Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00900/15.3BEVIS

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	02/28/2020

Tribunal:	TAF de Viseu

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	ERRO NA FORMA DO PROCESSO.

Sumário:	I) – O erro na forma do processo afere-se em função do pedido. * * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	F. e Outra
Recorrido 1:	Estado Português
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Comum
Decisão:	Conceder provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

F. e Outra (residentes na Av.ª (…), (…)) interpõem recurso jurisdicional de decisão do TAF de Viseu, que, em acção administrativa comum intentada contra o Estado Português, julgou que “procede a exceção de impropriedade do meio processual, e, atenta, a impossibilidade de convolação do processo, absolve-se o Réu da instância”.

Concluem:

A. O Tribunal recorrido interpretou as normas conjugadas do art. 81.º da Lei n.º 3/2010, de 28/04, do Despacho n.º 19070-B/2010, de 23/12 e do Despacho n.º 7711/2014, de 16/06 no sentido de que o direito de que se arrogam os autores não está suficientemente definido por aquele quadro normativo invocado, carecendo tal definição da mediação de um acto administrativo constitutivo.
B. Uma tal interpretação do regime legal relevante é errada, porquanto daquele resulta definido, de forma completa, um direito a favor dos autores, sem necessidade da mediação de qualquer acto administrativo.
C. Incorreu, pois, o Tribunal recorrido em erro de julgamento, errando na interpretação das normas do art. 81.º da Lei n.º 3/2010, de 28/04, do Despacho n.º 19070-B/2010, de 23/12 e do Despacho n.º 7711/2014, de 16/06 e na desaplicação da norma do art. 37º/2-e) do CPTA, que assim violou.

Contra-alegou o Estado Português, formulando seguintes conclusões:

1) A presente Ação Administrativa Comum foi instaurada pelos AA. ainda na vigência do CPTA na anterior redação (que lhe continua a ser aplicável – v. art. 15º, nº 2, do Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 02/10)contra o Estado Português, representado pelo Ministério Público, peticionando a sua condenação no pagamento da quantia de € 56.319,89, invocando, em suma, que, ao abrigo do disposto no art. 81º da Lei nº 3-B/2010, de 28/04, e nos Despachos nºs 19070-B/2010, de 23/12, e 7711/2014, de 16/06, se qualificam como beneficiários da garantia de recuperação das aplicações de RAIIG e, por isso, têm direito à diferença entre o valor nominal das contas RAIIG, à data de 24/11/2008, e o valor nominal recebido pelos AA. dos FDG, SII e FEI, até 30/03/2014, pelo montante peticionado;
2) Porém, ao contrário do que sustentam, essa sua pretensão não se ajusta à previsão da alínea e) do nº 2 do art. 37º, do CPTA, então vigente;
3) Já que a pretendida “condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar” não decorrem diretamente das invocadas normas jurídico-administrativas e envolveram a emissão de ato administrativo impugnável;
4) Efetivamente, como decorre, de forma clara inequívoca, do disposto no art. 81º da Lei nº 3-B/2010, de 28/04, e nos Despachos nºs 19070-B/2010, de 23/12, e 7711/2014, de 16/06, e da factualidade dada como provada sob os pontos G) a K), que o apoio à recuperação de até € 250 000 por titular de conta a assegurar aos titulares de contas de retorno absoluto de investimento indireto garantido do BPP, que fossem participantes do fundo especial que investimento e que reunissem os critérios de elegibilidade legalmente aplicáveis, a efetuar pelo Estado dependia da prolação de ato administrativo pela entidade administrativa competente que, verificando do preenchimento dos respetivos pressupostos, lhes reconhecesse o direito a essa garantia, validando-os como seus beneficiários, e determinasse o seu montante;
5) Em conformidade, e no caso, existiu um ato administrativo, através do qual a Administração, no exercício dos poderes de autoridade que lhe estavam conferidos na matéria, definiu autoritariamente a situação dos ora AA., não os reconhecendo como beneficiários da garantia prevista no invocado art. 81º, da Lei nº 3-B/2010, de 28/04, por falta de prova do requisito previsto na alínea a) do nº 1 Despacho nº 19070-B/2010, de 23/12;
6) O qual – como os AA. foram expressamente informados aquando da respetiva notificação – era suscetível de impugnação contenciosa;
7) Desta feita, e ao contrário do defendido pelos AA., a sua pretensão não é subsumível à previsão do art. 37º, nº 2, alínea e), do CPTA, na redação então vigente, que, ao tempo, pudessem acionar através da correspondente forma processual da ação administrativa comum;
8) Pelo contrário, tendo havido – como se impunha, nos termos do disposto no ponto 1 do Despacho nº 19070-B/2010, de 23/12 – uma definição autoritária da sua situação pela entidade administrativa, e dela discordando, caberia aos AA. deduzir contra ela a pertinente impugnação desse ato administrativo (porventura cumulada com pretensão condenatória à prática de ato devido em substituição daquele – art. 47º, nº 2, alínea a)), através da respetiva ação administrativa especial, nos termos do disposto no art. 46º e 50º, do CPTA, na redação então vigente;
9) Que, nos termos do disposto no art. 10º, nº 2, do CPTA, teria que ter sido proposta contra o Ministério das Finanças;
10) Não o tendo feito, e mais do que um erro na forma do processo, existe – tal como foi decidido – uma impropriedade do meio processual utilizado pelos AA.;
11) Que não é suscetível de sanação/convolação, constituindo uma exceção dilatória inominada, determinante da absolvição do R. Estado Português da instância;
12) Pois que, desde logo, e independentemente da sua eventual tempestividade nos termos que foram referidos na decisão recorrida (que, porém, e a nosso ver, incorre num lapso, já que o termo do prazo previsto na alínea b) do nº 2 do art. 58º do CPTA findaria antes em 24/11/2015), o certo é que, atenta a configuração da causa que emerge da petição inicial, tal contenderia inelutavelmente com o princípio da estabilidade da instância consagrado no art. 260º, do CPC;
13) Não só porque a convolação da presente administrativa comum na pertinente ação administrativa especial teria que implicar necessariamente uma alteração simultânea do pedido e da causa de pedir, só legalmente admissível nos termos do disposto no art. 265º, do CPC;
14) Mas também porque essa convolação sempre exigiria, para assegurar a legitimidade passiva, uma verdadeira substituição da parte demandada (isto é, uma substituição do R. Estado Português, representado pelo Ministério Público, pelo Ministério das Finanças), a qual não se mostra legalmente admissível, por não se enquadrar em qualquer das situações de modificação subjetiva da instância previstas na lei;
15) Assim, e como foi considerado na sentença recorrida, qualquer convolação dos presentes autos para o meio processual adequado (isto é, para a ação administrativa especial), sempre redundaria numa total inutilidade, na medida em que a entidade aqui demandada (Estado Português, representado pelo Ministério Público) sempre seria parte ilegítima quanto à pertinente pretensão impugnatória, porventura cumulada com pretensões condenatórias;
16) Para além disso, não tendo os AA. deduzido oportunamente a impugnação daquele ato administrativo e não podendo a presente ação ser nela convolada nos termos sobreditos, é também certo que, nos termos do disposto no art. 38º, nº 2, do CPTA, esta ação administrativa comum não pode assim ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação daquele ato administrativo que, desta feita, se tornou inimpugnável;
17) Ora, a inidoneidade/impropriedade do meio processual utilizado pelos AA. constitui uma exceção dilatória inominada, que determina a absolvição do R. da instância;
18) Tal como foi decidido na sentença recorrida;
19) Que, assim, e ao contrário do pugnado pelos recorrentes, interpretou devidamente as normas do art. 81º da Lei nº 3-B/2010, de 28/04, do Despacho nº 19070-B/2010, de 23/12, e do Despacho nº 7711/2014, de 16/06, não incorrendo no assacado erro de julgamento.

Dispensando vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir.

Os factos, fixados pelo tribunal “a quo”:
A) Os Autores eram, desde 2002, clientes do Banco Privado Português (cfr. documento junto com a petição inicial sob o nº 1);
B) Durante o ano de 2003, os Autores contrataram com o BPP duas aplicações a prazo, no valor total de € 900.000,00 (cfr. documento juntos com a petição inicial sob os nºs 2 e 3);
C) A 18/03/2010, entre os Autores, por um lado, e o BPP, BPP Cayman, PIHY 36 e SIV Único, por outro, foi celebrado um designado “Acordo de Reestruturação”, mediante o qual aqueles aderiram a um “Fundo Especial de Investimento Fechado”, e subscreveram 498.785,5693 unidades de participação relativas a este (cfr. documentos juntos com a petição inicial sob os nºs 5 a 8);
D) A 15/04/2010, por deliberação do seu Conselho de Administração, o Banco de Portugal revogou a autorização para o exercício da atividade do Banco Privado Português (cfr. documento junto com a petição inicial sob o nº 9);
E) Durante o ano de 2010, Fundo de Garantia de Depósitos entregou aos Autores o montante total de € 60.515,20 (cfr. documento junto com a petição inicial sob o nº 11);
F) Também durante o ano de 2010, o Sistema de Indemnização aos Investidores entregou aos Autores o montante de € 50.000,00 (cfr. idem);
G) A 30/06/2014, por carta registada, a Direção-Geral do Tesouro e Finanças comunicou aos Autores, sob a epígrafe “Garantia do Estado/FEIF – Fundo de Gestão Passiva do BPP – Artigo 81º da Lei nº 3-B/2010, de 28 de abril, que provou o Orçamento de Estado para 2010”, o seguinte: “(…) Através do Artigo 81º da Lei nº 3-B/2010, de 28 de abril, que aprovou o Orçamento de Estado para 2010, ficou o Governo autorizado a assegurar aos titulares de contas de retorno absoluto de investimento indireto garantido (RAIIG), junto do Banco Privado Português, S.A., que fossem participantes do FEIF e que reunissem os critérios de elegibilidade legalmente aplicáveis do Fundo de garantia de Depósitos (FGD) e do Sistema de Indemnização aos Investidores (SII), a recuperação de até € 250.000 por titular de conta das referidas aplicações.
Assim, nos termos do disposto no nº 1 do Despacho nº 19070-B/2010, de 22 de dezembro, e após prévia validação pela Inspeção-Geral das Finanças dos beneficiários e montantes envolvidos, o valor reconhecido a V. Exa. foi de 0,00€, resultante do apuramento constante do anexo ao presente ofício, calculado de acordo com a seguinte fórmula: (…). Qualquer esclarecimento relativo ao presente assunto, deve ser solicitado para o endereço eletrónico fei@dgtf.pt (…).” (cfr. documento junto com a contestação sob o nº 1; fls. 144 e seguintes dos autos, processo físico, aqui e doravante);
H) A 08/09/2014, os Autores enviaram uma comunicação à Diretora-Geral do Tesouro e Finanças, na qual indicam que são titulares de 498.785,5693 unidades de participação no FEI, que avaliam em € 501.429,13, pedindo o reconhecimento do direito à garantia do estado no montante de € 42.902,70 (cfr. idem, fls. 113 dos autos);
I) A 07/10/2014, por carta registada com aviso de receção, assinada a 10/10/204, a Direção-Geral do Tesouro e Finanças comunicou aos Autores a sua intenção de considerar as aplicações de que eram titulares não elegíveis para acesso à garantia prevista no artigo 81º da Lei nº 3-B/2010, para exercício de direito de audiência prévia (cfr. idem; fls. 109 e seguintes dos autos);
J) A 28/10/2014, os Autores exerceram o seu direito de audiência prévia (cfr. idem; fls. 104 e seguintes dos autos);
K) A 08/07/2015, por carta registada com aviso de receção, e assinados a 10/07/2015, a Direção-Geral do Tesouro e Finanças comunicou aos Autores o seguinte: “(…) Nessa medida, a IGF confirma a decisão de não elegibilidade da mencionada aplicação, o que inviabiliza o pagamento por parte desta Direção-Geral, nos termos previstos no artigo 81º da Lei nº 3-B/2010, de 28 de abril, e do Despacho nº 19070-B/2010, de 22 de dezembro de 2010, tendo essa decisão sido homologada pelo Despacho Interno nº 321/2015, de 6 de março, da Senhora Secretária de Estado do Tesouro. Esclarece-se que, tendo em conta a não fiabilidade do sistema informático do Banco Privado Português, conforme foi confirmado pelas auditorias realizadas, a IGF definiu que faltando o documento de formalização de subscrição denominada por “Descrição Detalhada de Investimento (DDI)”, os valores aplicados não poderiam ser considerados elegíveis, e consequentemente validados para efeito de pagamento da garantia conferida pelo artigo 81º da Lei nº 3-B/2010, de 28 de abril.
Informa-se, que foram igualmente notificados, nos termos da presente comunicação, os restantes titulares associados ao Client Group acima indicado, Informa-se ainda que, a presente decisão aprovada pelo citado Despacho da Senhora Secretária de Estado do Tesouro, é suscetível, nos termos do Código de Procedimento Administrativo, de impugnação contenciosa. (…)” (cfr. idem, fls. 99 e seguintes dos autos);
L) A petição inicial foi apresentada neste Tribunal a 24/11/2015 (cfr. fls. 1 e seguintes dos autos).

Do mérito da apelação:
Os autores vieram a juízo pedir a condenação do réu no pagamento da quantia de € 56.319,89 [no art.º 42º da p. i. refere € 56.319,87] e juros.
Como dá conta o relatório constante da decisão recorrida “Alegam para o efeito, e em suma, que foram clientes do Banco Privado Português, tendo com este acordado durante o ano de 2008 uma designada “aplicação a prazo de capital garantido”, e pela qual lhe entregaram a quantia de € 500.000,00, que este se obrigou a reembolsar a 16/01/2009, e a quantia de € 400.000,00, que este se obrigou a reembolsar a 24/07/2009. Invocam ainda que, na sequência da comunicação, a 24/11/2008, de que o banco se encontrava em situação de grave desequilíbrio financeiro, o Banco de Portugal determinou que a referida instituição bancária apresentasse um plano de recuperação e saneamento. No âmbito de tal plano, o BPP propôs aos Autores, entre outros clientes com aplicações designadas de “Retorno absoluto, investimento indireto, com garantia” (doravante RAIIG) uma reestruturação nos seguintes moldes: distribuição de unidades de participação num fundo especial de investimento fechado (doravante FEI), a constituir em Portugal, regulado e supervisionado pela Comissão de Mercado de valores Mobiliários, com período inicial de duração de quatro anos, reestruturação à qual aderiram.
Alegam, por outro lado, que, após a revogação pelo Banco de Portugal da autorização do BPP para o exercício da atividade bancária, a 15/04/2010, o Fundo de Garantia de Depósitos pagou aos Autores um total de € 60.515,20; o Sistema de Indemnização aos Investidores pagou-lhes um total de € 50.000,00 e o FEI, até ao termo daquele prazo inicial de quatro anos, o valor de € 231.735,80. À data, invocam os Autores, eram ainda detentores de 498.785,5693 unidades de participação naquele fundo, e o valor unitário das mesmas era de € 1,0053, o que perfazia um total de € 501.429,13. Atento o disposto no artigo 81º da Lei de Orçamento de Estado para 2010, foi o Governo autorizado a assegurar aos titulares das contas de retorno absoluto de investimento indireto garantido junto do BPP a recuperação de até € 250.000,00 por titular de conta das referidas aplicações.
Consideram assim os Autores terem direito à diferença entre o valor nominal das contas RAIIG, à data de 24/11/2008, e o valo nominal total recebido pelos Autores dos FGD, SII e FEI, até 30/03/2014, que se cifra em € 56.319,87, pedindo a condenação do Réu no seu pagamento.
Citado que foi para o efeito, veio o Réu deduzir contestação, na qual se defende por exceção, invocando a incompetência do Tribunal para conhecer do objeto do processo, em razão do território, reputando de competente o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa. Mais se defende por impugnação, alegando que, de acordo com a validação efetuada pela Inspeção-Geral das Finanças, não foi reconhecido nenhum crédito a favor dos Autores, em resultado da execução da garantia concedido pelo Estado aos titulares de aplicações do Banco Privado Português. Pugna, a final, pela improcedência da presente ação.”
O tribunal “a quo” julgou que “procede a exceção de impropriedade do meio processual, e, atenta, a impossibilidade de convolação do processo, absolve-se o Réu da instância”.
Teve em alicerce:
«(…)
O legislador concebeu, no CPTA (na redação em vigor à data), um regime de matriz dita “dualista”, distinguindo, ao lado da ação administrativa comum, a ação administrativa especial, pensada para os litígios cujo objeto sejam pretensões emergentes da emissão ou da omissão de atos administrativos ou de normas de direito administrativo.
No douto entendimento perfilhado por José Carlos Vieira de Andrade (A Justiça Administrativa (Lições), 12ª Edição, 2012, Almedina, Coimbra, pág. 154 e seguintes), “(…) Por outras palavras, o critério decisivo para a distinção entre os dois domínios de regime processual parece ser o da existência, ou não, de uma relação jurídica tendencialmente paritária entre as partes – haverá um regime especial nos casos em que, na relação material controvertida, se afirme a autoridade de uma das partes sobre a outra, em regra, da Administração sobre o particular.(…)”
Para o que nos autos importa, e para o conhecimento da presente exceção, cumpre atender ao facto de, e conforme resulta do probatório coligido, ter a Direção-Geral do Tesouro e Finanças, já em 2014, comunicado aos Autores reconhecer o valor de € 0,00 a pagar-lhes ao abrigo do disposto no artigo 81º da Lei nº 3-B/2010. Mais resulta provado que, após a pronúncia dos Autores, encetou aquela Direção-Geral um autêntico procedimento administrativo, comunicando-lhes que era sua intenção considerar não elegíveis, em sede de garantia prevista na Lei de Orçamento de Estado, as aplicações realizadas pelos Autores no valor total de € 900.000,00, atenta a insuficiência dos documentos de prova, mais os notificando para, nos termos do previsto nos artigos 100º e 101º do Código de Procedimento Administrativo (doravante abreviadamente CPA). Resulta ainda provada que, não só os Autores exerceram o seu direito de audiência prévia, como foram também notificados da decisão final, que considerou como não elegíveis os valores aplicados pelos Autores para efeito do pagamento da quantia conferida pelo artigo 81º da LOE2010. Por outro lado, frise-se que os valores mencionados nos atos identificados correspondem ao montante reclamado nos presentes autos, e que foi indicado aos Autores, na notificação remetida a 08/07/2015, que era tal ato suscetível de impugnação contenciosa.
Analisando o pedido formulado pelos Autores na presente ação, resulta que o valor das quantias cujo pagamento se reclama corresponde aos montantes já considerados pela Direção-Geral de Tesouro e Finanças nos atos praticados a 07/10/2014 e 08/07/2015. Por outro lado, de imediato se infere que a aferição da elegibilidade, ou não, de tais valores para efeitos de garantia conferida pelo disposto no artigo 81º da Lei nº 3-B/2010, sempre dependeria de uma atuação da Administração, de verificação do preenchimento dos respetivos pressupostos e dos respetivos documentos de suporte. Atuação esta, como é óbvio, sempre judicialmente sindicável.
Ora, o pedido formulado pelos Autores sempre seriam suscetíveis de ser atendidos em sede de ação de impugnação do ato administrativo, bem como de condenação do ato devido (nos termos do previsto nos artigos 47º e 66º e seguintes do CPTA). Na verdade, não colhem os argumentos por si aduzidos no respeitante à análise que faz da alínea e) do nº 2 do artigo 37º do CPTA já que, como se viu, sempre acarretaria tal prestação a prévia emissão de um ato administrativo, nos moldes vistos supra (neste mesmo sentido, e a título meramente exemplificativo, pode ler-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 12/07/2012, P. 08510/12, disponível em www.dgsi.pt).
Todavia, atento o princípio do pro actione e da gestão processual, cumpre apreciar da possibilidade da convolação dos presentes autos em ação administrativa especial.
De facto, determina o artigo 193º do CPC o seguinte:
“1 – O erro na forma do processo importa unicamente a anulação dos atos que não possam ser aproveitados, devendo praticar-se os que forem estritamente necessários para que o processo se aproxime, quanto possível, da forma estabelecida pela lei.
2 – Não devem, porém, aproveitar-se os atos já praticados, se do facto resultar uma diminuição de garantias do Réu.
3 – O erro na qualificação do meio processual utilizado pela parte é corrigido oficiosamente pelo juiz, determinando que se sigam os termos processuais adequados.”
Vejamos, então, se o processo é suscetível de aproveitamento e em que medida.
Sempre seriam os presentes autos, se convolados para a forma de ação administrativa especial, reputados de tempestivos. Na verdade, atenta a data de notificação do ato administrativo que indeferiu a pretensão dos Autores, 10/07/2015, o prazo previsto na alínea b) do nº 2 do artigo 58º do CPTA só findaria a 26/11/2015.
Todavia, e nos termos do disposto no artigo 10º do CPTA, quanto à legitimidade passiva, sempre caberia afirmar ser outra a entidade a demandar, que não o Estado português.
De facto, determina o nº 2 do artigo 10º do CPTA que “Quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.”
Como decorre do facto dado como provado no ponto K), a decisão de não considerar elegíveis os valores das aplicações dos Autores para efeitos de pagamento da garantia conferida pelo artigo 81º da Lei nº 3-B/2010, de 28 de abril, foi praticado pela Direção-Geral do Tesouro e das Finanças, órgão pertencente ao Ministério das Finanças.
Assim sendo, a ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo deveria ser intentada, necessariamente, contra tal Ministério.
Consequentemente, qualquer convolação dos presentes autos para o meio processual adequado sempre se revelaria inútil, por não ser a mesma a entidade demandada (o que acarretaria, como inevitável consequência, uma absolvição da instância por ilegitimidade passiva).
Tal consideração não obvia, evidentemente, um eventual uso da prerrogativa prevista no nº do artigo 89º do CPTA.
Face a tudo o que vem exposto, procede a exceção de impropriedade do meio processual, e, atenta, a impossibilidade de convolação do processo, absolve-se o Réu da instância.
(…)».
Vejamos.
O que está em questão resume-se a saber se ocorre o erro de processo detectado pelo tribunal “a quo”, que assim o considerou por reporte de contexto às normas do art.º 81.º da Lei n.º 3-B/2010 [por evidente lapso de escrita indicada pelo recorrente em conclusões como Lei n.º 3/2010], de 28/04, Despacho n.º 19070-B/2010, de 23/12, e Despacho n.º 7711/2014, de 16/06, com confronto ao art.º 37º/2-e) do CPTA; não será demais sublinhar que foi a respeito do erro na forma de processo, que não a propósito de outra questão, que a absolvição da instância conheceu luz.
Situando, e antes desse confronto perante a lei adjectiva (CPTA), sai esclarecido dos restantes textos o seguinte.
Da Lei n.º 3-B/2010, de 23/10 [OE 2011]:
Artigo 81.º
Apoio à recuperação das aplicações de clientes do Banco Privado Português, S. A.
1 - Fica o Governo autorizado, através do membro do Governo responsável pela área das finanças, com faculdade de delegação, a assegurar aos titulares de contas de retorno absoluto de investimento indirecto garantido junto do Banco Privado Português, S. A., que sejam participantes do fundo especial de investimento que vier a ser constituído para recuperação das respectivas aplicações e que reúnam os critérios de elegibilidade legalmente aplicáveis do Fundo de Garantia de Depósitos e do Sistema de Indemnização dos Investidores a recuperação de até (euro) 250 000 por titular de conta das referidas aplicações, nos termos que vierem a ser definidos por despacho.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, a recuperação de até (euro) 250 000 é fixada no montante correspondente exclusivamente à diferença entre o valor nominal das aplicações dos titulares de contas de retorno absoluto de investimento indirecto garantido, à data de 24 de Novembro de 2008, e o valor nominal total recebido pelos detentores das unidades de participação que beneficiem do disposto no número anterior, até ao termo final do período inicial de duração do Fundo Especial de Investimento, em resultado, designadamente, do accionamento do Fundo de Garantia de Depósitos e do Sistema de Indemnização dos Investidores, da participação no Fundo Especial de Investimento e na liquidação do seu património, independentemente da natureza desses recebimentos, a título de ressarcimento indemnizatório, amortização de capital, distribuição de rendimentos, partilha de activos em liquidação ou qualquer outro.
3 - Em caso de alienação ou resgate das unidades de participação do Fundo Especial de Investimento por parte dos seus subscritores, considera-se valor de aquisição para efeitos fiscais o montante correspondente às aplicações em retorno absoluto de investimento indirecto garantido convertidas nas unidades de participação.
O Despacho 19070-B/2010, de 23 de Dezembro [Determina que compete à Direcção-Geral do Tesouro e Finanças a emissão de garantia, a favor dos titulares elegíveis das contas de Retorno Absoluto de Investimento Indirecto Garantido (RAIIG) do Banco Privado Português, S. A. (BPP), após prévia validação pela Inspecção-Geral de Finanças dos beneficiários e montantes a garantir e aprova os termos em que, ao abrigo da garantia mencionada, é assegurada a recuperação das aplicações dos referidos titulares de contas de RAIIG, cujo conteúdo consta do anexo ao presente despacho, e dele faz parte integrante - Diário da República n.º 247/2010, 1º Suplemento, Série II de 2010-12-23]:
Considerando que, nos termos do artigo 81.º da Lei 3-B/2010, de 28 de Abril, que aprovou o Orçamento do Estado para 2010, cabe ao membro do Governo responsável pela área das finanças definir, por despacho, os termos em que se concretizará o apoio do Estado à recuperação das aplicações dos clientes de Retorno Absoluto de Investimento Indirecto Garantido (RAIIG) do Banco Privado Português, S. A. (BPP);
Considerando o protocolo celebrado entre a Direcção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF), a Comissão de Mercado de Valores Mobiliários
(CMVM), o Fundo de Garantia de Depósitos (FGD), o Sistema de Indemnização aos Investidores (SII), o depositário e a entidade gestora do Fundo Especial de Investimento (FEI), que estabelece os termos da colaboração recíproca e de carácter regular entre estas entidades para efeitos de execução e acompanhamento do disposto no artigo 81.º;
Considerando que cabe à CMVM, atenta a natureza das aplicações em recuperação, prestar a informação inicial necessária, sem prejuízo do dever de colaboração para o efeito do Banco de Portugal, da entidade gestora e depositária do FEI e das comissões directivas do FGD do SII;
Considerando que cabe à DGTF o acompanhamento e execução das responsabilidades financeiras emergentes do disposto no artigo 81.º, sem prejuízo da sua certificação por parte da Inspecção-Geral de Finanças (IGF):
Determino, nos termos e para o efeito do disposto no artigo 81.º da Lei 3-B/2010, de 28 de Abril, que aprovou o Orçamento de Estado para 2010, e ao abrigo da competência que me foi delegada pelo despacho do Ministro de Estado e das Finanças de 15 de Dezembro de 2010, o seguinte:
1 - Compete à DGTF a emissão de garantia, a favor dos titulares elegíveis das contas de RAIIG, tal como definidos na referida disposição, após prévia validação pela IGF dos beneficiários e montantes a garantir;
2 - Aprovo os termos em que, ao abrigo da garantia mencionada no número anterior, é assegurada a recuperação das aplicações dos referidos titulares de contas de RAIIG, cujo conteúdo consta do anexo ao presente despacho, e dele faz parte integrante.
22 de Dezembro de 2010. - O Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, Carlos Manuel Costa Pina.
ANEXO
Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 81.º da Lei 3-B/2010, de 28 de Abril, que aprovou o Orçamento do Estado para 2010, a garantia de recuperação das aplicações de RAIIG, aos respectivos titulares, deve observar os seguintes termos e condições:
1 - Beneficiários. - São considerados beneficiários da garantia a emitir as pessoas individuais ou colectivas que preencham cumulativamente os seguintes requisitos:
a) Sejam titulares de contas de RAIIG junto do BPP à data de 24 de Novembro de 2008;
b) Tenham aderido ao FEI com a totalidade das aplicações de RAIIG de que são titulares, reunindo a qualidade de participante no mesmo;
c) Tenham sido reconhecidos pelo FGD e pelo SII como elegíveis para protecção pelos respectivos sistemas, nos termos da legislação aplicável.
2 - Cobertura. - A cobertura proporcionada através da garantia mencionada no n.º 1 assegura exclusivamente a recuperação da diferença entre o valor nominal das aplicações dos titulares de contas de RAIIG à data de 24 de Novembro de 2008 e o valor nominal total recebido pelos detentores de unidades de participação até ao termo final do período inicial de duração do FEI, nos termos constantes do disposto no n.º 2 do mencionado artigo 81.º
3 - Limite. - A recuperação assegurada ao abrigo da cobertura prevista no número anterior está sujeita ao limite de (euro) 250 000 por titular de conta de RAIIG à data de 24 de Novembro de 2008 ou ao valor nominal das aplicações de RAIIG, consoante o que for menor.
4 - Cessação antecipada da garantia. - Constitui fundamento de cessação antecipada da garantia mencionada nos n.os 1 e 2 a dissolução ou liquidação do FEI antes do termo do seu prazo inicial de duração.
O Despacho n.º 7711/2014 [Autoriza a Direção-Geral do Tesouro e Finanças a assegurar aos titulares das aplicações de contas de retorno absoluto de investimento indireto garantido a recuperação de até (euro)250.000 por titular, no âmbito da garantia do Estado - Diário da República n.º 113/2014, Série II de 2014-06-16]:
Considerando que o Governo, através do Ministro das Finanças, foi autorizado, nos termos do artigo 81º da Lei do Orçamento do Estado para 2010, Lei 3-B/2010, de 28 de abril, a assegurar aos titulares de contas de retorno absoluto de investimento indireto garantido (RAIIG), no termo do período inicial de duração do Fundo Especial de Investimento, em 30 de março de 2014, que fossem participantes mesmo e que reunissem os critérios de elegibilidade legalmente aplicáveis do Fundo de Garantias de Depósitos (FGD) e do Sistema de Indemnização aos Investidores (SII), a recuperação de até (euro)250.000 por titular de conta das referidas aplicações;
Considerando que, no cumprimento do disposto na referida norma, o Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, através do Despacho 19070-B/2010, de 23 de dezembro de 2010, aprovou os termos em que é assegurada aquela recuperação, através da Direção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF), após prévia validação pela Inspeção-Geral de Finanças (IGF) dos beneficiários e montantes a garantir;
Considerando que, nos termos do número 2 do artigo 125º da Lei 83-C/2013, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2014, esta garantia não se encontra abrangida pelo limite fixado para a autorização da concessão de garantias pelo Estado, em 2014;
Autorizo a DGTF, ao abrigo da delegação de competências proferida nos termos da alínea b) do ponto n.º 1 do Despacho da Ministra de Estado e das Finanças n.º 11841/2013, de 6 de setembro, publicado na 2.ª série do Diário da República n.º 176, de 12 de setembro de 2013, a assegurar aos titulares das aplicações RAIIG a recuperação de até (euro)250.000 por titular, no âmbito da garantia do Estado autorizada nos termos do artigo 81º da Lei 3-B/2010, de 28 de abril, num total de até 40 MEUR.
4 de junho de 2014. - A Secretária de Estado do Tesouro, Maria Isabel Cabral de Abreu Castelo Branco.
Com contributo de enquadramento, extracta-se do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2014:
«(…)
4.2.3. Apoio aos clientes de retorno absoluto do BPP
a) Caracterização geral
O artigo 81.º da LOE para 2010¹ [¹ Na redação da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril.] autorizou o Governo a garantir aos titulares de contas de retorno absoluto de investimento indireto garantido (RAIIG) junto do BPP, que fossem participantes do Fundo especial de investimento fechado constituído para recuperação das respetivas aplicações e reunissem os critérios de elegibilidade legalmente aplicáveis do Fundo de Garantia de Depósitos (FGD) e do Sistema de Indemnização dos Investidores (SII), a recuperação de até € 250.000 por titular de conta das referidas aplicações.
Pelo Despacho n.º 19070-B/2010 do SETF, de 22 de dezembro² [² Publicado no DR, II Série, de 23/12/2010.], foram definidos os termos e condições a observar na garantia à recuperação do investimento. Os seus beneficiários deveriam preencher cumulativamente os seguintes requisitos: (i) serem titulares de contas RAIIG junto do BPP à data de 24 de novembro de 2008; (ii) terem aderido ao Fundo com a totalidade das aplicações de RAIIG de que fossem titulares; e (iii) serem reconhecidos pelo FGD e pelo SII como elegíveis para proteção pelos respetivos sistemas, nos termos da legislação aplicável.
A recuperação assegurada pelo Estado, com o limite de € 250.000 por titular, corresponderia à diferença entre o valor nominal das aplicações dos titulares de contas de RAIIG à data de 24 de novembro de 2008 e o valor total recebido pelos detentores das unidades de participação do Fundo até ao termo do seu período inicial de duração, em resultado, designadamente, das quantias recebidas do acionamento do FGD e do SII e da participação no Fundo.
O Fundo especial de investimento fechado foi constituído em 30 de março de 2010, com uma duração
de 4 anos³ [³ Prorrogável por período não superior ao inicial, mediante deliberação da Assembleia de Participantes, não podendo a sua duração total exceder os 10 anos. Em Assembleia de 15/10/2013 foi prorrogada a sua duração pelo período de 2 anos.] e a emissão de 558,5 milhões de unidades de participação a € 1 cada, resultante da transferência dos ativos e passivos subjacentes às aplicações de RAIIG, detidos por sociedades veículo (SIV´s) sedeadas nas Ilhas Virgens Britânicas. Estes ativos e passivos foram avaliados, a preços de 1 de março de 2010, em € 778,4 M e € 219,9 M, respetivamente.
Com o termo do período inicial de duração do Fundo, em 30 março de 2014, foram apurados os valores a pagar pelo Estado pela garantia de recuperação prestada, a partir de certificação efetuada pela IGF.
b) Certificação da IGF e pagamentos efetuados
A IGF, em trabalho de validação dos beneficiários da garantia do Estado e dos exatos montantes objeto da mesma, certificou um valor a pagar pelo Estado de € 34,5 M, envolvendo 3.192 titulares elegíveis e um montante nominal de aplicações de RAIIG no total de € 734,9 M. Foram considerados não elegíveis 612 titulares (aplicações no valor nominal de € 48 M) e em situação de análise/elegível suspenso⁴ [⁴ Por parte do FGD e do SII.] 20 titulares (aplicações no valor nominal de € 6,3 M).
O valor a apagar pelo Estado decorre das seguintes grandezas, apuradas para o total de titulares elegíveis:

Para além disso, a IGF considerou também não elegível¹ [¹ Com a concordância prévia da tutela, obtida por despacho da SET de 28/03/2014 e tendo por base uma primeira auditoria realizada em 2011, para validação das listas de beneficiários da garantia do Estado e dos valores nominais das aplicações de RAIIG.] um conjunto de aplicações de RAIIG incorretamente formalizadas, no montante total de € 124,7 M e abrangendo 679 titulares (elegíveis), às
quais corresponderia a um valor a pagar pelo Estado de até € 8,7 M. Trata-se de aplicações para as quais não foi apresentada pelo BPP evidência do respetivo documento de subscrição, por forma a comprovar a sua ligação aos respetivos titulares, pese embora tais aplicações terem sido reconhecidas pelo BPP, pelo SII e pelo FGD, assim como na constituição do Fundo.
Pelo Despacho n.º 7711/2014 da SET, de 4 de junho² [² Publicado no DR, II, de 16/06/2014.] , que já teve em conta os valores certificados pela IGF, foi fixado em € 40 M o limite da despesa a realizar pela DGTF.
Os pagamentos efetuados em 2014 totalizaram € 31,8 M, sendo processados através do Capitulo 60.º do Orçamento do Ministério das Finanças – Outras despesas correntes³ [³ Rubrica de classificação económica 06.02.03 B0 – Avales/Outras garantias (fundo perdido).]. A diferença face ao valor total certificado de € 34,5 M decorre, maioritariamente, da existência de titulares não localizados ou de heranças.
A DGTF notificou também os titulares considerados não elegíveis, assim como os abrangidos pelas aplicações de RAIIG incorretamente formalizadas, possibilitando o exercício do direito de reclamação
ou a apresentação da documentação em falta das referidas aplicações. As reclamações e documentos
apresentados têm sido remetidos à IGF para análise.
(…)».
Posto isto.
A tramitação da presente acção é regulada pelo CPTA na redacção anterior à entrada em vigor do DL 214-G/2015, de 2 de Outubro (cfr. art.º 15º, nºs 1 e 2).
E nesse pressuposto se situa a decisão recorrida, perscrutando da adequação da forma de processo utilizada à luz dessa lei adjectiva, concluindo pela existência de um erro na forma de processo, com inviável convolação para a forma de acção administrativa especial, à qual, no entender do tribunal “a quo”, os autores antes deveriam ter recorrido, pelo que absolveu o réu da instância.
Acontece que a propriedade ou adequação da forma de processo afere-se em função do pedido formulado (cfr., p. ex., Acs.: do STA, de 25-01-2012, proc. n.º 0866/11, de 27-11-2013, proc. n.º 01421/12, de 18-06-2014, proc. n.º 01549/13, e de 23-11-2017, proc. n.º 01251/17; Acs. do STJ, de 20-05-2004, proc. n.º 04B1358, e de 20-11-2014, proc. n.º 3305/10.9TJVNF.P2.S1; Acs. deste TCAN, de 06-11-2014, proc. n.º 00848/13.6BEPRT, de 12-10-2018, proc. nº 01805/15.3BEPRT, de 01-02-2019, proc. n.º 00407/12.0BEPRT, de 01-02-2019, proc. nº 02491/16.9BEPRT, de 12-04-2019, proc. nº 02866/13.5BEPRT, de 23-05-2019, proc. n.º 00645/10.0BEBRG, e de 23-05-2019, proc. n.º 00637/18.1BEAVR).
Então, qual a forma adequada para o pedido dos autores?
O CPTA na sua versão original (anterior às alterações introduzidas pelo DL. n.º 214-G/2015) assumia uma matriz essencialmente dualista das formas de processo, estabelecendo duas formas de processos principais não urgentes, a ação administrativa comum e a ação administrativa especial
Distinguindo, dá-se nota em Ac. do do STA, de 27-11-2013, proc. n.º 01421/12, das seguintes ideias-chave:
«(i) a de que, de acordo com a previsão dos artigos 37º/1 (Art. 37º/1 CPTA:
“ Seguem a forma de acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial”) e 46º/1 (Art. 46º/1 CPTA
“Seguem a forma de acção administrativa especial, (...) os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo”) do CPTA, o campo de aplicação da acção administrativa comum determina-se por exclusão de partes, depois de nos certificarmos que, para o caso concreto não há na lei processo especial; (ii) a de que a forma da acção administrativa especial se afere em função da pretensão formulada pelo autor; (iii) a de que seguem este modelo de tramitação as acções nas quais sejam formulados pedidos específicos de remoção de actos de autoridade praticados pela Administração - actos administrativos ou normas regulamentares - ou de condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade.».
Ao que fica claro que ao pedido formulado na presente acção - providência judiciária que não é pretensão regulamentar e que não impugna acto nem solicita a prática de acto de exercício do «jus imperii» - corresponde a forma de acção comum.
Sem ocorrer, pois, erro na forma de processo.
Como se refere em Ac. da RL, de 22-04-2010, proc. n.º 153/07.TBHLNH.L1-2, citando Lebre de Freitas, «Este erro é aferido em face do pedido deduzido, e não perante a natureza objectiva da relação jurídica material ou da situação jurídica que serve de base à acção, sem prejuízo da (…) da adequação formal». E acrescenta: Não deve, efectivamente, confundir-se a questão de fundo com a questão de forma: se o pedido for deduzido com base num direito que o autor não tem, embora tendo outro direito em que podia ter fundado um pedido diverso que desse lugar a uma forma de processo distinta, o erro está no pedido e não na forma de processo, pelo que a consequência a tirar é a improcedência da acção».
Assim, é (ou poderia ser) nessa sede de mérito que ocupa apreciação a reclamada bondade do pedido face à previsão da alínea e) do nº 2 do art. 37.º do CPTA [Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que diretamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um ato administrativo impugnável" – as chamadas “acções de prestação” (Leistungsklagen)], de que os autores fazem defeso (e juízo que o tribunal “a quo” até já mostrou labor, mas em fundamento e na serventia da questão de instância).
Isto, se acaso for, ou fosse, de concluir que nenhum outro motivo obsta ao conhecimento de mérito; conclusão a que se não chega, face à virulência de outra questão, que o recorrido suscita (em nada prejudicando, nem se confundindo, com o agora adquirido julgamento quanto ao erro na forma do processo), no realce de intermediação de que “no caso, existiu um ato administrativo, através do qual a Administração, no exercício dos poderes de autoridade que lhe estavam conferidos na matéria, definiu autoritariamente a situação dos ora AA..”.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e baixando os autos para ulteriores trâmites.
Custas: pelos recorrentes.

Porto, 28 de Fevereiro de 2020.

Luís Migueis Garcia
Frederico Branco
Nuno Coutinho