| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte
1. Relatório
UNIVERSIDADE DE C… interpõe recurso jurisdicional do acórdão do TAF de Coimbra, que julgou procedente a ação administrativa especial intentada por GMFAT e, em consequência, anulou o ato impugnando e condenou a Recorrida a reconhecer que a Autora está isenta do pagamento de propinas para obtenção do grau de doutor no curso que frequenta na Faculdade de Letras da Universidade de C....
A Recorrente conclui as suas alegações como se segue:
“1. Está em causa no presente recurso o Acórdão do TAF de Coimbra que anulou o ato de indeferimento do requerimento de 28/03/2012 em que a Autora solicitou a isenção de propinas e a exclusão da Autora do concurso especial para acesso ao curso de Medicina por titulares do grau de licenciado para o ano lectivo de 2012-2013 e condenou a R. a praticar os atos necessários à admissão da A. no sobredito concurso, e subsequentes classificação e graduação final, incluindo a realização da 2a fase do concurso em questão, atinente à realização da entrevista.
2. O acórdão recorrido, face aos termos em que esta redigido, está em contradição com o decidido em sede de saneador, pelo menos no que toca aos termos latos da decisão.
3. Tal como definido em sede de despacho saneador, "...tendo a Autora solicitado, em 2010, isenção de propinas e como esta isenção lhe foi indeferida, não tendo impugnado o ato, o mesmo solidificou-se na ordem jurídica, pelo que não pode agora vir solicitar que lhe seja atribuída isenção para o período em causa. No entanto em 2012 solicitou novamente isenção de propinas, o que também lhe foi indeferido, ainda que pelos mesmos motivos. No entanto agora estamos perante um novo ciclo lectivo, pelo que a situação já não é idêntica. Como as propinas são reportadas a um ano lectivo, como já vimos, nada obsta a que a Autora todos os anos requeira a respectiva isenção.
Assim sendo, se solicitou em 2012 a isenção de propinas, e esta lhe foi indeferida, não estamos perante um ato confirmativo, uma vez que o espaço temporal a que o indeferimento se aplica não é o mesmo.
Está agora em causa apenas o período lectivo correspondente ao ano do seu requerimento. "
4. Tendo assim sido definido o âmbito da presente ação em sede de saneador afigura-se-nos que os termos latos e não adequadamente delimitados em que se encontra redigida a segunda parte da decisão constante do acórdão recorrido apenas se compreende pela existência de um erro ou lapso, carecendo o mesmo de ser rectificado.
5. Sendo manifesto, caso o lapso não seja rectificado, a contradição com o previamente decidido em sede de despacho saneador no presente processo (cfr. art. 625º nº 2 do novo CPC).
Impugnação da decisão sobre a Matéria de Facto
6. Para além do ponto 3) da matéria de facto que o Tribunal a quo deu como documentalmente provada dever ser alterado face aos documentos existentes nos autos, devia também ter sido levada à Matéria de facto dada como provada os factos invocados na contestação da Ré e documentalmente provados nos autos com relevância para a matéria discutida tal como demonstrado no ponto III-2. destas Alegações.
7. Assim devem ser aditados os Factos A), B), C), D), E), 2)-A, 2)-B, 2)-C), 2)-D identificados no ponto III-2 destas alegações e que se dão aqui por transcritos para todos os efeitos legais e substituída a redação do ponto 3) da matéria de facto dada como provada tal como também exposto em III-2.
Do mérito da ação - erro de julgamento
8. Está em causa o indeferimento do pedido de isenção da Autora datado de 28/03/2012.
9. Sem conceder, a interpretação da norma do artigo 4º nº 4 do Decreto-Lei 216/92 não pode deixar de ter em conta a unidade do sistema jurídico em que está inserida e nomeadamente a Lei nº 37/2003, de 22/08, que define as bases do financiamento do ensino superior e que, como tal, está umbilicalmente ligada ao pagamento de propinas e à sua isenção.
10. É esta lei 37/2003 que dispõe, nos termos do artigo 15º e 16º, que os estudantes devem comparticipar nos respectivos custos, consistindo tal comparticipação no pagamento pelos estudantes às instituições onde estão matriculados de uma taxa de frequência, designada por propina.
11. Prevendo o Artigo 35.º (Situações especiais) da Lei 37/2003 que, a aplicação do disposto na presente lei faz-se sem prejuízo da observância dos compromissos internacionalmente assumidos pelo Estado Português, bem como da concessão, para efeitos do pagamento da propina, de apoio específico aos estudantes destinatários das normas constantes, nomeadamente, do "e) Artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 216/92, de 13 de
Outubro."
12. Dispondo o nº2 do referido artigo 35º que:" b) Nos casos das alíneas b) e e), na atribuição às instituições de ensino superior da adequada comparticipação financeira, sendo os correspondentes encargos suportados por verbas inscritas no orçamento do Ministério da Educação.»
13. Assim, o apoio correspondente à isenção do pagamento de uma taxa de frequência por efeitos do previsto no artigo 4º nº4 do DL 216/92 aos estudantes respectivos está intrinsecamente ligada e dependente, por efeito da Lei 37/2003, à corresponde comparticipação financeira que deve ser atribuída à instituição de forma a permitir esse apoio.
14. Sendo que a previsão do artigo 4º nº 4 do Decreto-Lei 216/92 deve ser interpretada à luz do lugar e função que lhe veio a ser atribuído pela posterior Lei 37/2003.
15. Não se encontrando regulado pelo Estado essa comparticipação financeira não é comportável para as instituições do ensino superior, e nomeadamente para a Universidade de C..., não exigir o pagamento das propinas aos estudantes que são docentes do ensino superior de outras universidades.
16. Outra questão é, no âmbito da autonomia Universitária constitucionalmente consagrada, estas instituições regularem a concessão de isenções aos seus docentes já que beneficiam de um aumento da qualidade do seu corpo docente.
17. Daí que a Universidade não incumpre qualquer preceito legal, o que se verifica é um incumprimento do legislador na regulação desse apoio mantido pelo artigo 35º da Lei 37/2003, do qual não pode ser responsabilizada a Ré já que não tem competência para regular a comparticipação aí prevista.
18. O artigo 4° nº4 do Decreto-lei nº 216/92 tal como mantido em vigor pela Lei 37/2003, carece efetivamente de regulamentação, em termos que permitam determinar o que seja a "adequada compensação financeira" e após esta definição, o quantitativo da comparticipação do Estado na propina fixada pelas instituições.
19. É aliás esta a posição da Direção Geral do Ensino Superior que inexiste regulamentação que permita dar exequibilidade ao apoio previsto na alínea e) do nº1 e na alínea b) do nº2 do artigo 35º.
20. Por outro lado, se os custos pelo apoio prestado (cfr. Artigo 35º nº1 al. e) da lei 37/2003) – não regulado pelo Estado – tivessem que ser suportados por uma instituição, essa instituição deveria ser a instituição onde o doutorando é docente.
21. Já que é em função da existência dessa relação laboral que a lei prevê a possibilidade de isenção (tratada como apoio pela Lei 37/2003) e é essa instituição que vai beneficiar de um acrescento de qualidade do seu corpo docente, uma vez que os benefícios resultantes da obtenção da formação serão aí, por assim dizer, colhidos.
22. A interpretação da Autora imporia um custo incomportável às Universidades que, como a Universidade de C..., têm uma ampla oferta de cursos de doutoramento, sendo que os beneficiários desses custos seriam as instituições externas onde os docentes iriam exercer as suas funções.
23. Pelo que ainda que a Autora se encontrasse na situação factual que afirma na sua petição inicial (e apenas nessa sede comprovou), o artigo 4º nº4 do 216/92 não pode ser interpretado como foi feito no acórdão recorrido.
24. O tribunal a quo foi interpretou e aplicou erradamente o artigo 4º e nº4 do Decreto-lei 216/92 e do artigo 15º, 16º e 35º da Lei 37/2003 de 22/08, não tendo na devida conta a unidade do sistema jurídica e as condições especificas do tempo em que a lei é aplicada (cfr. artigo 9º nº1 do C.C).
25. Sem conceder, como referido supra nas conclusões 2 a 5, o acórdão recorrido apenas podia ter decidido quanto ao reconhecimento do direito à isenção no âmbito do "o período lectivo correspondente ao ano do seu requerimento apresentado pela Autora" (cfr. saneador), requerimento solicitando a isenção aqui em causa que apenas foi apresentado em 28/03/2012.
26. Assim, sem conceder quanto à inexistência do direito da Autora, caso o Tribunal a quo não proceda à rectificação e delimitação da decisão em moldes consentâneos com o que desde logo determinou em sede de despacho saneador, sempre o Acórdão recorrido violaria não só o previamente determinado em sede de despacho saneador (assim violando o artigo 625º nº2 do novo CPC), como a regra da periodicidade anual das propinas (cfr. artigo 1º nº2 quer do Regulamento nº 679/2010 publicado Diário da República, 2.ª série — N.º 156 — 12 de Agosto de 2010; quer o que lhe sucedeu Regulamento nº 633/2011 publicado no Diário da República, 2.ª série — N.º 238 — 14 de Dezembro de 2011) e a imposição decorrente do artigo 8º do Regulamento nº 633/2011 que impõe um prazo e procedimento para anualmente se solicitar a isenção de propinas.”* A Recorrida contra-alegou, concluindo o seguinte:
1.ª O ACÓRDÃO RECORRIDO BEM DECIDIU AO RECONHECER O DIREITO DA RECORRIDA À ISENÇÃO DO PAGAMENTO DE PROPINAS NO CURSO DE DOUTORAMENTO QUE FREQUENTA NA FACULDADE DE LETRAS DA UNIVERSIDADE DE C..., DEVENDO MANTER-SE INALTERADO.
2.ª OS FACTOS QUE A RECORRENTE PRETENDE VER ASSENTES NÃO TÊM QUALQUER RELEVÂNCIA PARA A DISCUSSÃO DA CAUSA FACE AO DECIDIDO NO DESPACHO SANEADOR.
3.ª A RECORRENTE NEM TÃO POUCO CONCRETIZA TAL DISCORDÂNCIA E EM QUE SENTIDO É QUE TAIS FACTOS PODERIAM INFLUIR NA DECISÃO DA CAUSA.
4.ª A PRESENTE AÇÃO ASSENTA NO RECONHECIMENTO DO DIREITO DA RECORRIDA A BENEFICIAR DO DISPOSTO NO N.º 4 DO ARTIGO 4.º DO DL N.º 216/92, DE 13 DE OUTUBRO.
5.ª A RECORRIDA ENQUANTO DOCENTE DO ENSINO SUPERIOR NA CATEGORIA DE ASSISTENTE DO 2.º TRIÉNIO, ESTÁ OBRIGADA À OBTENÇÃO DO DOUTORAMENTO PARA ASSEGURAR A MANUTENÇÃO DA SUA CARREIRA DOCENTE NOS TERMOS DO ART. 7.º N.ºS 8 E 9 DO DL N.º 207/2009 DE 31 DE AGOSTO, NA REDAÇÃO CONFERIDA PELA LEI N.º 7/2010, DE 13 DE MAIO.
6.ª O TRIBUNAL A QUO DECIDIU DOUTAMENTE AO ANULAR O DESPACHO DATADO DE 09 DE AGOSTO 2012 E, POR CONSEQUÊNCIA, JULGAR PROCEDENTE O PEDIDO DA PETIÇÃO INICIAL FORMULADO NA ALÍNEA B) DE RECONHECIMENTO DO DIREITO DA RECORRIDA A BENEFICIAR DA ISENÇÃO DO PAGAMENTO DE PROPINAS NO CURSO DE DOUTORAMENTO QUE FREQUENTA NA FACULDADE DE LETRAS DA UNIVERSIDADE DE C... EM VIRTUDE DO DISPOSTO NO N.º 4 DO ARTIGO 4.º DO DL N.º 216/92, DE 13 DE OUTUBRO.
7.ª ADMITIR A INTERPRETAÇÃO DA RECORRENTE IMPLICARIA COLOCAR EM CAUSA O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE CONSAGRADO NO N.º 2 DO ART. 266.º DA LEI FUNDAMENTAL E NO ART. 3.º DO CPA.
8.ª O N.º 4 DO ARTIGO 4.º DO DL N.º 216/92, DE 13 DE OUTUBRO, CONFIGURA UMA NORMA IMPERATIVA PERCETIVA DE APLICAÇÃO NECESSÁRIA, AUTOMÁTICA E IMEDIATA QUE APENAS COLOCA AOS INTERESSADOS O ÓNUS DE PROVAREM A NECESSIDADE DE OBTENÇÃO DE DETERMINADO GRAU ACADÉMICO CONFORME, ALIÁS, FEITO PELA RECORRIDA.
9.ª É INACEITÁVEL DEFENDER QUE O DL N.º 216/92, DE 13 DE OUTUBRO, CARECE DE REGULAMENTAÇÃO QUE ESTIPULE A FORMA E OS TERMOS DA ATRIBUIÇÃO DA ISENÇÃO DE PROPINAS DOS DOCENTES DO ENSINO SUPERIOR PORQUANTO, O N.º4 DO ART. 4.º DO DECRETO-LEI Nº 216/92, DE 13 DE OUTUBRO, IMPÕE UMA OBRIGAÇÃO DE FACCERE À UNIVERSIDADE DE C....
10.ª A UNIVERSIDADE DE C... ESTÁ OBRIGADA A RECONHER O DIREITO DA RECORRIDA À ISENÇÃO DO PAGAMENTO DE PROPINAS DADO QUE NECESSITA DE OBTER O DOUTORAMENTO PARA PROGREDIR NA CARREIRA ENQUANTO PROFESSORA ADJUNTA NOS TERMOS DO RESPETIVO ECDESP, PELO QUE, O ACÓRDÃO DEVE MANTER-SE INALTERADO! * 2. Objeto do recurso
2.1. Delimitação do objeto do recurso
O presente recurso tem por objecto as seguintes questões:
a) Saber se o acórdão recorrido está em contradição com o despacho saneador proferido nos autos, no que respeita aos atos impugnados e ao âmbito da ação;
b) Decidir se deve ser alterada/aditada a matéria de facto provada, nos termos identificados pela Recorrente;
c) Saber se o tribunal recorrido errou na solução jurídica encontrada, por a mesma não ser consentida pela interpretação conjugada do artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92 com o disposto na Lei n.º 37/2003, que define as bases do financiamento do ensino superior.
Subjacente a todas estas questões está uma única: saber se estão isentos do pagamento de propinas os docentes do ensino superior que, nos termos do respetivo estatuto, estejam obrigados à obtenção, no caso, do grau de doutor, quando se encontrem a frequentar tal curso em instituição de ensino superior pública diversa daquela onde prestam serviço docente.* 2.2. (In)competência material do tribunal administrativo
Devendo a questão da competência do tribunal preceder qualquer outra, cumpre referir que não se ignora que a questão objeto do presente recurso tem natureza fiscal, pois está em causa decidir sobre a isenção do pagamento de uma taxa (propinas), pelo que a ação seria da competência dos tribunais tributários e não dos tribunais administrativos (cfr. neste sentido os Acórdãos do STA, de 12.12.1996, P. 040573, e de 05.02.2009, P. 0727/08, e demais jurisprudência citada no nosso Acórdão do TCAN, proferido em 20.03.2015, no P. 288/14.0BECBR).
Acontece que, nos presentes autos, a exceção dilatória de incompetência material não foi atempadamente suscitada, oficiosamente ou pelas partes, pelo que não pode agora, em sede do presente recurso, ser conhecida tal questão, que obstaria à apreciação do mérito do recurso. Na verdade, como se salientou no Acórdão do TCAN, 14.12.2012, P. 00356/12.2BECBR, “[D]epois de proferida a decisão em primeira instância não pode ser apreciada, designadamente em sede de recurso jurisdicional, qualquer questão nova e, mesmo as de conhecimento oficioso, não podem aqui ser conhecidas se obstarem ao conhecimento de mérito, face ao disposto no artigo 87.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”. Como também foi ressalvado neste aresto, o limite temporal para o conhecimento oficioso da questão da competência do tribunal (e demais questões que obstem à apreciação do mérito da causa), que se extrai do artigo 87.º/1-a)/2 do CPTA, apenas será inaplicável em casos extremos, em que, “no âmago da questão de competência, vem questionado o respeito pelo princípio da separação de poderes, essencial num Estado de Direito Democrático e consagrado expressamente no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa”, uma vez que aquela norma legal (o artigo 87.º/2 do CPTA) “não se pode sobrepor ao disposto na Constituição e permitir que os tribunais decidam em claro desrespeito pelo referido princípio constitucional da separação de poderes”.
Não é, contudo, esse o caso destes autos, em que apenas estaria em discussão a divisão de competências entre os tribunais administrativos e os tribunais tributários, ou seja, de tribunais pertencentes à mesma ordem jurisdicional (no mesmo sentido, defendendo a aplicação, com as necessárias adaptações, do disposto no artigo 102.º/2 do CPC, correspondente ao atual artigo 97.º/2 do CPC/2013, no âmbito de uma ação administrativa comum, veja-se o Acórdão do TCAN, de 07.12.2012, P. 01091/09.4BEPRT).
Por tudo isto, impõe-se, no presente caso, apreciar o mérito do recurso, com o objeto acima identificado.* 3. Factos
A decisão recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
1. Foi emitida Declaração pelo Instituto Politécnico de C..., datada de 27 de Dezembro de 2012, onde se refere “…Declaro, para os devidos efeitos, que a Mestre GMFAT, exerce funções docentes na Escola Superior de Educação de C..., deste Instituto Politécnico de C..., com a categoria de Assistente do 2º triénio, em regime de contrato de trabalho em funções públicas a Termo resolutivo certo, encontrando-se abrangida pelo estipulado no número oito e nove do artigo sétimo da Lei n.º 7/2012, de 13 de Maio.” (fls.19);
2. Com data de 28 de Março de 2012, a Autora remeteu ao Reitor da Universidade de C..., requerimento onde referia:”…exercendo funções de assistente do 2º Triénio na Escola Superior de Educação de C..., estando obrigada à obtenção do grau de doutor nos termos estatutários para efeitos de transição e estando matriculada no Programa doutoral em Identidades, Práticas e Representações no Mundo Contemporâneo, na Faculdade de Letras de C..., aluna n.º 2008001351, vem por este meio requerer a V. Exa a isenção do pagamento de propinas nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 4 , do artigo 4º do Decreto- lei n.º 216/92, de 13 de Outubro ( fls. 20);
3. Foi remetido à Autora ofício datado de 10-08-2012, onde vem referido: …Com efeito os fundamentos para a improcedência da pretensão apresentada haviam já sido comunicados, de forma clara e precisa, a V. Exa. através do ofício com a referência GA/DGF/145/2012, datado de 15-06-2012. Assim, de acordo com entendimento da Universidade de C..., não se vislumbram razões para que seja alterado o sentido da decisão anteriormente tomada, motivo pelo qual se reitera, de novo, a V. Exa, que a UC mantém o entendimento – aliás plasmado na deliberação do Conselho Geral da UC, mais concretamente do seu artigo 2º (integrado na secção) onde se identificam as situações de isenção de propinas fixada) segundo o qual, “ só o docente que integre o mapa de pessoal da UC”, cuja progressão na carreira docente dependa, de acordo com o respectivo estatuto, da obtenção de grau, se considera abrangido pelo disposto na disposição legal do artigo 4º, n.º 4 do Decreto-lei n.º 216/92, de 13 de Outubro.” (fls. 17-18 que aqui se dá como inteiramente reproduzido);* 4. Direito
4.1. Contradição entre o despacho saneador e o acórdão
A Recorrente invoca haver contradição entre o despacho saneador e o acórdão, porquanto naquele foi decidido limitar o âmbito da ação ao pedido de isenção de propinas formulado, pela Recorrida, em 2012, considerando que o ato administrativo que indeferiu pedido idêntico, apresentado em 2010, não foi atempadamente impugnado tendo-se consolidado na ordem jurídica; contudo, essa limitação não está refletida no segundo segmento da decisão, que condenou a Ré/Recorrente a “reconhecer que a Autora está isenta do pagamento de propinas para obtenção do grau de doutor no curso que frequenta na Faculdade de Letras da Universidade de C...”. Conclui a Recorrente que, caso o lapso não seja retificado, há uma contradição entre o decidido no acórdão e o decidido em sede de despacho saneador, devendo ser respeitada a decisão proferida e primeiro lugar nos termos do disposto no artigo 625.º/2 do CPC/2013.
Mas a Recorrente não tem razão na alegada contradição. Basta ler na íntegra o acórdão recorrido para perceber que (consistentemente com o decidido no saneador) aí se delimita o objeto da presente ação administrativa especial em função do ato que indeferiu a isenção de propinas pedida pela autora/Recorrida, datado de 10.08.2012 (o que expressamente resulta do relatório e da fundamentação de facto do acórdão); e que, na sequência do assim explanado, se profere uma decisão de condenação ao reconhecimento do direito de isenção, que é sequencial da decisão de anulação do citado ato (que é sempre o mesmo ato e nunca outro). Donde, é medianamente claro que o direito que a Recorrente foi condenada a reconhecer à Recorrida é o direito que lhe foi negado pelo citado ato (sem prejuízo da vinculação que, para futuro, daí também emerge para a Recorrente).
Em resumo, não há qualquer decisão contraditória, improcedendo o recurso nesta parte.* 4.2. Impugnação da matéria de facto
A Recorrente entende que o ponto 3) da matéria de facto devia ser alterado face aos documentos existentes nos autos e, além disso, que deviam ser aditados os “Factos A), B), C), D), E), 2)-A, 2)-B, 2)-C), 2)-D” identificados no ponto III-2 das alegações.
Como alegado pela própria Recorrente, as pretendidas alterações à matéria de facto prendem-se, todas elas, com a alegada necessidade de “definir o âmbito da questão aqui em causa, tal como foi efetuado no despacho saneador”, aditando os factos que demonstram que a “ainda que assistisse à Autora o direito à isenção de propinas, tal direito não poderia colocar em causa os pagamentos de propinas efetuados no período letivo anterior a 28.03.2012”. Verifica-se, ainda, que as pretendidas alterações à matéria de facto respeitam, todas elas, à descrição dos atos e à correspondência trocada no procedimento administrativo originado pelos pedidos de isenção formulados pela Recorrida.
Ora, pelas razões já aditadas no ponto anterior, não há no caso em apreço qualquer dúvida ou necessidade de “definir o âmbito da questão aqui em causa”. Precisamente porque os pagamentos de propinas efetuados no período letivo anterior a 2012 foram excluídos do âmbito da presente ação, é que o tribunal a quo entendeu desnecessário carrear tal factualidade para os factos assentes.
Assim, os factos que a Recorrente pretende aditar à matéria de facto, bem como a alteração pretendida ao ponto 3) dos factos assentes, apesar de documentados nos autos, mostram-se irrelevantes para a apreciação da causa, onde não está em dúvida o respetivo âmbito (delimitado pelo ato impugnado), nem se mostra necessário conhecer em detalhe o iter do procedimento administrativo onde foi praticado o ato impugnado, uma vez que não vem questionada a sua regularidade.
A única questão a decidir prende-se com a interpretação do regime legal aplicável e, para tal, são suficientes os factos dados como provados no acórdão recorrido.
Pelo que improcede o recurso na parte em que vem impugnada a matéria de facto.* 4.3. Direito à isenção de propinas
4.3.1. No presente recurso está em causa a interpretação da norma do artigo 4.º/4 do citado Decreto-Lei n.º 216/92, de 13 de outubro, que estabelece o seguinte: “Estão isentos do pagamento de propinas os docentes do ensino superior que, nos termos do respetivo estatuto, estejam obrigados à obtenção dos graus de mestre e de doutor.”
A divergência entre a Recorrente e a Recorrida resume-se ao seguinte:
A Recorrida entende que a norma em causa lhe confere o direito à isenção do pagamento de propina, mesmo quando se encontra a frequentar o curso de doutoramento em estabelecimento de ensino superior público diverso daquele onde presta serviço docente.
A Recorrente, por seu turno, considera que a norma do artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92 tem que ser interpretada conjugadamente com o disposto, nomeadamente, na Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto, que, ao definir as bases do financiamento do ensino superior, está umbilicalmente ligada ao pagamento de propinas e à sua isenção. Mais entende a Recorrente que a atribuição do apoio, a que corresponde a isenção do pagamento de propinas, depende da existência de uma comparticipação financeira a atribuir à instituição credora das propinas, comparticipação essa que nunca foi regulada pelo legislador. Assim, considera que o citado artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92, tal como mantido pelo artigo 35.º da Lei n.º 37/2003, carece de regulamentação, que nunca foi feita, na qual, nomeadamente, seja determinada a “adequada compensação financeira” e, após esta definição, seja fixado o quantitativo da comparticipação do Estado na propina estabelecida pelas instituições. Em defesa da sua posição, a Recorrente cita o entendimento da Direção Geral do Ensino Superior segundo o qual “inexiste regulamentação que permita dar exequibilidade ao apoio previsto na alínea e) do n.º 1 e na alínea b) do n.º 2 do artigo 35.º Lei n.º 37/2003”. Ainda no entender da Recorrente, é diversa a situação dos docentes da própria instituição, que nela frequentem cursos de mestrado e doutoramento, pois, nesse caso, e no exercício da sua autonomia universitária, podem as instituições de ensino superior entender conceder tal isenção, porque dela decorre um potencial aumento da qualidade do seu próprio corpo docente.* 4.3.2. Importa começar por ver em detalhe a citada norma do artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92 e o quadro legal que a envolve.
Como se explicita no respetivo preâmbulo, o Decreto-Lei n.º 216/92 veio adaptar a disciplina da obtenção dos graus de mestre e de doutor às “novas realidades do ensino superior”, nomeadamente, à (então) nova autonomia universitária, consagrada na Lei n.º 108/88, de 24 de setembro, e à Lei de Bases do Sistema Educativo (constante, à data, da Lei n.º 46/86, de 14 de outubro, na sua versão original).
No artigo 4.º do citado Decreto-Lei n.º 216/92 preveem-se dois tipos de isenção ou redução de propinas devidas pela frequência de cursos conducentes à obtenção do grau de mestre ou de doutor: para casos de insuficiência de recursos económicos (n.º 3) e para docentes do ensino superior que estejam estatutariamente obrigados à obtenção dos referidos graus (n.º 4).
Ao caso em apreço interessa apenas a isenção prevista neste artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92, que, não obstante as posteriores alterações ao regime de atribuição de graus, ao regime de organização e financiamento do ensino superior, bem como ao regime da carreira docente universitária, mantém, até hoje, a sua redação originária (o referido Decreto-Lei n.º 216/92 veio a ser revogado pelo Decreto-Lei n.º 74/2006, de 24 de março, com exceção, entre outros, do artigo 4.º/4 aqui em causa).
Do elemento literal desta norma resultam apenas duas exigências para que seja atribuído o direito de isenção do pagamento de propinas: que o interessado seja docente do ensino superior e que, nos termos do respetivo estatuto, esteja obrigado à obtenção do grau de mestre ou de doutor.
À data em que foi aprovado o Decreto-Lei n.º 216/92, a atribuição dos graus de mestre e de doutor (assim como do grau de licenciado) era uma competência exclusiva das universidades, uma vez que o ensino superior politécnico apenas conferia o grau de bacharel e o diploma de estudos superiores especializados (alguns anos depois, com a Lei n.º 115/97, passou também a atribuir o grau de licenciado). Nessa altura (1992), a isenção contida no artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92 estava pensada essencialmente para os docentes do ensino superior universitário (para os docentes dos estabelecimentos de ensino superior que, precisamente, conferiam os graus de mestre e doutor), pois eram estes os únicos obrigados, nos termos do respetivo estatuto, à obtenção dos graus de mestre e de doutor, para a manutenção na carreira e acesso às categorias de assistente e de professor auxiliar, respetivamente – cfr. artigos 26.º e 29.º/2-a) do Estatuto da Carreira Docente Universitária, na versão aprovada pelo Decreto-Lei n.º 448/79, de 13 de novembro, e alterada, por ratificação, pela Lei n.º 19/80, de 16 de julho.
Na verdade, nessa altura, aos assistentes do ensino superior politécnico bastava-lhes a obtenção do diploma de estudos graduados para se manterem na carreira e passarem à categoria de professor-adjunto, ainda que, em alternativa, pudessem aceder a esta categoria pela obtenção do grau de mestre (cfr. artigos 5.º e 9.º do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico, na versão aprovada pelo Decreto-Lei n.º 185/81, de 1 de Julho, e alterada pelo Decreto-Lei n.º 69/88, de 3 de Março), podendo os professores adjuntos aceder à categoria de professor coordenador mediante determinado tempo de serviço e seleção em concurso de provas públicas (artigo 6.º do citado Estatuto).
Entretanto, mudou substancialmente o regime de atribuição de graus no ensino superior, foram redefinidas as competências dos estabelecimentos de ensino superior universitário e politécnico e foram alteradas as respetivas carreiras docentes. Contudo, como referido, manteve-se na ordem jurídica, inalterada, a citada norma do artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92.
Na data relevante nos presentes autos (2012), um docente do ensino superior politécnico com a categoria de assistente (entretanto extinta), como é o caso da Recorrida, passou a estar obrigado, nos termos do respetivo estatuto, a obter o grau de doutor para assegurar a manutenção nessa carreira docente e a passagem à categoria de professor adjunto – é o que resulta do regime transitório previsto nos artigos 7.º/8/9 e 9.º do Decreto-Lei n.º 207/2009, de 31 de agosto, que procedeu à alteração do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico. Por outro lado, embora as instituições de ensino politécnico tenham alargado substancialmente as suas competências para conferir graus académicos (podendo hoje, após eliminação do grau de bacharel, atribuir os graus de licenciado e de mestre – artigo 13.º-A/2/4 da Lei de Bases do Sistema Educativo, na versão da Lei n.º 49/2005, de 30 de agosto, e artigo 7.º/2 do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior - RJIES, aprovado pela Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro), a atribuição do grau de doutor continua a ser uma competência exclusiva das universidades e dos institutos universitários (cfr. artigo 13.º-A/9 da Lei n.º 49/2005 e artigo 6.º/2 do citado RJIES).
É neste novo contexto de maior exigência das habilitações académicas dos docentes do ensino superior que emerge, pelo menos com maior frequência, a necessidade de os docentes de ensino superior politécnico, para efeitos de manutenção e progressão na respetiva carreira, fazerem cursos de doutoramento, que necessariamente serão ministrados em instituições de ensino superior universitário, logo, diversas daquelas onde prestam serviço docente.
É também este novo contexto de maior exigência das habilitações académicas dos docentes do ensino superior – e, em especial, na vigência do regime transitório da carreira docente do ensino superior politécnico, acima referido – que explica a preocupação da Universidade Recorrente com o “custo incomportável”, para as universidades, caso tenham que suportar os custos da frequência, nos cursos de doutoramento por si ministrados, dos docentes de outras instituições de ensino superior, nomeadamente, os do ensino superior politécnico.
E aqui chegados deparamo-nos com o problema pertinentemente suscitado pela Recorrente: o de saber quem suporta o custo da isenção de propinas prevista no artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92.* 4.3.3. Afigura-se inquestionável – e a própria Recorrente não o contesta de forma consistente – que a isenção de propinas prevista no artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92 não está dependente de haver uma coincidência entre o estabelecimento de ensino superior onde o docente presta serviço e o estabelecimento onde o mesmo docente se encontra a frequentar o curso de mestrado ou doutoramento, desde que a obtenção de tal grau seja uma exigência do respetivo estatuto de carreira docente. Ou seja, parece seguro que a norma do artigo 4.º/4 confere o direito de isenção do pagamento das propinas a todos os docentes do ensino superior que estejam obrigados à obtenção do grau de mestre ou de doutor, independentemente do estabelecimento de ensino superior público que escolham para frequentar tais cursos.
Contudo, não pode ignorar-se que, para a instituição de ensino superior que ministra o curso de doutoramento (ou mestrado), não é indiferente que o aluno, a quem a lei concede uma isenção de propinas, seja um docente “da casa” ou um docente de outra instituição de ensino superior. Ainda que esta ideia possa ter subjacente uma “lógica de auto-investimento”, a que pode não ser estranha uma certa tradição de “comportamentos autárcicos e endogâmicos na reprodução do corpo docente” (nas palavras do Provedor de Justiça, na Recomendação sobre a “cobrança de propinas de mestrado e doutoramento a docentes de ensino superior”, disponível em:
http://www.snesup.pt/cgi-bin/artigo.pl?id=EEZuuEFVuVYwiQlXpc), ainda assim não pode desconsiderar-se que naquele último caso, a instituição que ministra o curso de mestrado ou de doutoramento a um docente de outra instituição de ensino superior teria que suportar os custos da isenção da isenção do pagamento de propinas sem qualquer retorno, pois o docente não presta aí serviço docente e a sua maior qualificação não se irá refletir no seu próprio corpo docente. Note-se que a maior qualificação de um docente “da casa” reflete-se, não apenas na qualidade académica do corpo docente da instituição, mas também no seu financiamento, para cuja fórmula de cálculo passaram a relevar a qualidade do corpo docente e os incentivos para o aumento dessa qualidade – cfr. artigo 4.º da Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto (também alterada pela citada Lei n.º 49/2005), que veio estabelecer as bases do financiamento do ensino superior. Dito de outra forma, apenas no caso de o aluno de mestrado ou de doutoramento ser um docente da própria instituição é que esta obterá um retorno direto com a sua maior qualificação que pode justificar que as instituições de ensino superior público suportem (como têm vindo a suportar) os custos dessa isenção, sem pedir qualquer contrapartida ao Estado.
Independentemente disso, o certo é que o legislador veio dispor em sede própria – a do regime de financiamento do ensino superior (na parte referente ao ensino superior público) – sobre quem deve suportar o custo desta isenção de propinas de mestrado e de doutoramento. Assim, no artigo 35.º da Lei n.º 37/2003, estabeleceu que o apoio específico aos estudantes destinatários da norma constante do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 216/92, implica a atribuição às instituições de ensino superior da adequada comparticipação financeira, sendo os correspondentes encargos suportados por verbas inscritas no orçamento do Ministério da Educação.
É precisamente na articulação entre a “isenção” prevista no artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92 e a “comparticipação financeira” contemplada no artigo 35.º da Lei n.º 37/2003 que reside o cerne da questão em apreço. Mas a análise deste problema e a leitura do citado artigo 35.º não prescinde da compreensão das bases de financiamento do ensino superior estabelecidas na Lei n.º 37/2003.
Como resulta claro da Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 65/IX, que está na origem da Lei n.º 37/2003, o novo modelo de financiamento do ensino superior público distingue claramente a relação (i) entre o Estado e os estudantes; (ii) entre as instituições de ensino superior e o Estado (no âmbito da qual se pretendeu “precisar o modelo de financiamento direto pelo Orçamento do Estado e clarificar os instrumentos e as técnicas de intervenção contratual entre o Estado e as instituições”); e (iii) a relação entre as instituições de ensino superior e os estudantes (no âmbito da qual optou por “atualizar o valor das propinas e remeter a fixação do seu valor pelas instituições entre um valor mínimo e um valor máximo constitucionalmente fixado”).
O novo quadro de financiamento do ensino superior público assenta, precisamente, nesta relação tripartida (cfr. artigo 1.º/3 da Lei n.º 37/2003). Assim, no plano da relação entre o Estado e as instituições de ensino superior (Secção I do Capítulo II da Lei n.º 37/2003 – artigos 4.º a 14.º), regulam-se os instrumentos de financiamento, designadamente o orçamento de funcionamento base a respetiva fórmula de financiamento e os contratos programa; no plano da relação entre os estudantes e as instituições de ensino superior evidencia-se que as propinas são uma taxa que é a contrapartida de um serviço público, o qual é variável em função da natureza dos cursos e da sua qualidade (Secção II do Capítulo II da Lei n.º 37/2003 – artigos 15.º a 17.º); e no plano da relação entre o Estado e os estudantes assume-se o compromisso pela existência de um “um sistema de acçaÞo social que permita o acesso ao ensino superior e a frequência das suas instituições a todos os estudantes”, que inclui apoios sociais diretos e indiretos (Secção III do Capítulo II da Lei n.º 37/2003 – artigos 18.º a 31.º).
O regime de financiamento do ensino superior público, assim desenhado, termina com um capítulo de disposições finais e transitórias, entre as quais constam as “situações especiais” do artigo 35.º, onde se estabelece, além do mais, que a aplicação da lei de financiamento se fará sem prejuízo da observância da concessão, para efeitos do pagamento da propina, de apoio específico aos estudantes destinatários de certas normas, entre as quais se inclui o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 216/92 – cfr. artigo 35.º/1-e) da Lei n.º 37/2003. Mais se esclarece, no artigo 35.º/2-b), que, nos casos abrangidos pelo artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 216/92, o “apoio” consiste na atribuição às instituições de ensino superior da adequada comparticipação financeira, sendo os correspondentes encargos suportados por verbas inscritas no orçamento do Ministério da Educação.
Estamos perante duas normas distintas que, desde logo, têm sujeitos diferentes: a primeira (artigo 35.º/1-e)), mantém em vigor o direito de isenção do pagamento de propinas de que são titulares os estudantes abrangidos pela previsão do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 216/92 (que inclui os docentes do ensino superior, obrigados à obtenção do grau de mestrado ou doutoramento por força do respetivo estatuto, mas não só, nem sequer principalmente, pois inclui também os estudantes economicamente carenciados); a segunda (artigo 35.º/2-b)), cria na esfera jurídica das instituições de ensino superior o direito a receber a “adequada comparticipação financeira” pela concessão de tal isenção do pagamento de propinas, sendo os correspondente encargos suportados por verbas inscritas no orçamento do “Ministério da Educação” (devendo, à data, ler-se aqui “Ministério da Ciência e do Ensino Superior”, por força do disposto na Lei Orgânica do XV Governo Constitucional).
As mesmas duas normas têm também um alcance diferenciado: a previsão do artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92, expressamente salvaguardada pelo artigo 35.º/1-e) da Lei n.º 37/2003, é uma norma que cria um direito subjetivo de isenção do pagamento de propinas, o qual decorre da própria lei, sem necessidade de qualquer ato suplementar; por seu turno, a norma do artigo 35.º/2-b), que estipula a “adequado compensação financeira” a atribuir às instituições de ensino superior, não é uma norma imediatamente operativa, antes dependendo de concretização a cargo do poder executivo, a quem incumbe fixar a fórmula para determinar a “adequada compensação financeira”, bem como inscrever a verba correspondente no orçamento do Ministério que tutela o ensino superior.
Neste ponto assiste razão à Recorrente, pois, sem estes atos não poderão as instituições de ensino superior obter, do atual Ministério da Educação e da Ciência, o pagamento da “adequada compensação financeira” que lhes é devida. Contudo, contrariamente ao defendido pela Recorrente, temos que concluir que a eventual falta de regulamentação da norma constante do artigo 35.º/2-b) da Lei n.º 37/2003 não afeta a imediata operatividade das normas conjugadas do artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92 e do artigo 35.º/1-e) da Lei n.º 37/2003.
Primeiro e como referido, porque as duas citadas normas regulam relações jurídicas diversas, tituladas por diferentes sujeitos e situadas em planos distintos, em conformidade com o quadro de relações tripartidas em que assenta o financiamento do ensino superior público, acima descrito: por um lado, o “direito de isenção” do pagamento da propina situa-se no plano da relação entre a instituição de ensino (que presta o serviço) e o estudante (obrigado ao pagamento da taxa), criando na esfera deste um direito subjetivo à isenção do pagamento da propina; por outro, o “direito a receber a adequada compensação” situa-se no plano das relações entre as instituições de ensino superior público (sujeitos ativos ou credores) e o Ministério da tutela (sujeito passivo ou devedor).
Segundo, porque o referido direito de isenção ao pagamento de propinas, de que são titulares os docentes do ensino superior nas condições aí previstas, encontra-se previsto como um direito subjetivo, oponível erga omnes, que vincula diretamente, não apenas o Estado, mas também as instituições de ensino superior público enquanto credoras da taxa devida pelo serviço de ensino prestado àqueles docentes.
Note-se que o direito previsto no artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92 é um direito de isenção do pagamento das propinas, sendo certo que estas propinas consubstanciam uma taxa (contrapartida do serviço de ensino) que constitui receita própria das instituições de ensino superior (cfr. artigo 115.º/1-b) do atual Regime jurídico das instituições de ensino superior, na linha do que já previa a revogada Lei de Autonomia das Universidades). Assim, quando o Estado-legislador atribui aos estudantes (docentes) um direito de isenção do pagamento de propinas devidas pela frequência de determinado curso, tal direito de isenção origina uma situação jurídica ativa (direito subjetivo potestativo) na esfera jurídica dos estudantes abrangidos, mas origina também uma situação jurídica passiva (sujeição) na esfera jurídica das instituições de ensino superior, bloqueando o direito de crédito que, à partida, lhes assistia.
Ainda no quadro tripartido de financiamento do ensino superior, o legislador assumiu que o encargo resultante da isenção prevista no artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92 é repartido entre o Estado e as instituições de ensino superior, não ficando integralmente a cargo daquele ou destas. Embora se tenha entendido que não cabe ao Estado suportar a totalidade dos custos envolvidos (neste ponto, os casos abrangidos pela alínea b) divergem dos previstos na alínea a) do n.º 2 do citado artigo 35.º, pois para estes prevê-se que o Estado suporte montantes iguais aos das propinas exigíveis), dúvidas não restam que é o Estado o responsável pela “adequada comparticipação financeira” que é devida às instituições de ensino superior obrigadas a suportar a referida isenção. Neste ponto – o da definição dos sujeitos desta relação creditícia – a norma do artigo 35.º/2-b) é autossuficiente, não carecendo de qualquer regulamentação nem suscitando qualquer dúvida.
É verdade que, apesar de a lei em causa datar de 2003, continua a desconhecer-se como será calculada essa “adequada comparticipação financeira” (apenas sendo seguro, porque tal decorre diretamente da norma do artigo 35.º/2-b), que a mesma não corresponderá à totalidade do montante da propina devida), o que coloca as instituições de ensino superior na difícil posição de, num primeiro momento, suportarem a totalidade do encargo e simultaneamente ficarem credoras de um montante, que ainda se desconhece como será calculado.
Contudo, mais uma vez, essa falta de regulamentação situa-se no plano da relação (creditícia) entre as instituições de ensino superior público e o Estado e não é transponível (ou oponível) para o plano da relação (tributária) entre as mesmas instituições e aqueles estudantes que têm na sua esfera jurídica um direito de isenção do pagamento de propinas.
Em suma, na relação tributaria que opõe a Universidade Recorrente à Recorrida, verifica-se que esta é titular de um direito de isenção do pagamento das propinas imediatamente oponível à Recorrente, que, em consequência, fica investida num direito de crédito sobre o Estado a quem assiste a obrigação de inscrever no orçamento do Ministério da tutela a “adequada compensação financeira” pelo custo suportado com tal isenção.
Deve, por isso, confirmar-se integralmente o acórdão recorrido.* 5. Decisão
Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Porto, 17.04.2015
Ass.: Esperança Mealha
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Helena Ribeiro |
