| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo:
I.RELATÓRIO
1.1.AA, residente na Rua ... ... ..., intentou a presente ação administrativa contra o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., com sede em Rua Castilho, nº45-51, 1269-164, Lisboa, na qual formulou os seguintes pedidos:
«a) Anular-se o ato administrativo ora em causa, por via da falta de fundamentação do mesmo, nos termos do artigo 163º do CPA;
b) Caso assim não se entenda, reconhecer-se que inexistiu qualquer incumprimento das normas do Regulamento CE 1305/2013 e da Portaria 31/2015, por parte da ora impugnante, e que a mesma cumpriu cabalmente com todas as obrigações previstas, e
c) revogar-se a decisão administrativa em causa, substituindo-a por outra que reconheça o cumprimento suprarreferido (e consequente desnecessidade de devolução do valor já pago, de 16.875€) e que conceda o valor remanescente do subsídio já atribuído à ora impugnante, no valor de 10.625,00€.»
Alegou como fundamento da sua pretensão, em termos sumários, que foi notificada a 16/03/2021 da decisão proferida a 09/03/2021 pela Vogal do Conselho Diretivo do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., que determinou a devolução do valor de 16.875,00€ que lhe foi inicialmente pago.
A referida decisão respeita ao processo de atribuição do benefício Jovens Agricultores (Ação 3.1.1 do PDR2020, enquadrado no Regulamento CE 1305/2013, regido pela Portaria 31/2015, de 12 de Fevereiro), à qual se candidatou, tendo sido aprovado o projeto apresentado para a atribuição de um subsídio global de 27.500,00€, e cujo termo de aceitação foi assinado a 02/11/2017.
O fundamento invocado pela entidade administrativa para a anulação da decisão de atribuição do beneficio, de acordo com o qual a Autora não procedeu ao início dos investimentos dentro do prazo previsto para o efeito, que é de 6 meses contados da assinatura do termo de aceitação respetivo, inexiste, uma vez que o investimento em causa foi, de facto, realizado dentro dos prazos para o efeito.
Apresentou recurso hierárquico da decisão ora em causa no dia 21 de abril de 2021, sendo certo que não obteve qualquer resposta, à data.
Assim, alega que por virtude da suspensão dos prazos operada pela Lei 4-B/2021 e do facto de a ter apresentado recurso hierárquico da decisão, bem como pelo facto de o prazo de caducidade que termine em férias judiciais passar para o dia útil seguinte (artigo 58º, nº2 do C.P.T.A.), a presente ação de impugnação é tempestiva.
Assaca ao ato impugnado falta de fundamentação, o que determina a sua anulabilidade.
Mais alega que procedeu ao cumprimento escrupuloso do dever de investir o valor concedido a título de subsídio, de acordo com o disposto no Regulamento CE 1305/2013 e da Portaria 31/2015, de 12 de Fevereiro, pelo que, o ato impugnado, ao assim não entender, deve ser anulado.
1.2 Citada, a entidade demandada contestou a ação, defendendo-se por exceção e por impugnação.
Na defesa por exceção invocou a caducidade do direito de ação, alegando, em concreto que “tendo presente o teor das leis transitórias referentes à suspensão dos prazos e a sua aplicação ao caso em apreço, bem como o previsto no CPA, nos artigos 59° e 89° ambos do CPTA, estamos perante uma caducidade do direito de interpor a presente ação administrativa, pelo que se considera que a mesma não deve ser apreciada pelo douto tribunal, impedindo o conhecimento do mérito desta.”
No âmbito da defesa por impugnação contrariou a tese perfilhada pela Autora, alegando, em suma, que a aquela não cumpriu com as suas obrigações contratuais decorrentes da outorga do contrato que assinou e da legislação aplicável, o que leva a que tenha de restituir as quantias monetárias que foram concedidas para cumprimento do acordado.
1.3. Proferiu-se despacho de convite ao Réu para densificar a alegação relativa à verificação da exceção de caducidade do direito de ação, a que não correspondeu.
1.4. Nessa sequência, proferiu-se despacho a suscitar oficiosamente a exceção da intempestividade da ação e exceção de caso resolvido relativamente aos pedidos formulados sob as alíneas b) e c) .
1.5. A Autora respondeu, alegando que interpôs recurso hierárquico da decisão e, assim sendo, ocorreu a suspensão do prazo de impugnação, pelo que a apresentação da PI é tempestiva.
1.6. Por sua vez, a entidade demandada reiterou que considera verificada a exceção em causa, como referido em contestação.
1.7. Dispensou-se a realização da audiência prévia, após o que se proferiu despacho saneador que absolveu o Réu da instância, constando do mesmo o seguinte dispositivo:
«Nos termos e pelos fundamentos expostos:
a) Julgo verificada a exceção dilatória de intempestividade da prática do ato processual, quanto ao pedido formulado pela Autora sob a alínea a), e, em consequência, absolvo a entidade demandada da instância, no que a esse pedido respeita;
b) Julgo verificada a exceção perentória atípica de caso administrativo decidido, quantos aos pedidos formulados pela Autora sob as alíneas b) e c), e, em consequência, absolvo a entidade demandada desses pedidos.
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Condeno a Autora no pagamento das custas processuais – cf. art.º 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, e artigos 6.º, n.º 1, e 13.º, n.º 1, e tabela I-A do RCP.
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Ao abrigo do critério legal constante do art.º 33.º do CPTA, fixo como valor da causa € 16.875,00.
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Registe e notifique. Braga, d.c.s.»
1.8. Inconformada com o despacho saneador assim proferido, a Autora interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações termina com a formulação das seguintes CONCLUSÕES:
«I) Do Objeto do Recurso
1- O presente recurso tem por objeto o douto despacho saneador-sentença (doravante, apenas “sentença”) de 27 de Setembro de 2022.
Vejamos,
I) Da Matéria de Direito: da alegada intempestividade da propositura da ação.
2- Verifica-se que a sentença ora recorrida, em bom rigor, incide apenas sobre questões formais de Direito, apenas respeitantes à intempestividade da propositura da ação – dando-se aqui por reproduzida a cronologia dos factos operada pela ora recorrente.
A) Da nulidade da sentença ora recorrida, por excesso de pronúncia, ao abrigo do disposto no artigo 615º, nº1 alínea d) do Código de Processo Civil (aplicável por remissão do artigo 1º do C.P.T.A.).
3- A questão que o Tribunal a quo coloca para decidir pela intempestividade da propositura da ação de impugnação de ato administrativo apresentada pela autora prende-se, essencialmente, com a natureza e valência do recuso hierárquico por esta apresentado.
4- Em momento algum da sua contestação o réu invocou o que quer que seja quanto a este recurso hierárquico, nem sequer o mencionou, o mesmo sucedendo no âmbito outros requerimentos do réu.
5- Bem assim, não foi impugnada a documentação junta pela autora, designadamente o suprarreferido recurso hierárquico.
6- Portanto, não cabia ao Tribunal a quo apreciar a validade do recurso hierárquico, o mérito do recurso hierárquico ou a admissibilidade do recurso hierárquico: apenas competia ao Tribunal a quo descobrir se o recurso hierárquico foi apresentado em tempo (que foi, pois essa questão nem controversa é na sentença ora recorrida), porque era esse o único aspeto que relevava para a apreciação da concreta questão.
7- A eventual questão de o recurso hierárquico ser ou não admissível in casu, por qualquer motivo (questão esta que melhor analisaremos infra), até que é irrelevante para o caso porque a suspensão do prazo de impugnação opera ope legis mediante a interposição do recurso, nos termos do artigo 59º, nº4 do C.P.T.A..
8- Da conjugação dos artigos 615.º alínea d) e nº 2 do 608.º, do CPC, ocorre excesso de pronúncia quando o tribunal aprecia e decide uma questão, isto é, um problema concreto que não foi suscitado pelas partes, salvo se a lei lhe impuser o seu conhecimento oficioso.
9- Assim, impõe-se a decretação da nulidade da sentença recorrida, por excesso de pronúncia, e a sua revogação, devendo o Tribunal a quo apreciar a matéria exposta na petição inicial apresentada pela recorrente, o que se requer.
Sem prescindir,
B) Da incorreta aplicação das normas constantes dos artigos 193º e 198º do C.P.A. e 59º, nº4 do C.P.T.A..
10- Verifica-se que o Tribunal a quo entende, em síntese, que o meio de impugnação administrativo apresentado pela autora junto da entidade administrativa – que a autora considera ser um recurso hierárquico - não se enquadra no âmbito de um recurso hierárquico.
11- Em primeiro lugar, diga-se desde já que não se verifica – nem é invocada pelo Tribunal a quo – uma qualquer causa de exclusão legal da possibilidade de apresentação de recurso hierárquico, nos termos do artigo 193º, nº1 do C.P.A..
12- Em segundo lugar, mesmo que o referido recurso hierárquico padecesse de qualquer vício na identificação da entidade a quem é dirigido ou tivesse sido enviado para órgão não competente para o receber ou para o decidir, a cominação não é, simplesmente, a inadmissibilidade de utilização deste meio de impugnação administrativa.
13- O recurso só é rejeitado nos termos do disposto no artigo 196º, nº1 do C.P.A. – não se verificando nenhuma delas, no caso, tanto é que a entidade administrativa não rejeito esse recurso hierárquico – e, caso seja interposto para órgão incompetente ou perante órgão incompetente, apenas há lugar à remessa oficiosa ao órgão competente pelos serviços que receberam esse recurso hierárquico (artigo 41º, nº1, ex vie artigo 196º, nº2, ambos do C.P.A.).
14- Isto é, apresentado um recurso hierárquico, mesmo que não dirigido ao órgão competente para a decisão, apenas cumpre proceder-se, oficiosamente, à remessa desse meio de impugnação administrativa “a quem de direito”.
15- Em terceiro lugar, e como já se referiu supra, a suspensão do prazo para impugnação judicial dá-se por mero efeito da apresentação (tempestiva) do meio de impugnação administrativo.
16- É que, mesmo que o recurso hierárquico seja rejeitado pela entidade administrativa, ele produz o efeito suspensivo do prazo de impugnação judicial do ato até que seja ou se considere ter sido rejeitado – neste sentido, vide a jurisprudência já citada no corpo das motivações.
17- Destarte, deverá ser revogada a sentença ora recorrida, substituindo-a por outra que entenda que a impugnação judicial apresentada pela autora é tempestiva, com as legais consequências.
Ainda sem prescindir,
C) Da convolação do meio de impugnação administrativo apresentado pela ora recorrente:
18- O Tribunal a quo descarta a possibilidade de estar em causa uma reclamação, “porque não é dirigido ao autor do ato”; ora, salvo o devido respeito, entende a ora recorrente que esta circunstância não basta para se desatender, essencialmente, ao meio de impugnação administrativa apresentado pela recorrente.
19- Por um lado, e recuperando o que já foi dito supra, porque existe o dever legal de remessa para a entidade competente, caso o meio de impugnação administrativa seja interposto para órgão incompetente ou perante órgão incompetente (artigo 41º, nº1 do C.P.A.).
20- Aliás, não seria razoável desatender-se à impugnação (e aos fundamentos) apresentados pelo interessado pelo simples facto de ter incorretamente identificado o órgão que deveria decidir a sua pretensão – isto representaria uma violação dos mais elementares princípios que norteiam o direito administrativo, designadamente os princípios da proporcionalidade (artigo 7º do CPA), da razoabilidade (artigo 8º do CPA) e da cooperação com os particulares (artigo 11º do CPA).
21- Portanto, entende a ora recorrente que sempre seria possível convolar o requerimento por si apresentado numa reclamação do ato praticado, privilegiando-se aqui a matéria sobre a forma por questões de proporcionalidade e justeza (e também porque a própria lei prevê os mecanismos a adotar caso aconteça algo desta espécie, que é a simples remessa à entidade competente para apreciar a questão).
22- E este facto assume relevância porque a recorrente apresentou a reclamação em prazo de 15 dias para o efeito (artigo 191º, nº3 do CPA) – recordando que o prazo começou a contagem em 06/04/2021 e que o requerimento foi apresentado a 21/04/2021 - , e o prazo de decisão é de 30 dias (artigo 191º, nº2 do CPA), pelo que a suspensão do prazo de impugnação contenciosa seria, em essência, a mesma.
23- Ou seja, convolando o requerimento apresentado pela ora recorrente em reclamação dirigida ao órgão que praticou o ato, verificar-se-ia uma das causas de suspensão do prazo de impugnação contenciosa do ato e, por conseguinte, a petição inicial apresentada pela recorrente seria tempestiva.
24- E, em consequência, deveria considerar-se tempestiva a impugnação judicial apresentada pela ora recorrente, devendo a mesma ser apreciada em conformidade, o que se requer.
Nestes termos, não só certamente pelo alegado mas principalmente pelo alto critério de Vª Exª, deverá ser dado pleno provimento ao presente e, em consequência, revogar-se a sentença ora recorrida e considerar-se que a impugnação judicial apresentada pela autora, o ora recorrente, foi tempestivamente apresentada, nos termos suprarreferidos, fazendo-se assim a habitual JUSTIÇA.»
1.5. O Apelado contra-alegou, formulando as seguintes CONCLUSÕES:
«1. Não ocorreu excesso de pronúncia pelo douto tribunal no presente processo, teve de apreciar várias questões para aferir da intempestividade da prática do ato processual, o que ocorreu in casu;
2. O douto Tribunal considerou, e bem, que o recurso hierárquico apresentado pela autora e referido pela mesma na pi não era aceitável e, como tal, não suspendeu o prazo de impugnação judicial previsto no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA;
3. Não basta apresentar uma impugnação administrativa para a mesma suspender o prazo em curso, como afirmado pela autora, temos de verificar se foi entregue em tempo e se é possível perante a legislação aceitável;
4. Não compete ao douto tribunal convolar o recurso hierárquico em reclamação, como dito pela autora, apenas aferir se o mesmo é adequado para suspender os prazos em curso;
5. Estamos no âmbito de poderes vinculados pelo que não tem lugar aqui o princípio da proporcionalidade ou a opção por seguir um caminho que não aquele que a lei estipula, agindo o IFAP, IP dentro do que a lei lhe impõe, atento o princípio da legalidade
Termos em que, com o mui douto suprimento de V. Ex.as, se requer que o presente recurso jurisdicional não seja acolhido, não sendo dado provimento ao mesmo com as legais consequências»
1.6. 1.10. O Ministério Público junto deste TCA Norte, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º1, do artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer.
1.11.Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1.Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Assentes nas mencionadas premissas, as questões que se encontram submetidas à apreciação deste TCAN resumem-se a saber se o despacho saneador enferma:
b.1 de nulidade por excesso de pronúncia ( al. d) n.º 1 do artigo 615.º do CPC) ;
b.2. de erro de julgamento em matéria de direito decorrente de se ter considerado verificada a exceção da intempestividade da ação de impugnação, o que passa por saber:
b.2.1. se o requerimento apresentado pela Autora pode ser considerado como de interposição de recurso hierárquico;
b.2.2. na negativa, se esse requerimento que a Autora nominou de interposição de recurso hierárquico podia e devia ser convolado em reclamação administrativa, e na positiva, se a ação foi proposta tempestivamente tendo em consideração a suspensão do prazo que resulta do disposto no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA.
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III. FUNDAMENTAÇÃO
A.DE FACTO
3.1. A 1.ª Instância julgou provados os seguintes factos, para decidir a exceção suscitada:
1. Mediante ofício datado de 09/03/2021, com a referência ...55..., foi comunicada à Autora a decisão final proferida pela entidade demandada no sentido da “anulação da decisão de aprovação”, mais determinando a reposição da totalidade dos montantes pagos à Autora ao abrigo do projeto em mérito – cf. documento de fls. 39/40 do processo administrativo;
2. Ofício que foi recebido pela Autora em 16/03/2021 – confessado na petição inicial;
3. No dia 21/04/2021, a Autora apresentou requerimento escrito, no qual tendo por base a referida decisão da entidade demandada, declara “apresentar recurso hierárquico, de acordo com o disposto nos artigos 193º e ss. do Código do Procedimento Administrativo” – cf. documento n.º ...0 junto com a petição inicial;
4. A petição inicial que deu origem aos presentes autos foi apresentada em 01/09/2021 – cf. comprovativo de entrega de peça processual junto aos autos.
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Que assumam relevo para a decisão a proferir, não subsistem factos que o Tribunal tenha considerado não provados.»
b.1. da nulidade do despacho saneador recorrido, por excesso de pronúncia nos termos da al.d), n.º1 do artigo 615.º do CPC.
3.2. Entre as causas de nulidade da decisão judicial elencadas no art. 615º, n.º 1 do CPC, conta-se a omissão e o excesso de pronúncia (al. d)).
Trata-se de nulidade que se relaciona com o preceituado nos arts. 608º, n.º 2 do CPC e 95º, n.º 1 do CPTA, que impõe ao juiz a obrigação de resolver na sentença (despacho ou acórdão – arts. 613º, n.º 3 e 666º, n.º 1 do CPC) todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceto aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e que lhe veda a possibilidade de conhecer questões não suscitadas pelas partes, exceto se a lei permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras.
Com efeito, devendo o tribunal conhecer de todas as questões que lhe são submetidas, isto é, de todos os pedidos deduzidos pelas partes com fundamento em todas as causas de pedir por elas invocadas para ancorar esses pedidos e de todas as exceções invocadas com vista a impedir, modificar ou extinguir o direito invocado pela sua contraparte e, bem assim, de todas as exceções de que oficiosamente lhe cabe conhecer, o não conhecimento de pedido, causa de pedir ou de exceção (desde que suscitada/arguida pelas partes, pelo que não integra nulidade da sentença a omissão de pronúncia quanto a exceção de conhecimento oficioso do tribunal, mas não arguida pelas partes e de que este não conheceu) cujo conhecimento não esteja prejudicado pelo anterior conhecimento de outra questão, constitui nulidade por omissão de pronúncia, já não a constituindo a omissão de considerar linhas de fundamentação jurídica diferentes da sentença, que as partes hajam invocado, uma vez que o juiz não se encontra sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito (art. 5º, n.º 3 do CPC).
Inversamente, o conhecimento de pedido, causa de pedir ou de exceção não arguidos pelas partes e que não era lícito ao tribunal conhecer oficiosamente, configura nulidade por excesso de pronúncia.
A invalidade da decisão por omissão ou excesso de pronúncia consubstancia uma decorrência do princípio do dispositivo, segundo o qual, na sua dimensão tradicional, “o processo é coisa ou negócio das partes”, é “uma luta, um duelo entre as partes, que apenas tem de decorrer segundo certas normas”, cumprindo ao juiz arbitrar “a pugna, controlando a observância dessas normas e assinalando e proclamando o resultado”, princípio esse de que entre outras consequências, decorre que cabe ao autor instaurar a ação (art. 3º do CPC) e, através do pedido e da causa de pedir que invoque na petição inicial para ancorar a pretensão de tutela judiciária que formula (pedido), delimitar subjetiva (quanto às partes) e objetivamente (quanto ao pedido e à causa de pedir) a relação jurídica material controvertida submetida a julgamento e, assim, circunscrever o thema decidendum Cfr. Manuel de Andrade, “Noções Elementares de Processo Civil”, Coimbra Editora, 1979, págs. 373 e 374; do tribunal, tema esse que é ainda delimitado objetivamente pela defesa que o réu venha a apresentar na contestação a título de exceções, com vista a extinguir, impedir ou modificar o direito que o autor pretende exercer (exceções perentórias) e das contra- exceções que o autor venha a opor a essas exceções invocadas pelo réu na contestação para extinguir, impedir ou modificar o efeito jurídico que o réu pretende extrair da exceção que opôs ao direito que o autor pretende exercer no processo, mas é, também, uma decorrência do princípio do contraditório, o qual, na sua atual dimensão positiva, proíbe a prolação de decisões surpresa (art.º 3º, n.º 3 do CPC), ao postergar a indefesa e ao reconhecer às partes o direito de conduzirem ativamente o processo e de contribuírem positivamente para a decisão a ser nele proferida.
Apenas a não pronúncia pelo tribunal quanto a questões que lhe são submetidas pelas partes determina a nulidade da sentença por omissão de pronúncia, mas já não a falta de discussão das “razões” ou “argumentos” invocados para concluir sobre as questões No mesmo sentido Ferreira de Almeida, “Direito de Processo Civil”, vol. II, Almedina, 2015, pág. 371, em que reafirma que “questões” são todos os pedidos deduzidos, todas as causas de pedir e exceções invocadas, integrando “esta causa de nulidade a omissão do conhecimento (total ou parcial) do pedido, causa de pedir ou exceção cujo conhecimento não esteja prejudicado pelo anterior conhecimento de outra questão (não a fundamentação jurídica adrede invocada por qualquer das partes). Não confundir, porém, questões com razões, argumentos ou motivos invocados pelas partes para sustentarem e fazerem vigar as suas posições (jurídico processuais); só a omissão da abordagem de um qualquer questão temática central integra vício invalidante da sentença, que não a falta de consideração de qualquer elemento de retórica argumentativa produzida pelas partes”..
Do mesmo modo, apenas o conhecimento pelo tribunal de questões não suscitadas pelas partes nos seus articulados e de que aquele não possa conhecer oficiosamente, determina a invalidade da sentença por excesso de pronúncia.
3.3. Partindo destas premissas, adiantamos que, o despacho recorrido não incorre na invocada nulidade por excesso de pronúncia.
Vejamos.
A Apelante imputa vício de nulidade por excesso de pronúncia ao despacho recorrido alegando para tanto que, o Tribunal a quo, para decidir pela intempestividade da propositura da ação de impugnação de ato administrativo apresentada pela autora, teve que se pronunciar sobre a natureza e valência do recuso hierárquico por esta apresentado, quando em momento algum da sua contestação o réu invocou o que quer que seja quanto a este recurso hierárquico, nem sequer o mencionou, o mesmo sucedendo no âmbito de outros requerimentos do réu.
Entende que não cabia ao Tribunal a quo apreciar a validade do recurso hierárquico, o mérito do recurso hierárquico ou a admissibilidade do recurso hierárquico, sendo que apenas lhe competia descobrir se o recurso hierárquico fora apresentado em tempo, porque era esse o único aspeto que relevava para a apreciação da concreta questão. A eventual questão de o recurso hierárquico ser ou não admissível in casu, na sua perspetiva é irrelevante para o caso porque a suspensão do prazo de impugnação opera ope legis mediante a interposição do recurso, nos termos do artigo 59º, nº4 do C.P.T.A..
Conclui, com base nesta argumentação, que atendendo ao disposto na al. d), n.º1 do art.º 615.º e n.º2 do art.º 608.º, ambos o CPC, o despacho recorrido é nulo por excesso de pronúncia na medida em que apreciou uma questão que não foi suscitada pelas partes e cujo conhecimento oficioso a lei não lhe impunha.
Sem razão.
3.3.1. Em primeiro lugar, importa recordar que o Réu começou por suscitar na contestação a exceção “da caducidade do direito de ação”, pese embora essa alegação tenha pecado por falta de adequada substanciação, razão pela qual, o Senhor Juiz a quo proferiu despacho em que convidou o Réu a melhor substanciar a invocação dessa exceção. E foi na sequência de o Réu não ter correspondido ao convite endereçado pelo Tribunal a quo que o Senhor Juiz suscitou oficiosamente a exceção da intempestividade da ação, assim como a exceção do caso resolvido, assegurando às partes o direito ao contraditório.
Não obstante a questão ter sido suscitada pelo Réu na contestação, ainda que em moldes imperfeitos por falta de adequada substanciação das razões que a tal poderiam conduzir, sempre o Tribunal a quo podia conhecer ex oficio, como conheceu, da exceção da intempestividade da ação.
Vejamos.
3.3.2.Nos termos do disposto no artigo 89º nºs 2 e 4 alínea k) do CPTA a extemporaneidade da instauração da ação administrativa, atualmente nominada de intempestividade da prática do ato processual (e que o CPTA na sua versão original designava por caducidade do direito de ação - cfr. artigo 89º nº 1 alínea h) do CPTA na sua versão original) consubstancia uma exceção dilatória, e como tal, obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância.
Neste sentido, já nos pronunciámos em vários arestos deste TCAN, de que é exemplo o Acórdão de 07/05/2021, proferido no processo 00121/19.6BEBRG:
“1-Nos termos do art.º 89º, n.º 4, alínea K) e nºs 1, alínea b) e 2 do art.º 58.º do CPTA, a intempestividade da prática de ato processual obsta ao prosseguimento do processo, sendo uma exceção dilatória insuprível que leva à absolvição da instância.”;
3.3.3.Nessa medida, e por se tratar de exceção dilatória, o seu conhecimento é oficioso, tal como resulta claramente do disposto na primeira parte do nº 2 do artigo 89º do CPTA, na versão decorrente da revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, onde se lê que: “As exceções dilatórias são de conhecimento oficioso e obstam a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância ou à remessa do processo para outro tribunal”.
Isso significa que o juiz da causa, no âmbito da ação administrativa, como é o caso, não só pode, como deve, aferir da tempestividade (ou não) da instauração da ação, não estando esse conhecimento dependente de invocação pela parte contrária.
Perante o exposto, e sem necessidade de outras considerações, não resta se não concluir que falha total razão à Apelante quando invoca a nulidade do despacho recorrido por excesso de pronúncia, uma vez que, sendo a intempestividade da ação uma exceção dilatória de conhecimento oficioso, o seu conhecimento oficioso por banda do Tribunal a quo não constitui excesso de pronúncia.
Sendo assim, é lapidar que o despacho recorrido não enferma do vício de nulidade que lhe vem assacado.
b.2. Dos erros de julgamento quanto ao mérito do despacho recorrido
3.4. A Apelante insurge-se contra a sentença recorrida por nela se ter julgado que o requerimento que apresentou não constitui um recurso hierárquico.
Aduz para tanto, prima facie, que não se verifica nem é invocada pelo Tribunal a quo uma qualquer causa de exclusão legal da possibilidade de apresentação de recurso hierárquico, nos termos do artigo 193º, nº1 do C.P.A.
Secundo, sustenta que mesmo que o referido recurso hierárquico padecesse de qualquer vício na identificação da entidade a quem é dirigido ou tivesse sido enviado para órgão não competente para o receber ou para o decidir, a cominação não é, simplesmente, a inadmissibilidade de utilização deste meio de impugnação administrativa. O recurso só é rejeitado nos termos do disposto no artigo 196º, nº1 do C.P.A. – não se verificando nenhuma delas, no caso, tanto é que a entidade administrativa não rejeito esse recurso hierárquico – e, caso seja interposto para órgão incompetente ou perante órgão incompetente, apenas há lugar à remessa oficiosa ao órgão competente pelos serviços que receberam esse recurso hierárquico (artigo 41º, nº1, ex vie artigo 196º, nº2, ambos do C.P.A.).
Ou seja, apresentado um recurso hierárquico, mesmo que não dirigido ao órgão competente para a decisão, apenas cumpre proceder-se, oficiosamente, à remessa desse meio de impugnação administrativa “a quem de direito”.
Por fim, argui que a suspensão do prazo para impugnação judicial dá-se por mero efeito da apresentação (tempestiva) do meio de impugnação administrativo, pelo que, mesmo que o recurso hierárquico seja rejeitado pela entidade administrativa, ele produz o efeito suspensivo do prazo de impugnação judicial do ato até que seja ou se considere ter sido rejeitado.
Ademais, propugna que sempre aquele requerimento a não poder ser considerado como recurso hierárquico devia ser convolado em reclamação administrativa, conquanto foi apresentado dentro do prazo de 15 dias, e por a esse resultado conduzirem vários dos princípios que regem a atividade da administração.
Como tal, deverá ser revogada a sentença ora recorrida, substituindo-a por outra que entenda que a impugnação judicial apresentada pela autora é tempestiva, com as legais consequências.
Vejamos se assiste razão à Apelante.
*
b.2.1.do erro de julgamento de direito decorrente da incorreta aplicação das normas constantes dos artigos 193º e 198º do C.P.A. e 59º, nº4 do C.P.T.A.
3.5. O Tribunal a quo começou por traçar o regime legal em vigor, quanto aos prazos a que estão sujeitas as ações de impugnação de atos administrativos anuláveis, e qual o regime de contagem desses prazos, para concluir que, no caso, descontado o período de tempo em que o prazo esteve suspenso por aplicação da legislação COVID, à data em que a presente ação foi proposta já tinha decorrido o prazo legal previsto na al. b), n.º1 do art.º 58.º do CPTA, para a impugnação do respetivo ato administrativo.
Na verdade, pode acontecer que a impugnação de atos administrativos esteja sujeita a prazos, como sucede sempre que o desvalor correspondente aos vícios assacados ao ato administrativo, sejam geradores da sua mera anulabilidade.
No caso em apreço, coligida a p.i., verifica-se que a causa de pedir em que a Autora ancora o pedido de anulação da decisão administrativa impugnada, se reduz à invocação do vício de forma decorrente da falta de fundamentação e do vício de violação de lei.
Deste modo, tal como a própria Autora alega na p.i., os vícios que assaca ao ato impugnado são geradores de mera anulabilidade- artigo 163.º, n.º1 do CPA.
Por conseguinte, estando-se perante vícios cujo desvalor associado é o da mera anulabilidade, a impugnação do ato administrativo deve ter lugar, em regra, no prazo de três meses– vide artigos 58º, nº 1, alínea b), do CPTA, e 163º, nº 3, do CPA; artigo 58º, nº 2, do CPTA.
No mesmo sentido, vide:
- Acórdão deste TCAN, de 05/11/2021, proferido no processo n.º 01557/20.5BEBRG, em cujo sumário escrevemos:
“1-Estando em causa a impugnação de atos administrativos cujos vícios se reconduzam ao desvalor da anulabilidade, o correspondente prazo para o exercício do direito de ação é de 3 meses, tal como resulta do disposto no artigo 58.º, n.º 1, al. b) do CPTA, contado nos termos do n.º2, sob pena da intempestividade da prática do ato processual, que nos termos do disposto no artigo 89.º, n.ºs 2 e 4, alínea k) do CPTA constitui uma exceção dilatória que obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância.”.
-Acórdão do TCAS, de 07/07/2021, proferido no processo n.º 1936/16.2BELSB, no qual se obtemperou:
“Sendo deduzido o pedido de impugnação de ato administrativo e não sendo invocada qualquer razão que permita subsumir o regime de invalidade ao regime da nulidade, a ação está sujeita ao prazo de impugnação dos atos anuláveis, de três meses, previsto na al. b), do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, contado nos termos do seu n.º 2, determina a procedência da exceção de caducidade do direito de ação ou, segundo o artigo 89.º, nº 4, al. k) do CPTA, a procedência da exceção de intempestividade da prática do ato processual, configurada no corpo do citado n.º 4 do artigo 89.º como uma exceção dilatória, que acarreta a absolvição da entidade demandada da instância.”
Este prazo é de natureza substantiva, pelo que a sua contagem não segue o regime previsto no artigo 138.º do CPC ( prazo processual), mas como se passou a consagrar no artigo 59.º, n.º2, do CPTA- após a revisão operada em 2015,- antes observa o regime consagrado no artigo 279.º do Código Civil, onde se dispõe que:
«À fixação do termo são aplicáveis, em caso de dúvida, as seguintes regras:
a) Se o termo se referir ao princípio, meio ou fim do mês, entende-se como tal, respetivamente, o primeiro dia, o dia 15 e o último dia do mês; se for fixado no princípio, meio ou fim do ano, entende-se, respetivamente, o primeiro dia do ano, o dia 30 de Junho e o dia 31 de Dezembro;
b) Na contagem de qualquer prazo não se inclui o dia, nem a hora, se o prazo for de horas, em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr;
c) O prazo fixado em semanas, meses ou anos, a contar de certa data, termina às 24 horas do dia que corresponda, dentro da última semana, mês ou ano, a essa data; mas, se no último mês não existir dia correspondente, o prazo finda no último dia desse mês;
d) É havido, respetivamente, como prazo de uma ou duas semanas o designado por oito ou quinze dias, sendo havido como prazo de um ou dois dias o designado por 24 ou 48 horas;
e) O prazo que termine em domingo ou dia feriado transfere-se para o primeiro dia útil; aos domingos e dias feriados são equiparadas as férias judiciais, se o ato sujeito a prazo tiver de ser praticado em juízo.».
Como referem Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha no “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 4.ª Edição, pág. 397: «Na nova redação dada pela revisão de 2015, o n.º2 manda contar o prazo de impugnação nos termos do artigo 279.º do Código Civil, substituindo o critério que provinha da versão primitiva do Código que remetida para o “regime aplicável aos prazos para a propositura de ações que se encontravam previstos no Código de Processo Civil”. A remissão para o CPC era entendida como sendo feita para o artigo 144.º, n.º4, do CPC, a que corresponde o atual artigo 138.º, n.º4, e dela resultava a sujeição à regra da continuidade dos prazos e à sua suspensão em férias judiciais (...) No novo regime do n.º2, ambos os prazos se contam de forma contínua, sem suspensão em férias judiciais. (...)».
No mesmo sentido, Vieira de Andrade (Cfr. A Justiça Administrativa, Lições, 14.ª edição, Almedina, pág. 261) afirma que o "prazo de impugnação de atos administrativos, depois de ter sido contado, entre 2002 e 2015, nos termos do Código do Processo Civil, volta a contar-se, como era tradicional, nos termos do Código Civil (artigo 58.°, n.º 2, do CPTA).
Voltou a ser, por isso, um prazo contínuo que não se suspende em sábados, domingos e feriados, nem sequer em férias judiciais."
E ainda Marco Caldeira - in A Impugnação de atos no Novo CPTA,âmbito, delimitação e pressupostos, in Cometários à Revisão do CPTA e do ETAF, org. Carla Amado Gomes eta lii, 2ª ed., AAFDL Editora, 2016, pág.388-389”.
Em relação à sua contagem, estando fixado em meses, o mesmo começa a contar-se no dia em que se inicia o prazo, nos termos do artigo 59º do CPTA, terminando às 24 horas do dia correspondente no terceiro mês subsequente àquele em que ocorrer o evento que determinou o início do prazo, nos termos do artigo 279º, alínea c), do CC. Neste sentido, veja-se: Acórdão da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, de 18/02/2004, proc. nº 075/02; Acórdão da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, de 25/10/2017, proc. nº 01140/16; Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 18/04/2012, proc. nº 148/07.0TAMBR.P1-B.S1; Acórdão do Tribunal Constitucional nº 404/00.
3.5.1.Revertendo ao caso em apreço, considerando-se que a Autora foi notificada da decisão aqui impugnada em 16/03/2021, e tendo em conta que o dia do evento não se conta – de acordo com o estabelecido no art.º 279.º, al. b), do Código Civil – o termo inicial do prazo de três meses corresponde ao dia 17/03/2021.
Deste modo, se não existissem causas de suspensão daquele prazo, o seu termo final seria o dia 17/06/2021, i. e., o dia correspondente do terceiro mês seguinte.
Acontece que, como se escreve no despacho recorrido «naquele momento, o prazo estava suspenso, por força do disposto no art.º 6.º-B, n.º 1, da Lei n.º 1-A/2020, de 19/03, na redação que lhe foi conferida pela Lei n.º 4-B/2021, de 01/02; e assim se manteve até ao dia 05/04/2021, quando a norma em causa foi revogada pela Lei n.º 13-B/2021, de 05/04 – com entrada em vigor a 06/04/2021.
Isso significa, na prática, que no caso concreto o prazo de três meses só começou a correr em 06/04/2021; o seu termo final ocorreu, assim, no dia 06/07/2021.
Como a petição inicial só foi apresentada em 01/09/2021, ocorre intempestividade da prática do ato processual.»
A confirmar-se que não ocorre a suspensão do prazo nos termos do n.º4 do artigo 59.º do CPTA, poder-se-ia afirmar que a ação foi proposta depois de esgotado o prazo de impugnação previsto na al.b),n.º1 do artig0 58.º do CPTA.
3.5.1.Sucede, porém, que a Autora em ordem a evitar a absolvição do Réu com fundamento na intempestividade da ação que intentou, alegou que interpôs recurso hierárquico da decisão administrativa impugnada, pelo que, nos termos do artigo 59.º, n.º 4 do CPTA, o decurso do prazo de impugnação se suspendeu.
A esse respeito, o Tribunal a quo considerou que o requerimento em causa não podia configurar um recurso hierárquico, e que também não podia ser convolado em reclamação, concluindo não se verificar nenhuma causa de suspensão para efeitos do disposto no n.º4 do artigo 59.º do CPTA.
Atendendo aos termos desse requerimento, é seguro que o mesmo não pode ser considerado como um requerimento administrativo de interposição de recurso.
3.5.2. Quanto a esta questão, o despacho recorrido é claro e robusto na fundamentação em que se baseou para considerar que o requerimento invocado pela Apelante não pode ser considerado como de interposição de recurso hierárquico, não podendo também valer como configurando um recurso especial.
Lê-se no despacho recorrido:
«Com efeito, e como é sabido, o CPA consagra dois grandes meios de impugnação administrativa: a reclamação e o recurso (cf. o princípio geral consagrado no art.º 184.º do CPA, em especial nos seus n.ºs 2 e 3). A reclamação tem o seu regime consagrado nos artigos 191.º e ss. do CPA, constituindo princípio geral que é possível reclamar de qualquer ato administrativo – as ressalvas consistem na primeira parte do n.º 1 e no n.º 2 do art.º 191.º do CPA. Quanto ao recurso hierárquico, o respetivo regime resulta dos artigos 193.º e ss. do CPA, podendo ler-se (com interesse para a decisão a proferir) na al. a) do n.º 1 deste art.º 193.º que o recurso hierárquico pode ser utilizado para impugnar atos administrativos praticados por órgãos sujeitos aos poderes hierárquicos de outros órgãos. Ou seja, para que exista recurso hierárquico, é pressuposto que entre o autor do ato e o órgão a que se recorre exista uma relação de poder hierárquico.
Ora, no caso concreto, não podemos estar perante um recurso deste tipo; com efeito, o ato impugnado é da autoria da vogal do conselho diretivo do IFAP, entre a qual e o respetivo órgão colegial (conselho diretivo do IFAP) não se estabelece qualquer relação hierárquica.
(…)
As restantes hipóteses de meios de impugnação administrativa constam do art.º 199.º do CPA, e traduzem uma profunda alteração em relação ao anterior diploma geral sobre o procedimento administrativo. Assim, segundo o art.º 199.º, n.º 1, do CPA, são admissíveis os seguintes recursos administrativos especiais: para órgão da mesma pessoa coletiva que exerça poderes de supervisão; para o órgão colegial, de atos de qualquer dos seus membros; e para órgão de outra pessoa coletiva que exerça poderes de tutela ou superintendência. Além disso, o n.º 2 do mesmo art.º 199.º admite a hipótese de recurso de atos do delegado para o delegante, ou do subdelegado para o subdelegante.
Todavia, todos estes recursos passaram a depender de expressa disposição legal para assim poderem ser configurados. Isso mesmo resulta do corpo do n.º 1 do art.º 199.º, e do n.º 2 desse artigo. Essa é uma das grandes diferenças para o CPA de 1991; com efeito, neste diploma, o n.º 1 do art.º 176.º previa a hipótese de recurso hierárquico impróprio sempre que existissem situações em que o ato era praticado por um órgão que estava sujeito a poder de supervisão de outro órgão da mesma pessoa coletiva, fora do âmbito da hierarquia administrativa – e sem exigir prévia disposição legal que assim o previsse. Esta exigência só era imposta para o caso de recurso para os órgãos colegiais em relação a atos de qualquer dos seus membros (cf. n.º 2 do art.º 176.º do CPA de 1991), e para o recurso tutelar (cf. art.º 177.º, n.º 2, do CPA de 1991).
Por isso se encontrava jurisprudência em processos anteriores a 2015 que assinalavam precisamente essa circunstância [por exemplo, o acórdão do TCA Norte de 15/05/2020, proferido no processo n.º 00393/11.4BEMDL], i. e., admitindo o recurso de um ato da vogal do conselho diretivo do IFAP para o próprio conselho, tendo em conta o disposto no art.º 176.º do CPA de 1991, ali aplicável.
Porém, in casu, o que se aplica é o regime do CPA de 2015 e, neste, o anteriormente designado “recurso hierárquico impróprio”, tal como os demais recursos administrativos especiais, apenas existem se houver norma expressa nesse sentido, como deixa clara a primeira parte do corpo do n.º 1 do art.º 199.º desse CPA, vigente e aplicável aos autos.
Perscrutando o disposto no DL n.º 195/2012, de 23/08, que criou o IFAP, o Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27/10, que estabelece as regras gerais de aplicação dos programas operacionais e dos programas de desenvolvimento rural financiados pelos fundos europeus estruturais e de investimentos para o período 2014-2020, ou até os Estatutos do IFAP constantes da Portaria n.º 393/2012, de 29/11, não se encontra qualquer norma que, expressamente, preveja a existência de recurso administrativo especial: para órgão da mesma pessoa coletiva que exerça poderes de supervisão (e podia existir); para o órgão colegial, de ato praticado por qualquer dos seus membros (e também podia existir, em abstrato); ou para órgão de outra pessoa coletiva que exerça poderes de tutela ou superintendência. Também não existe norma (embora não esteja alegada qualquer delegação de poderes, pois que, dada a disposição especial do art.º 5.º, n.º 3, do DL n.º 195/2012, de 23/08, o conselho diretivo pode distribuir as competências de gestão das várias áreas de funcionamento do IFAP) que preveja o recurso de atos do delegado para o delegante.
Temos, então, de chegar à seguinte conclusão: o requerimento que a Autora designa como sendo de interposição de recurso hierárquico, não o é, porque entre a autora do ato (vogal do conselho diretivo do IFAP) e o órgão a quem o mesmo é dirigido (conselho diretivo do IFAP), não existe qualquer relação de hierarquia.
(…)
Por fim, também não pode ser considerado recurso administrativo especial, porquanto, de acordo com o regime do CPA de 2015, qualquer recurso dessa natureza depende de norma legal expressa que assim o preveja – norma que, como referido, não existe para qualquer das modalidades legalmente previstas como abstratamente possíveis.»
3.5.3. Resulta do disposto no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, que a utilização de qualquer modalidade de impugnação administrativa -reclamação e recursos administrativos- suspende a contagem do prazo de impugnação contenciosa, inutilizando o período que tenha decorrido entre o momento da interposição do meio de impugnação administrativa e o da notificação da decisão expressa que sobre ela tenha sido proferida ou o termo do prazo para decidir, caso não tenha sido emitida qualquer pronúncia expressa.
Neste sentido, já se pronunciou o Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, em Acórdão de 23/02/2017, proferido no processo n.º 01268/16.
No caso, como bem equacionado pelo Tribunal a quo, tudo estava em saber se o requerimento apresentado pela Autora, ora Apelante, podia ser tido como configurando a utilização de um meio de impugnação administrativa para efeitos do disposto no n.º4 do artigo 59.º do CPTA.
Em primeiro lugar, impunha-se verificar se o dito requerimento podia ser considerado como requerimento de interposição de recurso hierárquico. Na negativa, impunha-se verificar se o mesmo podia ser convolado em reclamação administrativa.
Relativamente à primeira hipótese, o Tribunal a quo considerou que esse requerimento a que a Autora se atém para sustentar a verificação de uma causa de suspensão do prazo de impugnação nos termos do n.º4 do artigo 59.º do CPTA, não podia ser considerado como traduzindo a utilização de um meio de impugnação administrativa do tipo recurso hierárquico.
E com razão, antecipe-se.
3.5.4.No caso, é palmar que o ato impugnado é da autoria da vogal do Conselho Diretivo do IFAF, assim como é inquestionável que entre aquela vogal e o respetivo órgão colegial não se estabelece qualquer relação hierárquica.
Sendo assim, ou seja, não havendo uma relação hierárquica entre o autor do ato e órgão ao qual a Autora dirigiu o requerimento de interposição de recurso hierárquico, esse requerimento não pode ser admitido nem tido como um recurso hierárquico.
3.5.5.Resulta expressamente do disposto nos artigos 193.º, n.º1 , alínea a) do CPA que o recurso hierárquico só pode ser utilizado para impugnar atos administrativos praticados por órgãos sujeitos aos poderes hierárquicos de outros órgãos. Ou seja, para que exista recurso hierárquico, é pressuposto que entre o autor do ato e o órgão a que se recorre exista uma relação de poder hierárquico.
Nesse sentido, sumariamos no Acórdão deste TCAN, de 25/03/2022, proferido no processo n.º 00592/20.8BECBR, por nós relatado:
“I- O recurso hierárquico constitui um meio de impugnação de um ato administrativo, que tenha sido praticado por um órgão subalterno, perante o respetivo superior hierárquico, a fim de obter deste a sua revogação, modificação ou a substituição por outro e, como dispõe o artigo 185.º, n.º1 do CPA, será necessário ou facultativo «conforme dependa, ou não, da sua prévia utilização a possibilidade de acesso aos meios contenciosos de impugnação ou condenação à prática de ato devido», sendo que os recursos terão em regra caráter facultativo, só assim não sendo se « a lei os denominar como necessários» ( n.º2)”.
3.5.6.Assim, contrariamente ao que sustenta a Apelante, não corresponde à verdade que o Tribunal a quo não tenha referido a existência de uma qualquer causa de exclusão legal da possibilidade de apresentação de recurso hierárquico, nos termos do artigo 193º, nº1 do C.P.A.
Essa causa é a que se reporta à afirmação de inexistência de uma relação de hierarquia entre a vogal autora do ato impugnado e o órgão colegial a quem foi dirigido o requerimento!
3.5.7.Ademais, também não colhe o argumento da Apelante, de que no caso se impunha que o recurso hierárquico tivesse sido remetido para o órgão competente (hierarquicamente) pelos serviços que receberam esse recurso hierárquico (artigo 41º, nº1, ex vi artigo 196º, nº2, ambos do C.P.A.).
É que, no caso, inexiste órgão que fosse hierarquicamente competente para receber o referido recurso enquanto requerimento de interposição de recurso hierárquico, por não haver relação de hierarquia entre a vogal autora do ato e o respetivo órgão colegial ou qualquer outro órgão dessa entidade. Note-se que o ato impugnado foi proferido por uma vogal do Conselho Diretivo de um instituto público, e não havendo hierarquia entre os vogais e o respetivo órgão colegial, e também inexiste relativamente à tutela. Sabe-se que os institutos públicos apenas estão sujeitos a um poder de supervisão por parte da tutela.
A este respeito, não é despiciendo constatar que a Apelante não logrou indicar quem era então esse órgão ou entidade competente para quem deviam os serviços ter oficiosamente remetido o dito requerimento para ser apreciado como recurso hierárquico. É que tal alegação, como como se vê, não era, aliás, possível.
3.5.8.Por fim, sempre se dirá, em concordância com o Senhor Juiz a quo, que no caso em apreço, tendo em consideração o regime legal do CPA resultante das alterações aprovadas em 2015, que o anteriormente designado “recurso hierárquico impróprio”, tal como os demais recursos administrativos especiais, apenas existem se houver norma expressa nesse sentido, como deixa clara a primeira parte do corpo do n.º 1 do art.º 199.º desse CPA, vigente e aplicável aos autos.
É que, diferente seria a situação, se ao caso fosse aplicável a versão do CPA anterior à revisão operada em 2015, tal como, aliás, já tivemos oportunidade de decidir em Acórdão deste TCAN, de 15/05/2020, proferido no processo n.º 00393/11.4BEMDL ( por nós relatado), no qual, perante uma situação em que inexistia uma relação hierárquica entre o vogal do Conselho Diretivo do IFAP, IP e um seu vogal, consideramos o recurso interposto pelo destinatário do ato administrativo desfavorável para aquele órgão como admissível, tendo em conta a previsão do artigo 176.º do CPA então em vigor, que admitia a figura dos denominados recursos impróprios, ou seja, aqueles em que o pedido de reapreciação do ato é dirigido a um órgão da mesma entidade pública a que pertence o autor do ato recorrido, e que, exerce sobre este um poder de supervisão. Nos termos do n.º1 do referido artigo 176.º considerava-se « impróprio o recurso hierárquico interposto para um órgão que exerça poder de supervisão sobre outros órgãos da mesma pessoa colectiva, fora do âmbito da hierarquia administrativa. 2. Nos casos expressamente previstos por lei, também cabe recurso hierárquico impróprio para os órgãos colegiais em relação aos atos administrativos praticados por qualquer dos seus membros.»
Logo, pese embora, nesse Acórdão se tenha concluído pela inexistência de uma relação de dependência hierárquica entre o conselho diretivo do IFAP, IP e os seus vogais, na medida em que não existe qualquer poder de direção (dar ordens) ou poder disciplinar pelo órgão colegial sobre os seus membros, como é pressuposto nesse tipo de relação, tendo em conta que existia nesse caso, um poder de superintendência, traduzido na possibilidade de revogar atos administrativos, em qualquer das hipóteses que se podem prefigurar: (i) atos praticados no âmbito da delegação; (ii) atos praticados sem que o vogal tivesse competência (nem delegada, nem emergente da distribuição de funções), considerou-se ser sempre admissível, tendo em conta o disposto no n.º 1 do artigo 176.º do CPA, na redação então vigente, os recursos “hierárquicos impróprios”. Ou seja, concluiu-se que tais recursos eram sempre admissíveis, bastando que a lei preveja a existência de um órgão, dentro da mesma pessoa coletiva, com poderes de revogar um ato administrativo, se for interposto recurso hierárquico para esse órgão, com poderes de supervisão, o mesmo fica constituído no dever de decisão. Só não será assim se, houver lei especial a afastar o regime geral.
Como bem sublinhou o Senhor Juiz a quo este regime foi alterado. No atual CPA, são admissíveis os recursos administrativos especiais para órgão da mesma pessoa coletiva que exerça poderes de supervisão, para o órgão colegial, de atos de qualquer dos seus membros e para órgão de outra pessoa coletiva que exerça poderes de tutela ou superintendência, caso exista expressa disposição legal para assim poderem ser configurados- vide n.º 1 do art.º 199.º, e do n.º 2 desse artigo.
E no caso não existe essa disposição legal expressa, como resulta do seguinte segmento do despacho recorrido: «Perscrutando o disposto no DL n.º 195/2012, de 23/08, que criou o IFAP, o Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27/10, que estabelece as regras gerais de aplicação dos programas operacionais e dos programas de desenvolvimento rural financiados pelos fundos europeus estruturais e de investimentos para o período 2014-2020, ou até os Estatutos do IFAP constantes da Portaria n.º 393/2012, de 29/11, não se encontra qualquer norma que, expressamente, preveja a existência de recurso administrativo especial: para órgão da mesma pessoa coletiva que exerça poderes de supervisão (e podia existir); para o órgão colegial, de ato praticado por qualquer dos seus membros (e também podia existir, em abstrato); ou para órgão de outra pessoa coletiva que exerça poderes de tutela ou superintendência. Também não existe norma (embora não esteja alegada qualquer delegação de poderes, pois que, dada a disposição especial do art.º 5.º, n.º 3, do DL n.º 195/2012, de 23/08, o conselho diretivo pode distribuir as competências de gestão das várias áreas de funcionamento do IFAP) que preveja o recurso de atos do delegado para o delegante.»
3.5.9.Por fim, também não colhe o argumento da Apelante, de acordo com o qual a suspensão do prazo para impugnação judicial dá-se por mero efeito da apresentação (tempestiva) do meio de impugnação administrativo, pelo que, mesmo que o recurso hierárquico seja rejeitado pela entidade administrativa, ele produz o efeito suspensivo do prazo de impugnação judicial do ato até que seja ou se considere ter sido rejeitado.
Como afirmam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha- in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, 5.ª Edição, Almedina, pag.439- em anotação ao n.º4 do artigo 59.º do CPTA: « (…)a relevância suspensiva do prazo de impugnação contenciosa, prevista no n.º4 , só opera se a impugnação administrativa utilizada for admissível. Nos termos do artigo 199.º do CPA, os recursos administrativos especiais- isto é, as impugnações administrativas que não sejam reclamações nem recursos hierárquicos- só são admissíveis nos casos expressamente previstos na lei. Na ausência de lei que os preveja, eles não são, pois, admissíveis, pelo que não existe o dever legal de serem decididos, nem a sua utilização releva para o efeito previsto no n.º4 deste artigo 59.º . E o mesmo vale, também, no que diz respeito aos recursos hierárquicos, no caso de a lei excluir a possibilidade de recurso hierárquico ou de o ato ter sido praticado por órgão não sujeito aos poderes hierárquicos de outro órgão…(cfr. artigos 191, n.º2, e 193.º, n.º1, alínea a) do CPA)»
Improcedem, assim, os invocados fundamentos de recurso.
b.2.2. do erro de julgamento decorrente da não convolação do meio de impugnação administrativo apresentado.
3.6.Por fim, a Apelante sustenta que o Tribunal a quo errou ao descartar a possibilidade de estar em causa uma reclamação por o requerimento em causa não ser “ dirigido ao autor do ato”.
A seu ver, essa circunstância não basta para desatender ao meio de impugnação administrativa apresentado pela Apelante, e isso porque, existe o dever legal de remessa para a entidade competente, caso o meio de impugnação administrativa seja interposto para órgão incompetente ou perante órgão incompetente (artigo 41º, nº1 do C.P.A.).
Ademais, não seria razoável desatender à impugnação (e aos fundamentos) apresentados pelo interessado pelo simples facto de ter incorretamente identificado o órgão que deveria decidir a sua pretensão – isto representaria uma violação dos mais elementares princípios que norteiam o direito administrativo, designadamente os princípios da proporcionalidade (artigo 7º do CPA), da razoabilidade (artigo 8º do CPA) e da cooperação com os particulares (artigo 11º do CPA).
No caso, sustenta que sempre seria possível convolar o requerimento por si apresentado numa reclamação do ato praticado, privilegiando-se aqui a matéria sobre a forma por questões de proporcionalidade e justeza (e também porque a própria lei prevê os mecanismos a adotar caso aconteça algo desta espécie, que é a simples remessa à entidade competente para apreciar a questão). E este facto assume relevância porque a recorrente apresentou a reclamação em prazo de 15 dias para o efeito (artigo 191º, nº3 do CPA) e o prazo de decisão é de 30 dias (artigo 191º, nº2 do CPA), pelo que a suspensão do prazo de impugnação contenciosa seria, em essência, a mesma.
Logo, convolando o requerimento apresentado em reclamação dirigida ao órgão que praticou o ato, verificar-se-ia uma das causas de suspensão do prazo de impugnação contenciosa do ato e, por conseguinte, a petição inicial apresentada pela recorrente seria tempestiva.
3.6.1.A este respeito, o Tribunal a quo proferiu a seguinte decisão:
“Também não pode ser havido, o requerimento em causa, como reclamação, porque não é dirigido ao autor do ato; com efeito, a decisão impugnada é da autoria da vogal do conselho diretivo do IFAP, e o requerimento é apontado ao órgão colegial, i. e., ao conselho diretivo.
(…)
Também não pode ser considerado reclamação, porque essa, sendo admissível à luz do princípio geral previsto no CPA, só terá essa natureza quando dirigida ao próprio autor do ato – o que não acontece, porque vai dirigida ao conselho diretivo do IFAP.”
A questão a decidir é, pois, a de saber se no caso, o requerimento de recurso hierárquico podia ser convolado em reclamação administrativa e se na afirmativa, a impugnação apresentada era tempestiva.
3.6.2.Neste conspecto, discordamos da decisão recorrida quando nela se decide ser inviável a convolação do requerimento apresentado pela Autora, aqui Apelante, em reclamação por o mesmo não ser dirigido ao autor do ato. Antes subscrevemos a jurisprudência veiculada no Acórdão deste TCAN, de 11/02/2015, proferido no processo n.º 0151/07.1BEBRG, que embora tenha como pano de fundo o CPA/1991, é transponível para o caso dos autos.
Nesse aresto, o TCAN considera viável a convolação de um requerimento de interposição de recurso hierárquico, considerado inadmissível por inexistir uma relação de hierarquia entre o autor do ato e o órgão colegial a quem foi endereçado, em reclamação a ser apreciada pelo autor do ato, sempre que se verifique que esse ato admite reclamação administrativa e que o requerimento foi apresentado dentro do prazo legalmente previsto para o efeito.
3.6.3.As referidas condições verificam-se no caso dos autos.
Sempre se dirá que se nos afigura irrazoável, à luz dos princípios da proporcionalidade ( artigo 7.º do CPA), da justiça e da razoabilidade ( artigo 8.º do CPA) e da colaboração com os particulares ( artigo 11.º do CPA), que em situações como a presente, o órgão competente para conhecer da reclamação fique dispensado de decidir um requerimento, só porque o mesmo foi configurado como sendo um recurso hierárquico e, como tal, dirigido a órgão distinto do competente para conhecer da reclamação, nos casos em que se conclua pela inadmissibilidade de recurso hierárquico, mas se verifique que essa impugnação administrativa foi apresentada dentro do prazo legal de que o administrado dispunha para reclamar do ato para o seu autor e sempre que esse ato admita reclamação administrativa.
As relações entre membros de um órgão e o respetivo órgão da pessoa coletiva de direito público a que pertencem a mais das vezes não é fácil de descortinar na complexidade das estruturas de direção das entidades publicas, pelo que, caso a caso, importa averiguar se por referência aos princípios que regem a atuação das entidades administrativas e do dever de colaboração e de boa fé que deve presidir nas relações entre as mesmas e os cidadãos e empresas, se impõe atender à substância para além da forma na consideração das pretensões que são apresentadas pelos administrados.
3.6.4. Ora, em face do exposto, no caso concreto, não podemos aquiescer com a 1.ª Instância, afigurando-se-nos admissível a convolação desse requerimento em reclamação administrativa, sem que tal signifique a adoção de uma tese peregrina ou exotérica, antes se perfilhando a jurisprudência já propugnada por este TACN no sobredito aresto, cuja fundamentação subscrevemos.
Sendo assim, o próximo passo, é verificar se a consideração desse requerimento como reclamação administrativa, configurando um dos meios de impugnação administrativa a que se refere o n.º4 do artigo 59.º do CPTA, e, como tal, apto a suspender o prazo de impugnação contenciosa, tem no caso, como consequência, a conclusão de que a ação foi intentada dentro do prazo legal, considerando que a mesma foi proposta na data de 01/09/2021.
3.6.5.A Apelante sustenta que estaria em tempo. E assiste-lhe razão.
Conforme se viu supra, recorde-se, a Autora foi notificada do ato impugnado no dia 16/03/202. Como tal, a contagem o prazo de impugnação de três meses, estabelecido na al. b), n.º1 do art.º 58 do CPTA, que se processa nos termos do artigo 279.º do CC, não se verificando qualquer causa de suspensão, iniciar-se-ia no dia 17/03/2021 e terminaria no dia 17/06/2021.
Porém, como vimos, a contagem dos prazos estava suspensa por força do disposto no artigo 6.º-B, n.º1, da Lei n.º 1-A/2020, de 01/09 e a suspensão da contagem dos prazos, por força desse regime, apenas terminou no dia 05/04/2021, pelo que a contagem do prazo de impugnação se iniciou no dia 06/04/2021.
Assim, caso não houvesse outra causa de suspensão, o prazo de 3 meses para impugnar este ato administrativo, terminaria no dia 06/07/2021, pelo que tendo a p.i. sido apresentada apenas no dia 01/09/2021, a mesma ter-se-ia de considerar intempestiva.
O Tribunal a quo foi assim que julgou, por entender que não se verificava nenhuma causa de suspensão do prazo de impugnação do ato administrativo decorrente da utilização de um meio impugnação administrativa, a que se reporta o n.º 4 do artigo 59 do CPTA.
3.6.7. O nosso entendimento é divergente, como acima deixamos expresso.
É incontroverso que a Autora, no dia 21/04/2021, apresentou um requerimento que denominou de recurso hierárquico contra o ato administrativo que lhe fora notificado no dia 16/03/2021, que dirigiu ao conselho de administração do Apelado.
No caso, como já vimos, não era admissível a interposição de recurso hierárquico, e também não podia convolar-se este recurso num recurso especial. Na verdade, como se disse supra, o recurso hierárquico só é admissível desde que exista uma relação de hierarquia e a lei não exclua essa possibilidade.
3.6.7.Porém, na linha do entendimento que perfilhamos, nada impedia a Autora de reclamar do ato administrativo, atento o disposto no artigo 191.º, n.º 1 do CPA e a inexistência de norma legal que no caso dispusesse de forma diferente.
O prazo para essa reclamação, na falta de disposição legal diferente, é de 15 dias- n.º 2 do art. 191.º do CPA- e nessa contagem não se incluem os sábados, domingos e feriados- n.º 1, al. c) do art.º 87.º do CPA.
Por seu turno, o prazo para o órgão competente decidir a reclamação é de 30 dias, podendo o mesmo confirmar, revogar, anular, modificar ou substituir o ato reclamado, ou praticar o ato ilegalmente omitido- n.º 2 do art.º 192.º do CPA.
A Apelante apresentou o referido requerimento, entendido como reclamação, no prazo de 15 dias de que dispunha para o efeito (artigo 191º, nº3 do CPA).
Note-se que, tratando-se do decurso de um prazo favorável ao administrado, a suspensão da contagem dos prazos ditados pela Lei n.º 1-A/2020, de 19/02 ( COVID), também abrange os prazos relativos aos procedimentos administrativos quando estes sejam estabelecidos em favor dos administrados.
3.6.8.Assim, recordando que o prazo começou a contagem em 06/04/2021 e que o requerimento de impugnação administrativa do ato foi apresentado a 21/04/202, o mesmo foi apresentado tempestivamente, pelo que, por este ângulo, não haveria nenhum obstáculo à convolação do referido requerimento em reclamação.
Outrossim, o prazo para a administração decidir era, como vimos, de 30 dias (artigo 191º, nº2 do CPA), a contar do dia seguinte ao da apresentação do requerimento, ou seja, a contar do dia 22/04/2021.
Logo, temos que o prazo de impugnação começou a contar no dia 06/04/2021 e suspendeu-se no dia 21/04/2021, pelo que, o período de 11 dias decorrido entre esses dois momentos temporais, é tempo que já foi consumido ao prazo para a impugnação contenciosa que é de 3 meses, ou 90 dias (quando convertido em dias), tendo assim, já decorrido 11 dias desse prazo impugnatório.
Com se sabe, a suspensão do prazo a que se reporta o n.º4 do artigo 59.º do CPTA apenas inutiliza o período de tempo que decorra entre o momento da utilização do meio de impugnação administrativa e o da notificação da decisão que sobre ela tenha sido proferida ou o termo do prazo para que essa decisão fosse proferida, sem que tenha sido emitida qualquer decisão- cfr. Acórdão do Pleno do STA, de 27/02/2008, processo n.º 848/06.
3.6.9. Isto dito, importa atender a que se o prazo legal de decisão da impugnação administrativa se esgotar sem que tenha sido proferida decisão, como sucedeu in casu, é aquele facto que marca o início do prazo de impugnação contenciosa contra o ato primário, sendo irrelevante a ulterior notificação de um eventual ato de indeferimento.
Em face do que antecede, o prazo de impugnação contenciosa sobrante passou a ser de 79 dias ( prazo sobrante, uma vez que já tinham decorrido 11 dias dos 90 dias de que o autor dispunha).Esse prazo esteve suspenso entre os dias 22/04/2021 e 02/06/2021, ou seja, durante os 30 dias úteis dentro dos quais cabia à Administração decidir a reclamação administrativa.
Esse prazo retomou, entretanto, a respetiva contagem no dia 03/06/2021. Como tal, completou o prazo de 90 dias, em 09/08/2021. É que, nesse caso, o prazo para a impugnação contenciosa só começaria a correr depois de terminar aquele outro.
3.4.Recorde-se que nos termos do disposto no artigo 279.º, alínea e) do CC “ O prazo que termine em domingo ou dia feriado transfere-se para o primeiro dia útil; aos domingos e dias feriados são equiparadas as férias judiciais, se o ato sujeito a prazo tiver de ser praticado em juízo». Ou seja, quando o termo do prazo em causa ocorra em dia de férias ou equiparado, o mesmo transfere-se pata o 1.º dia útil seguinte.
Como é consabido, as férias judiciais correspondem ao período em que os tribunais se encontram encerrados, devido a férias, e que atualmente, nos termos do artigo 28.º da Lei de Organização do Sistema Judiciário, na sua redação atual, decorrem de 22 de dezembro a 3 de janeiro, do domingo de ramos à segunda-feira de Páscoa e de 16 de julho a 31 de agosto.
4.1.Atendendo a que prazo em causa terminou em pleno período de plenas férias judiciais, em face do disposto no citado preceito, esse prazo transferiu-se para o 1.º dia útil pós férias judiciais, ou seja, para o dia 01/09/2021, que foi precisamente o dia em que foi proposta a presente ação.
Assim sendo, é insofismável que a ação foi proposta tempestivamente.
Termos em que se impõe julgar procedente o presente fundamento de recurso, revogar a sentença recorrida, e em substituição, julgar a ação tempestivamente proposta, devendo os autos baixar à 1.ª Instância a fim de prosseguirem os seus legais termos.
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IV-DECISÃO
Nesta conformidade, acordam os Juízes Desembargadores deste Tribunal Central Administrativo do Norte em conceder provimento ao recurso interposto e, em consequência, revogam o despacho recorrido, decidindo, em substituição, julgar improcedente a exceção da intempestividade da ação, ordenando a baixa dos autos à 1.ª Instância para prosseguimento dos autos.
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Custas pelo apelado (art.º 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC).
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Notifique.
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Porto, 27 de janeiro de 2023
Helena Ribeiro
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
