostra incumprido pelo Recorrente o ónus de especificação imposto pelo artigo 640.º/1, do CPC, que a lei comina com a rejeição do recurso, nesse específico segmento.
Sem embargo, analisadas as alegações, emerge que o Recorrente veio insurgir-se, aparentemente, contra a distribuição do ónus da prova, pugnando no sentido de que caberia ao Autor comprovar a verificação dos elementos constitutivos da pretensão de extensão dos efeitos de sentença enunciados no artigo 161.º do CPTA, o que, na sua ótica, não teria ocorrido e, outrossim, contra as ilações que a Senhora Juíza extraiu da factualidade dada como provada.
Todavia, o Recorrente não logrou provar e, de resto, não se vislumbra que tivesse ocorrido qualquer violação das regras do ónus da prova, em alegada afronta aos citados artigos 346.º e 414.º, ambos do Código Civil.
Acresce que, na economia da concreta decisão em causa, as ilações retiradas pela Senhora Juíza mais não constituem do que a própria fundamentação jurídica da decisão que, conforme veremos infra, não nos suscita quaisquer reparos.
A ser assim, os eventuais erros de julgamento, a ocorrer, situar-se-ão em sede da apreciação da factualidade adquirida à luz das disposições legais aplicáveis e, daí, no domínio da sua subsunção jurídica, matéria que versaremos de seguida.
Inexiste, assim, qualquer erro de julgamento incidente sobre a matéria de facto.
Dos erros de julgamento de Direito -
Avança-se, já, que os recursos não merecem provimento.
E fazendo-o, diremos que, no que tange ao recurso interposto pelo Recorrente Sindicato, acompanhamos a exegese do artigo 161.º do CPTA, aqui em crise, efetuada pelo Tribunal a quo.
Assim, o citado normativo foi devidamente interpretado e aplicado, antolhando-se-nos legal e consistente a fundamentação jurídica vertida na decisão recorrida.
Efetivamente, no que tange ao dies a quo do prazo de um ano, a que alude o n.º 3 do mencionado preceito, basta atentar na letra da lei para afastar a interpretação defendida pelo ora Recorrente.
Na verdade, a lei é perentória ao referir que esse prazo se conta a partir da data da última notificação de quem tenha sido parte no processo, irrelevando, pois, para estes efeitos, quer a data da prolação da decisão judicial extendenda, quer a do respetivo trânsito em julgado.
Assim sendo, à luz das regras hermenêuticas que presidem à tarefa da interpretação da lei, não pode a análise da aludida norma do n.º 3 do artigo 161.º do CPTA arredar a consideração do próprio texto legal, em favor de uma exegese que aí não tem qualquer correspondência verbal e, daí, em afronta ao disposto no n.º 2 do artigo 9.º do Código Civil.
Em suma, a interpretação efetuada, na sentença em crise, adequa-se à letra e ao espírito da lei, razão pela qual será mantida.
Mais veio o Recorrente Sindicato pugnar pela verificação de erro de julgamento na matéria de direito, por alegada violação dos princípios constitucionais que enunciou.
Como se decidiu no Acórdão do STA, de 29/04/2003, Processo n.º 01500/02 “Não basta aos recorrentes invocar a violação, pela sentença recorrida, de preceitos constitucionais se não alegam factos que permitam ao Tribunal concluir pela alegada violação, nem a mesma decorre da apreciação jurídica efetuada pela sentença recorrida”.
Como quer que seja, sempre se dirá que a decisão judicial sob recurso não contendeu com os mencionados princípios, sendo essas alegadas violações meramente retóricas e despidas de substrato factual, lógico e jurídico.
Efetivamente, o princípio da igualdade não exige o tratamento igual de todas as situações, mas, antes, implica que sejam tratados igualmente os que se encontram em situações iguais e tratados desigualmente os que se encontram em situações desiguais, de maneira a não serem criadas discriminações arbitrárias e irrazoáveis, porque carecidas de fundamento material bastante.
A ser assim, o princípio da igualdade não proíbe que se estabeleçam distinções, mas sim, distinções desprovidas de justificação objetiva e racional.
Ora, não se vê que seja violadora do princípio da igualdade a opção do legislador, na fixação do termo inicial do prazo de caducidade do direito de requerer a extensão dos efeitos, em função da data da última notificação de quem tenha sido parte no processo em que a sentença tenha sido proferida, já que a lei aí contempla todos os interessados, sem exceções, perante quaisquer entidades administrativas, assim colocando os sujeitos em absoluto pé de igualdade.
Por seu turno, não se divisa a assacada afronta aos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança e da legalidade.
Na verdade, a interpretação defendida pelo ora Recorrente prescinde da letra da lei, em desrespeito ao artigo 9.º do Código Civil e, ademais, ancora-se em argumentação que, essa sim, é suscetível de violar, de forma intolerável, os citados princípios.
Assim sendo, a sentença sob recurso interpretou, adequada e rigorosamente, a Constituição da República Portuguesa e, outrossim, a lei ordinária.
Nesta conformidade não se verifica qualquer erro de julgamento de direito, pelo menos, neste ponto.
No que concerne ao recurso interposto pelo Réu Ministério cremos que a razão também não o acompanha.
Assim, em relação ao já citado artigo 161.º do CPTA de 2002, a sua exegese mostra-se, há muito, assente e consolidada, na dogmática administrativa, como, de resto, resulta de inúmeros arestos dos tribunais superiores desta jurisdição.
Com efeito, emana, v. g., do Acórdão do STA, de 27/11/2013, tirado no Processo n.º 0839/13, que “I – A extensão de efeitos a coberto do disposto no art.º 161.º do CPTA só pode ser decretada quando se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos (1) ser seguro que o interessado no processo já julgado e o interessado no processo onde se requer a extensão de efeitos se encontrem na mesma situação jurídica e que os seus casos sejam perfeitamente idênticos, (2) que tenha havido, pelo menos, cinco decisões no mesmo sentido e, finalmente, (3) que o interessado na extensão de efeitos ainda não tenha obtido sentença transitada em julgado. // II – Por isso, o juízo que se pede num processo dessa natureza é um juízo comparativo entre as situações verificadas num e noutro processo o qual, atenta a sua singularidade, deverá ser rodeado do máximo rigor. // III – Nesta conformidade, só quando houver a certeza de que existe uma perfeita identidade entre as situações em presença e quando for seguro concluir que os interessados estão na mesma situação jurídica e que já foram proferidas cinco sentenças no mesmo sentido é que será possível a transposição de uma decisão para diferente processo daquele onde foi proferida. IV - Não basta, pois, a mera semelhança ou aproximação das situações de facto e de direito para que o disposto no art.º 161.º do CPTA possa ser aplicado.”.
No mesmo sentido, seguiu o Acórdão deste TCA Norte, de 18/12/2008, proferido no âmbito do Processo n.º 00525/04.9BECBR-A, nos termos do qual “(…) II. No artigo 161º do CPTA é consagrado um processo executivo especial, que se consubstancia num momento declarativo seguido da tramitação, adaptada, do regime legal previsto para o processo de execução de sentenças anulatórias de atos administrativos; // III. O deferimento da pretensão extensiva formulada ao abrigo desse artigo 161º dependerá da verificação de uma condição e de alguns requisitos. A condição consiste na existência de sentença transitada em julgado, que tenha anulado um ato administrativo desfavorável ou que tenha reconhecido uma situação jurídica favorável a uma ou várias pessoas; os requisitos, de verificação cumulativa, são os seguintes: a) Que o requerente da extensão dos efeitos se encontre na mesma situação jurídica da pessoa, ou pessoas, a quem se reporta a sentença transitada em julgado; b) Que não haja sentença transitada em julgado relativamente ao requerente; c) Que o caso decidido, e invocado como padrão, seja perfeitamente idêntico ao caso do requerente da extensão; d) Que no mesmo sentido tenham sido proferidas cinco sentenças transitadas em julgado, ou, tratando-se de uma situação de processos em massa, nesse mesmo sentido tenham sido decididos, em três casos, os processos selecionados segundo o disposto no artigo 48º; // IV. Enformam este instituto [artigo 161º] evidentes razões de economia processual, que se traduzem na dispensa de quem esteja numa situação perfeitamente idêntica a outra já resolvida, de ter de obter sentença anulatória de ato que lhe é desfavorável, ou de reconhecimento de situação que lhe é favorável, razões essas que só funcionam, todavia, quando esteja salvaguardada a indispensável segurança jurídica, traduzida na exigência de anterior jurisprudência com suficiente consistência ou consolidação, e na exigência de perfeita identidade entre o caso invocado e o caso padrão; // V. Na exigência de perfeita identidade entre casos, o legislador não se bastou com uma simples identidade ou semelhança ligeira, mas foi bastante mais além, ao ponto de exigir uma identidade perfeita, parecença essencial, sinal evidente da sua preocupação em evitar que em nome da extensão de efeitos da sentença, que pretende consagrar, possa sair menosprezada a segurança jurídica; // VI. Para evitar que a sentença produza efeitos de caso julgado material sobre uma relação jurídica distinta, exigiu o legislador que entre o caso padrão e o caso invocado haja identidade substancial quanto aos factos, aos fundamentos jurídicos, e às pretensões”.
Acresce que, em abono da posição doutrinal aí firmada, o mencionado Acórdão deste TCA Norte enunciou inúmeros arestos do STA que confortam essa posição, v. g., no excerto que passaremos a transcrever: “Ressuma do texto do artigo 161º do CPTA, numa leitura seletiva induzida pelos contornos do caso que nos ocupa, que o deferimento da pretensão extensiva formulada pelo ora recorrente dependerá da verificação de uma condição e de alguns requisitos [ver, a este respeito, AC STA de 24.10.2006, R.º 046417-A; AC STA de 22.11.2006, R.º 0819/06; AC STA de 19.04.2007, R.º 0164/04-11A; AC STA de 03.05.2007, R.º 046417A; AC STA de 17.05.2007, R.º 048087A; AC STA de 11.09.2007, R.º 0239A/05; AC STA de 02.10.2007, R.º 0239B/05; e AC STA de 28.11.2007, R.º 048087G] (…)”.
E também o TCA Sul firmou o mesmo entendimento, nos termos seguintes: “I. No artº 161º do CPTA, reconheceu-se, a quem não tenha lançado mão do meio processual adequado a fazer valer as suas pretensões, o direito de exigir da mesma entidade administrativa, a mesma tutela que foi obtida por outro interessado, em sentença transitada em julgado. II. Constituem pressupostos do pedido de extensão de efeitos de uma decisão judicial, enquanto elementos constitutivos materiais da pretensão, os seguintes: a) que a situação do interessado não se encontre definida por decisão judicial transitada em julgado; b) que na decisão judicial cuja extensão de efeitos se requer haja sido julgado procedente uma pretensão perfeitamente idêntica à que o interessado acionou ou podia ter acionado; c) que tenham sido proferidas cinco sentenças, transitadas em julgado, no mesmo sentido. III. Tem ainda de se verificar um requisito de natureza processual: d) que tenha sido apresentado requerimento dirigido à mesma entidade administrativa que foi demandada que haja sido indeferido ou não tenha merecido resposta.” (vide, por todos, o Acórdão de 21/11/2013, no Processo n.º 05438/09).
Efetuado o enquadramento jurídico do caso concreto, sob o prisma do tratamento uniforme que tem merecido dos tribunais superiores desta jurisdição administrativa, cumpre enfatizar que in casu se mostram preenchidos todos os requisitos exigidos pelo artigo 161.º do CPTA.
Assim, secundamos a leitura efetuada na decisão recorrida, quando aponta, explicita e fundamenta, correta e adequadamente, a necessária e cabal identidade entre a situação objeto do acórdão extendendo, proferido pelo TAF do Porto, em 04/07/2014, no Processo n.º 2001/07.9BEPRT, e o caso versado nos presentes autos.
Assim, na esteira do entendimento perfilhado, temos que, contrariamente à tese avançada pelo Recorrente Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, no caso que nos ocupa, mostra-se verificado, para além dos demais, o requisito da identidade de situações.
Com efeito, pese embora se trate de dois despachos distintos, é inegável que ambos emanam do referido Réu, colocam em situação de mobilidade especial determinados trabalhadores pertencentes aos respetivos quadros, sendo certo que ostentam uma fundamentação formal similar e, como decorrência, evidenciam os mesmos vícios de falta de fundamentação e de preterição do direito de audiência, os quais foram convocados, no acórdão extendendo, em ordem à anulação do despacho n.º 12977/2007, de 18/06/2007, da autoria do mesmo Réu.
Em suma, a argumentação clara e consistente, aduzida na sentença ora em crise, justifica a existência de identidade substancial, quanto aos factos, aos fundamentos jurídicos, e às pretensões deduzidas, identidade essa pressuposta e exigida pelos nºs 1 e 2 do convocado artigo 161.º do CPTA - cfr. ainda o parecer da Senhora PGA.
É que, contrariamente ao sustentado, não se exige um juízo de perfeita identidade de casos formado em resultado da comparação literal dos despachos n.° 12.977/2007 DRAPN, anulado pelo acórdão estendendo, e o despacho n.° 27.323-B/2007 DGV, que culminou o procedimento de reorganização da DGV com a aprovação da lista de funcionários colocados em mobilidade especial, entre os quais os representados do Autor; basta uma identidade substancial o que ora sucede.
“Claro está que o pressuposto da identidade de situações jurídicas não significa que se deva estar perante uma igualdade absoluta. Significa, isso sim, “uma identidade de casos em termos de situação fáctica relevante e da sua qualificação e tratamento jurídicos, e não em termos de uma rigorosa coincidência quanto a todos os elementos de facto, mesmo que juridicamente irrelevantes” (sentenciou o acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 19/02/2009, no proc. n.º 048087A).
Assim, não se verificando qualquer erro de julgamento de direito, na sentença impugnada, a mesma tem de ser confirmada in totum.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento aos recursos.
Custas pelos Recorrentes, na proporção de 1/3 para o Autor/Sindicato e 2/3 para o Réu/Ministério, sem prejuízo da isenção subjetiva de que aquele beneficia.
Notifique e DN.
Porto, 15/05/2020
Fernanda Brandão
Hélder Vieira
Helena Canelas |
