| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:
I- RELATÓRIO
CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, id. nos autos, inconformada com o acórdão do TAF de Viseu, datado de 20.NOV.07, que, em ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL, oportunamente, contra si interposta, por M..., igualmente, id. nos autos, condenou a R. no pedido, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
1.ª A Lei n.º 52-A/2005 estabeleceu, um regime transitório, no qual se prevê que os titulares de cargos políticos que, até ao termo dos mandatos em curso, preencham os requisitos para beneficiar dos direitos conferidos pelas disposições alteradas ou revogadas pelos artigos anteriores são aplicáveis, para todos os efeitos, (incluindo o regime de suspensão) aqueles regimes legais.
2.ª Se assim é para quem se encontra em exercício de funções à data da entrada em vigor da referida lei, por maioria de razão tal regime também não poderá deixar de ser aplicável a quem, como o interessado, já se encontrava aposentado antecipadamente à data da entrada em vigor da Lei.
3.ª O novo regime de cumulação de pensões, previsto no artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de Outubro, não é aplicável aos pensionistas aposentados antecipadamente com base no EEL (na sua redacção anterior), que continuam sujeitos às regras de suspensão próprias do regime especial pelo qual foram aposentados.
4.ª Na verdade, se a lei permite o mais – a manutenção de um regime especial de aposentação a quem ainda nem sequer se aposentou - também impõe o menos – a manutenção do regime especial de aposentação a quem por ele se aposentou.
5.ª Acresce que, no que concerne à aposentação antecipada dos eleitos locais, o regime legal não se limitava ao estatuído no artigo 18.º do anterior EEL, antes era composto por um conjunto de normas que não podem ser dissociadas em função da específica conveniência dos interessados.
6.ª Tal resulta de uma interpretação literal, sistemática e teleológica dos artigos 18.º a 18.º D do EEL. Do elemento literal resulta que o artigo 18.º-A se refere expressamente à reforma/aposentação antecipada, sendo o texto legal muito claro no sentido de que se trata de disposições indissociáveis. Quanto ao elemento sistemático, basta atentar na inserção, por aditamento, da previsão da suspensão do direito à pensão - artigo 18.º-A. E, a razão pela qual o legislador determinou a suspensão da pensão antecipada, não podia deixar de ser o facto de o eleito local, por ter ainda plena aptidão profissional e física, vir facilmente reassumir função ou cargo de idêntica natureza ou outro cargo electivo.
7.ª Por força do regime transitório estabelecido no artigo 8.º da Lei n.º 52-A/2005, a regra da suspensão da pensão antecipada prevista no artigo 18º-A do EEL, na redacção anterior à introduzida pela referida Lei, mantém-se para os eleitos locais que tenham sido aposentados nos termos do artigo 18.º, não lhes sendo assim aplicável o novo regime previsto na Lei n.º 52-A/2005, designadamente o novo regime de cumulação de pensões/rendimentos previsto no seu artigo 9.º.
8.ª A interpretação defendida na douta Sentença recorrida – a de que a Lei n.º 52-A/2005 concede ao autor o direito de beneficiar de uma pensão de aposentação antecipada, ou parte dela (o que, só por si, já se revela como absolutamente excepcional pelas condições de aposentação menos exigentes que as do regime geral), em acumulação com o rendimento de um cargo político (neste caso, o de autarca) – deturpa totalmente o espírito legislativo que presidiu à aprovação do diploma: o qual, como é do conhecimento geral, foi precisamente o de eliminar certos benefícios, e não o de incrementá-los.
9.ª Pelo que, ao fazer uma errada interpretação da lei, por não ter tido em consideração a unidade e coerência do sistema normativo, violou a douta Sentença recorrida os artigos 8.º e 9.º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de Outubro.
10.ª Sobre a questão discutida nos presentes autos pronunciou-se, recentemente – em 2007-05-22 –, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, no processo n.º 998/06.5BELSB, em que foi A. José Fernandes Esteves, cuja Sentença se junta como Doc. 1:
À data da entrada da Lei em vigor (Lei 52-A/2005) o ora Autor já tinha a sua situação definida pelo regime que à data estava instituído sobre as pensões antecipadas.
Permitir que, à luz da Lei 52-A/2005, o Autor colhesse uma “dupla beneficiação” de regimes, do anterior, actualmente já revogado, no qual assentou e escolheu a sua aposentação antecipada, e do actual regime transitório (estipulado para quem não tem ainda a sua situação definida) seria seguir um caminho não traçado à partida pelo Legislador.
(…)
Seguir o trilho do ora Autor, seria subverter por completo a intenção, bem explanada pelo Legislador, nos trabalhos preparatórios da actual Lei 52-A/2005.”
(cf. pág. 5 da Sentença)
11.ª Sobre o mesmo assunto, e também no sentido propugnado pela CGA, pronunciou-se igualmente o Tribunal Central Administrativo Sul, nos Acórdãos proferidos nos processos de recurso n.ºs 2275/07 e 2557/07, ambos datados de 2007-09-27, que se juntam como Doc.2 e Doc.3:
“…não tem sustentação jurídica o recebimento cumulado da remuneração mensal e da pensão pela reforma antecipada do cargo político-administrativo pelo qual se reformou antecipadamente.”
(cfr. último parágrafo de pág. 7 de ambos os Acórdãos)
(…)
“No caso do eleito local aposentado antecipadamente pelo mecanismo excepcional do art.º 18.º n.º 4 da Lei 29/87, a pensão provisória é suportada pela entidade pública onde eram exercidas as funções - artº 18º-A nº 4 Lei 29/87 -, ou seja, os custos da aposentação antecipada pelo art.º 18.º n.º 4 da Lei 29/87 são suportados pelos impostos, directos e indirectos cobrados às pessoas singulares e colectivas residentes e não residentes no território nacional que, contas feitas ao elenco tipificado da sujeição tributária, somos todos nós, cidadãos nacionais não isentos tributários, o que facilita enormemente o acesso àquele estatuto.”
(cfr. antepenúltimo parágrafo de pág. 8 de ambos os Acórdãos)
(…)
“…por este artº 8º da Lei 52-A/2005, de 10.10 continua em vigor a proibição de acumulação de pensões antecipadas com remunerações por cargos públicos no domínio da lei revogada, normativo que, como afirmado supra, se limita a constituir uma moratória de vigência da lei antiga pela expressão “até ao termo dos mandatos em curso.
A circunstância de constituírem situações jurídicas distintas tem como consequência, a nosso ver, que não existe nenhum tratamento normativo injusto, violador do princípio constitucional da igualdade, tal como consagrado no artº 13º CRP, no tocante às situações de facto levadas à hipótese normativa do artº 9º nº 1 da Lei 52-A/2005 de 10.10, excludente no domínio normativo os eleitos locais reformados ou aposentados antecipadamente ao abrigo do artº 18º nº 4 da Lei 29/87 (Lei 97/89) com o pagamento da pensão suspenso, em razão de reassumir de funções em regime de permanência, por força do artº 18ºA da Lei 29/87 (Lei 1/91).
(…)
No caso trazido a recurso, a desigualdade da disciplina jurídica, que já vinha do regime legal revogado e é mantida pelo artº 9º nº 2 da Lei 52-A/2005, de 10.10, assente num fundamento material justificativo na medida em que as situações jurídicas de reforma ou aposentação antecipada e de reforma ou aposentação ordinária dos eleitos locais entre si e, comparativamente, entre os eleitos locais aposentados antecipadamente pelo artº 18º da Lei 29/87 e os eventualmente pré-reformados à luz do regime do estatuto profissional, v.g. do regime laboral privado, configuram estatutos pessoais substancialmente distintos, constituídos por complexos de situações jurídicas distintas, tanto na vertente do sujeito que encabeça as qualidades correspondentes aos respectivos estatutos, como na vertente do elenco normativo regulador da massa de situações a que correspondem.
(cfr. último parágrafo de pág. 9 e página 10 de ambos os Acórdãos).
O Recorrido contra-alegou, tendo apresentado, por seu lado, as seguintes conclusões:
1ª Da interpretação do supra citado art.º 9.º, da respectiva interpretação literal, sistemática e teleológica, claramente se conclui que o legislador não manda aplicar aos Eleitos Locais, em matéria de aposentações ou reformas, as normas do Estatuto dos Eleitos Locais alteradas e revogadas pela citada Lei n.º 52-A/2005;
2ª Não efectua qualquer diferenciação entre titulares de cargos políticos que se tenham aposentado de forma ordinária ou antecipadamente;
3ª Nem estabelece, tão pouco, que apenas os titulares de cargos políticos que se tenham aposentado ordinariamente é que possam usufruir das opções facultadas pelo artigo;
4ª Não consagrou o legislador ainda, qualquer norma transitória sobre a sucessão de regimes jurídicos, relativamente ao novo regime de acumulação de pensões de aposentação, de pensões de reforma e de remuneração na reserva com remunerações correspondentes ao exercício das funções de Eleitos Locais em regime de permanência;
5ª Isto porque, tal omissão foi consciente e intencional, pois, pura e simplesmente, foram revogados os artigos 18.º e 18.º-A do EEL, nos quais a CGA, ora Recorrente, baseia a sua decisão;
6ª Assim, a todos os eleitos locais em regime de permanência que estejam em funções no mandato subsequente às eleições de 9 de Outubro de 2005, é aplicável o regime constante do art.º 9º da Lei n.º 52-A/2005;
7ª Se fosse intenção do legislador excluir do art.º 9.º n.º 1 os eleitos locais em regime de permanência que se tivessem aposentado ao abrigo do regime do n.º 4 da Lei n.º 29/87, então expressamente o teria referido nessa mesma norma, nesse mesmo artigo;
8ª Com a entrada em vigor da Lei n.º 52-A/2005, pretendeu o legislador colocar um fim na diversidade de regimes, que redundavam numa desigualdade de tratamento;
9ª A interpretação dada pela CGA à norma constante do art.º 9.º n.º 1 é manifestamente ilegal, por violação da sua letra e do seu espírito e a douta Sentença claramente o demonstra.
10ª Por ser este o entendimento do Tribunal “a quo”, entendemos que andou bem, por correcta aplicação e interpretação das normas aqui invocadas, devendo, por isso, manter-se a decisão proferida.
O Dignº Procurador-Geral Adjunto emitiu pronúncia no sentido do provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.
II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO
Como fundamento do presente recurso jurisdicional, invoca a Recorrente a existência de erro de julgamento de direito, por errada interpretação do disposto nos artºs 8º e 9º da Lei 52-A/05, de 10.OUT.
III- FUNDAMENTAÇÃO
III-1. Matéria de facto
O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:
A) O Autor foi eleito Presidente da Câmara Municipal de Tarouca para o quadriénio 2006/2009, tendo reassumido funções em 20/10/2005 – facto admitido por acordo;
B) O Autor exerceu o cargo de Presidente da Câmara Municipal de Tarouca, ininterruptamente, desde 09/01/1998 – facto admitido por acordo;
C) Por despacho de 01/09/2005 da Direcção da CGA, publicado no Diário da Republica, 2.º Série, n.º 189, de 30/09/2005 foi reconhecida ao Autor o direito a uma aposentação antecipada, nos termos da alínea b) do n.º 4 do art. 18.º do Estatuto dos Eleitos Locais – EEL, aprovado pela Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, conjugado com o Decreto-Lei n.º 361/98 de 18 de Novembro, pelo exercício das funções de Presidente da Câmara Municipal de Tarouca, observando-se que "O abono da pensão encontra-se suspenso enquanto o titular continuar no exercício das actuais funções e será suspenso se vier a assumir qualquer cargo enunciado no artigo 18.° da Lei 29/87, aditado pela Lei 1/91” – conforme doc. n.º 2 junto com a Petição inicial – P.i. e fls. 31 e 32 do P.a.
D) Em 26/10/2005, o Autor subscreveu requerimento dirigido ao Director da Caixa Geral de Aposentações, no qual declara que opta pela remuneração devida pelo exercício efectivo do cargo de Presidente da Câmara Municipal de Tarouca, acrescida de 1/3 da pensão de aposentação devida pela respectiva Caixa, para os efeitos do art. 9.º da Lei n.º 52-A/2005 de 10/10 – conforme doc. n.º 1 junto com a P.i. e fls. 57 do P.a.
E) Com data de 15/11/2005, a Caixa Geral de Aposentações informa o Autor que “resulta da Lei 52-A/2005 de 10 de Outubro que o novo regime de cumulações de pensões previsto no artigo 9.º, não se aplica aos pensionistas aposentados antecipadamente com base no Estatuto dos Eleitos Locais, na redacção anterior a esta Lei, independentemente da data em que tal suceda, já que como decorre do artigo 8.º, os eleitos locais continuam sujeitos às regras de suspensão próprias do seu regime especial” – conforme doc. n.º 3 junto com a P.i. e fls. 58 do P.a.
F) Em 23/11/2005, o Autor reclamou desta decisão para o Núcleo de Exposições e Reclamações da Caixa Geral de Aposentações, e em 29 de Dezembro de 2005, apresentou o respectivo recurso hierárquico, com base na violação do disposto no art. 100.º do CPA e na violação de Lei;
G) O Director Central da CGA, no uso de delegação de poderes do Conselho de Administração, publicada no DR, II série, n° 126, de 29.05.2004, rejeitou o Recurso Hierárquico, confirmando o indeferimento da pretensão nele aduzida, com base no parecer do Gabinete Jurídico da respectiva Caixa – acto de indeferimento.
III-2. Matéria de direito
Como atrás se deixou dito, constitui objecto do presente recurso jurisdicional, a apreciação do invocado erro de julgamento do acórdão recorrido consubstanciado na errada interpretação do disposto nos artºs 8º e 9º da Lei 52-A/05, de 10.OUT.
O acórdão impugnado condenou a R., ora Recorrente, na prática do acto devido, consistente na prolação de decisão de deferimento do requerido pelo A., ora Recorrido, no qual declara que opta pela remuneração devida pelo exercício efectivo do cargo de Presidente da Câmara Municipal de Tarouca, acrescida de 1/3 da pensão de aposentação antecipada com base no Estatuto dos Eleitos Locais, devendo processar ao A. a 1/3 parte desta pensão, isto com fundamento na constatação de que o A. reunia os requisitos previstos no artº 9º daquela Lei, porquanto se trata de eleito local que, à data entrada em vigor dessa Lei, se encontrava na condição de aposentado, sendo, por isso, titular do direito de opção entre a remuneração e a aposentação, podendo acumular uma delas com 1/3 da outra, nos termos previstos no n.ºs 1 e 3 do referido artigo 9.º, e partindo do pressuposto de que esta norma é aplicável aos pensionistas aposentados antecipadamente com base no EEL.
A Recorrente insurge-se contra tal entendimento.
Sustenta, para tanto, que o novo regime de cumulação de pensões, previsto no artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de Outubro, não é aplicável aos pensionistas aposentados antecipadamente com base no EEL (na sua redacção anterior), os quais continuam sujeitos às regras de suspensão próprias do regime especial pelo qual foram aposentados.
Vejamos se lhe assiste razão.
Tendo como objecto de recurso jurisdicional a mesma questão da acumulação de remunerações e pensões devidas a pensionistas aposentados antecipadamente com base no EEL, que se coloca também nos presentes autos, em casos similares, decidiu-se quer no TCAS quer neste TCAN, no sentido da inaplicabilidade do novo regime de cumulações, previsto no artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de Outubro, aos pensionistas aposentados antecipadamente com base no EEL (na sua redacção anterior), tendo-se decidido no sentido de que os mesmos continuam sujeitos às regras de suspensão próprias do regime especial pelo qual foram aposentados.
(Cfr. neste sentido, os Acs. do TCAS, datados de 29.SET.07, in Recs. nºs 2275/07 e 2557/07; e o Ac. deste TCAN de 30.OUT.08, in Rec. nº 00547/06.5BEVIS).
Com efeito, extrai-se do último dos Acórdãos citados, que:
“(…)
O legislador de 2005, que alterou o regime relativo a pensões e subvenções dos titulares de cargos políticos, nos quais se integram os eleitos locais em regime de tempo inteiro, era óbvio conhecedor das modalidades de aposentação que a estes então estavam abertas por lei [artigos 37º e 37º-A do EA e 18º, nº 4 do EEL], sendo de presumir que soube exprimir o seu pensamento em termos adequados [artigo 9º nº 3 do CC].
Sabia, nomeadamente, que antes da entrada em vigor da sua Lei nº52-A/05, os eleitos locais em regime de permanência que se tivessem aposentado ao abrigo dos artigos 37º, nº 1 e 37º-A do EA, por reunirem as condições neles definidas, percebiam a totalidade da remuneração como eleitos locais e a pensão de aposentação, e os que se tivessem aposentado antecipadamente, à luz do artigo 18º, nº 4 do EEL, viam a sua pensão de aposentação suspensa por via do artigo 18º-A do EEL, se e enquanto exercessem as funções de eleito local em regime de permanência.
Este legislador de 2005 [Lei 52-A/05], ao consagrar uma profunda alteração do regime de previdência dos eleitos locais em regime de permanência, culminada na aplicação aos mesmos do regime geral da segurança social [artigo 13º do EEL na redacção dada pelo artigo 2º da Lei nº 52-A/05], procurou obviar à frustração de legítimas expectativas daqueles que, tendo sido candidatos e eleitos dentro de determinado quadro legal [EEL], o viram ser substancialmente alterado pela nova lei [Lei 52-A/05].
Daí que tenha estabelecido o regime transitório do artigo 8º da Lei nº 52-A/05, garantindo àqueles que até ao termo do mandato em curso, à data da sua entrada em vigor, preencham os requisitos para beneficiar dos direitos conferidos pelas normas revogadas, entre elas a do artigo 18º do EEL, lhes seria aplicável, para todos os efeitos, aqueles anteriores regimes legais.
Não é este, obviamente, o caso do ora recorrido, que à data da entrada em vigor da Lei nº 52-A/05 de 10.10 já estava aposentado, desde 07.07.05, ao abrigo da alínea b) do nº4 do artigo 18º do EEL.
Todavia, o legislador de 2005, no tocante a limites impostos às cumulações de pensões com remunerações percebidas pelos eleitos locais em regime de permanência, previstos no artigo 9º, consagrou limitações sem estabelecer qualquer distinção entre os dois tipos de titulares de cargos políticos aposentados que então subsistiam: os aposentados com fundamento nos artigos 37º e 37º-A do EA, e os aposentados antecipadamente com base no artigo 18º nº 4 do EEL.
É nesta falta de distinção que bebem, assim julgamos, quer a tese da CGA quer a tese do recorrido. Esta última, na medida em que defende que não deveremos fazer distinções onde o legislador as não faz [ubi lex non distinguit nec nos distinguire debemus], sendo, por via disso, o dito regime de cumulações também aplicável aos já aposentados ao abrigo do artigo 18º nº 4 do EEL; a primeira, porque defende não ser legítimo concluir, dessa falta de distinção, que o legislador pretendeu uma uniformização de regimes, continuando, por via disso, a aplicar-se aos aposentados antecipadamente, a suspensão de pagamento de pensão que tinha sido decretada pelo artigo 18º-A do mesmo EEL [revogado pela Lei nº 52/05 de 10.10].
Assiste razão à tese da recorrente CGA.
Na verdade, cremos que da letra e do espírito da nova lei [artigo 9º CC] emerge uma inequívoca vontade do legislador em impor os limites às cumulações de pensão e remuneração apenas àqueles titulares de cargos políticos aposentados que beneficiavam dessa cumulação, ou seja, aos aposentados ao abrigo dos artigos 37º e 37º-A do EA, e não àqueles em relação aos quais não se colocava o problema, ou seja, aos aposentados antecipadamente ao abrigo do artigo 18º do EEL.
Efectivamente, a letra do artigo 9º da Lei nº 52-A/05 impõe, e o seu contexto supõe, que o titular de cargo político aposentado esteja a receber em cumulação a pensão de aposentação e a remuneração pelo exercício das suas funções, nomeadamente autárquicas. Apenas tem sentido impor limitações à cumulação a quem dela beneficia, e não a quem dela já estava arredado. O escopo da lei é o de limitar cumulações existentes, e não o de gerar ou ampliar cumulações que não existiam [ver, como elementos hermenêuticos conducentes a esta conclusão: exposição de motivos da Proposta de Lei nº 18/X, in DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA, nº26 da II série-A de 23.06.2005; discussão na generalidade da Proposta de Lei nº 18/X, in DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA, nº 36 da I série de 01.07.2005; relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, sobre a Proposta de Lei nº 18/X, in DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA, nº 31 da II série-A de 02.07.2005; relatório de votação na especialidade e texto final da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, sobre a Proposta de Lei nº 18/X, in DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA, nº 48 da II série-A de 15.09.2005].
Temos, pois, que a redacção do artigo 9º, nº1 da Lei nº 52-A/05 aponta no sentido da sua hipótese abranger apenas os eleitos locais, no regime de permanência, que estejam na condição de aposentados que recebem, em cumulação, a remuneração pelo exercício das suas funções e a respectiva pensão de reforma. É apenas a esses que a lei impõe a referida limitação: ou optam por receber a totalidade da pensão acrescida de 1/3 da remuneração base atribuída ao exercício efectivo do seu cargo, ou optam por receber esta remuneração na sua totalidade, acrescida de 1/3 da pensão de aposentação.
Na previsão da norma do artigo 9º da Lei nº 52-A/05 de 10.10 não se inclui, por conseguinte, o caso do aqui recorrido, pois que foi aposentado antecipadamente ao abrigo do artigo 18º, nº 4 do EEL, e tem o pagamento da sua pensão de aposentação suspenso por força do artigo 18º-A do mesmo diploma. Ou seja, a sua situação pessoal não cabe na hipótese normativa regulada pela norma que pretendeu limitar as cumulações [artigo 9º da Lei nº 52-A/05].
(…)”.
A construção jurídica ínsita no citado Acórdão deste TCAN, e do mesmo modo também nos referenciados Acs. do TCAS, com a qual se concorda, tem plena aplicação ao caso sub judice.
Deste modo, acolhendo-se essa jurisprudência e tornando-a aplicável ao caso dos autos, somos de concluir, sem necessidade de mais considerandos, pela procedência das conclusões de recurso, devendo, em consequência, revogar-se o acórdão recorrido e julgar-se improcedente a acção.
IV- DECISÃO
Nestes termos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em conceder provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, decidir o seguinte:
a) Revogar o acórdão recorrido; e
b) Julgar improcedente a acção e absolver a R. do pedido.
Custas, em ambas as instâncias, pelo Recorrido, fixando-se a taxa de justiça em 10 Uc’s – Cfr. artºs 73º-A-1, 73º-D-3, 73º-E-1-a) do CCJ e 189.º do CPTA.
Porto, 11 de Dezembro de 2008
Ass. José Luís Paulo Escudeiro
Ass. Maria do Céu Dias Rosa das Neves
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho |
