B. Salvo melhor entendimento, na situação em apreço nos autos, o Tribunal a quo não parece ter feito uma correta aplicação do direito, importando desde logo salientar que, pelo ora recorrente foi interposto recurso para uniformização de jurisprudência, do citado Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 9/4/2014, proferido no âmbito do Processo nº 173/13, tendo o mesmo sido admitido em 30/5/2014.

C. Em segundo lugar salienta-se que, a ajuda em apreço nos autos é uma ajuda ao investimento paga ao abrigo da Medida 1 - Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações do Programa AGRO, que se encontra regulada pelo D.L. nº 163-A/2000, de 27/7, e pela Portaria nº 533-B/2000, de 1 de Agosto, logo, com natureza distinta, da ajuda direta analisada pelo Acórdão do STA de 9/4/2014.

D. O ato impugnado não desrespeitou as regras de prescrição previstas no Artº 3º do Regulamento (CE, EURATOM), nº 2988/95, uma vez que, o programa plurianal, no qual se insere o Programa AGRO, ainda estava a vigor aquando da notificação da decisão final impugnada nos presentes autos, e, nos termos da mencionada disposição, é expressamente prevista uma derrogação à regra geral da prescrição do procedimento (quatro anos a contar da prática da irregularidade), estipulando-se que havendo um programa plurianual o prazo de prescrição corre até ao encerramento do programa. (neste sentido, vide acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo do Norte, em 24/10/2014, no âmbito do Proc. nº 2068/10.2BEBRG).

E. Ainda que assim não se entenda, o que só por mero dever de patrocínio se concebe, sempre se dirá que inexiste qualquer prescrição do procedimento, pois, além de estarmos perante um programa plurianual, estamos também perante uma irregularidade continuada e repetida.

F. Com efeito, entre a recorrente e recorrida foi celebrado, em 30/11/2004, contrato de atribuição de ajuda, ao abrigo do Programa AGRO, terminando a execução deste em 30/11/2009.

G. Em 2/9/2004 e 25/2/2005, pela recorrida foram apresentados os pedidos de pagamento da ajuda, entregando para o efeito, a respetiva remessa de documentos comprovativos, onde constavam as faturas cuja efetiva liquidação ocorreu em data anterior à apresentação candidatura, tendo o recorrente procedido ao reembolso da despesa, por transferência bancária, em 10/12/2004 e em 11/10/2005, respetivamente.

H. Em 7/8/2009, o recorrente enviou à recorrida o ofício com a Refª 2956/DAI/UPRF/2009, nos termos e para os efeitos dos Artºs 100º e 101º do CPA, aí manifestando, face às irregularidades detetadas, a intenção do IFAP, I.P. determinar a modificação unilateral do contrato, com consequente devolução dos valores indevidamente recebidos.

I. Ora, nos termos do segundo e terceiros parágrafos do Artº 3º do Reg. (CE, EURATOM), nº 2988/95, “o prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade”, sendo que, “a prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade”.

J. A respeito de irregularidades continuadas ou repetidas, entendeu o Tribunal de Justiça da União Europeia, no acórdão C-279/05, a solicitação do órgão jurisdicional de reenvio que pretendia, “conhecer os critérios que permitem apreciar se uma irregularidade deve ser continuada ou repetida, na acepção do art. 3º, nº 1, segundo parágrafo, do Regulamento nº 2988/95” (ponto 40) respondeu que “uma irregularidade é continuada ou repetida quando for cometida por um operador comunitário que retire benefícios económicos de um conjunto de operações similares que violem a mesma disposição de direito comunitário”.

K. Verifica-se assim que, na situação em apreço, além de estarmos perante um contrato plurianual, estamos também perante uma irregularidade continuada ou repetida que se consumou com o pagamento da ajuda em 11/10/2005, pelo que, tendo a recorrida sido notificada para efeitos de audiência prévia em 7/8/2009, ainda não se encontravam decorridos 4 anos, inexiste qualquer tipo de prescrição do procedimento.

L. Face ao exposto, o entendimento do Tribunal ao anular a decisão final do Conselho de Administração do INGA determinando a modificação unilateral do contrato com reembolso do montante de € 17.122,10, acrescida de juros no valor de € 4.540,39, não parece ter sido correta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão revogando o acórdão ora impugnado.

Termos em que deve (…) ser proferido acórdão revogando a decisão recorrida, considerando-se válida a decisão final proferida pelo IFAP-IP.”

“1.ª) O douto acórdão em sindicância, ao concluir que não merece reparo a sentença reclamada, e esta, ao concluir pela prescrição do procedimento, foi interpretada e aplicada correctamente a lei à factualidade, não enfermando, pois, de qualquer erro de julgamento ou merecendo qualquer censura, devendo ser mantido.

2.ª) O artigo 3.º, n.º 1, último parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 não prevê uma derrogação ou excepção ao prazo de prescrição do procedimento de controlo e recuperação de quatro anos.

3.ª) O sentido desse parágrafo é que, tratando-se de programas plurianuais, o prazo de prescrição não pode exceder o encerramento definitivo desse programa (sublinhado e negrito nosso).

4.ª) A letra e o espírito da norma é o estabelecimento da certeza e segurança jurídicas no âmbito da troca e circulação de bens na União Europeia, pelo que, elevando-se o prazo prescricional até ao terminus do programa iria inevitavelmente contra tais princípios.

5.ª) No momento em que se celebra o contrato de atribuição de ajudas, o beneficiário das ajudas comunitárias pode desconhecer – e certamente desconhecerá (note-se que até o IFAP desconhecia!) – quando é que o programa à luz do qual é concedido o apoio encerra.

6.ª) Qualquer prazo de prescrição deve ser suficientemente previsível para o destinatário.

7.ª) Um prazo de prescrição alargado até ao terminus do próprio programa plurianual «poderia, de certa forma encorajar a inércia das autoridades nacionais no combate às irregularidades na acepção do art. 1.º do Regulamento n.º 2988/95, expondo os operadores, por um lado, a um longo período de incerteza jurídica e, por outro, ao risco de já não terem a possibilidade de vir a fazer prova da regularidade das operações em causa após esse período» – cfr. ponto 45 do Acórdão da 4.ª Secção do T.J.U.E., de 05/05/2011.

8.ª) Não seria crível ou possível que o legislador, ao considerar no próprio regulamento um prazo de prescrição relativamente curto, como são quatro anos, quisesse que nos programas plurianuais o prazo fosse alongado até ao seu encerramento, que pode ocorrer passado 10, 20 ou mais anos.

9.ª) O acórdão enunciado na douta sentença proferida em 30/08/2014, incluindo os citados no próprio acórdão do S.T.A. proferido em 09/04/2014 no âmbito do Processo n.º 173/13, e que sustentam a decisão da prescrição, tratam também de ajudas concedidas no âmbito de programas plurianuais e, ainda assim, não foi de aplicar casuisticamente o último parágrafo do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95.

10.ª) Nesta orientação, citar o Acórdão do S.T.A. proferido em 09/06/2010 no âmbito do Processo 0185/10, em que estão em causa ajudas comunitárias concedidas à exportação de vinhos (sendo estas ajudas concedidas não uma única vez e não num único ano), o acórdão do S.T.A. de 10/11/2005, Processo 047187, que trata de acções de formação realizadas no âmbito do II QCA, Programa de Formação Profissional e Emprego – Pessoa, e ainda o Acórdão do S.T.A. de 20/10/2004, Processo n.º 0301/04, onde estão em causa ajudas para a manutenção de vacas em aleitamento.

11.ª) No acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo do Norte em 24/10/2014, no âmbito do Processo n.º 2068/10.2BEBRG, invocado pelo Recorrente, está em causa um PROJECTO, cuja execução termina em 2015, e não em causa o programa (sublinhado e negrito nosso).

12.ª) Tal situação e o caso sub judice são situações de todo dissemelhantes, não podendo fazer-se qualquer analogia entre o presente caso e o abordado no acórdão do T.C.A. do Norte.

13.ª) O Recorrente invoca agora que não pode existir prescrição do procedimento uma vez que estamos perante uma irregularidade continuada e repetida. Todavia, não pode esta parte do recurso ser apreciada atendendo a que, se o Recorrente pretendesse impugnar esta parte e submetê-la a recurso, devia tê-lo feito previamente em sede de reclamação para a conferência, o que não aconteceu (n.º 2 do artigo 635.º do N.C.P.C., que preceitua a delimitação subjectiva e objectiva do recurso).

14.ª) Determina a alínea b) do n.º 5 do artigo 652.º do N.C.P.C. que «Do acórdão da conferência pode a parte que se considere prejudicada recorrer nos termos gerais». Recorre-se, pois, do acórdão da conferência e não da douta sentença outrora proferida, pelo que se esta questão não foi apreciada nem colocada em crise pelo Réu na sua reclamação, também já não o poderá fazer através deste recurso jurisdicional.

15.ª) Caso doutamente assim se não entenda e seja apreciado o recurso neste concreto ponto, sempre se pugna que o prazo de prescrição se conta a partir da data em que foi praticada a irregularidade, designadamente com o envio dos documentos comprovativos da execução física e correspondente aplicação de fundos, i.e., em 01/09/2004 e 25/02/2005 (neste sentido vide página 24 da douta sentença proferida em 30/08/2014, de cujo entendimento não houve qualquer impugnação).

16.ª) O pagamento da ajuda/valor indevidamente recebido pela Recorrida, no montante de €17.122,00, foi realizado em 02/02/2005, e não em 10/12/2004 ou em 11/10/2005 como invoca o Recorrente, pelo que os 4 anos de prescrição do procedimento de controlo findariam em 02/02/2009, ou seja, antes da notificação da Recorrida para exercer o direito de audição prévia quanto à decisão de modificação unilateral e reembolso, que ocorreu em 10/08/2009 – cfr. último parágrafo do ponto 11. da matéria de facto dado como provada inscrita na douta sentença proferida em 30/08/2014.

17.ª) Caso doutamente assim também se não entenda, sempre se pugna que não estamos perante uma irregularidade continuada e repetida, pelo que, consequentemente, no que concerne ao pagamento da quantia de €19.724,35, realizado em 10/12/2004, já nada podia/pode o Recorrente fazer, pois o prazo de prescrição do procedimento de controlo findou em 10/12/2008 e a Recorrida foi notificada para efeitos de audição prévia em 10/08/2009.

18.ª) Uma irregularidade é continuada ou repetida quando for cometida por um operador que retire benefícios económicos de um conjunto de operações similares que violem a mesma disposição de direito comunitário.

19.ª) O comportamento da Recorrida não foi repetido, com o sentido com que a tipicidade acolhe a noção; estando em causa apenas um intervalo de tempo muito reduzido, não existe reiteração, recorrência ou persistência determinada no não cumprimento de uma norma comunitária, que necessariamente se pressupõe e impõe.

20.ª) Não estão, assim, reunidos os elementos constitutivos de uma irregularidade continuada ou repetida, porquanto no caso sub judice existiu apenas a prática de dois actos que violaram uma disposição de direito comunitário, e não um conjunto, uma pluralidade, que pressupõe pelo menos três actuações ou omissões dilatadas no tempo.

TERMOS EM QUE, (…), se deve manter o douto acórdão proferido, negando-se pura e simplesmente provimento ao recurso”.

As questões a decidir – delimitadas pelas conclusões das alegações de acordo com os artigos 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 3, 4 e 5 e 639.º do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA – que se resumem a saber se a decisão recorrida, ao anular o acto impugnado com fundamento na inobservância das regras da prescrição previstas no artigo 3.º do Regulamento (CE, EURATOM), nº 2988/95 errou na interpretação e aplicação dessa norma aos factos.

A – DE FACTO

Na decisão sob recurso consideraram-se provados, com interesse para a decisão, os seguintes factos, mantidos na íntegra, por não impugnados:
1. A A. apresentou, em 18.12.2002, candidatura, no âmbito do Agro – Medida 1 Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações, a que foi atribuído o número de projeto 2002120014523 tendo como objetivo a reestruturação da exploração com vista ao aumento da rentabilidade, nos termos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. – cfr. docs. de fls. 308 e ss. do pa apenso aos autos.

2. Por despacho de 21.5.2004 o Gestor do Programa Agro aprovou o projeto, tendo como investimento elegível € 55.029,21 e subsidio € 29.909,55. – cfr. docs. de fls. 199 e ss. do pa apenso aos autos.

3. Em 30.11.2004 foi celebrado entre o então IFADAP e a A: Contrato de Atribuição de Ajuda ao abrigo do Programa Agro – Medida 1 Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas, do qual consta, além do mais,

[imagem omissa]

[...]

[imagem omissa]

[...]

[imagem omissa]

[...]

[imagem omissa]

- cfr. doc. de fls. 190 e ss. do pa apenso aos autos.

4. Em 2.9.2004 a A. remeteu ao IFADAP documentos comprovativos da execução física e correspondente aplicação de fundos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, designadamente,

N.º Fatura	Data Fatura	Emitente	N.º Recibo	Data Recibo	Valor
0935	5.8.2004	L&G, Lda.	0869	5.8.2004	18.193,32
972	11.8.2004	Equiproin	833	11.8.2004	2.461,76
204522	26.7.2004	M&G, Lda.	203342	26.7.2004	615,14
204523	26.7.2004	M&G, Lda.	203341	26.7.2004	908,81
1258	28.12.2003	T...	774	19.12.2003	1.955,30
234	2.7.2004	E... Ar	187	12.8.2004	6.072,29
08905	6.8.2004	M...	A/8905	6.8.2004	1.129,49
20598	31.12.2002	Z...	40139	16.4.2004	7.084,47

- cfr. docs. de fls. 117 e ss. do pa apenso aos autos.

5. Em 25.2.2005 a A. remeteu ao IFADAP documentos comprovativos da execução física e correspondente aplicação de fundos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, designadamente,

N.º Fatura	Data Fatura	Emitente	N.º Recibo	Data Recibo	Valor
03N110029	30.11.2003	M. C...	3540	8.9.2004	6.257,96

- cfr. docs. de fls. 106 e ss. do pa apenso aos autos.

6. Foram pagos à A. os montantes de € 19.724,35, em 10.12.2004, e € 4.201,36, em 13.10.2005. – cfr. docs. de fls. 92 e ss. do pa apenso aos autos.

7. Em 12.7.2006 foi realizada pelo IFADAP ação de controlo físico ao projeto da A. – cfr. doc. de fls. 74 do pa apenso aos autos.

8. Na sequência da ação de controlo foi elaborado em Setembro de 2006 o relatório de controlo n.º 31/2006 do qual consta, além do mais,

[imagem omissa]

- cfr. doc. de fls. 62 do pa apenso aos autos.

9. Em 21.6.2007 o Gestor do Programa Agro apôs despacho de “Concordo.” sob informação da qual resulta, além do mais,

A beneficiária devera dar cumprimento ao artigo 22.º disso fazendo prova junto do IFAP.

b) Dos elementos apurados constatou-se que a beneficiária liquidou diversa facturas em data anterior à entrada do projecto (18-11-2002), conforme o seguinte quadro:

[imagem omissa]

- cfr. doc. de fls. 38 e ss. do pa apenso aos autos.

10. O prazo para a conclusão do projeto foi prorrogado até 14.11.2007. – cfr. doc. de fls. 185 e ss. do pa apenso aos autos.

11. Em 10.8.2009 A. foi notificada pelo IFAP para exercer o direito de audição prévia nos seguintes termos,
[imagem omissa]

- cfr. doc. de fls. 21 e ss. e 16 e ss. do pa apenso aos autos.

12. Por ofício remetido em 10.9.2009 a A. emitiu pronúncia nos termos que aqui se dão por reproduzidos. – cfr. doc. de fls. 30 do pa apenso aos autos.

13. Em 29.9.2009 o Gestor do Programa Agro apôs despacho de “Concordo.” sob informação da qual resulta, além do mais,

[imagem omissa]

- cfr. doc. de fls. 13 e ss. do pa apenso aos autos.

14. Em 7.6.2011 a A. foi notificada da decisão final do Vogal do Conselho Diretivo do IFAP com o seguinte teor,

[imagem omissa]

- cfr. doc. de fls. 8 e ss. do pa apenso aos autos.

15. A A. apresentou reclamação da decisão referida no ponto anterior, nos termos que aqui se dão por reproduzidos. – cfr. doc. de fls. 5 e ss. do pa apenso aos autos.

16. Em 25.11.2011 a A. foi notificada da decisão do Vogal do Conselho Diretivo do IFAP relativa à sua reclamação, da qual consta,

[imagem omissa]

- cfr. doc. de fls. 1 e ss. do pa apenso aos autos.

Nesta sede, está em causa saber se a decisão recorrida, ao anular o acto impugnado com fundamento nas regras de prescrição do procedimento relativo ao reembolso de ajuda comunitária atribuída ao Recorrente no montante de €17.122,10, acrescido de juros no valor de € 4.540,39, previstas no artigo 3.º do Regulamento, as interpretou e aplicou incorrectamente, como sustenta o Recorrente, por tal prescrição não ter ocorrido por duas ordens de razões:

– O caso dos autos insere-se em programa plurianual e assim o respectivo prazo apenas termina com o encerramento de tal programa, o que, à data dos factos, ainda não tinha ocorrido.

– A irregularidade que lhe foi imputada configura uma irregularidade continuada, contando-se, neste caso, o inerente prazo desde a data da cessação da mesma, o qual foi interrompido com a notificação do projecto de decisão ao Recorrido.

Vejamos.

A decisão a quo considerou aplicável ao caso dos autos, como prazo prescricional regra, no âmbito dos fundos comunitários, o de 4 anos a contar da data da prática da irregularidade, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 3.º do referido Regulamento.

Para tanto, apoiou-se, em especial, na posição vertida nos Acórdãos do STA de 29/01/14, Proc 0299/13, de 09/04/14, Proc. 0173/13 e de 29/01/2014, Proc. 0299/13, os quais, inflectindo jurisprudência antes dominante no que concerne ao prazo de prescrição dos subsídios atribuídos pelos extintos IFADAP e INGA (de 20 anos, nos termos do artigo 309.º do CC, e contado nos termos da 2.ª parte do n.º 1 do artigo 306.º do mesmo Código), sustentam a aplicabilidade do prazo regra de 4 anos previsto no Regulamento n.º 2988/95, na interpretação de Acórdãos do TJUE, justificada por razões respeitantes à segurança e proporcionalidade jurídicas, valor e efeitos das normas regulamentares comunitárias na ordem jurídica nacional (equiparáveis às leis nacionais; aplicabilidade obrigatória e imediata).

Anote-se que tal questão foi recentemente apreciada pelo STA em Acórdão de Uniformização de Jurisprudência n.º 0173/13, de 26-02-2015, no sentido de o prazo de prescrição relativo às quantias recebidas no âmbito das ajudas comunitários ser de quatro anos, do qual se transcreve o seguinte trecho:

II - O prazo para ser pedida a devolução das quantias recebidas irregularmente no âmbito do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola é o previsto no nº 1 do artigo 3º do Regulamento (CE Euratom) nº 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro, por se tratar de uma norma jurídica directamente aplicável na ordem interna, e, porque não existe no ordenamento nacional norma especificamente aplicável que preveja prazo superior.”.

Neste seguimento o TAF, considerando provado que a suposta irregularidade por inelegibilidade temporal de despesas (“despesas realizadas antes da apresentação da candidatura”) foi praticada em 01.09.2004 e em 25.02.2005, com a remessa pelo Recorrente dos documentos comprovativos da execução física e correspondente aplicação de fundos (ou seja, com a imputação pela Recorrida da correspondente despesa ao projecto) – datas em que se iniciou o prazo prescricional de 4 anos, respectivamente – e que o IFADAP apenas se dirigiu à Recorrida em 10.8.2009 notificando-a para exercer o direito de audição prévia quanto à decisão de modificação unilateral e reembolso, julgou prescrita tal obrigação, uma vez que em 10.8.2009 (data da ocorrência de evento, em abstracto interruptivo do prazo de prescrição quanto a todas as despesas consideradas inelegíveis – artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento) já tinha decorrido o prazo prescricional de 4 anos.

Afastando a interpretação dada pelo Recorrente ao normativo inerente ao prazo de prescrição nos programas plurianuais.

“No caso dos autos constata-se que a decisão de atribuição das ajudas à A. foi parcialmente revogada (através da decisão de modificação unilateral) e determinado o reembolso das quantias indevidamente recebidas. A questão está em determinar a data em que, para efeito do disposto no art. 3.º, n.1. do Regulamento n.º 2988/95, foi praticada a irregularidade sustentando a A. que a mesma se consubstanciou nas datas de pagamento das despesas reputadas inelegíveis.

Nos autos a Entidade Demandada emanou o ato impugnado em virtude de ter verificado terem sido imputadas pela A. despesas realizadas antes da apresentação da candidatura.

Ao contrário do defendido pela A. não podemos considerar que a data da prática da irregularidade corresponda à data em que a despesa foi realizada, ou seja, a data do pagamento da despesa. É que nessa data ainda nem sequer tinha sido apresentada a candidatura, pelo que nenhuma irregularidade na mesma ou no projeto poderia ter sido cometida.

Na realidade, a irregularidade apenas é praticada com a imputação pela A. da correspondente despesa ao projeto o que, como decorre do probatório, ocorreu com a remessa dos documentos comprovativos da execução física e correspondente aplicação de fundos em 1.9.2004 e 25.2.2005.

Ora, a A. foi notificada para exercer o direito de audição prévia quanto à decisão de modificação unilateral e reembolso em 10.8.2009, ou seja, na data da ocorrência do evento em abstrato interruptivo do prazo de prescrição já estava esgotado – quanto a todas as despesas consideradas inelegíveis - o prazo de 4 anos previsto no art. 3.º, n.º 1 do Regulamento.

Não temos, por isso, duvidas em considerar que o ato impugnado desrespeitou as regras da prescrição previstas no art. 3.º do Regulamento (CE, EURATOM), nº 2988/95, o que o inquina de invalidade determinante da sua anulabilidade (art. 135.º do CPA).”.

“Ora, como nota a A. o estabelecimento neste normativo da regra segundo a qual o “prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa” não tem a virtualidade de estabelecer qualquer exceção ou derrogação ao prazo de 4 anos previsto no primeiro parágrafo do mesmo normativo. Do que se trata é, efetivamente, de estabelecer um limite máximo para o decurso desse prazo, ou seja, a regra de que a contagem do prazo de prescrição de 4 anos, contados da data em que foi praticada a irregularidade, não pode ultrapassar o encerramento definitivo do programa, mas corre sempre até essa data.

Efetivamente, basta atender aos elementos literal e sistemático que regem a interpretação da lei (art. 9.º do CC) para concluir que o estabelecimento da duração do prazo de prescrição é feita no 1.º parágrafo do art. 3.º do Regulamento, seja pela definição do prazo regra de 4 anos, seja pela atribuição da possibilidade de estabelecer por via das regulamentações sectoriais um prazo mais reduzido, que, todavia não pode ser inferior a três anos, sendo os demais parágrafos, incluindo o parágrafo 2.º, dedicados à previsão das regras da sua contagem e previsão de factos interruptivos e suspensivos.

De atentar que o legislador comunitário não estabeleceu que no caso dos programas plurianuais o prazo é até ao encerramento definitivo do programa, mas sim que ele corre até esse encerramento. Ou seja, a letra da lei é clara, trata-se de um limite de contagem do prazo e não do estabelecimento de qualquer exceção ao prazo de 4 anos.

De resto, como nota a A., tendo em conta que a ratio subjacente ao estabelecimento de prazos prescricionais se encontra em razões de certeza e segurança jurídicas, dificilmente se compreenderia que o legislador comunitário tivesse pretendido estabelecer um prazo incerto, imprevisível e indefinido, deixando o particular à mercê de eventualidades e ocorrências fora do seu conhecimento, como seja o encerramento de um programa.

Desta forma, é notório que o prazo a aplicar é o de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade.”.

Antes sustenta, como já se viu, que o Acórdão recorrido não interpretou e aplicou correctamente tal preceito, seja porque o programa plurianal, no qual se insere o Programa AGRO, ainda estava em vigor aquando da notificação da decisão impugnada com a consequência de a regra do “prazo de prescrição de 4 anos a contar da prática da irregularidade” não ser aplicável ao caso, encontrando-se derrogada pela previsão ínsita na 2ª parte do 2º parágrafo do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95 nos termos da qual “o prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa” – seja porque, mesmo que assim se não entenda, inexiste qualquer prescrição do procedimento pois a irregularidade em causa tem natureza de irregularidade continuada, tendo-se consumado com o pagamento da ajuda em 11/10/2005, pelo que o prazo regra correu desde esta data com interrupção em 10.8.2009 – data da notificação da Recorrida do projecto de decisão de modificação unilateral do contrato, nos termos e para os efeitos dos artigos 100º e 101º do CPA.

Vejamos se lhe assiste razão.

O Regulamento (CE, EURATOM), n.º 2988/95, adoptou uma “regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito comunitário” (artigo 1º/1), definidas como “…. qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobrados directamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida” (artigo 1º/2) e sancionadas, regra geral, com “a retirada da vantagem indevidamente obtida, através da obrigação de pagar os montantes em dívida ou de reembolsar os montantes indevidamente recebidos (…)” (artigo 4º/1).

Ora, ciente de que a restituição do que foi indevidamente pago não pode exigir-se a todo o tempo, e em qualquer circunstância, o legislador comunitário previu no artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento nº 2988/95 que:

“1. O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no nº 1 do artigo 1º Todavia, as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.

O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.

A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.

Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, excepto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o nº 1 do artigo 6º”.

Normação cujo sentido, face à posição do Recorrente, se impõe clarificar, de acordo com os cânones de interpretação ínsitos no artigo 9.º n.ºs 1, 2 e 3 do Código Civil que impelem o intérprete a, não se limitando à letra da lei, reconstituir a partir dela o pensamento legislativo actual que melhor condiga com o significado natural e correcto das expressões utilizadas, presumindo-se que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados e consagrar as soluções mais acertadas.

Assim, da interpretação jurídica do preceito em causa, em conjugação com os demais normativos insertos no mesmo diploma, mormente os relativos às irregularidades no domínio do direito comunitário e às suas consequências (artigos 1.º, 2º e 3.º) resulta o seguinte:

– A restituição de fundos comunitários indevidamente recebidos, enquanto sanção de irregularidades comunitárias cometidas pelos beneficiários de auxílios comunitários, não é exigível a todo o tempo estando sujeita a um prazo-regra de prescrição de quatro anos, a contar da data em que foi praticada a irregularidade;

– O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade;

– O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.

– A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.

Em síntese, o artigo 3.º do regulamento comunitário em análise estabelece, como regra geral, o prazo prescricional de 4 anos, a contar da data em que foi praticada a irregularidade, e três ressalvas respeitantes ao modus de contagem de tal prazo e a factos interruptivos.

A primeira refere-se ao momento em que o prazo prescricional começa a correr no caso das irregularidades continuadas ou repetidas (“desde o dia em que cessou a irregularidade”); a segunda ao modo de contagem do prazo quanto aos programas plurianuais (“corre até ao encerramento definitivo do programa”) e a terceira aos casos em que se verifica a interrupção da prescrição.

Do que se retira que, no que interessa ao primeiro fundamento de impugnação da sentença recorrida, nos programas plurianuais o prazo de prescrição (de 4 anos) corre em todo o caso até ao encerramento do mesmo ou seja, tem como limite de contagem o encerramento definitivo do programa, correndo sempre até essa data.

Não se tratando pois, diversamente do que pretende o Recorrente de qualquer exceção ou derrogação ao prazo regra de prescrição de 4 anos, mas antes da previsão de um limite máximo de contagem para o decurso do referido prazo de 4 anos, o qual, nestes casos, não pode ultrapassar o encerramento definitivo do programa, mas corre sempre até essa data.

É esta a interpretação que decorre com clareza da letra da lei, da integração sistemática do segmento da norma em causa e da sua ratio, não se vislumbrando justificação plausível para, nestes casos, perante um procedimento de atribuição de ajudas iguais a tantos outros, formalizado em contratos com cláusulas próprias, com a data de início e de conclusão firmados nos respectivos contratos, se sustentar a posição do Recorrente – de alongamento do prazo prescricional até ao terminus do programa plurianual (o que pode ocorrer passado 10, 20 ou mais anos) só porque tais contratos se inserem em Programas operacionais com enquadramento comunitário “plurianual”.

Antes pelo contrário, tal interpretação vai contra os valores de certeza e de segurança jurídicas que no caso impedem a previsão de prazos incertos e imprevisíveis para o destinatário.

Importa assim apreciar e decidir:

A propósito dos critérios que permitem apreciar se uma irregularidade deve ser continuada ou repetida, na acepção do artigo 3º, nº 1, segundo parágrafo, do Regulamento nº 2988/95, lê-se no acórdão C-279/05 do Tribunal de Justiça da União Europeia que “uma irregularidade é continuada ou repetida quando for cometida por um operador comunitário que retire benefícios económicos de um conjunto de operações similares que violem a mesma disposição de direito comunitário” (ponto 44.).

Do que se depreende que apenas a prática pelo agente económico de uma pluralidade de actos ou omissões que violem a mesma disposição de direito comunitário preenche a previsão de “irregularidade continuada ou repetida” para os efeitos previstos no artigo 3º, nº 1, segundo parágrafo, do Regulamento.

Ora, no caso vertente a irregularidade imputada à Recorrida foi a de ter efectuado “despesas antes da apresentação da candidatura”, que se consumou com a imputação pela Recorrida da correspondente despesa ao projecto, em 01/09/2004 e 25/02/2005, mediante o envio ao IFADAP dos documentos comprovativos da execução física e correspondente aplicação de fundos.

Não sendo tal actuação de não cumprimento da mesma norma comunitária, repetida, reiterada ou persistente, de modo plúrimo, estando, aliás em causa, um intervalo de tempo reduzido.

Ou seja, a irregularidade em causa não traduz num conjunto ou pluralidade de actos/actuações violadoras de uma disposição de direito comunitário, de forma continuada e dilatada no tempo.

Termos em que tal irregularidade não é continuada e repetida, improcedendo, em consequência, todas os argumentos do Recorrente a ela respeitante.

Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do TCA Norte, em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

Custas pelo Recorrente.

Notifique. DN.

Porto, 9 de Setembro de 2016,
Ass.: Alexandra Alendouro
Ass.: João Beato
Ass.: Hélder Vieira