| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:
I.RELATÓRIO
1.1.AA, residente na Rua ..., freguesia ..., concelho ..., e BB, residente na Rua ..., ..., freguesia ... (...), Concelho ..., moveram a presente ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos contra a E..., S.A. (a quem ora sucedeu a I..., S.A.) com sede na ... ..., doravante e abreviadamente designada de Ré, tendo em vista:
(i) a anulação do despacho proferido em 17 de março de 2015 pela Gestora Regional da Gestão Regional de ... das E..., S.A., no âmbito do procedimento de licenciamento n.º 2498VCT, que indeferiu a pretensão aí formulada pelos Autores;
(ii) a condenação da Ré a praticar ato administrativo que defira a pretensão formulada, no âmbito do procedimento de licenciamento n.º 2498VCT, designadamente, atribuindo-lhes o licenciamento para abertura e exploração de posto de combustível, bem como os demais pedidos formulados por eles nesse procedimento.
(iii) a condenação da Ré no pagamento da indemnização que vier a ser fixada em decisão ulterior ou vier a ser liquidada em execução de sentença.
1.2. Citada, a Ré contestou, defendendo-se por exceção e por impugnação.
Na defesa por exceção invocou a caducidade do direito de ação, a inutilidade superveniente da lide e a falta de indicação dos contrainteressados.
Na defesa por impugnação, refutou a argumentação dos Autores vertida na sua petição inicial, alegando, em síntese, a ilegalidade do pedido de viabilidade requerido pelos autores para a instalação do posto de combustível, sustentando a própria impossibilidade de licenciamento da pretensão formulada pelos Autores.
1.4. Notificados da contestação, os Autores responderam à matéria de exceção suscitada pela Ré, e requereram a modificação objetiva da instância.
Quanto ao pedido de modificação objetiva da instância, alegaram, em síntese, que por despacho de 17 de março de 2015 da Senhora Gestora Regional de ... das E..., S.A., aquela proferiu nova decisão de indeferimento da pretensão dos autores, com novos fundamentos, pelo que lhes assiste o direito, ao abrigo do n.º1 do art.º 64.º do CPTA, que os presentes autos prossigam para impugnação deste novo despacho.
Na petição inicial que apresentaram os AA. impugnaram o despacho de 19/11/2014, proferido pela mesma entidade, alegando, em síntese, que esse despacho padecia de vício de falta de fundamentação, uma vez que nele não foram invocados quaisquer argumentos de facto e de direito para rebater as razões aduzidas pelo Autor em sede de audiência prévia, que determinavam o deferimento do pedido de instalação de um posto de combustíveis no âmbito do procedimento de licenciamento n.º 2498VCT.
Mais alegaram que aquele despacho enfermava de vício de violação de lei, por violação do ponto 5.3. do Despacho SEOP 37-XII/92, de 27 de novembro, por as limitações previstas nos pontos 5.2 e 5.1 do citado Despacho não serem aplicáveis ao caso e, bem assim, por não se verificar qualquer violação ao disposto no ponto 7.3.1 do referido Despacho.
Peticionaram ainda indemnização por danos que sustentam ter sofrido, em decorrência da ultrapassagem dos prazos de decisão, impedindo-os de estar a explorar há muito um posto de combustíveis no local.
Em ordem à impugnação deste novo ato, alegam que o novo despacho viola o disposto no ponto 5.3 do Despacho SEOP 37-XII/92, de 27/novembro, uma vez que não se verifica a suposta violação dos pontos 5.1, 5.2 e 7.3.1 do Despacho SEOP 37-XII/92, de 27 de novembro, cujas disposições não são aplicáveis ao caso.
Entendem que de acordo com o previsto no ponto 5.3 do citado Despacho as limitações previstas nos pontos 5.2 e 5.1 não ocorrem, uma vez que na sua situação se verificam os seguintes pressupostos: (i) no local onde pretendem instalar o posto de combustível, a estrada nacional atravessa um aglomerado urbano, estando o local proposto localizado na Rua ... e integrado no aglomerado urbano da freguesia ... (...), ou seja, implantado em local considerado como espaço urbano e urbanizável pela Planta de Condicionantes do Plano Diretor Municipal de ..., e como tal preenchido o 1.º dos requisitos previstos no ponto 5.3. do Despacho SEOP; (ii) no local proposto, ao longo de uma extensão superior a 250 metros, existe ocupação marginal de edificações, estando a referida rua circundada de prédios urbanos destinados a habitação e comércio.
Nessa conformidade, advogam que as limitações previstas nos pontos 5.1. e 5.2 , nos termos do ponto 5.3 do Despacho referido, não são aplicáveis aos caso desde que os Autores obtenham prévio parecer favorável por parte do município com competência territorial no local, o que sucede no caso.
1.5.Notificado do pedido de modificação objetiva da instância, a Ré manifestou a sua anuência, e apresentou nova contestação, na qual reiterou a matéria de exceção alegada na primeira contestação, reafirmou a falta de indicação dos contrainteressados, e quanto mais, defendeu-se por impugnação.
Sustentou, em síntese, a ilegalidade do pedido requerido pelos Autores de viabilidade de concessão de um posto de abastecimento de combustíveis, uma vez que o mesmo não se encontra legalmente previsto, pelo que nunca poderia ser deferido;
Ademais, afirma que o despacho impugnado está agora devidamente fundamentado, pelo que os AA. conhecem as razões por que foi tomada a decisão de indeferimento, pretendendo agora que o terreno em causa se localiza num aglomerado urbano;
A este respeito, sustenta que à exigência de aglomerado urbano, estabelecida nos termos do ponto 5.3 do Despacho SEOP 37/XII/92 se soma ainda, nos termos do mesmo preceito, a necessidade de se verificar a efetiva ocupação marginal de edificações numa extensão mínima de 250 metros e cumulativamente que esta ocupação confira ao local o caráter de arruamento urbano, o que não se verifica no local onde se situa o terreno dos autores.
Acrescenta que também por apelo ao art.º 62.º da Lei dos Solos ( Decreto-Lei n.º 794/76, de 05/11) se conclui que o terreno dos Autores não se situa num aglomerado urbano.
Sublinham que á margem da EN ...01 há um escasso número de construções na extensão de 250 metros tanto a norte como a sul do terreno dos Autores, não tendo aquela EN ...01 caráter de arruamento, situando-se o terreno em causa numa zona em que a paisagem é rural, tratando-se de um terreno de cultivo, com oliveiras e ramada, sequer tendo os mesmos comprovado a existência de uma rede de água e de saneamento, para além de o local não dispor de passeios, não tendo o limite de 50 km por hora próprio para as localidades assinalado com o sinal vertical C 13, nem a sinalização de identificação de localidade.
Refere que o posto de combustíveis mais próximo do terreno dos Autores situa-se a 3,7km, ao km 36+460 lado esquerdo e direito, e que aquele terreno não respeita, tanto a norte como a sul as distâncias mínimas de 250 metros em relação às interseções.
Assinala ainda que o dito prédio dos Autores localiza -se a uma distância de 89,50 m da intersecção mais próxima, impondo-se o respeito pelo disposto no ponto 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92, de 27 de novembro.
Conclui que o terreno se encontra num local com ocupação marginal dispersa e sem continuidade de ambos os lados da via para além de 150 metros.
Entendem assim que os AA. formulam uma pretensão ilegal, e o que afirmam ser um parecer positivo da Câmara Municipal respetiva, nada é um parecer mas uma simples declaração, indiferente para o caso sub judice.
Por fim, invocam a inexistência de prejuízos, uma vez que os Autores apenas requereram o licenciamento de um posto de combustíveis, sem fundamento legal, para além do processo estar indevidamente instruído, não indicando nenhum prejuízo que de resto não sofreram por não estarem nem nunca terem estado reunidas as condições para o deferimento da sua pretensão.
1.6. Por despacho de 13/05/2015, a 1.ª Instância ordenou a citação dos Contrainteressados indicados pelos Autores, nenhum tendo contestado a ação.
1.7. Notificados da nova contestação apresentada, da apensação aos autos do processo administrativo (PA), bem como para se pronunciarem sobre a matéria de exceção suscitada pela Ré, os Autores apresentaram resposta, pugnando pela improcedência da mesma.
1.8. Foi designada e realizada tentativa de conciliação e determinada a suspensão da instância pelo período de 30 dias.
1.9. A 04/04/2018 os AA. apresentaram requerimento do seguinte teor:
« Em primeiro lugar, aceitam que seja considerado assente o facto contido no art. 81.º da contestação, onde se alega que o prédio dos Autores está implantado a 89,50 metros da intersecção mais próxima ( entre a Rua ..., onde está projetada a implantação do posto de abastecimento, e a Rua ...).
Esclarecem, contudo, que tal questão é irrelevante para a apreciação do mérito da causa, já que as distâncias previstas no ponto 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92 é aplicável, tão somente e apenas, a áreas de serviço, sendo certo que o pedido de viabilidade prévia em análise não diz respeito a uma área de serviço, mas a um posto de abastecimento- tal como será devidamente desenvolvido em sede de alegações de direito.
Em segundo lugar, aceitam que seja fixado à causa o valor de € 30.001,00 ( trinta mil e um euros).
Por fim, desistem da instância relativamente ao seguinte segmento pedido contido na al. b) do petitório: “designadamente atribuindo-lhes o licenciamento para abertura e exploração de posto de combustível”.
Esclarecem, por fim, que salvo melhor opinião, não lhes é possível desistir da instância relativamente ao pedido de indemnização formulados nos autos, uma vez que, analisado o regime legal, constata-se que tal desistência acarretaria a eventual prescrição dos direitos por si invocados».
1.10. Em 29/09/2021 a 1.ª Instância proferiu despacho a determinar, nos termos do disposto no artigo 64.º.º, n.º1 do CPTA, o prosseguimento da presente ação administrativa para conhecimento da impugnação relativamente ao despacho proferido em 17 de março de 2015 pela Gestora Regional de ... das E..., S.A..
Nesse mesmo despacho, o Tribunal a quo homologou « judicialmente a desistência da instância formulada pelos Autores respeitante ao seguinte segmento da alínea b) do petitório: “[condenação da Ré,] designadamente, atribuindo-lhes o licenciamento para abertura e exploração de posto de combustível” (cf. requerimento de 04-04-2018), extingue-se, parcialmente, a instância quanto a tal segmento do petitório [cf. arts. 285.º, n.º 2, 285.º, n.º 2, 286.º, 289.º, n.º 1, a contrario, 290.º, n.os 1 e 2, e 277.º, alínea d), do CPC, aplicáveis ex vi do art. 1.º, in fine, do CPTA].».
E considerando que o processo continha todos os elementos necessários à boa decisão da causa, julgou desnecessária a realização das diligências probatórias requeridas pelas partes, indeferindo-as por manifestamente impertinentes e dilatórias.
1.11. Fixou-se o valor da ação em € 30.001,00 (trinta mil e um euros).
1.12. Por sentença proferida em 29/09/2021, a 1.ª Instância julgou improcedente a presente ação, constando da mesma a seguinte parte dispositiva:
« V. Decisão.
Nos termos e pelos fundamentos expostos, julga-se a presente ação administrativa especial totalmente improcedente, por não provada; e, em consequência, mantém-se o ato impugnado na ordem jurídica e absolve-se a Ré do petitório que contra si foi formulado nos autos.
Custas do processo a cargo dos Autores, cujo decaimento foi total [cf. art. 527.º, n.os 1 e 2, do Código de Processo Civil (CPC) ex vi do art. 13.º, n.º 1 do Regulamento das Custas Processuais (RCP)]; fixando-se a taxa de justiça no mínimo legal e indo a mesma reduzida a metade [cf. arts. 1.º, 2.º, 3.º, 6.º, n.º 1, e art. 14.º-A, e, ainda, a Tabela I-A, todos do RCP - aprovado pela Lei n.º 34/2008, de 26 de Fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 7/2021, de 26 de Fevereiro –, aplicável, mutatis mutandis, ex vi do art. 189.º do CPTA], sem prejuízo, do benefício de proteção jurídica de que eventualmente gozem nos autos [cf. art. 4.º, n.º 7, ab initio, do RCP – aprovado pela Lei n.º 34/2008, de 26 de Fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 7/2021, de 26 de Fevereiro –, aplicável, mutatis mutandis, ex vi do art. 189.º do CPTA].* Registe e notifique.»
1.13. Inconformados com o assim decidido, os Autores interpuseram o presente recurso de apelação, em que formulam as seguintes conclusões:
«1. A partir do momento em que o Tribunal recorrido aderiu à definição de área de serviço e posto de abastecimento indicada pela Ré nas suas alegações (segundo a qual as áreas de serviço estão implantadas em terrenos do domínio público e os postos de abastecimento em propriedade privada), não poderia, sob pena de entrar em manifesta contradição, aplicar ao caso dos autos o ponto 5.2 do Despacho SEOP n.º 37-XII/92, já que o mesmo aplica-se apenas a “áreas de serviço a instalar”, o que, olhando à definição terminológica acima referida, exclui do âmbito de aplicação dessa norma o caso dos Autores, porque respeitante a um posto de abastecimento, e não a uma área de serviço.
2. Esse segmento da douta sentença recorrida é contraditório, na medida em que a fundamentação (premissa) entra em contradição com a conclusão (decisão), pelo que, ao decidir desse modo, o Tribunal recorrido cometeu a nulidade prevista no art. 615.º, n.º 1, al. c) do Cód. Proc. Civil, o que impõe a procedência da presente apelação, com a consequente revogação da douta sentença recorrida e prolação, em sua substituição, de Douto Acórdão que determine que tal nulidade seja suprida.
3. As áreas de serviço são explorações implantadas em terrenos do domínio público, devidamente concessionados.
4. Os postos de abastecimento são explorações implantadas em terrenos particulares (propriedade privada).
5. A exploração que os Autores projetaram destina-se a ser instalada num prédio urbano que lhes pertence, tal como resulta do ponto 1 dos factos provados, o que significa que está aí em causa um posto de abastecimento de combustíveis, e não uma área de serviço.
6. O ponto 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92 e as distâncias nele previstas aplicam-se a áreas de serviço (implantadas em terrenos do domínio público), tal como expressamente resulta da redação dessa norma regulamentar.
7. Uma vez que a pretensão dos Autores se destina a ser implantada em propriedade privada e, nessa medida, constitui um posto de abastecimento de combustível (e não uma área de serviço, pelas razões já expostas), a norma do ponto 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92, porque aplicável apenas a “áreas de serviço”, não se poderia ter por aplicável ao caso dos autos, que visa a instalação de um posto de combustível.
8. Estando em causa, no procedimento administrativo em análise nos autos, um pedido de licença para instalação de um posto de abastecimento de combustível, a restrição do ponto 5.2 do citado despacho não é aplicável a estes últimos, o que significa que, ao indeferir a pretensão dos Autores com fundamento nessa disposição regulamentar, o ato impugnado violou o ponto 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92, o que o torna anulável.
9. Nessa medida, ao decidir como decidiu, o Tribunal recorrido violou, além de outras, o ponto 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92, o que impõe a procedência da apelação, com a consequente revogação da douta sentença recorrida, na parte em que entendeu ser aplicável à pretensão dos Autores a restrição prevista na referida norma regulamentar, e prolação, em sua substituição, de Douto Acórdão que conclua pena não aplicação à pretensão dos Autores do ponto 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92 e, por inerência, pela procedência da ação.
10. Os Recorrentes discordam, ainda, da interpretação e aplicação do ponto 5.3 do Despacho SEOP 37-XII/92 feita na douta sentença recorrida, pelas razões que passam a expor:
11. Tal como resulta do doc. n.º 1, junto com o requerimento dos Autores de 08/06/2017, o prédio dos Autores está implantado em solo urbanizado ou edificado e afeto em plano territorial à urbanização ou edificação.
12. De acordo com o PDM de ..., o prédio dos Autores está implantado em zona de “aglomerados urbanos não abrangidos por planos de urbanização”, nomeadamente, em área qualificada como “Área Predominantemente Habitacional Unifamiliar” – cfr. doc. n.º 6, junto com o requerimento dos Autores de 08/06/2017.
13. Para além disso, na certidão que constitui o doc. n.º 5, junto com o requerimento dos Autores de 08/06/2017, é o próprio Município ... a afirmar expressamente que 6 o prédio dos Autores “confina com a Rua ... e localiza-se dentro de Aglomerado Urbano com ocupação marginal de edificações numa extensão de, pelo menos, duzentos e cinquenta metros”.
14. Aqui chegados, só por manifesta obstinação se poderá pretender afirmar que o local em questão não está integrado em aglomerado urbano, já que aquilo que resulta dos instrumentos de gestão territorial é precisamente o contrário...
15. Nesta parte, a douta sentença recorrida violou o ponto 5.3 do Despacho SEOP 37-XII/92.
16. A mesma conclusão se chega quanto à circunstância de saber se a localização do prédio dos Autores tem uma ocupação marginal de edificações que lhe confira um carácter de arruamento numa extensão de, pelo menos, 250,00 metros.
17. Sobre essa matéria, para além da certidão emitida pela Câmara Municipal ... (que atestou, expressa e inequivocamente esse facto), o relatório da DGT acima referido é também tabelar e não deixa margem para dúvidas, já que se afirma (pág. 22) o seguinte: “(...) no que respeita à ocupação dos espaços reportada ao ano de 2015, verifica-se pela observação das várias imagens apresentadas, em particular a figura 2, que a parcela de terreno em questão, ainda sem ocupação, nas áreas vizinhas apresenta diversas construções, acessos, muros/vedações, etc. nomeadamente, na envolvente a Norte, a Sul e a Este junto à E.N. ...01 (Rua ...), que estão incluídos no mesmo aglomerado urbano da parcela em causa e, desse modo, por perímetro urbano definido e delimitado de acordo com a ... do PDM de ....”
18. Por fim, se dúvidas houvesse, a própria toponímia (Rua ...) é suficiente para deixar claro que estamos na presença de um arruamento.
19. Estando preenchidos, como efetivamente estão, os dois pressupostos de que depende a aplicação do ponto 5.3 do despacho em referência, terá forçosamente de se concluir que o facto de o prédio dos Autores distar menos de 5,00 quilómetros do posto de combustível mais próximo não poderia constituir fundamento para o indeferimento da pretensão destes.
20. Ao concluir em sentido contrário, o ato recorrido violou o referido ponto do Despacho SEOP 37-XII/92, vício extensível à douta sentença recorrida, por contender com essa disposição regulamentar.
21. A tal conclusão não obsta o alegado pela Ré nas suas doutas alegações. Relativamente ao facto de se estar perante um poder discricionário (por força da locução “pode”, contida no citado ponto 5.3 do despacho), um tal argumento não poderá colher por duas razões:
22. Desde logo, porque um tal facto constitui uma inovação face à fundamentação contida no ato impugnado, o que obsta a que um tal facto possa ser invocado como fundamento para o indeferimento da pretensão dos Autores.
23. Em segundo lugar, ainda que assim se não entendesse, o indeferimento da pretensão dos Autores não assentou no exercício de um poder discricionário (ou seja, num juízo de oportunidade feito pela Ré na fundamentação do ato recorrido), mas antes na violação de concretos pontos do Despacho acima referido, o que significa que, não tendo a Ré fundamentado a sua posição no exercício de um poder discricionário, mas na violação de disposições regulamentares, está obviamente ao alcance deste Tribunal anular o ato impugnado, caso conclua que a pretensão dos Autores não viola quaisquer disposições do Despacho SEOP.
24. Aqui chegados, terá de se concluir que o ato impugnado padece dos vícios que lhe são assacados pelos Autores, o que significa que, ao decidir como decidiu, a douta sentença recorrida violou, além de outras, a disposição o ponto 5.3 do Despacho SEOP 37-XII/92.
25. Deve, pois, ser revogada, na parte em que entendeu não ser aplicável à pretensão dos Autores a norma do ponto 5.3 do Despacho SEOP 37-XII/92, e substituída, nessa parte, por Douto Acórdão que conclua que a pretensão dos Autores é abrangida pelo regime do ponto 5.3 do referido despacho, com a consequente procedência integral da ação.
26. Tendo sido questionado pelos Autores, o Município ... emitiu tomada de posição em que manifestou nada ter a opor à pretensão daqueles, o que equivale a dizer, que foi cumprido o requisito previsto no ponto 5.3 do referido Despacho SEOP.
27. Mas ainda que assim não fosse, um tal facto não imporia o indeferimento da pretensão dos Requerentes, mas, tão-somente, o convite dos Requerentes a juntar esse documento, atento o disposto no art. 108.º, n.º 1 do Cód. Proced. Administrativo.
28. Ao decidir em sentido contrário, a douta sentença recorrida violou o ponto 5.3 do Despacho SEOP 37-XII/92 ou, no limite e caso assim se não entenda, o disposto no art 108.º, n.º 1 do Cód. Proced. Administrativo.
29. Deve, pois, ser revogada e substituída por Douto Acórdão que julgue a acção procedente, nos termos peticionados.
30. Mostrando-se preenchidos os pressupostos de que depende o deferimento da pretensão dos Requerentes, deve proferir-se douta sentença que condene o Réu a emitir ato que defira aquela pretensão.
Nestes termos, deve o presente recurso ser julgado procedente, com a consequente revogação da douta sentença recorrida e prolação, em sua substituição, de Douto Acórdão que esteja em conformidade com as conclusões acima formuladas,
com o que se fará Justiça!
1.14. A Ré contra-alegou, formulando as seguintes Conclusões:
«
1. O Despacho SEOP 37-X11/92 estabelecia, no momento em que foi praticado o ato administrativo sub judice, as normas aplicáveis á localização, à instalação e exploração de áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis junto das estradas da rede rodoviária nacional, exceto no caso das estradas concessionadas (1.1 do Despacho SEOP 37-X11/92).
2. Este despacho estabelece o afastamento mínimo entre postos de abastecimento de combustíveis (5.1) e afastamento mínimo dos postos de abastecimento de combustíveis a interseções e nós de ligação (5.2).
3. São normas distintas, constantes de diferentes preceitos, mas de aplicação cumulativa.
4. O afastamento mínimo exigível de um posto de abastecimento de combustível a interseções e nós de ligação é de 250 metros (5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92).
5. O terreno dos Recorrentes situa-se a 89,50 m da interseção mais próxima (n.º 2 da fundamentação de facto).
6. O que, por si só, inviabiliza a possibilidade de instalação de um posto de abastecimento de combustíveis no terreno dos Recorrentes.
7. E, por isso, não é necessário verificar se este terreno se localiza em aglomerado urbano.
8. Porque, da conjugação de vários preceitos do Despacho SEOP 37-X11/92 e, bem assim, do que consta do respetivo preâmbulo, resulta claro que o preceito de 5.2 deste despacho se aplica a todas as áreas de serviço, incluindo os simples postos de abastecimento de combustíveis (1- do preâmbulo do Despacho SEOP 37-X11/92 e 3.1).
9. Com efeito, as áreas de serviço são definidas neste Despacho como instalações marginais à estrada, contendo equipamentos e meios destinados a prestar apoio aos utentes e aos veículos (2.1 do Despacho SEOP 37-X11/92).
10. Pelo que esta definição inclui os postos de abastecimento de combustíveis (localização, composição e fins).
11. Se não fosse assim, o autor do Despacho teria incluído neste uma definição de posto de abastecimento de combustíveis, que permitisse distingui-lo da área de serviços.
12. As áreas de serviço são simples e duplas, consoante ocupam um ou ambos os lados da estrada (2.5 do Despacho SEOP 37-X11/92).
13. As áreas de serviço simples dividem-se por diferentes classes (A, 8, C) conforme a sua composição (3.1 do Despacho SEOP 37-X11/92).
14. O posto de abastecimento integra-se na definição de área de serviço, e pode apresentar-se com uma composição que o classifique numa das três classes existentes, consoante os equipamentos e instalações de que esteja dotado e, consequentemente, os serviços que esteja apto a prestar aos veículos e às pessoas (2.5 e 3.1, ambos do Despacho SEOP 37-X11/92),
15. Pois, os postos de abastecimento de combustível são afinal áreas de serviço reduzidas à sua expressão mais simples (1- do preâmbulo do Despacho SEOP 37¬X11192).
16. Pelo que, o preceito em que se estabelecem os afastamentos a respeitar pelas áreas de serviço quanto a interseções e nós de ligação é aplicável aos postos de abastecimentos de combustível, uma vez que, como se disse, estes últimos são áreas de serviço (5.2 do Despacho SEOP 37-X11/92).
17. Não faria sentido que se estabelecessem normas para áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis concessionados e licenciados (5.1) e (5.2) e para áreas de serviço a instalar, deixando-se a instalação de novos postos de abastecimento de combustíveis sem qualquer regra.
18. Se, por mera hipótese académica não fosse assim, então teria de se considerar que existia uma lacuna no regime constante do Despacho SEOP 37-XII/92, uma vez que, as alterações de velocidade e as interseções criadas com as entradas e saídas dos postos de abastecimento de combustível são tal como nas áreas de serviço, pontos de conflito que originam os mesmos problemas, designadamente de segurança rodoviária, fluidez de tráfego e capacidade da estrada.
19. E, essa lacuna seria necessariamente integrada com recurso à norma aplicável aos casos análogos, que seria, neste caso, o preceito aplicável às áreas de serviço (5.2 do Despacho SEOP 37-X11/92).
20. Portanto, a norma constante de 5.2 do Despacho SEOP 37-X11/92, que estabelece afastamentos a interseções e nós de ligação, aplica-se aos postos de abastecimento de combustível tal como decidiu o Tribunal na Douta sentença recorrida.
21. Tanto assim que, na legislação vigente as regras aplicáveis se mantêm inalteradas (artigo 10.º, n.º 2 da Portaria n.º 54/2015 de 27 de fevereiro).
22. A segunda regra relativa a afastamentos, exige que as áreas de serviço e os postos de abastecimento de combustíveis apresentem um afastamento mínimo de 5 km (5.1 do Despacho SEOP 37-X11/92).
23. No presente o preceito vigente mantém esta regra do distanciamento de 5 km entre postos de abastecimento de combustíveis (artigo 10.º, n.º 1 da Portaria n.º 54/2015 de 27 de fevereiro).
24. No caso sub judice ficou provado que o afastamento do terreno dos Recorrentes ao posto de abastecimento já existente é de 3.9 km, o que, por si só, inviabiliza a possibilidade de emitir o ato de licenciamento (5.1 do Despacho SEOP 37-X11/92).
25. Poder-se-ia dispensar a aplicação desta distância mínima entre postos de abastecimento de combustíveis se se verificassem cumulativamente as condições previstas noutra norma (5.3 do Despacho SEOP 37-X11/92);
26. Os Recorrentes ao pugnarem pela aplicação desta norma (5.3 do Despacho SEOP 37-X11/92), que exceciona a aplicação da norma geral (5.1 do Despacho SEOP 37¬X11/92) tinham o ónus de demonstrar que o lanço de estrada junto do qual se situa o seu terreno atravessava um aglomerado urbano.
27. E, por acréscimo que a ocupação marginal de edificações conferia a esse troço de estrada o caráter de arruamento numa extensão de pelo menos, 250 metros.
28. E em seguida, também cumulativamente, os recorrentes teriam, ainda, de demonstrar que o seu projeto de posto de abastecimento de combustíveis tinha sido sujeito a apreciação da Câmara Municipal territorialmente competente, e que tinha merecido desta a emissão de um parecer favorável.
29. Ora, não se encontra junto aos autos nenhum documento oriundo do órgão do município denominado Câmara Municipal, que seja um parecer, com a forma e o teor exigido nos termos do Código do Procedimento Administrativo,
30. Sendo certo que a lei exigia um parecer favorável, o qual por maioria de razão não existe.
31. A prova apresentada, designadamente as fotografias juntas aos autos, não demonstram que existisse um aglomerado urbano; as edificações existentes eram dispersas, não havia alinhamento de construções, que aliás se desconhece se estavam licenciadas.
32. Acresce que, a Lei n.º 22/2012, de 30 de maio, (Regime Jurídico da Reorganização Administrativa Territorial Autárquica), também referida na fundamentação da sentença, considera lugar urbano aquele que tem mais de 2000 habitantes, e indica que, no Concelho ..., tal se verifica apenas em ... e em ....
33. As caraterísticas urbanísticas física e materialmente existentes no local em que se situa o terreno dos recorrentes, atrás referidas, apontam inexoravelmente no sentido de que o terreno não se localiza em aglomerado urbano.
34. Ademais, o perímetro urbano nos termos da definição constante do Plano Diretor Municipal determina que o que releva para a subsunção ao conceito de zona urbana consolidada são as caraterísticas urbanísticas física e materialmente existentes no local e não uma classificação dos solos constante do mesmo plano.
35. A Direção Geral do Território informou que o terreno dos autores está parcialmente inserido em área predominantemente agrícola; não pode, portanto, ser urbanizado ou sujeito a utilização para fins que não sejam agrícolas.
36. Trata-se aliás de um terreno agrícola, nos termos do documento junto aos autos pelos autores.
37. Ao tempo em que foi proferido o despacho SEOP 37-X11192 estava em vigor o artigo 62.º do Decreto-Lei n.º 794/76, de 11 de maio, que definia aglomerado urbano como “o núcleo de edificações autorizadas e respetiva área envolvente possuindo vias públicas pavimentadas e que seja servido por rede de abastecimento domiciliário de água e de drenagem de esgoto, sendo o seu perímetro definido pelos pontos distanciados 50 m das vias públicas onde terminam aquelas infraestruturas urbanísticas”.
38. Pelo que, era esta realidade a que o autor do despacho se referia quando utiliza “aglomerado urbano” (5.3 Despacho SEOP 37-X11/92).
39. Destas conclusões resulta que o terreno dos autores, pela sua localização, atento o teor do Despacho SEOP 37-X11/92, não podia servir para a instalação de um posto de abastecimento de combustíveis,
40. Pelo que, bem andou o Tribunal a quo ao julgar improcedente por não provada, a ação,
41. Verificando-se, assim, que a Douta sentença recorrida não padece de qualquer vício.
Nestes termos, deve o recurso improceder totalmente, mantendo-se na integra a decisão recorrida, assim se fazendo JUSTIÇA.»
1.15. O Ministério Público junto deste TCA Norte, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer, concluindo nos seguintes termos:
« Tudo exposto, somos do parecer que a sentença, padece de nulidade não só por ser ambígua e contraditória, como por excesso de pronuncia, razão pela qual deve ser anulada nos termos do disposto nos art.615º nº1 c) e d) e 625º nº1 e 2 do CPC., aplicável ex vi art.1º do CPTA, pelo que deve ser anulada.
Pelo que, e caso assim se entenda, deve ser substituída por outra, onde se conheçam os alegados vícios, do ato impugnado.
Deve a presente ação ser julgada improcedente por o ato administrativo não padecer dos vícios que lhe vêm imputados.
Devendo o recurso ser julgado totalmente improcedente.»
1.16.Notificados do referido parecer, os Autores responderam, manifestando a sua concordância com a posição sustentada pela Ex.ma Senhora Procuradora Geral Adjunta no referido parecer «na parte em que delimitou o objeto do recurso- que efetivamente se cinge à apreciação da validade do ato impugnado e à viabilidade do pedido indemnizatório» e dele discordando na parte em que «respeita à pronúncia sobre a viabilidade da ação», adiantando que «mal se compreende a referência à formação de caso decidido, na parte em que o ato administrativo impugnado indeferiu o pedido dos Autores, com fundamento no facto de inexistir “viabilidade de concessão. O caso decidido existe, tão-somente, relativamente a atos administrativos consolidados na ordem jurídica e, como é evidente, só abrange o segmento decisório de tais atos.
Os fundamentos do ato- no caso, a suposta inviabilidade do pedido de concessão- ainda que não diretamente atacados, têm como consequência a anulação do ato impugnado( que foi peticionado e que constitui objeto do processo) e situam-se no campo da mera interpretação e aplicação do direito, o que significa que, desde que a matéria de facto seja bastante para conhecer desse vício não concretamente invocado, nada obsta a que, ao nível do enquadramento jurídico dos factos, se julgue procedente a ação ainda que com fundamentos distintos dos invocados na p.i.
Não existe, pois, óbice legal ao conhecimento do vício do ato impugnado, na parte em declarou inexistir pedido de viabilidade- vício que se reconduz ao incumprimento do dever previsto no art. 76.º, n.º1 do CPA, na redação anterior à reforma de 2015
(…)».
1.18. A 18/05/22 proferiu-se despacho a notificar as partes para o exercício do direito ao contraditório quanto à suscitada ( parecer do MP) questão prévia do trânsito em julgado do despacho que homologou a desistência quanto ao pedido dos apelantes a obterem a condenação da apelada à prática de ato devido, e bem assim dos reflexos jurídicos decorrentes desse eventual trânsito em julgado no âmbito da presente ação de condenação à prática de ato devido, e no presente recurso de apelação.
1.21. Ambos as partes responderam, sustentando inexistir qualquer óbice ao conhecimento do pedido, nos termos suscitados.
1.22. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.** II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1.Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Assentes nas mencionadas premissas, as questões que se encontram submetidas à apreciação deste TCAN resumem-se ao seguinte:
a- da questão prévia de saber se por força do despacho que homologou a desistência da instância relativamente a parte do pedido formulado sob a alínea b) do pedido formulado pelos Autores na petição inicial, a sentença recorrida ao decidir nos termos em que o fez, violou o caso julgado formado pelo referido despacho.
b- na improcedência da identificada questão prévia, saber se o despacho impugnado padece de vício de violação de lei decorrente da ofensa ao disposto no ponto 5.2 e, bem assim, no ponto 5.3 do Despacho SEOP 37-XII/92 de 27 de novembro, do qual decorre, contrariamente ao decidido, que as exigências estabelecidas no ponto 5.1 referido despacho não se aplicam ao caso.
2.2.1. DA QUESTÃO PRÉVIA
Conforme se extrai do relatório supra elaborado os Autores intentaram contra a Ré uma ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos tendo em vista obter do Tribunal decisão judicial que: (i) anule o despacho proferido em 17 de março de 2015 pela Gestora Regional da Gestão Regional de ... das E..., S.A., no âmbito do procedimento de licenciamento n.º 2498VCT, que indeferiu a pretensão aí formulada pelos Autores; (ii) que condene a Ré a praticar ato administrativo que deferisse a pretensão formulada, no âmbito do procedimento de licenciamento n.º 2498VCT, designadamente, atribuindo-lhes o licenciamento para abertura e exploração de posto de combustível, bem como os demais pedidos formulados por eles nesse procedimento e que (iii) condene a Ré no pagamento da indemnização que vier a ser fixada em decisão ulterior ou vier a ser liquidada em execução de sentença.
Posteriormente por requerimento que apresentaram em 04/04/2018, os Autores informaram o Tribunal a quo que « desistem da instância relativamente ao seguinte segmento pedido contido na al. b) do petitório: “designadamente atribuindo-lhes o licenciamento para abertura e exploração de posto de combustível”.
Sobre esse pedido recaiu despacho de 29/09/2021, que homologou « judicialmente a desistência da instância formulada pelos Autores respeitante ao seguinte segmento da alínea b) do petitório: “[condenação da Ré,] designadamente, atribuindo-lhes o licenciamento para abertura e exploração de posto de combustível” (cf. requerimento de 04-04-2018), extingue-se, parcialmente, a instância quanto a tal segmento do petitório [cf. arts. 285.º, n.º 2, 285.º, n.º 2, 286.º, 289.º, n.º 1, a contrario, 290.º, n.os 1 e 2, e 277.º, alínea d), do CPC, aplicáveis ex vi do art. 1.º, in fine, do CPTA].».
Entretanto, na sentença que se seguiu à prolação do identificado despacho, a Senhora juiz , no ponto « I.II. Questões que ao Tribunal cumpre solucionar» delimitou o objeto do processo nos seguintes termos:
«Incumbe ao Tribunal o conhecimento de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas segundo a ordem imposta pela sua precedência lógica, sem prejuízo do conhecimento oficioso de outras, permitido ou imposto por lei, devendo analisar-se, em primeira linha, as questões que possam obstar ao conhecimento do mérito do pedido [cf. art. 95.º, n.º 1, do CPTA, em articulação com o disposto no art. 608.º, n.os 1 e 2 do Código de Processo Civil (CPC) - aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho].
Assim, no âmbito do conhecimento de mérito, e tendo presente a jurisprudência do VENERANDO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO NORTE (TCAN) cristalizada, inter alia, no seu douto Acórdão de 07 de Maio de 2021 (proferido no âmbito do processo n.º 2013/18.7BEPRT) – segundo o qual, “...na ação administrativa especial de condenação à prática de ato devido, o Tribunal deve pronunciar-se sobre a pretensão material formulada pelo Autor, rejeitando-se, neste tipo de ações, a prolação de sentenças de anulação ou declaração de nulidade de atos administrativos. No sentido da irrelevância do pedido impugnatório formulado e de que o Tribunal deve limitar-se a conhecer da pretensão material da Autora pronunciou-se já o colendo S.T.A., [cfr. acórdão de 28.09.2010, prolatado no âmbito do Proc. n.º 0266/99, no seguinte sentido: “ (...) o facto da Autora ter instaurado um processo impugnatório, com cumulação do pedido de condenação à prática do ato devido (artº47º, nº2 a) do CPTA), não justifica, porém, o convite previsto no artº51º, nº4 do referido diploma, já que, nesse caso, o tribunal limitar-se-á a conhecer da pretensão material da Autora a ser admitida ao concurso, pois é esse o objeto da ação e não o ato impugnado, tornando-se, pois, irrelevante o pedido impugnatório”.] Nestes termos, é de manifesta evidência de que resulta absolutamente irrelevante o pedido formulado pelo Autor de anulação do ato que indeferiu o requerimento para emissão de licença [...], pois que a verdadeira questão decidenda é a de saber se lhe assiste o direito a ver deferido o apontado requerimento, por se mostrarem verificados os requisitos exigidos...” -, em articulação com o peticionado pelos Autores, a questão decidenda a apreciar nos presentes autos prende-se em saber se os Autores têm (ou não) direito à emissão de ato administrativo que defira a pretensão por si formulada no âmbito do procedimento de licenciamento n.º 2498VCT, designadamente, viabilizando a concessão relativa à instalação de um Posto de Abastecimento de Combustíveis, a construir na freguesia ..., Concelho ..., Distrito ..., sito à margem da estrada nacional n.º ...01, ao km 40+160D (lado direito). ( sublinhado nosso)
No ponto « IV. Fundamentação de Direito [subsunção jurídica da factualidade apurada]» da sentença recorrida, a Senhora juiz a quo, retomando a questão do objeto da ação de condenação à prática de ato devido, refere que tomando por base a jurisprudência contida no já citado Acórdão deste TCAN de 07/05/2021 «em articulação com o peticionado pelos Autores, a principal questão decidenda a apreciar nos presentes autos prende-se em saber se os Autores têm (ou não) direito à emissão de ato administrativo que defira a pretensão por si formulada no âmbito do procedimento de licenciamento n.º 2498VCT. E, em caso afirmativo, saber se têm direito a uma indemnização.»
No parecer subscrito pela Ex.ma Senhora Procuradora Geral Adjunta, proferido nos termos e ao abrigo do disposto no artigo 146.º, n.º1 do CPTA, aquela ilustre magistrada suscita a questão da nulidade da sentença recorrida por se lhe afigurar existir « uma contradição na sentença proferida e o despacho proferido em momento imediatamente antecedente em que se homologou judicialmente a desistência da instância apresentada pelo A. relativamente ao segundo pedido, formulado na al.b), a saber: (ii) A condenação da Ré na prática de ato que defira tal pretensão formulada, no âmbito do procedimento de licenciamento n.º 2498VCT (bem como os demais pedidos formulados por eles nesse procedimento).» e a violação do caso julgado formal decorrente do trânsito em julgado do despacho que homologou a desistência da instância em relação ao referido segmento do pedido formulado sob a alínea b) do petitório.
Na sequência do referido parecer, emitimos despacho a suscitar a questão do trânsito em julgado do despacho que homologou a desistência da instância relativamente ao segundo segmento do pedido formulado sob a alínea b) do petitório e para que as partes se pronunciassem sobre os reflexos jurídicos desse eventual trânsito em julgado no âmbito da presente ação de condenação à prática de ato devido, e no presente recurso de apelação.
Quer a Ré, quer os Autores, pronunciaram-se sustentando que da homologação da desistência da instância em relação ao pedido formulado pelos Autores sob o segundo segmento da alínea b) do pedido não impedia a Senhora Juiz a quo de ter conhecido do mérito da pretensão formulada pelos Autores nos termos em que o fez.
A esse talhe, a Ré respondeu, assinalando que os Autores dividiram o pedido formulado na referida alínea b) em dois segmentos e que a desistência da instância em relação ao pedido formulado sob a alínea b) do petitório «foi parcial», apenas abrangendo o segundo segmento do pedido, ou seja a parte em que pedem que lhe seja atribuído « o licenciamento para a abertura e exploração do posto de combustível, bem como os demais pedidos formulados nesse procedimento», concluindo que « o que os Apelantes pediram e mantêm ( por a sentença não ter transitado em julgado) foi, e é, a condenação da Apelada a praticar ato administrativo com o teor daquele que requereram no procedimento administrativo de licenciamento n.º 2498….» concluindo que que os Autores «(…) na realidade, substancialmente, de nada desistiram».
Consideram que o Tribunal a quo decidiu tendo em conta a parte do pedido constante da alínea b) do petitório que se manteve, isto é, o primeiro segmento dessa alínea b) de que os Apelantes não desistiram.
Também os Autores responderam, sublinhando que a « razão de ser da desistência da instância relativamente ao pedido da al. b ) prendeu-se exclusivamente com o facto de o mesmo não ter viabilidade, em virtude de a pretensão dirigida à Administração no p.a. estar indevidamente elaborada.».
Referem que «esse facto não retira utilidade à pretensão impugnatória dos Autores, já que a procedência da mesma implicará a anulação do ato impugnado e, por força do princípio da decisão previsto no art.º 5.º do CPA, a obrigação de prolação de nova decisão quanto à pretensão dirigida pelos Autores no p.a. juntos aos autos.»
Mais alegam que «Contrariamente ao afirmado no douto despacho que antecede, as conclusões do recurso dos Autores centram-se não apenas no deferimento da pretensão dos Autores ( que não poderia proceder atenta a desistência da instância homologada por sentença) mas também na pretensão impugnatória, o que resulta de forma clara, dos pontos 9,19, 20 e, especialmente 24 das conclusões de recurso.
Daí que , inexistindo obstáculos ao conhecimento da pretensão anulatória dos Recorrentes se imponha proferir douto acórdão que se pronuncie sobre a improcedência da mesma, decidida em 1.ª instância, nos termos, de resto, já peticionados em sede de alegações de recurso».
Será assim?
Sob a alínea b) do petitório, os Autores formularam os seguintes pedidos: « Condenar-se a Ré a praticar ato que defira a pretensão formulada pelos Autores no âmbito do procedimento de licenciamento n.º 2498VCT, designadamente, atribuindo-lhes o licenciamento para a abertura e exploração do posto de combustível, bem como os demais pedidos formulados nesse procedimento)».
A questão está em saber se com a desistência do pedido formulado sob este segundo segmento da alínea b) do pedido os Autores desistiram do pedido de condenação à prática do ato devido na sua integralidade, mantendo-se apenas o pedido impugnatório ou se, diferentemente, mantendo-se a primeira parte do pedido formulado sob aquela alínea subsiste ainda uma componente de condenação da Ré à prática de ato devido, que não se confunde com o pedido de atribuição do licenciamento para a abertura e exploração do posto e combustível, do qual desistiram da instância.
A forma como o pedido formulado na alínea b) se encontra redigido tem contornos que não facilitam a correta compreensão do alcance no objeto do processo resultante da desistência da instância por parte dos autores quanto ao segundo segmento desse pedido.
Na interpretação do que efetivamente resultou para o objeto da presente ação da desistência da instância em relação ao segundo segmento do pedido formulado sob a alínea b) apresentado pelos Autores, não é despicienda a resposta dos autores ao despacho proferido por este TCAN quando esclarecem que a « razão de ser da desistência da instância relativamente ao pedido da al. b ) prendeu-se exclusivamente com o facto de o mesmo não ter viabilidade, em virtude de a pretensão dirigida à Administração no p.a. estar indevidamente elaborada.».
Na verdade, em bom rigor, tomando em linha de conta o teor integral do despacho impugnado – despacho de 17/03/2015- lê-se nesse despacho que: « 3… os interessados apresentaram, de acordo com a letra do seu requerimento,…” o pedido de viabilidade de concessão relativo à instalação de um Posto de Abastecimento de Combustíveis…», quando, conforme se escreve no ponto 7., alínea c) desse mesmo despacho « O regime jurídico atrás referido não prevê o que vem requerido, isto é, a decisão do “pedido de viabilidade da concessão relativa à instalação de um posto de abastecimento de combustíveis», mencionando-se ainda sob as alíneas d) e e) do mesmo ponto que « Pelo que, o objeto do requerido é impossível, por falta de previsão legal» e « em consequência, nunca pode ser deferido».
Conjugando a resposta dos Autores acima referida com o teor do despacho impugnado, torna-se percetível a razão pela qual os Autores desistiram da instância em relação ao pedido de condenação da Ré a atribuir-lhes o licenciamento para a abertura e exploração do posto de combustível: é que não foi esse o concreto pedido que dirigiram à Administração, ou seja, não formularam perante a Administração um pedido de concessão de licenciamento para a instalação de um posto de combustível tendo antes apresentado um pedido de viabilidade da concessão relativo à instalação de um posto de combustível, pedido este que a Ré, nos termos do despacho impugnado, considera impossível, por não estar previsto legalmente, na sua perspetiva, que possa pronunciar-se sobre pedidos de viabilidade de concessão de licenciamentos para a instalação de um posto de combustível mas apenas sobre o respetivo licenciamento, concedendo-o ou recusando-o. Pelo menos, é esta a leitura que se extrai do que vem expresso no despacho impugnado.
Assim, em bom rigor, analisando o conteúdo do pedido formulado sob a alínea b), os Autores não desistiram da instância em relação ao seguinte segmento: « Condenar-se a Ré a praticar ato que defira a pretensão formulada pelos Autores no âmbito do procedimento de licenciamento n.º 2498VCT». Como tal, não pode senão concluir-se que os mesmos mantiveram o pedido de condenação da Ré na viabilização da concessão de licenciamento « relativa à instalação de um posto de abastecimento de combustíveis, a construir na freguesia ..., Concelho ..., Distrito ..., sito à margem da EN ...01, ao Km 40+160, do lado direito».
E sendo assim, efetivamente, bem andou o Tribunal a quo ao conhecer do mérito da ação, não se verificando a suscitada questão da violação do caso julgado formado pelo despacho da senhora juiz a quo que homologou a desistência da instância quanto ao segundo segmento do pedido formulado pelos Autores sob a alínea b) do petitório, conquanto se manteve o pedido de condenação á pratica de ato devido contido no primeiro segmento do pedido constante da referida alínea b).
Termos em que improcede a invocada questão prévia.** III. FUNDAMENTAÇÃOA. DE FACTO
3.1.Com interesse para a apreciação da causa, o Tribunal a quo julgou provada a seguinte facticidade:
«1. AA e BB, ora Autores, são comproprietários de um prédio rústico (“terreno de cultivo com oliveiras e ramada”), sito no Lugar ... ou ..., na freguesia ... (...), no Concelho ..., inscrito na matriz predial sob o número ...27 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o número ...34, confinando com a Rua ...) [cf. Certidão Predial junta aos autos, pelos Autores, e cujo teor, na parte que importa, aqui, se dá por reproduzido].
2. O prédio identificado em 1) localiza-se a uma distância de 89,50 metros da intersecção mais próxima (entre a Rua ... e a Rua ...) [cf. factualidade admitida por acordo (cf. pronúncia dos Autores em 04-04-2018)].
3. Em 28 de abril de 2014, AA e BB, ora Autores, dirigiram à Gestora da Gestão Regional de ..., na qualidade de comproprietários do prédio identificado em 1), um “pedido de viabilidade de concessão relativo à Instalação de um Posto de Combustíveis, a construir na freguesia ..., Concelho ..., Distrito ..., sito à margem da E.N. ...01, ao km 40.160 D” [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 1/18 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
4. Ao km 40.160 D, da E.N. ...01, na freguesia ... (...), Concelho ..., existe rede pública de abastecimento de água e de distribuição de energia elétrica com condicionantes (falhas) [cf. Ofícios da EDP e do Município ... juntos aos autos, respetivamente, em 30-10-2016 e em 01-11-2016, e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
5. Ao km 40.160 D, da E.N. ...01, na freguesia ... (...), Concelho ..., existe uma rede de transportes públicos e de telecomunicações com condicionantes (falhas) [cf. Certidões juntas aos autos, pelos Autores, e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
6. A área prevista para a instalação do posto de combustíveis referido em 3) – na freguesia ... (...), Concelho ..., Distrito ..., sito à margem da E.N. ...01, ao km 40.160 D – abrange os seguintes espaços, a saber: (i) “área predominantemente habitacional unifamiliar” de “aglomerados urbanos não abrangidos por planos de urbanização”, em “espaço urbano e urbanizável” (cerca de 1411,66 m2), e (ii) “área predominantemente agrícola não incluída na RAN” em “espaço não urbano” (cerca de 800,79 m2) [cf. Ofício da Direcção-Geral do Território junto aos autos, em 22-11-2017, e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
7. A área prevista para a instalação do posto de combustíveis referido em 3) – na freguesia ... (...), Concelho ..., Distrito ..., sito à margem da E.N. ...01, ao km 40.160 D - situa-se em 36,2% fora de aglomerado urbano, sendo que a parte situada dentro de aglomerado urbano é em área predominantemente habitacional unifamiliar [cf. Ofício da Direcção-Geral do Território junto aos autos, em 22-11-2017, e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
8. A área prevista para a instalação do posto de combustíveis referido em 3) – na freguesia ... (...), Concelho ..., Distrito ..., sito à margem da E.N. ...01, ao km 40.160 D – localiza-se a 3,7 km do posto de abastecimento mais próximo [cf. factualidade não impugnada].
9. Em 17 de março de 2015 – decorrida a tramitação procedimental –, a Gestora Regional de ... proferiu Despacho (que revogou e substituiu o seu anterior despacho de 19 de Novembro de 2014), cujo teor se reproduz, a saber:
“...[imagem que aqui se dá por reproduzida]
...” [cf. documento (doc.) constante de fls. 79/80 e verso do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
10. Tem-se aqui presente o teor de todos os documentos constantes dos autos e do Processo Administrativo-Instrutor (PA) [cf. documentos (docs.) constantes dos autos e do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].***
Inexistem outros factos provados ou não provados com relevância para a decisão a proferir. Sendo que a restante matéria foi desconsiderada por não ser relevante, por respeitar a conceitos de direito, por consistir em alegações de facto ou de direito, por encerrar opiniões ou conter juízos conclusivos.»** III.B.DE DIREITO
O presente recurso jurisdicional vem interposto da sentença proferida pela 1.ª Instância que julgou a ação proposta pelos Autores improcedente, absolvendo a Apelada do pedido de condenação à prática de ato devido traduzido na aprovação do pedido de viabilidade de concessão relativo à instalação de um posto abastecimento de combustíveis, mantendo na ordem jurídica o despacho de 17 de março de 2015 proferido pela Gestora Regional da Gestão Regional de ... das E..., S.A., no âmbito do procedimento de licenciamento n.º 2498VCT, e que absolveu igualmente a Apelada do pedido indemnizatório formulado pelos Autores.
A 1.ª Instância, tendo em consideração a matéria de facto apurada sob os pontos 1 a 10 do elenco dos factos apurados, e a interpretação do Despacho do SEOP 37-XII/92, de 27 de novembro, concluiu não terem razão aos Autores quando pretendem que lhes assiste o direito de obter a viabilização do licenciamento para a instalação de um posto de combustível no terreno sua propriedade.
Já os Autores entendem que na situação em julgamento, se encontram verificados todos os pressupostos de que depende a viabilidade da sua pretensão e que, por isso, o Tribunal a quo, ao manter na ordem jurídica o despacho impugnado, que indeferiu a pretensão formulada, nos termos que constam da decisão judicial recorrida, não só decidiu de forma contraditória com as premissas que teve em consideração na própria decisão recorrida, como incorreu em erro de julgamento no modo como efetuou a subsunção jurídica dos factos ao direito.
Vejamos.
b.1. Da Nulidade da Sentença Recorrida nos termos do disposto na alínea c), n.º1 do artigo 615.º do CPC.
Nas conclusões 1 e 2 das respetivas alegações de recurso, os Apelantes impetram à sentença recorrida vício de nulidade por alegadamente aquela enfermar de contradição entre as premissas de que parte e a conclusão que acaba por retirar.
Entendem que existe essa apontada contradição, uma vez que, a partir do momento em que o Tribunal recorrido aderiu à definição de área de serviço e posto de abastecimento indicada pela Ré nas suas alegações, segundo a qual as áreas de serviço estão implantadas em terrenos do domínio público e os postos de abastecimento em propriedade privada, não poderia, sob pena de entrar em manifesta contradição, aplicar ao caso dos autos o ponto 5.2 do Despacho SEOP n.º 37-XII/92, já que o mesmo aplica-se apenas a “áreas de serviço a instalar”, o que, olhando à definição terminológica acima referida, exclui do âmbito de aplicação dessa norma o caso dos Autores, porque a sua pretensão é relativa a um posto de abastecimento de combustível.
Será que lhe assiste razão?
Nos termos da alínea c), n.º1 do artigo 615.º do CPC é nula a sentença quando « Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível».
Esta nulidade apenas ocorre quando se constate a existência de uma incompatibilidade entre os fundamentos considerados na decisão recorrida e a decisão que vem a ser proferida, de tal modo que, os fundamentos apontam num sentido que não é aquele que decisão proferida acolhe, a qual surge, assim, em clara contradição com as premissas de que o julgador partiu. Ou seja, trata-se de situações em que existe um erro no silogismo judiciário, por as premissas não serem condizentes com a conclusão.
Dito isto, in casu, coligida a sentença recorrida, e no que concerne ao pedido de condenação da Apelada à viabilização da concessão para a instalação de um Posto de Abastecimento de Combustíveis, a construir na freguesia ..., Concelho ..., Distrito ..., sito à margem da estrada nacional n.º ...01, ao km 40+160D (lado direito), formulado pelos Autores no procedimento de licenciamento n.º 2498VCT, o Tribunal a quo começou efetivamente por « esclarecer que os locais destinados à instalação dos equipamentos para abastecimento de veículos com combustíveis são designados, na respectiva legislação, como postos de abastecimento de combustíveis e áreas de serviço. Ora, a diferença entre o posto de abastecimento de combustíveis e a área de serviço resulta de o primeiro se encontrar instalado em terrenos particulares (propriedade privada) e a segunda se encontrar instalada em terrenos do domínio público».
Contudo, seguidamente, a Senhora juiz a quo refere que : «Assim, nos termos do Despacho SEOP 37-XII/92, Preâmbulo, n.º 1, 2.º parágrafo in fine, a área de serviço é maior e mais bem equipada que o posto de abastecimento de combustíveis, na medida em que os “postos de abastecimento de combustível, [são] afinal áreas de serviço reduzidas à sua expressão mais simples”. E, segundo o n.º 3.1. de tal Despacho SEOP 37-XII/92, o “posto de abastecimento com acesso e estacionamento próprios” é classificado como área de serviço simples. E, como é sabido, a instalação dos postos de abastecimento de combustíveis não é uma actividade livre, porquanto depende da intervenção da Administração rodoviária sujeita a critérios objectivos, uma vez que as exigências relativas à localização, à dimensão, aos equipamentos e aos serviços prestados são calculadas em função do tráfego da estrada. Daí que, tanto a área de serviço como o posto de abastecimento de combustíveis estão sujeitos a licenciamento ou concessão, uma vez que a actividade exercida interfere com a capacidade da estrada, com a fluidez do tráfego, assim como com a segurança rodoviária.»
Resulta do saneador-sentença, logo no segmento transcrito que, contrariamente ao sustentado pelos Apelantes, do facto de o Tribunal a quo considerar aplicável ao caso em análise, em que está em causa aferir dos pressupostos exigíveis para a instalação de um posto de abastecimento de combustíveis, as prescrições previstas do ponto 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92, daí não decorre que o julgador tenha incorrido numa contradição entre a premissas de que partiu e a decisão que proferiu, uma vez que, a distinção legal entre áreas de serviço e posto de combustível, não tem como consequência inelutável que as limitações previstas nesse ponto 5.2 também não sejam extensíveis à instalação de postos de combustível, antes pelo contrário, atenta a fundamentação vertida na decisão recorrida.
Assim sendo, não se vê fundamento, considerando a decisão recorrida, para que possa dar-se como verificada a nulidade que lhe vem assacada, uma vez que a mesma não enferma de qualquer contradição entre os fundamentos de que parte e a decisão prolatada. O que pode verificar-se é uma situação de error in judicando, ou seja, em que o se verifique que o juiz decidiu contrariamente aos factos apurados ou contra norma jurídica que lhe impõe uma solução diferente, questão de que seguidamente cuidaremos de tratar.
Termos em que improcede a apontada nulidade da sentença.
b.2. Do erro de julgamento decorrente a aplicação do disposto no ponto 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92.
Nas conclusões 3 a 9 das alegações de recurso, os Apelantes assacam à sentença recorrida erro de julgamento sobre a matéria de direito por entenderem que foi erradamente considerado aplicável à sua pretensão de concessão de viabilidade para a instalação de um posto de combustíveis no seu terreno, o disposto no ponto 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92.
Para tal, afirmam que sendo as áreas de serviço explorações implantadas em terrenos do domínio público, devidamente concessionados, e os postos de abastecimento explorações implantadas em terrenos particulares (propriedade privada), e considerando que a exploração que os mesmos projetaram destina-se a ser instalada num prédio urbano que lhes pertence, tal como resulta do ponto 1 dos factos provados, tal significa que está aí em causa um posto de abastecimento de combustíveis, e não uma área de serviço.
Logo, tendo em conta que o ponto 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92 e as distâncias nele previstas aplicam-se a áreas de serviço (implantadas em terrenos do domínio público), tal como expressamente resulta da redação dessa norma regulamentar, considerando que a pretensão dos mesmos se destina a ser implantada em propriedade privada e, nessa medida, constitui um posto de abastecimento de combustível, a norma do ponto 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92, porque aplicável apenas a “áreas de serviço”, não se poderia ter por aplicável ao caso dos autos, que visa a instalação de um posto de combustível, impondo-se a revogação da sentença e a sua substituição por acórdão que conclua pela não aplicação à pretensão dos Autores do ponto 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92 e, por inerência, pela procedência da ação.
Quid iuris?
Perscrutada a sentença recorrida, a senhora juiz a quo depois de referir que nos termos da legislação aplicável os locais destinados à instalação dos equipamentos para abastecimento de veículos com combustíveis são designados como postos de combustíveis e área de serviço, e de assinalar que a diferença entre o posto de abastecimento de combustível e a área de serviço resulta de o primeiro se encontrar instalado em terrenos particulares e a segunda em terrenos do domínio público, acrescenta que nos termos do Despacho SEOP37-XII-92, resulta do respetivo preâmbulo, que a área de serviço é uma estrutura maior e melhor equipada que o posto de combustível, como se extrai da referência aí feita de acordo com a qual os « postos de abastecimento de combustível [são] afinal áreas de serviço reduzidas à sua expressão mais simples».
Assinala ainda a senhora juiz a quo, que nos termos do disposto no ponto 3.1 do Despacho SEOP 37-XII/92 o «posto de abastecimento com acesso e estacionamento próprios» é classificado como área de serviço simples, não deixando também de mencionar que a instalação de postos de abastecimento de combustíveis não é um atividade livre, pelo que, tanto a instalação de uma área de serviço como a instalação de um posto de combustíveis estão sujeitos a licenciamento ou concessão, por se tratar de atividades que interferem com outros valores, como a segurança rodoviária e daí que, se tenham de observar determinados pressupostos, desde logo, quanto á respetiva localização.
Lê-se na decisão recorrida, que passamos a transcrever integralmente, que: « (…) o procedimento relativo ao “pedido de concessão para instalação de áreas de serviço” (e, concomitantemente, para instalação de postos de combustíveis) divide-se em duas fases, a saber: (a) a primeira relativa ao “pedido de viabilidade de concessão”, em que se analisa sobretudo a localização pretendida pelo particular interessado (o requerimento é instruído com uma peça desenhada; o traçado em planta e perfil longitudinal numa extensão de estrada no mínimo de 300 m) – cf. Despacho SEOP 37-XII/92, n.º 6.1.1.
Já o licenciamento das obras de construção propiamente ditas é de competência municipal nos termos do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE) e os equipamentos relativos ao fornecimento dos combustíveis estão sujeitos a licenciamento das Direção Geral de Geologia e Energia [cf. o Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, na redacção conferida pelo Decreto-Lei n.º 217/2012, de 9 de Outubro], sem prejuízo ainda das competências de outras entidades.
Debruçando-nos, agora, sobre os dispositivos normativos aplicáveis à localização do posto de abastecimento de combustíveis, constata-se que os postos de abastecimento de combustíveis devem estar afastados entre si, no mínimo de 5 km [cf. Despacho SEOP 37-XII/92, n.º 5.1 e n.º 5.2]; devendo localizar-se relativamente a intersecções e nós de ligação, a distâncias variáveis, e apresentar afastamentos que são, no mínimo, de 250 m [cf. Despacho SEOP 37-XII/92, n.º 5.2 e n.º 7.3.1]. Ora, resulta da factualidade supra julgada provada, que o prédio dos Autores localiza-se a 3,7 km do posto de abastecimento mais próximo - o que viola o disposto no n.º 5.1, do Despacho SEOP 37-XII/92 (que exige uma distância mínima de 5 km). Mais, tal prédio localiza-se a uma distância de 89,50 m da interseção mais próxima – violando o n.º 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92 (que exige uma distância mínima de 250 metros). Consequentemente, terá de improceder a pretensão condenatória dos Autores, porquanto, numa primeira fase de verificação da viabilidade da instalação, constata-se que a instalação do posto de combustível em questão nos autos não é possível.»
Subscrevemos a decisão recorrida, quando considera aplicável ao pedido de licenciamento para a instalação do posto de combustíveis apresentado pelos Apelantes, o disposto no referido ponto 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92, o qual não se aplica apenas às áreas de serviço, como resulta da própria interpretação do que se refere no preâmbulo do mesmo e do disposto no ponto 3.1. do mesmo, como a 1.ª Instância observou.
Bastará atentarmos aos bens protegidos, quer no ponto 5.1, quer no ponto 5.2 do referido despacho para se concluir que as exigências neles previstas se aplicam aos postos de combustível, e não apenas às áreas de serviço concessionadas.
Como bem refere a Senhora Procuradora Geral Adjunta no parecer que emitiu nos termos do n.º1 do artigo 146.º do CPTA, o « Ponto 5.1, visa por um lado regular a concorrência e dotar as E.N., e postos de abastecimento que sejam uteis e devidamente localizados no espaço, de modo a haver uma correta distribuição dos referidos postos, de modo a que sejam uteis aos utentes da via.
O Ponto 5.2, tem como objetivo assegurar a segurança da via.
Assim, afigura-se-nos que a ratio destes dois pontos, tanto se justifica numa área de serviço, como num posto de combustível.
É aliás por esta razão que o ponto 5.3, estabelece exceções para os postos de combustível que estejam dentro das áreas urbanas, precisamente por entender que nessas zonas e atenta a velocidade a que se pode circular é inferior e como tal diminui o risco de acidente».
Acresce que nos termos do disposto no ponto 2.1 do referido Despacho SEOP, as áreas de serviço são definidas como instalações marginais à estrada, contendo equipamentos e meios destinados a prestar apoio aos utentes e aos veículos, donde se entoa que nessa definição se incluem os postos de abastecimento de combustíveis, e por conseguinte, o que respeita à respetiva localização, composição e fim, uma vez que, de contrário, a não ser assim, o autor do Despacho, como bem adverte a Apelada, teria incluído neste uma definição de posto de abastecimento de combustíveis, que permitisse distingui-lo da área de serviços.
Note-se que, as alterações de velocidade e as interseções criadas com as entradas e saídas dos postos de abastecimento de combustível são tal como nas áreas de serviço, pontos de conflito que originam os mesmos problemas, designadamente de segurança rodoviária, fluidez de tráfego e capacidade da estrada, pelo que não faria sentido que a norma do pnto 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/ 92 não se aplicasse à situação dos autos.
Por outro lado, veja-se que nos termos do disposto no ponto 2.5 do Despacho 37-XII/92 do SEOP as áreas de serviço são simples e duplas, conforme ocupem um ou ambos os lados da estrada e, nos termos do ponto 3.1. do mesmo Despacho, as áreas de serviço simples dividem-se por diferentes classes (A, 8, C) conforme a sua composição. Ora, como resulta do próprio racional deste Despacho, no qual se menciona que os postos de abastecimento de combustível são afinal áreas de serviço reduzidas à sua expressão mais simples (veja-se preâmbulo do Despacho SEOP 37¬X11192), não podemos deixar de considerar que o posto de abastecimento integra-se na definição de área de serviço, e pode apresentar-se com uma composição que o classifique numa das três classes existentes, consoante os equipamentos e instalações de que esteja dotado e, consequentemente, os serviços que esteja apto a prestar aos veículos e às pessoas (2.5 e 3.1, ambos do Despacho SEOP 37-X11/92).
Assim sendo, como bem se considerou na sentença recorrida, as normas em que se estabelecem os afastamentos a respeitar pelas áreas de serviço quanto a interseções e nós de ligação são aplicáveis aos postos de abastecimentos de combustível, uma vez que, como se disse, estes últimos são áreas de serviço (5.2 do Despacho SEOP 37-X11/92).
Aliás, como frisa a Apelada, não faria sentido que se estabelecessem normas para áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis concessionados e licenciados (5.1) e (5.2) e para áreas de serviço a instalar, deixando-se a instalação de novos postos de abastecimento de combustíveis sem qualquer regra.
Se dúvidas houvesse quanto à aplicação da norma constante do ponto 5.2 do Despacho SEOP 37-X11/92, que estabelece afastamentos a interseções e nós de ligação aos postos de abastecimento de combustível, veja-se que essas regras se mantêm inalteradas na Portaria n.º 54/2015, de 27 de fevereiro ( vide artigo 10.º, n.º2), o que aponta no sentido da correta interpretação que foi realizada pelo Tribunal a quo ao considerar o pedido de viabilidade para o licenciamento do posto de combustível requerido pelos Apelantes como incluído no campo de previsão do ponto 5.2 do citado Despacho SEOP .
Sendo incontornável que o Despacho SEOP 37-X11/92 estabelecia, no momento em que foi praticado o ato administrativo impugnado nos autos, as normas aplicáveis à localização, à instalação e exploração de áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis junto das estradas da rede rodoviária nacional, exceto no caso das estradas concessionadas (1.1 do Despacho SEOP 37-XII/92), considerando a matéria de facto dada como provada na fundamentação de facto da sentença recorrida, não pode senão concluir-se que os Apelantes não reúnem as condições legais para obterem a condenação da Administração na sua pretensão.
Recorde-se que conforme decorre do citado Despacho, o mesmo estabelece como pressuposto para o licenciamento da instalação o afastamento mínimo entre postos de abastecimento de combustíveis (5.1) e afastamento mínimo dos postos de abastecimento de combustíveis a interseções e nós de ligação (5.2).
Nos termos do ponto 5.2 desse Despacho o afastamento mínimo exigível de um posto de abastecimento de combustível a interseções e nós de ligação é de 250 metros, sendo que o prédio dos Apelantes se situa a apenas a 89,50 m da interseção mais próxima (vide ponto 2. do elenco dos factos provados na decisão recorrida).
No caso, o prédio onde os Apelantes pretendem instalar o posto de combustível localiza-se a 89,50M da interseção mais próxima e neste caso por a velocidade de projeto local ser de 50 Km/h, a distância mínima de interceção é 250m, conforme resulta do disposto o ponto 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92 de 27 de novembro.
Logo, bem andou a decisão recorrida ao considerar que não se encontra verificado o pressuposto previsto no ponto 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92, o que, quanto a nós e como também é entendido pela Apelada, constitui condição cuja falta por si só já é suficiente para inviabilizar a possibilidade de instalação de um posto de abastecimento de combustíveis no terreno dos Apelantes.
Termos em que improcedem os fundamentos de recurso apresentados pelos Apelantes quanto a este segmento da decisão recorrida.
b.3. Do erro de julgamento decorrente a aplicação do disposto no ponto 5.3 do Despacho SEOP 37-XII/92.
Nas conclusões 10.ª a 30.ª das respetivas conclusões de recurso, os Apelantes assacam à decisão sob sindicância erro de julgamento em matéria de direito, considerando errada a interpretação e aplicação que o Tribunal a quo fez do ponto 5.3 do Despacho SEOP 37-XII/92 .
Para tanto, chamam à colação o documento n.º1 que juntaram por requerimento de 08/06/2017, que a seu ver demonstra que o prédio dos mesmos se encontra implantado em solo urbanizado ou edificado e afeto em plano territorial à urbanização ou edificação.
Invocam também que no PDM de ..., o prédio em causa está implantado em zona de “aglomerados urbanos não abrangidos por planos de urbanização”, nomeadamente, em área qualificada como “Área Predominantemente Habitacional Unifamiliar” e que, resulta ainda da certidão que constitui o doc. n.º 5, junto com o requerimento dos Autores de 08/06/2017, que é o próprio Município ... a afirmar expressamente que o prédio dos Autores “confina com a Rua ... e localiza-se dentro de Aglomerado Urbano com ocupação marginal de edificações numa extensão de, pelo menos, duzentos e cinquenta metros”.
Assim, entendem que só por manifesta obstinação se poderá pretender afirmar que o local em questão não está integrado em aglomerado urbano, já que aquilo que resulta dos instrumentos de gestão territorial é precisamente o contrário.
Como tal, alvitram que a sentença recorrida violou o ponto 5.3 do Despacho SEOP 37-XII/92.
E adiantam que à mesma conclusão se chega, quanto à circunstância de saber se a localização do prédio dos Autores tem uma ocupação marginal de edificações que lhe confira um carácter de arruamento numa extensão de, pelo menos, 250,00 metros, estando-se na presença de um arruamento, e como tal, preenchidos os dois pressupostos de que depende a aplicação do ponto 5.3 do despacho em referência, pelo que, terá forçosamente de se concluir que o facto de o prédio dos Autores distar menos de 5 Km do posto de combustível mais próximo não poderia constituir fundamento para o indeferimento da pretensão destes.
Concluem que, ao decidir em sentido contrário, a sentença recorrida violou o ponto 5.3 do Despacho SEOP 37-XII/92 ou, no limite e caso assim se não entenda, o disposto no art 108.º, n.º 1 do CPA.
Vejamos.
Precise-se que concordamos com a Apelada quando considera que a falta de observância do disposto no ponto 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92, é bastante para determinar a inviabilidade da pretensão dos Apelantes, pelo que, em rigor, não era necessário verificar se o terreno em causa se localiza ou não em aglomerado urbano.
Acontece que essa questão vem colocada, e como tal, sobre a mesma cumpre tomar posição ainda que, a entender-se como pretendem os Apelantes, nem por isso a sua pretensão lograria sucesso, atento o incumprimento do disposto no ponto 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92.
Antes de mais, no que concerne a estes fundamentos de recurso, foi a seguinte a decisão proferida pela 1.ª Instância, que passamos a transcrever integralmente, atenta a utilidade que reveste para a boa compreensão do que ora está em discussão:
« (…)
Ademais, consigna o n.º 5.3 do Despacho SEOP 37-XII/92 que, “...nos lanços de estradas nacionais que atravessam aglomerados urbanos onde a ocupação marginal de edificações lhes confere caráter de arruamento numa extensão de, pelo menos 250 m, poderão ser licenciados simples postos de abastecimento de combustíveis, sem qualquer limitação de distância entre si...”. Resulta, assim, a possibilidade de se dispensar a aplicação da regra relativa ao afastamento mínimo de 5 km entre postos de abastecimentos de combustíveis. Trata-se de uma norma que não afasta, todavia, a outra regra que estabelece as distâncias mínimas às interseções e aos nós de ligação pelo que, no caso em apreço, sendo a distância a uma interseção menor do que o exigível, a instalação do posto de abastecimento de combustíveis no local pretendido pelos Autores é inviável, nos termos dos n.º 5.2 e 5.7 do Despacho SEOP 37-XII/92. Daí que, localizando-se o prédio dos Autores a uma distância de 89,50 m da interseção mais próxima, não se torna necessário verificar se, no caso dos autos o seu prédio está ou não situado dentro de aglomerado urbano para efeitos de aplicação da regra excepcional que dispensa o afastamento mínimo de 5 km entre postos de abastecimento de combustíveis. Todavia, atente-se que o Despacho SEOP 37-XII/92 preceitua, expressamente, no seu n.º 5.3 que “nos troços de estradas nacionais, que atravessam aglomerados urbanos (...) poderão ser licenciados simples postos de abastecimento de combustíveis, sem qualquer limitação de distância entre si” – o que faz com que a Administração rodoviária detenha uma margem de livre apreciação (ou, discricionariedade) na decisão administrativa que profere. Daí que compete à Administração rodoviária verificar e fundamentar se, perante determinada pretensão, pode dispensar (ou não) a distância de 5 km entre postos de abastecimento de combustíveis, que se pretenda localizar à beira de um troço de estrada nacional que atravessa um aglomerado urbano. O atravessamento do aglomerado urbano não é suficiente, só por si, para desencadear necessariamente a dispensa do respeito por tal distância. Por conseguinte, não poderia este Tribunal condenar a Ré na emissão de acto administrativo que defira a pretensão formulada no âmbito do procedimento de licenciamento n.º 2498VCT (viabilizando a concessão relativa à instalação de um Posto de Abastecimento de Combustíveis, a construir na freguesia ..., Concelho ..., Distrito ..., sito à margem da estrada nacional n.º ...01, ao km 40+160D (lado direito)), porquanto uma tal decisão judicial violaria o princípio da separação dos poderes.
No entanto, ainda que assim se não entendesse, sempre seria exigível “o parecer favorável da [respectiva] Câmara Municipal” para que se pudesse proceder à dispensa da observância da distância de 5 km entre postos de abastecimento de combustíveis [cf. Despacho SEOP 37-XII/92, n.ºs 5.3, 2.º §]. Ora, os documentos juntos aos autos, emitidos pela Câmara Municipal ... não são, formal nem substancialmente, pareceres. Com efeito, o parecer teria de ser emitido pela Câmara Municipal ... - o que não se verifica -, e teria de se pronunciar de forma directa, clara e expressa sobre este aspecto. Aliás, os documentos oriundos do município juntos aos autos contêm meras afirmações pouco rigorosas, sem indicação de qualquer fundamento, não obedecendo aos critérios patentes no n.º 5.3 do Despacho SEOP 37-XII/92, nem cumprindo as regras que resultam do Código do Procedimento Administrativo (CPA) antigo (arts. 91.º e seguintes).
E, é nesta senda que os Autores alegam que a estrada junto da qual se encontra o seu terreno atravessa, nessa zona, um aglomerado urbano. Todavia, certo é que a aplicação da excepção constante do n.º 5.3 do Despacho SEOP 37-XII/92, determina a necessidade de verificação cumulativa, quanto à situação do prédio objecto de licenciamento para instalação de um posto de abastecimento de combustíveis, quanto ao seguinte: (a) localização junto de lanço de estrada classificada pelo Plano Rodoviário Nacional; (b) que, nesse local, atravesse um aglomerado urbano; e, (c) que se verifique a existência de ocupação marginal de edificações, que lhe confiram o caráter de arruamento, em, pelo menos 250 m. Ora, não está em questão nos autos a natureza nacional do lanço da estrada EN ...01, mas antes o que se deve entender por aglomerado urbano, assim como ocupação marginal.
Desde logo, de acordo com a Lei n.º 22/2012, de 30 de Maio (Regime Jurídico da Reorganização Administrativa Territorial Autárquica), considera-se lugar urbano, o lugar com população igual ou superior a 2000 habitantes, conforme o Anexo ii da presente lei, que dela faz parte integrante. E, no Município ... – em que se localiza o prédio onde os Autores pretendem instalar um posto de abastecimento de combustíveis –, existem dois lugares urbanos: ... e .... Daí que, o terreno não se localize em aglomerado urbano do ponto de vista substancial, acima referida. Acresce que, o prédio dos Autores não se localiza num local com as caraterísticas de vivência e de ocupação do espaço próprias de um aglomerado urbano, como resulta claro das diversas fotografias que estão juntas aos autos.
Ora, o Despacho SEOP 37-XII/92, de 27 de Novembro foi proferido quando vigorava o art. 62.º do Decreto-Lei n.º 794/76, de 11 de Maio, que definia aglomerado urbano como “o núcleo de edificações autorizadas e respectiva área envolvente, possuindo vias públicas pavimentadas e que seja servido por rede de abastecimento domiciliário de água e de drenagem de esgoto, sendo o seu perímetro definido pelos pontos distanciados 50 m das vias públicas onde terminam aquelas infra-estruturas urbanísticas”. Resulta, assim, que a letra do Despacho SEOP 37-XII/92 referente à travessia de aglomerados urbanos no n.º 5.3 reporta-se a esta realidade a que faz referência; sendo este o enquadramento jurídico. Consequentemente, o Despacho SEOP 37-XII/92, quanto se refere a “aglomerado urbano” refere-se não a qualquer conjunto de casas, mas antes a uma povoação cuja importância, há quase trinta anos, já tinha população residente e utilizadora das respetivas infraestruturas e serviços, que justificava a pavimentação das vias públicas, e exploração das redes de águas e de drenagem de esgoto referidas. Em suma, não se pode considerar que o prédio dos Autores se situe em aglomerado urbano.
No tocante à ocupação marginal de edificações – e sem prejuízo da necessária verificação relativa ao seu licenciamento de que os Autores não cuidaram –, as fotografias juntas aos autos deixam claramente ver e perceber que se trata de edificações que não se encontram propriamente junto à estrada nacional e que estão dispersas. Aliás, a planta topográfica também deixa ver um povoamento disperso, que obriga inclusivamente ao emprego de guardas de segurança, não existindo um alinhamento mínimo entre prédios que confiram o carácter de arruamento a este troço da estrada. Mais, essa ocupação marginal teria que conferir o carácter de arruamento, vincando-se assim as caraterísticas urbanas ao local, isto é, tal arruamento teria de servir para o trânsito dentro do aglomerado urbano e teria de ser demonstrado que o trânsito de passagem se fazia por outra via. Dentro dos aglomerados urbanos, o trânsito era, ao tempo em que foi proferido o despacho, tanto pedonal com automóvel - não é claramente o caso do local em que se encontra o prédio dos Autores, desde logo, por se tratar de troço de uma estrada classificada como nacional, que liga ... a ....
Além disso, o perímetro urbano, nos termos da definição constante do Plano Director Municipal de ..., “é a linha que delimita áreas contíguas de solos urbanizados ou cuja urbanização seja possível programar e de outros que, estando afetos à estrutura ecológica, são necessários ao equilíbrio do sistema urbano”; incluindo o espaço urbano e urbanizável e exclui o espaço não urbano [cf. arts. 7.º, n.º 13, 34.º e 35.º do Aviso n.º 4269/2012, publicado no D.R., 2.ª série, de 16 de março de 2012, páginas 9976 e ss.]. E, o que releva para a subsunção ao conceito de zona urbana consolidada são as caraterísticas urbanísticas, física e materialmente existentes no local e não uma classificação dos solos constante do PDM. No caso em apreço, o prédio dos Autores não foi urbanizado e, pelo menos, uma parte do mesmo ou na sua totalidade, não pode mesmo ser urbanizado, por estar em área predominante agrícola (RAN). Mais, de acordo com a Direcção-Geral do Território, o prédio dos Autores encontra-se, nos termos do Plano Diretor Municipal de ... em espaços de dois tipos diferentes, a saber: (a) parte em espaço urbano e urbanizável, e (b) outra parte em espaço não urbano. Consequentemente, não está em aglomerado urbano [cf. pp. 11 e 19 do Ofício da Direcção-Geral do Território junto aos autos]. E o posto de abastecimento que os Autores pretendiam construir ocuparia a totalidade do tereno, nos termos do desenho constante da planta topográfica que juntaram quer ao Processo Administrativo-Instrutor (PA) quer com a petição inicial.
Finalmente, faz-se notar que as licenças têm um objecto, indicam a proibição (relativa) que removem ou a actividade cujo exercício permitem e em que condições. Daí que uma licença relativa a um acesso são emitidas ao abrigo de regras próprias, necessariamente distintas das normas aplicáveis aos postos de abastecimento de combustíveis; não se confundindo.
Ante o exposto, jamais este Tribunal poderia condenar a Ré na emissão de acto administrativo que deferisse a pretensão formulada pelos Autores no âmbito do procedimento de licenciamento n.º 2498VCT, viabilizando a concessão relativa à instalação de um Posto de Abastecimento de Combustíveis, a construir na freguesia ..., Concelho ..., Distrito ..., sito à margem da estrada nacional n.º ...01, ao km 40+160D (lado direito). E, do supra exposto, resulta que o acto impugnado não poderia deixar de ter o sentido e o alcance que teve, na medida em que não padece de nenhuns dos vícios que lhe foram assacados pelos Autores, encontrando-se devidamente fundamentado e não violando o consignado em nenhum dos preceitos do Despacho SEOP 37-XII/92, de 27 de Novembro.»
Coligida a decisão recorrida e considerando os fundamentos de recurso expendidos pelos Apelantes para lhe impetrarem erro de julgamento quanto à interpretação e aplicação do ponto 5.3 do Despacho SEOP 37-XII/92, adiantamos que não vislumbramos nesses fundamentos qualquer razão para abalar a decisão in crisis.
Conforme resulta do ponto 5.1 do Despacho SEOP 37-XII/92, para além das exigências colocadas pelo ponto 5.2 do mesmo, que supra analisamos, existem outras condicionantes em matéria de afastamentos, previstas no ponto 5.1 desse Despacho, que exigem que as áreas de serviço e os postos de abastecimento de combustíveis apresentem um afastamento mínimo de 5 km. Não é despiciendo, a este respeito, verificar que o artigo 10.º, n.º1 da Portaria 54/2015, de 27/02 mantém esta regra do distanciamento de 5 km entre postos de abastecimento de combustíveis.
Posto isto, coligindo o probatório, comprovou-se que o afastamento do terreno dos Apelantes ao posto de abastecimento já existente é de 3.9 km, o que, inviabiliza a possibilidade de emitir o ato de licenciamento (5.1 do Despacho SEOP 37-X11/92).
Acontece que, esta distância mínima entre postos de abastecimento de combustíveis pode ser dispensada desde que se verifiquem cumulativamente as condições previstas no ponto 5.3 do Despacho SEOP 37-X11/92.
Trata-se de uma norma que exceciona a aplicação do disposto no ponto 5.1 do Despacho SEOP 37-XII/92, que exige a referida distância mínima de 5Km entre postos de abastecimento de combustíveis, e que no caso nos Apelantes não se verifica.
Para essa exceção prevista no ponto 5.3 do citado despacho ser aplicável, era necessário que os Apelantes tivessem comprovado que o lanço de estrada junto do qual se situa o seu terreno atravessava um aglomerado urbano, e bem assim, que a ocupação marginal de edificações conferia a esse troço de estrada o caráter de arruamento numa extensão de pelo menos, 250 metros. Cumulativamente, impunha-se ainda aos Apelantes que demonstrassem que o seu projeto de posto de abastecimento de combustíveis tinha sido sujeito a apreciação da Câmara Municipal territorialmente competente, e que tinha merecido desta a emissão de um parecer favorável.
Acontece que, com relevo para a aplicação do 5.3, o tribunal a quo apenas deu como provados os seguintes factos:
«6. A área prevista para a instalação do posto de combustíveis referido em 3) – na freguesia ... (...), Concelho ..., Distrito ..., sito à margem da E.N. ...01, ao km 40.160 D - abrange os seguintes espaços, a saber: (i) “área predominantemente habitacional unifamiliar” de “aglomerados urbanos não abrangidos por planos de urbanização”, em “espaço urbano e urbanizável” (cerca de 1411,66 m2), e (ii) “área predominantemente agrícola não incluída na RAN” em “espaço não urbano” (cerca de 800,79 m2) [cf. Ofício da Direcção-Geral do Território junto aos autos,em 22-11-2017, e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
7. A área prevista para a instalação do posto de combustíveis referido em 3) – na freguesia ... (...), Concelho ..., Distrito ..., sito à margem da E.N. ...01, ao km 40.160 D - situa-se em 36,2% fora de aglomerado urbano, sendo que a parte situada dentro de aglomerado urbano é em área predominantemente habitacional unifamiliar [cf. Ofício da Direcção-Geral do Território junto aos autos,em 22-11-2017, e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
8. A área prevista para a instalação do posto de combustíveis referido em 3) – na freguesia ... (...), Concelho ..., Distrito ..., sito à margem da E.N. ...01, ao km 40.160 D - localiza-se a 3,7 km do posto de abastecimento mais próximo [cf. factualidade não impugnada].
Deste acervo fatual, não resulta provado que se verificam os pressupostos estabelecidos no ponto 5.3 Despacho SEOP 37-XII/92 de 27 de novembro, que permitam dispensar os Apelantes do preenchimento do disposto no ponto 5.1 do referido despacho ( distância de 5 km entre postos de abastecimento de combustíveis).
Como bem se dá conta na decisão recorrida e resulta do probatório, os Apelantes não providenciaram pela junção aos autos de nenhum documento emitido pela Câmara Municipal ... que possa ser tido como constituindo um parecer, nos termos do disposto no Código do Procedimento Administrativo, sendo insofismável a exigência desse parecer favorável no âmbito do procedimento em causa nestes autos.
E da prova apresentada, reafirma-se, não se pode concluir que existisse um aglomerado urbano, para efeitos do disposto no ponto 5.3.do aludido despacho.
Importa, neste âmbito, convocar a Lei n.º 22/2012, de 30 de maio, (Regime Jurídico da Reorganização Administrativa Territorial Autárquica), também referida na fundamentação do saneador-sentença, que considera lugar urbano aquele que tem mais de 2000 habitantes.
Tal como foi considerado na decisão recorrida, é consistente com a prova efetuada que o terreno dos Apelantes não se localiza em aglomerado urbano. E como também aí se refere, no Município ... – em que se localiza o prédio onde os Autores pretendem instalar um posto de abastecimento de combustíveis –, existem dois lugares urbanos: ... e ....
Ademais, o perímetro urbano nos termos da definição constante do Plano Diretor Municipal determina que o que releva para a subsunção ao conceito de zona urbana consolidada são as caraterísticas urbanísticas física e materialmente existentes no local e não uma classificação dos solos constante do mesmo plano.
Note-se que a Direção Geral do Território informou que o terreno dos autores está parcialmente inserido em área predominantemente agrícola, pelo que não pode, portanto, ser urbanizado ou sujeito a utilização para fins que não sejam agrícolas.
Assinale-se que ao tempo em que foi proferido o despacho SEOP 37-X11192 estava em vigor o artigo 62.º do Decreto-Lei n.º 794/76, de 11 de maio, que definia aglomerado urbano como “o núcleo de edificações autorizadas e respetiva área envolvente possuindo vias públicas pavimentadas e que seja servido por rede de abastecimento domiciliário de água e de drenagem de esgoto, sendo o seu perímetro definido pelos pontos distanciados 50 m das vias públicas onde terminam aquelas infraestruturas urbanísticas”, sendo esta a realidade a que se refere o ponto 5.3 do citado despacho quando nele se utiliza a expressão “aglomerado urbano”. Desta forma, afigura-se-nos acertada a consideração de que o terreno dos autores, pela sua localização, atento o teor do Despacho SEOP 37-X11/92, não podia servir para a instalação de um posto de abastecimento de combustíveis.
No seguimento do que se expendeu, não têm razão os Apelantes quando pretendem que sempre se impunha que tivesse sido proferida decisão, que perante o entendimento verificado em relação à falta parecer exigido pelo ponto 5.3 do Despacho SEO 37-XII/92, se impunha ao Tribunal a quo que tivesse convidado os mesmos a juntarem o aludido parecer, nos termos do artigo 108.º, n.º1 do CPA.
Note-se que, independentemente do mais que a esse respeito se pudesse discutir, a verdade é que no caso em análise a pretensão dos Apelantes estava inelutavelmente condenada ao insucesso pela simples razão de não cumprir as exigências de distanciamento previstas no ponto 5.2 do Despacho SEOP 37-XII/92, que são de verificação cumulativa com as demais ( ponto 5.1 ou ponto 5.3).
Pelo exposto, não vemos razões para infirmar o que foi decidido pela 1.ª Instância, impondo-se julgar improcedente o presente fundamento de recurso e confirmar a sentença sobre escrutínio.** IV-DECISÃO
Nesta conformidade, acordam os Juízes Desembargadores deste Tribunal Central Administrativo do Norte em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmam a sentença recorrida.
Custas pelos Apelantes (art.º 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC).* Notifique.*
Porto, 16 de setembro de 2022
Helena Ribeiro
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
