| Decisão Texto Integral: | Acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
O “Conselho de Administração do Hospital Senhora da Oliveira Guimarães, SA.”, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto, 1º juízo liquidatário, datada de 24 de Maio de 2004 que anulou a deliberação dessa entidade de 16 de Janeiro de 2002 por falta de audiência prévia do recorrido A…, com os sinais nos autos.
Alegou, tendo concluído pelo seguinte modo:
1ª.- O acto administrativo afectado de vício de forma por preterição do dever de audiência prévia do interessado só deve ser anulado quando for evidente, através de um juízo de prognose póstuma que a entidade administrativa poderia, perante o eventual contributo do interessado em sede de audiência, decidir de forma diferente daquela em que se orientou substantiva e materialmente o acto;
2ª.- Caso contrário, a orientação a acolher é a defendida pela doutrina e jurisprudência no sentido do aproveitamento do acto administrativo assim proferido;
3ª.- Só haverá vício de forma por preterição do prazo estabelecido para a convocação da audiência prévia sob a forma oral se em concreto puder concluir-se que esse prazo se apresenta como essencial para a representação dos interesses em presença na esfera jurídica do interessado e ainda se for evidente, através de um juízo de prognose póstuma que a entidade administrativa poderia, perante o eventual contributo do interessado em sede de audiência no prazo não concedido, decidir de forma diferente daquela em que se orientou substantiva e materialmente o acto;
4ª.- Em face daquele princípio de aproveitamento do acto administrativo, deve considerar-se como meramente indicativo o prazo de oito dias a que se refere a norma do art. 102º, n.º 1 do CPA;
5ª.- Ainda assim, é suficiente a concessão do prazo de algumas horas concedido para a pronúncia por parte da entidade administrativa ao interessado, em vista de uma situação de urgência imposta por razões procedimentais de observância do prazo de revogabilidade de acto ilegal, em ordem a obstar à “convalidação” e ainda impostas por razões de urgência própria do sector da administração pública em que o órgão se inscreve;
6ª.- Finalmente, no caso em apreço não ocorreram quaisquer «implicações na vida profissional do interessado» sendo que ao afastamento do cargo pela revogação da nomeação concretizada pelo acto recorrido prontamente se sucedeu a manutenção em cargo análogo, a nomeação do interessado como Director Clínico do Hospital, por despacho ministerial, situação que precedeu a desligação do serviço por aposentação;
7ª.- Assim, incorre a douta sentença recorrida em errada aplicação da norma do art. 102º, n.º 1, arts. 101º e segs. todos do CPA, ainda em indevida preterição do princípio do aproveitamento do acto administrativo, tudo o que impõe a sua revogação.
Também esta mesma entidade havia interposto recurso do despacho de fls. 113 que lhe ordenou a junção aos autos de informação sobre a data da apresentação dos relatórios de actividades e/ou programa de acção de todos os outros chefes de Serviço, bem como das datas de nomeação ou renomeação dos mesmos e publicação do Diário da República.
Também alegou, concluindo como segue:
1ª.- O princípio da economia processual constante, além de outros, da norma do art. 137º do CPC é aplicável ao contencioso administrativo, ex vi da norma do art. 1º da LPTA;
2ª.- De tal princípio decorre o dever de todos quantos intervêm no processo, maxime do Tribunal que o dirige, de evitar a prática, sancionando-a, de actos inúteis;
3ª.- E é inútil o acto que se destina à demonstração de situação não tutelada pelo direito e insusceptível de conduzir a qualquer efeito útil quanto à pretensão que o requerente pretende fazer valer;
4ª.- Ao decidir como o fez, violou o douto despacho recorrido, entre outras, as normas do art. 137º do CPC;
5ª.- O que deve determinar a sua revogação, pela reparação do agravo.
Contra-alegou o recorrido pugnando pela improcedência de ambos os recursos.
O Ministério Público emitiu parecer apenas quanto ao recurso da decisão final pugnando pela sua improcedência.
Colhidos os vistos legais cumpre decidir.
Uma vez que a matéria de facto não vem posta em causa no presente recurso dá-se a mesma aqui por reproduzida nos termos do disposto no art. 713º, n.º 6 do CPC.
Analisar-se-á em primeiro lugar o recurso interposto da sentença final uma vez que o mesmo a ser improcedente determinará a desnecessidade de conhecimento do recurso interposto do despacho de fls. 113 já que não se entrará no conhecimento dos vícios de fundo, nos termos do disposto no art. 57º da LPTA.
A questão que se coloca nos presentes autos consiste em saber se a entidade recorrente poderia ter tomado a deliberação em crise sem previamente proceder à audiência do recorrido nos termos do estipulado nos arts. 100º a 103º do CPA.
A audiência de interessados, como figura geral do procedimento administrativo de 1º grau, representa o cumprimento da imposição constitucional da participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações administrativas que lhes disserem respeito -artº267º, nº5 da CRP-, determinando para o órgão administrativo competente a obrigação de incluir o administrado, como agente activo, na tarefa de preparar a decisão que o afectará
Tal princípio de participação está expressamente consagrado no art. 8º do Código de Procedimento Administrativo, que impõe à Administração o dever de assegurar a participação dos particulares, bem como das associações que tenham por objecto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhes disserem respeito, designadamente através da respectiva audiência nos termos deste Código.
Dispõe o art. 100º do mesmo CPA que concluída a instrução e salvo disposto no artº103º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente sobre o sentido provável da decisão.
O fim legal desta formalidade é, pois, o de proporcionar aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre o projecto de decisão e, para isso, a notificação da proposta de decisão deve fornecer-lhes todos os aspectos que foram relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito -cfr. n.º 2 do art. 101º do CPA-, podendo os interessados chamar a atenção do órgão decisor para a relevância de certos interesses ou pontos de vista relativos ao objecto do procedimento e que não foram considerados, bem como requerer diligências e juntar documentos, sem prejuízo das que, oficiosamente, se entenderem ainda de realizar após a audiência -nº3 da mesma norma e art. 104º.
A audiência prévia dos interessados no procedimento administrativo configura, assim, um princípio estruturante da actividade administrativa e, portanto, uma formalidade legal essencial, cuja inobservância fere o acto de anulabilidade por vício de procedimento, excepto nos casos expressamente previstos na lei de inexistência e dispensa dessa audiência e que se encontram enumerados no art. 103º:
1- Não há lugar a audiência dos interessados:
a) Quando a decisão seja urgente.
b) Quando seja razoavelmente de prever que a diligência
possa comprometer a execução ou utilidade da decisão.
c) Quando o número de interessados a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se torne impraticável, devendo nesse caso proceder-se a consulta pública, quando possível, pela forma mais adequada.
2- O órgão instrutor pode dispensar a audiência dos interessados nos seguintes casos:
a) Se os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas.
b) Se os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma decisão favorável aos interessados.
Pretende o recorrente que o acto não deveria ter sido anulado com este fundamento uma vez que se impunha o aproveitamento do acto já que não poderia ter decidido de forma diferente e igualmente o prazo de audiência prévia de algumas horas que foi dado ao recorrido era suficiente uma vez que se tratava de uma situação urgente.
Não nos parece que assim seja.
Quanto ao primeiro argumento:
Segundo a jurisprudência do STA, designadamente do Pleno, “o princípio do aproveitamento do acto é de aplicação exclusiva aos actos vinculados e, mesmo quanto a estes, dentro de apertados pressupostos objectivos, só podendo concluir-se pelo carácter não invalidante da violação do nº1 do artº100º do CPA quando, através de um juízo de prognose póstuma, o tribunal conclua, com inteira segurança, que a decisão tomada era a única concretamente possível, independentemente das vicissitudes do procedimento” (cfr. entre outros, os Acs. do Pleno de 01.02.01, rec. 46 825, de 08.02.01, rec.46 660 e de 27.09.00, rec. 41 191).
Só quando a decisão a tomar é acertada e única possível na solução do caso concreto é que estamos perante o princípio do aproveitamento do acto administrativo (neste sentido, v.g., Ac. do STA de 26/06/97, Proc. nº 041627; 17/12/97, Proc. nº 036001; de 28/05/98, Proc. nº 041 865; 01/07/2003, Proc. nº 01429/02; de 14/12/2004, Proc. nº 01451/03).
Duas razões foram determinantes para a prática do acto administrativo em crise:
A primeira: a possível ou eventual violação do disposto no art. 42º, n.º 3 do DL n.º 73/90 uma vez que a renovação da comissão de serviço do recorrido dependia da apresentação e aprovação prévia de um programa de acção, o que não chegou a acontecer;
A segunda: o mau funcionamento do serviço que o recorrido tinha à sua responsabilidade.
É evidente que quanto à segunda razão impunha-se e era fundamental que fosse cumprido o direito de audiência uma vez que eram imputadas ao recorrido as falhas no funcionamento do serviço e ele sempre teria direito a pronunciar-se sobre tal matéria, quanto mais não fosse para efeitos de defesa. É que o seu afastamento de Director de Serviço com tal fundamento configura mesmo uma sanção disciplinar, se outras razões o não justificarem.
Já quanto à primeira razão se poderá dizer que o facto de determinado acto administrativo se poder configurar como eivado de um qualquer vício que possa acarretar a sua anulação isso não implica necessariamente que venha a ser praticado, como única solução possível, um acto de revogação de tal acto ilegal.
Dispõe o art. 141º, n.º 1 do CPA, para o qual remete o art. 135º do mesmo Código, que os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida, sendo certo no entanto que na revogação são de observar as formalidades exigidas para a prática do acto revogado, cfr. art. 144º.
Já vimos que o incumprimento da lei que determinou a revogação de anterior acto administrativo reside no facto de não terem sido cumpridos determinados procedimentos quer no que toca ao recorrente quer no que toca ao recorrido, ou seja, a ilegalidade resulta de actuações omissivas de ambos; e assim sendo poderiam ter sido cumpridos, ainda que posteriormente, os formalismos legalmente exigidos de modo a que não fosse indispensável a revogação do acto.
Conclui-se, assim, no que a esta razão respeita, que o acto revogatório e aqui impugnado não se tratou da prática de um acto vinculado, isto é, que se tratasse do único acto possível a praticar de modo a repor a legalidade do acto anteriormente praticado.
Improcede, assim, nesta parte o recurso.
Quanto ao fundamento da urgência na prática do acto.
Face à solução que se encontrou atrás para o argumento do princípio do aproveitamento do acto, igual solução terá que se encontrar para este fundamento da urgência uma vez que andam ambos interligados.
Escreveu-se no Ac. do STA de 1/7/2003, proc. n.º 1429/02 que:
“Com efeito a audiência prévia, para além da garantia do interessado a ser ouvido, representa também um contributo para o acerto das decisões administrativas, permitindo a quem tem de decidir “o melhor conhecimento possível das realidades” (SÉRVULO CORREIA, Noções Fundamentais de Direito Administrativo, pág. 124). A importância da audiência prévia justifica, assim, que tanto a inexistência, como a dispensa do direito de audiência devem ser objectivamente justificados e devidamente fundamentados. É este também o entendimento de ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, in Código de Proc. Administrativo, pág. 463, sublinhando, quanto aos casos de urgência, a exigência não só da “indicação dos factos que revelam não apenas a urgência, como também que ela é tal que aniquila a possibilidade de realizar a audiência no prazo mínimo da lei” e de SANTOS BOTELHO e outros, in Cód. Proc. Adm., pág. 363, referindo também que “ a decisão que a Administração entenda dever tomar no âmbito da alínea a) do n.º 1 terá de ser devidamente fundamentada mediante a clara enunciação do específico interesse público a prosseguir com a decisão e tido por incompatível com a observância da audiência do interessado”
Este Supremo Tribunal não tem, todavia, concluído sempre pela necessidade de uma fundamentação da inexistência, ou da dispensa de audiência. (cfr. o Ac. de 4-6-2002, rec. 135/02, onde se exige tal fundamentação e o Ac. de 14-5-98, rec. 41737, onde se defende a degradação de tal preterição). A razão de ser desta degradação da falta de fundamentação da urgência, radica, segundo o citado Acórdão, na “relevância limitada dos vícios de forma”. “Para que seja considerada dispensada – diz-se no sumário respectivo - a audiência de interessados não é essencial que o órgão instrutor tenha proferido uma declaração fundamentada no decurso do procedimento”. O importante e relevante, nestes casos, é que a situação objectiva determinativa quer da dispensa, quer da inexistência da audiência de interessados (v.g. a urgência) tenha correspondência com a realidade.”.
Já vimos que as razões invocadas pelo recorrente para não ter cumprido os prazos legalmente estipulados para a audiência prévia não têm qualquer correspondência com a realidade, quer porque não se tratou de um acto vinculado, quer porque não se tratou de uma questão que revelasse especial urgência já que se a entidade recorrida se ativesse apenas ao argumento do mau funcionamento do serviço sempre poderia dar por cessada a comissão de serviço do recorrido.
De resto, a urgência não pode ser aferida pelo facto de se estar a praticar um acto revogatório de acto ilegal nos últimos dias do prazo que a lei concedem para a prática desse acto, quando já se deixou decorrer quase um ano sobre a prática do acto a revogar, já que, se assim fosse, facilmente se poderia obviar àquele direito constitucionalmente consagrado.
Na determinação da urgência exige-se “…a indicação de factos que revelam não apenas essa urgência, como também que ela é tal que aniquila a possibilidade de realizar a audiência no prazo mínimo da lei…..e também não são razões ligadas com a necessidade de cumprimento do prazo legal de conclusão do processo ou com a necessidade de prevenir o aparecimento de actos tácitos…..(ou de impossibilidade posterior de revogação de actos anuláveis) que podem ser invocadas para justificar o preenchimento do pressuposto da urgência da decisão. Para prevenir ou remediar essas situações, a administração dispõe, com efeito, de poderes situados no âmbito do princípio da informalidade e da celeridade, mas não pode, obviamente, sacrificar posições e direitos procedimentais dos interessados, com o cariz deste.
A urgência da decisão é, portanto, aferida em relação à situação objectiva, real, que a decisão procedimental se destina a regular, não em relação à urgência procedimental, que esta (em regra, pelo menos) não justifica a preterição de formalidades essenciais do procedimento.”, cfr. Mário Esteves de Oliveira e outros, Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição, págs. 463 e 464.
Não restam, pois, quaisquer dúvidas, de que o recurso terá que improceder na totalidade uma vez que não se vislumbra que exista qualquer razão válida para que não fosse cumprido o direito de audiência do recorrido nos termos legalmente estabelecidos, nomeadamente qualquer razão que justificasse a dispensa de tal fase do procedimento administrativo ou que não pudesse ser outro o sentido da decisão.
Nos termos e com os fundamentos acima expostos acordam os juízes deste Tribunal Central em, com os fundamentos atrás expostos, negar provimento ao recurso e consequentemente, confirmar a sentença recorrida e em julgar prejudicado o conhecimento do recurso do despacho de fls. 113.
Sem custas.
D.N.
Porto, 2005-11-10 |
