| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
JMMDN e mulher, BSPBDN, residentes na Rua…, FF..., vieram instaurar a presente ACÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM contra o MUNICÍPIO DA FF..., pedindo, nos termos e com os fundamentos constantes da petição inicial, a sua condenação nos seguintes pedidos:
a) a reconstituir, à sua custa, a favor dos Autores, a edificação que existia no local, e que ainda hoje existiria, não fora o ilegal acto de licenciamento, conforme decisão transitada em julgado;
b) a pagar aos Autores, a título de reparação de lucros cessantes, a quantia de 72.507,72 Euros, com juros moratórios, à taxa máxima legal, desde a citação até efectivo embolso;
c) a pagar aos Autores, igualmente a título de reparação de lucros cessantes, a quantia de 1.000,00 Euros por mês, entre a data da propositura desta acção e a da entrega, aos Demandantes, do edifício que venha a ser erguido, conforme pedido aqui formulado sob a alínea a);
d) a pagar aos Autores a quantia de 22.331,57 Euros – respeitante aos custos efectivamente suportados –, com juros moratórios, à taxa máxima legal, desde a citação até efectivo embolso;
e) a pagar aos Autores, a título de compensação por danos não patrimoniais, a quantia de 30.000,00 Euros, acrescida de juros moratórios, à taxa máxima legal, desde a citação até efectivo reembolso;
f) a pagar aos Autores os honorários do mandatário destes na presente acção, de montante a liquidar ulteriormente.* Pela sentença a folhas 207 e seguintes o TAF de Coimbra julgou a acção totalmente improcedente, absolvendo o Réu dos pedidos contra ele formulados.* Inconformados com tal sentença, os Autores interpuseram o presente recurso no qual, em alegações, formularam as seguintes conclusões: * A) O Tribunal a quo, ao pronunciar-se sobre – e, concretamente, ao afastar – o requisito da ilicitude da conduta do Município, quando esta havia sido definitivamente declarada por decisão transitada em julgado proferida pelo STA de 10-05-2007, ofendeu o caso julgado material − arts. 671-1 e 673 do CPC.
B) O Tribunal a quo, ao considerar que, no caso em apreço, a ilegalidade cometida não consubstanciava ilicitude para efeitos do disposto no art. 6.º do DL 48051 e no art. 483 do Cód. Civil, por não caber no âmbito de protecção do art. 121 do RGEU, e, consequentemente, ao aplicar o regime geral da Responsabilidade Extracontratual do Estado em moldes incompatíveis com o regime especial de responsabilidade civil constante do RJUE, incorreu em violação, por errada desaplicação, do preceito do art. 70 do referido RJUE.
C) Na verdade, o regime previsto no art. 70 do RJUE, que se aplica, no caso, com prevalência sobre os restantes regimes gerais de responsabilidade civil extracontratual, basta-se com a conduta ilícita dos titulares dos órgãos, funcionários ou agentes para que o Município seja directamente responsabilizado pelos prejuízos causados pela revogação do licenciamento.
D) Se a ilicitude já havia sido declarada por decisão anterior do STA, se essa ilicitude foi imputada a agentes e funcionários do Município e se o pedido dos ora Recorridos se fundou nessa declaração de ilicitude, o Tribunal a quo apenas se deveria ter proferido sobre (i) a verificação dos danos e sua quantificação e (ii) a existência de nexo de causalidade.
E) Ainda que assim não fosse – o que apenas se admite como hipótese de trabalho – mesmo que competisse ao Tribunal a quo aferir do requisito da ilicitude, nos termos do disposto no art. 6.º do DL 48051, sempre se diga que não poderia a Ilustre Julgadora limitar-se – como limitou – a verificar se os interesses dos ora Recorrentes cabiam no âmbito de protecção da norma do art. 121 do RGEU.
F) Efectivamente, ao proferir um acto de licenciamento ilegal, o ora Recorrido não se limitou a violar o artigo 121 do RGEU, mas também os princípios da legalidade, da boa fé e da tutela da confiança, consagrados nos arts. 3.º e 6.º-A do CPA e no art. 266.º da CRP, porquanto criou uma certeza, uma expectativa juridicamente fundada (fez nascer um direito de edificação) posteriormente frustrada pelo acto de revogação; e dúvidas não existem de que os interesses dos ora Recorridos cabem, pelo menos, no âmbito de protecção dos arts. 3.ºe 6.º - A do CPA, para efeitos de aplicação do artigo 6.º do DL 48051 e do art. 483 do Cód. Civil.
G) Também quanto a esta matéria o Tribunal a quo incorreu em erro de Direito, ao considerar que a ilegalidade em causa não consubstanciava ilicitude para efeitos de responsabilidade civil extracontratual do ora Recorrido − assim violando os preceitos dos arts. 3.º e 6.º-A do CPA, do art. 6.º do DL 48051, do art. 483 do Cód. Civil e do art. 266 da CRP.
H) Ademais, a tese sustentada na sentença quanto à necessidade de, para haver ilicitude geradora de responsabilidade civil, ser indispensável que a ilegalidade do acto resulte da violação de normas destinadas a proteger direitos ou interesses dos interessados (neste caso o artigo 121 do RGEU), apenas vale para os casos em que o dano emerge directamente do acto ilegal.
I) Por outro lado, o Tribunal a quo ao concluir, sem mais e na sequência da apreciação do requisito da ilicitude, pela ausência de nexo de causalidade sem abrir período de produção de prova, relativamente aos danos e ao correspondente nexo, proferiu sentença nula por omissão de fundamentos de facto e de direito que sustentem tal asserção (art. 668-1/b do CPC) – ou, se assim não se entender, significa flagrante erro de julgamento.
J) O nexo causal – em grande parte – é evidente, notório (aliás, assumido pelo próprio Recorrido, segundo a informação técnica junta sob o documento n.º 8 com a petição inicial) e foi alegado, designadamente, sob os arts. 19 a 41, 51 a 59, 64 e 65 do libelo.
K) Já no que respeita ao requisito da culpa, deve concluir-se, em primeiro lugar, que a sentença sub censura padece de nulidade (cit. art. 668-1/b do CPC), por omissão de fundamentos de facto e de direito que justifiquem a conclusão de que, em face da concorrência de culpas, a culpa que é imputável aos Autores deve excluir a que é imputável ao Município.
L) Ainda que se entenda diversamente – o que não se concede – o Tribunal a quo incorreu em manifesto erro de julgamento, ao concluir pela existência de concorrência de culpas emergente da errada classificação da obra por parte dos ora Recorrentes, na medida em que a mesma não releva em nada para o caso concreto.
M) Com efeito, a revogação da licença teve fundamento, como vimos, na conduta omissiva do ora Recorrido, que se demitiu da obrigação de garantir que o projecto de arquitectura se encontrava em conformidade com a estética do conjunto habitacional, designadamente em razão do agravamento do desalinhamento já anteriormente existente.
N) Ora, só poderia haver aumento de desalinhamento existente se a operação urbanística implicasse o aumento da área de implantação, que, no caso dos autos, só poderia decorrer de obras de ampliação!
O) O erro de classificação prendeu-se com a desconformidade entre a referência a obras de alteração e a obras de reconstrução, sendo certo, porém, que tanto do pedido de licenciamento como do projecto de arquitectura constava a referência expressa às obras de ampliação, as únicas com a virtualidade de potenciar o já existente desalinhamento.
P) Acresce que, pelo carácter subjectivo dos valores em causa que caem irremediavelmente no campo dos poderes discricionários do ora Recorrido, só ele podia e devia, em face de um pedido de licenciamento para ampliação, verificar a conformidade do projecto de arquitectura com os valores estéticos constantes a que faz apelo a disposição do art. 121 do RGEU, sendo a violação desses valores (de apreciação casuística) motivo de recusa de licenciamento nos termos do disposto no art. 24-4 do RJUE.
Q) Por fim, a revogação da licença, quando detectada a ilegalidade, era também uma faculdade (ou um dever, conforme a Doutrina que se perfilhe…) do Município, não podendo configurar-se como motivo de exclusão de culpa, uma vez que, nos termos do estatuído no art. 20 do RJUE, essa ilegalidade deveria ter sido detectada – até porque se esgota no exercício de um poder discricionário – no momento de apreciação do projecto de arquitectura do qual sempre constou a pretendida operação urbanística de ampliação do imóvel em causa.
R) Assim, o Tribunal a quo, ao decidir pela concorrência de culpas, incorreu em erro de julgamento, na subsunção dos factos ao direito, violando os preceitos arts. 500 e 571 do Cód. Civil, porquanto aos ora Recorrentes nenhum juízo de censurabilidade (culpa) pode ser imputado.
S) Como agravante de tudo quanto alegado supra, ainda no que respeita ao requisito da culpa, nota-se que a mesma é presumida no caso da prática de acto administrativo ilegal, pelo que cabia ao Tribunal recorrido um especial cuidado na demonstração do afastamento da presunção − o que não fez, nem podia fazer, pois, realmente, o Município esteve muito longe de fazer tudo o que estava ao seu alcance para evitar o acto e a conduta ilícitas e os danos daí emergentes!
T) Mesmo que assim não fosse – o que não se admite –, em face da verificada concorrência de culpas, atendendo a que a apreciação dos valores estéticos releva do exercício do poder discricionário do Município e a garantia de conformidade com as normas aplicáveis é imposta ao Município nos termos do preceito do art. 20 do RJUE, o Tribunal a quo deveria ter graduado as culpas e não excluído, sem qualquer fundamento ou ponderação, a da autarquia, sob pena de violação do estatuído no art. 570 do Cód. Civil.
U) Em suma, o Tribunal a quo, ao decidir como decidiu, incorreu em violação dos preceitos dos arts. 668-1/b, 671-1 e 673 do CPC; do art. 70 do RJUE; dos arts. 3.º e 6.º-A do CPA; do art. 6.º do DL 48051; do art. 266 da CRP; e dos arts. 483, 497, 500 e 571 do Cód. Civil.
Termos em que, na procedência do recurso, deve revogar-se a decisão recorrida e ordenar-se a baixa dos autos à primeira instância, para que se proceda aí à abertura de um período de produção de prova dos danos alegados sob os arts. 18 a 41 da Petição Inicial, por forma a ser possível calcular o quantum indemnizatur a atribuir aos Autores, ora Recorrentes.* Não foi apresentada contra-alegação.* O MP foi notificado nos termos do artigo 146º/1 CPTA.* FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Factos assentes na sentença:1. Os autores são legítimos proprietários e possuidores do prédio urbano, sito na Rua do P..., n.º 3, FF..., inscrito na matriz predial urbana da freguesia de S. J... sob o art. 1..., e descrito na Conservatória do Registo Predial da FF... sob o n.º 15..., a fls. 164, do Lº B-41 – cfr. documentos de fls. 31 e 32, e artigo 1º da contestação do réu (nºs 1 e 2 do artigo 490º do CPC).2. O autor marido dedicava-se, profissionalmente, à actividade comercial, explorando no local o estabelecimento de cafetaria denominado «Café P...» – cfr. artigo 1º da contestação do réu (nºs 1 e 2 do artigo 490º do CPC).3. Em 6 de Agosto de 2001, o autor apresentou na Câmara Municipal da FF... o pedido de licenciamento de projecto de “alteração e ampliação” para o local em causa – cfr. documento de fls. 34, e artigo 1º da contestação do réu (nºs 1 e 2 do artigo 490º do CPC)-, o qual foi instruído com a “Memória descritiva e justificativa” que constitui fls. 35 a 38 dos autos, que aqui se dá por reproduzida, onde se refere que o projecto em causa é de “reconstrução e ampliação”.4. Do processo de licenciamento (cfr. fls. 375 do PA junto aos autos) consta o termo de responsabilidade do autor do projecto de arquitectura de 6 de Agosto de 2001, onde este declara que o projecto em causa “observa as normas gerais e específicas de construção, bem como as disposições legais e regulamentares aplicáveis”.5. A obra em causa foi licenciada, por despacho do Presidente da Câmara Municipal da FF... de 26 de Setembro de 2002, e foi emitido, em 12 de Novembro de 2002, o respectivo Alvará de Licença de Construção, com o n.º 5.../02 – cfr. documento de fls. 39 e artigo 1º da contestação do réu (nºs 1 e 2 do artigo 490º do CPC).5. Os autores celebraram com VJSN..., em 31 de Outubro de 2002, o contrato de empreitada que constitui documento nº 6 junto com a petição inicial e cujo teor aqui se dá por reproduzido, tendo as obras iniciado em Novembro de 2002 – cfr. documento de fls. 40 a 45 e artigo 1º da contestação do réu (nºs 1 e 2 do artigo 490º do CPC).6. Na sequência da reclamação de um vizinho, PMPO..., por despacho do Presidente da Câmara Municipal da FF... de 30 de Dezembro de 2002 a obra foi embargada e, tendo interposto recurso contencioso de anulação do mesmo no TAC de Coimbra (processo nº 203/2003), por sentença de 27 de Maio de 2005 foi o referido acto anulado - cfr. documento de fls. 51 a 61 dos autos, e artigo 1º da contestação do réu (nºs 1 e 2 do artigo 490º do CPC).7. Entretanto, por despacho do Presidente da Câmara Municipal da FF... de 23 de Junho de 2003, proferido na sequência da Informação do Departamento de planeamento e Gestão Urbana de 21 de Fevereiro de 2003, foi decidido revogar o seu anterior despacho de 26 de Setembro de 2002, nos seguintes termos:
O interessado, notificado nos termos e para os efeitos do art. 101º do CPA, relativamente à proposta de revogação do meu despacho datado de 2002-09-26, que deferiu o licenciamento do projecto em epígrafe, respondeu em requerimento/exposição junto a fls. 238 e 239 do PA, pugnando pela irrevogabilidade do mesmo.
Contudo, face a todas as informações, pareceres e fotografias constantes do PA complementado com uma vistoria ao local importa realçar:
a) O acto em crise teve por suporte as informações técnicas constantes do PA, nomeadamente a de fls. 47 onde se escreveu “o projecto verifica a implantação e alinhamento existente no local”.
b) Inexistindo no Concelho um plano eficaz definidor de alinhamentos para estabelecer a implantação de fachadas face à via pública, compete à Câmara determiná-lo casuisticamente.
c) E, neste sentido, foi aceite o alinhamento proposto pelo requerente.
d) Em execução de obras, verifica-se um total desalinhamento do projecto com todas as construções existentes no mesmo lado da rua.
e) Neste sentido, sendo todas as construções adjacentes do mesmo lado da rua de construção ou reconstrução recente, a execução do projecto em causa desqualifica profundamente o conjunto habitacional integrante da parte velha da cidade, pelo que se verifica uma clara violação do art° 121º do RGEU e dos princípios da igualdade e da justiça e da prossecução do interesse público.
f) Deste modo, verificando-se um clamoroso erro de facto quanto à correcta implantação da nova construção por parte do projectista e do técnico camarário, motivador do licenciamento aparentemente constituído de direitos, revogo ainda excepcionalmente o meu despacho proferido em 26-09-2002, que deferiu o licenciamento do projecto em questão, por ser da maior conveniência ao interesse público, salvaguardando-se assim a estética do conjunto habitacional e a correcta circulação de pessoas e veículos no arruamento existente a sul e por existir manifesta violação das normas e princípios citados”- cfr. documentos de fls. 46 e seguintes e de fls. 48 e seguintes dos autos.8. Tendo sido interposto recurso contencioso de anulação deste despacho do Presidente da Câmara Municipal da FF... de 23 de Junho de 2003 no TAC de Coimbra (processo nº 675/2003), por sentença de 8 de Maio de 2005 foi o referido acto anulado - cfr. documento de fls. 62 e seguintes dos autos, e artigo 1º da contestação do réu (nºs 1 e 2 do artigo 490º do CPC).9. No entanto, em sede de recurso jurisdicional daquela sentença, o STA, por acórdão de 10 de Maio de 2007, anulou a sentença recorrida e negou provimento ao recurso contencioso - cfr. documento de fls. 62 e seguintes dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido.10. Não foi requerida a suspensão de eficácia do despacho do Presidente da Câmara Municipal da FF... de 23 de Junho de 2003 - artigo 1º da contestação do réu (nºs 1 e 2 do artigo 490º do CPC).11. A Câmara Municipal da FF... celebrou com a A... o contrato de seguro que constitui fls. 138 e seguintes dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.* DE DIREITO
As questões a decidir coincidem com as críticas à sentença sintetizadas nas conclusões dos Recorrentes, abreviadamente:
- Ofensa de caso julgado material.
- Desaplicação do artigo 70º RJUE.
- Errada consideração que a ilegalidade do licenciamento em causa não configurava “ilicitude” para efeitos de responsabilidade civil extracontratual.
- Nulidade da sentença (art. 668º/1/b) CPC) por falta de fundamentação quanto à inexistência de nexo de causalidade entre facto ilícito e danos.
- Errada consideração de inexistência de nexo de causalidade entre facto ilícito e danos.
- Nulidade da sentença (art. 668º/1/b) CPC) por omissão de fundamentação para concluir pela concorrência de culpas e, daí, pela imputação da culpa exclusivamente aos Autores.
- Errada imputação de culpa concorrente aos Autores, ou, a admitir-se essa imputação, pela infundada exclusão, sem qualquer graduação, da culpa imputável ao Réu.* Vejamos.
Começa-se pela alegada nulidade da sentença, seguindo-se o conhecimento dos demais vícios invocados, com referência às conclusões pertinentes.
Questão da nulidade da sentença – I) e K)
De acordo com a norma invocada pelos Recorrentes a sentença é nula quando “não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão”.
Trata-se de um vício formal na medida em que não se ocupa do acerto da decisão judicial, mas sim da sua estruturação silogística, como uma peça de argumentação em que a conclusão (decisão final) brota logicamente de premissas de facto e de direito previamente estabelecidas.
É certo que as premissas imediatamente úteis à decisão final duma questão submetida a julgamento podem, por seu turno, ser conclusões lógicas de silogismos intermédios, instrumentais, no longo encadeamento discursivo urdido na sentença.
Trata-se, como quase sempre, de uma questão de razoabilidade e bom senso, já que a completude da fundamentação é uma utopia e, até, uma impossibilidade lógica.
Num critério largo, pode dizer-se que a nulidade só ocorre quando faltem as premissas gerais de facto e/ou de direito fundamentais (no sentido de serem fundamento imediato) da própria decisão final, sem as quais esta se apresentaria como mera “profissão de fé”, ao invés da construção racional, logicamente estruturada e intrinsecamente compreensível que a lei exige.
Deste modo não existe nulidade da sentença quando a hipotética insuficiência da fundamentação se traduza nalguma inconcludência ou lacuna em certo ponto da linha de raciocínio trilhada pelo tribunal, desde que a decisão final, em si mesma, continue a ser fundamentada (bem ou mal), logicamente estruturada e compreensível.
No caso vertente a sentença segue por uma linha racionalmente aceitável, especificando um apreciável conjunto de factos relevantes que utilmente subsume num conjunto articulado de normas e princípios jurídicos, por forma a atingir um resultado (a decisão final) que é compreensível, concorde com as premissas subjacentes e adequada aos termos do litígio. E tanto assim é que os Recorrentes nenhuma dificuldade tiveram em expor com proficiência os erros de julgamento que supostamente a viciam.
Descendo a aspectos mais concretos:
Na sentença refere-se ser impossível “fazer derivar do citado acto ilegal os danos invocados” e nesta perspectiva tornava-se obviamente inútil proceder à produção de prova que os Recorrentes exigem, na conclusão I), como condição prévia da apreciação do nexo de causalidade.
Por outro lado, ponderou o Tribunal “a quo”:
«Todavia, a confusão gerada pela errada classificação da obra terá tido, neste caso, uma significante contribuição no resultado.
Com efeito, a “MEMÓRIA DESCRITIVA E JUSTIFICATIVA” que constitui fls. 35 a 38 dos autos (referida no ponto 3 do probatório) refere-se a um projecto de “reconstrução e ampliação”, sendo certo que a “reconstrução” significa «edificar no espaço de edifício anterior de forma a manter a mesma implantação, estrutura, forma e cérceas, ainda que com diferentes materiais».
Assim, se tivermos em conta esse facto e a circunstância de o “desalinhamento” apenas ser observável com a obra no terreno, não podemos de deixar de concluir que, neste caso, a culpa imputável aos autores deve excluir a que é imputável ao Município.»
Esta ponderação pode ser discutível mas, seguramente, não merece a crítica que lhe é desferida pelos Recorrentes na conclusão K), de ser totalmente omissa quanto aos fundamentos de facto e de direito destinados a justificar a exclusão da culpa imputável ao Réu.* Caso julgado – A)
Alegam os Recorrentes que o afastamento do requisito da ilicitude na sentença em crise ofende o caso julgado material constituído pelo acórdão do STA de 10-05-2007, referido em 8 e 9 da matéria de facto.
Nesse acórdão foi decidido basicamente negar provimento ao recurso contencioso onde era impugnado o despacho do Presidente da Câmara da FF... de 23-06-2003, que revogara o despacho de deferimento do pedido de licenciamento em causa nestes autos, referido em 5 da matéria de facto.
Tendo-se feito assentar a validade desse despacho revogatório justamente na invalidade (ilegalidade) do despacho revogado.
Nas palavras do STA:
«Em vista do exposto, o desalinhamento que no caso dos autos se registava – e que se manteria com o deferimento do projecto de arquitectura da ampliação – violava a norma do RGEU que dispõe sobre a estética (art. 121º) e, bem assim, a do art. 24º, nº4, do DL nº 555/99.
Sendo assim, a decisão de deferimento de 26/09/2002 (…) não era válida e, com esse fundamento, podia, em princípio, ser revogada pelo acto contenciosamente impugnado…»
Ora, o TAF na sentença recorrida não contraria aquela decisão do STA. Pelo contrário, manifesta expressa concordância com ela e até a cita longamente como demonstração da “ilegalidade do acto em causa”.
Só que, na sua tese “nem toda a ilegalidade consubstancia uma ilicitude nos termos do artigo 483º do Código Civil e do artigo 6º do DL nº 48051, de 21 de Novembro de 1967”.
E após ponderar que “não podemos sem mais integrar aquele comportamento da administração no conceito de ilicitude…”, acaba por concluir no sentido de “não haver matéria suficiente para responsabilizar a administração pelos alegados danos” (na sentença escreve-se “insuficiente” por manifesto lapso, que fica assim corrigido).
Portanto, o TAF respeita e considera escrupulosamente na sentença o julgado da autoria do STA, apenas entende que essa constatada ilegalidade, só por si, não é suficiente para preencher o requisito “ilicitude” gerador da responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas.
Sendo certo que sobre esta matéria da responsabilidade civil, no caso, não incidiu qualquer pronúncia do STA.
Enfim, esta questão improcede.* Artigo 70º RJUE - B)
Preceitua o artigo 70º/1 do RJUE aprovado pelo DL 555/99:
«Artigo 70º
Responsabilidade civil da Administração
1 - O município responde civilmente pelos prejuízos causados em caso de revogação, anulação ou declaração de nulidade de licenças ou autorizações sempre que a causa da revogação, anulação ou declaração de nulidade resulte de uma conduta ilícita dos titulares dos seus órgãos ou dos seus funcionários e agentes.»
(…)
Não há qualquer dúvida que esta norma é aplicável à situação “sub judice”, sendo em princípio necessário o seu contributo para aferir da viabilidade da pretensão dos Autores, visto que a causa de pedir formulada na presente acção assenta em que o acto de licenciamento era um acto constitutivo de direitos que, ao ser revogado por invalidade “tem de qualificar-se como ilícito, gerador de danos para os Autores e, consequentemente, de responsabilidade civil para o Município” (cfr. petição inicial).
E é verdade, como alegam os Recorrentes, que o TAF não equacionou na sentença a aplicação desta norma, nem disse por que razão não a aplicava.
Mas da desaplicação não pode inferir-se de forma automática a violação da norma.
Na verdade, uma coisa é admitir a aplicabilidade em abstracto da norma e outra, bem diferente, saber como no caso concreto se deve articular com as demais normas tendentes a regular a responsabilidade extracontratual das entidades públicas, constantes designadamente do DL 48051 e do Código Civil.
No limite poderia sustentar-se (de forma algo temerária, convenhamos) que o referido artigo 70º, pese embora ser norma especial, segundo os contornos do caso não teria qualquer interferência autónoma na solução do caso, numa espécie de apagamento por redundância em face do regime geral da responsabilidade civil extracontratual.
Seja como for, em termos teóricos “prima facie” não é possível excluir que da aplicação do artigo 70º do RJEU resultasse ainda a solução adoptada na sentença e, portanto, sem mais indagação, fazer equivaler a desaplicação à violação da norma.
Assim há que aprofundar a análise.
Desde logo ressalta nesta matéria uma opção legislativa acentuadamente especializada relativamente ao regime geral da responsabilidade civil, que se traduz na “deslocalização” da responsabilidade civil do acto desfavorável para o acto favorável ao “lesado”.
Na realidade, no caso, trata-se de um acto de licenciamento que não era lesivo, mas pelo contrário, constitutivo de um direito na esfera jurídica dos Autores.
A lesividade situa-se no acto que revogou o licenciamento.
Sucede que no âmbito do regime geral (falamos do DL 48051 aplicável no tempo) a ilicitude é, em princípio, requisito obrigatório da responsabilidade civil. Dispõe o artigo 2º deste diploma:
«Art. 2.º - 1. O Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício.»
Pelo que não poderia residir neste acto lesivo a causa de pedir da pretensão indemnizatória, a não ser hipoteticamente nos estritos limites do regime da indemnização por actos lícitos, plasmado no artigo 9º desse DL.
«Art. 9.º - 1. O Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais.»
O artigo 70º do RJEU não é absolutamente inovatório, antes representa o desenvolvimento duma opção legislativa que já vinha (pelo menos) do artigo 52º, n.º 5 do Dec. Lei 445/91, de 20/11 e, portanto, continua a ser válida nesta temática a orientação do Acordão do STA, 3ª Subs. do CA, de 16-05-2001, Rec. 046227, donde se extrai o seguinte: * «Para a sentença, essa responsabilidade derivaria da prática de um acto inválido com a aprovação do projecto de arquitectura. (…)
Há realmente ilegalidade na aprovação do projecto de arquitectura nessas condições, e ilegalidade que acarreta a respectiva nulidade.
É que, nos termos do disposto no artigo 52.º, al. b), do Dec-Lei n.º 445/91, são nulos os actos de licenciamento que violem as prescrições dos planos municipais de ordenamento do território.
E num caso destes responderá o Município pelos prejuízos causados?
Com que fundamento? E, no caso afirmativo, que prejuízos devem considerar-se abrangidos por essa indemnização?
Se enquadrada exclusivamente à luz das normas do Dec-Lei n.º 48.051, bem como dos princípios gerais de pendor civilístico que regem a responsabilidade civil, a responsabilidade do Réu é bastante duvidosa.
É sabido que a responsabilidade civil assenta na conjugação de vários pressupostos, que são o acto ilícito, a culpa, o prejuízo indemnizável e o nexo causal entre o acto e o dano.
Ora, se encararmos o facto gerador da responsabilidade como sendo a aprovação do projecto de arquitectura, embora haja ilegalidade nesse acto, uma barreira desde logo se ergue: não há danos que possam imputar-se ao acto da câmara, pois tal acto foi ao encontro da pretensão que o administrado formulara, deferindo-a nos seus precisos termos. Falham os requisitos do dano e do nexo causal.
Por outro lado, se quisermos construir a responsabilidade sobre o acto de recusa de emissão do alvará, ou de deliberação final de licenciamento, o que falta é a ilicitude da actuação do órgão administrativo.
Na verdade, nenhuma das partes discute a legalidade dessa recusa, aceitando, pelo contrário, que o regulamento do PDM impedia validamente que o Autor construísse uma edificação com o coeficiente de ocupação que o seu projecto previa. A administração actuou a coberto da normação aplicável, e não havendo ilegalidade não haveria fundamento para a condenação do Réu.
Isto, repete-se, pelos princípios gerais.
Simplesmente, o legislador concebeu uma norma especial a partir da qual é possível, nestes casos, fazer derivar a responsabilidade da autarquia.
Referimo-nos ao artigo 52.º, n.º 5, do Dec-Lei n.º 445/91, que a sentença apenas ao de leve mencionou, e que prescreve:
«5. Nas situações previstas nos n.os 1, 2 e 3, o Município constitui-se na obrigação de indemnizar os prejuízos causados aos interessados».
(…)
Temos, pois, que no caso de ter concedido um licenciamento com violação das prescrições de um PDM, a autarquia fica constituída na obrigação de indemnizar o construtor «pelos prejuízos causados».
(…)
Ao consagrar na lei reguladora do licenciamento de obras esta responsabilidade com o seu quê de anómalo, a lei quis manifestamente obrigar as câmaras a redobrados cuidados na aprovação de certos projectos, em especial dos que tenham de se harmonizar com instrumentos de planeamento urbanístico.»* E, portanto, tem que concluir-se que efectivamente a sentença incorre na violação, por indevida desaplicação, do regime especial previsto no artigo 70º do RJUE.* Ilicitude geradora de responsabilidade civil – B), C), D), E), F), G) e H)
Em consequência do anteriormente exposto decaem grande parte das considerações desenvolvidas na sentença, designadamente sobre a questão da “ilicitude”, tendo apenas em vista o regime geral da responsabilidade civil.
Ora, um dos aspectos que importa extrair do regime ignorado pelo TAF é a especial ênfase que assim é dada à responsabilização das câmaras municipais, inculcando estar aí subjacente uma exigência de “redobrados cuidados” (na expressão do acórdão do STA citado) na aprovação dos projectos de obras.
E desta exigência reforçada decorre proporcionalmente o reforço do campo da “ilicitude” para efeitos de responsabilidade civil extracontratual, ao ponto de praticamente (com a cautelosa ressalva de qualquer hipótese mirabolante residual) se poder qualificar como “conduta ilícita”, para aquele efeito, a prática de qualquer ilegalidade que venha a constituir causa de revogação, anulação ou declaração de nulidade de licenças atribuídas.
No caso, o TAF recusa que a mera ilegalidade do acto de licenciamento permita integrar o requisito da ilicitude, argumentando com o âmbito de protecção da norma violada, dizendo:
«No caso dos autos, a norma violada (artigo 121º do RGEU) não visa, obviamente, a protecção dos interesses que os autores vêm defender nesta acção, antes se destina a defender o interesse público da dignificação das construções e da valorização estética do conjunto urbano.»
Ora, não é assim, porque a “esquecida” norma do artigo 70º do RJUE visa directamente proteger o interesse lesado com a revogação do licenciamento ilícito, no caso, o interesse dos Autores.
Entende-se assim, sem necessidade de enveredar pela análise da também invocada violação dos princípios da legalidade, da boa-fé e da confiança, que está demonstrado no caso o requisito da ilicitude, devendo relegar-se para o campo da culpa (concorrência de culpas ou até exclusão da culpa do Réu) a análise das objecções centradas na suposta censurabilidade da conduta dos Autores. * Nexo de causalidade – I) e J)
Neste campo afigura-se que o Tribunal “a quo” incorre em erro ao “meter no mesmo saco” ilicitude e nexo de causalidade, negando a estes requisitos da responsabilidade civil autonomia conceitual, argumentado como se a falta do nexo de causalidade fosse consequência irrefragável da falta de ilicitude. Lê-se com efeito na sentença:
«Portanto, tendo em conta que os autores fazem corresponder a ilicitude à ilegalidade do acto de licenciamento, e ponderando que a este propósito nada mais vem alegado, ou seja, que não foram trazidos aos autos factos concretos integradores do conceito de ilicitude, não podemos sem mais integrar aquele comportamento da administração no conceito de ilicitude nem, por outro lado, fazer derivar do citado acto ilegal os danos invocados, faltando o necessário nexo causal.»
Porém, esta argumentação não é aceitável, posto que na realidade “ilicitude” e “nexo de causalidade” são conceitos perfeitamente distintos, podendo existir ambos, nenhum ou só um deles. Ou seja, mesmo que a ilegalidade do licenciamento porventura não constituísse “ilicitude”, isso não significa que da ilegalidade do acto de licenciamento não resultassem prejuízos para os Autores.
De resto a própria Administração, na fundamentação do acto revogatório, admite “que a consequência da revogação do acto de licenciamento poderá originar responsabilidade civil para o município, uma vez que foi proferido um acto administrativo constitutivo de direitos e na medida em que a obra já começou a ser executada, tendo originado encargos para o particular, sendo certo que só com a execução da mesma foi possível aferir da ilegalidade do acto (art. 70º do DL 445/91, de 20 de Novembro)”.
Coisa diversa é estabelecer o nexo de causalidade entre o acto ilícito e cada um dos prejuízos invocados, mas isso só será possível fazer com segurança e utilidade prática depois de levada a cabo a indispensável produção de prova relativa aos danos concretamente alegados, sendo prematuro antecipar a decisão sobre a existência de nexo de causalidade relativamente a cada um desses factos alegadamente danosos.* Culpa – L), M), N), O), P) Q), R), S) e T)
Na sentença considera-se excluído o dever de indemnizar imputável à administração atenta a gravidade da culpa imputável aos autores nos termos do artigo 570º do Código Civil.
E que culpa seria essa?
Transcreve-se da sentença:
«No caso dos autos, tendo em conta que a administração foi induzida em erro, pois afinal o projecto em causa não era de “reconstrução”, considerando que o autor do projecto de arquitectura emitiu termo de responsabilidade onde declara que o projecto em causa “observa as normas gerais e específicas de construção, bem como as disposições legais e regulamentares aplicáveis”, ponderando que as alterações introduzidas às fachadas não foram feitas «para conferir ao prédio a “melhoria das condições de segurança e de salubridade”, mas sim com o propósito de lhe alterar o destino e utilização» - cfr. acórdão referido no ponto 9 do probatório - ou seja, em benefício dos autores, tendo ainda presente que, logo que detectada a ilegalidade, a administração tentou impedir a edificação – cfr. pontos 5 e 6 do probatório - parece-nos forçoso, nos termos do artigo 570º do Código Civil, considerar que, neste caso, atenta a gravidade da culpa imputável aos autores nos termos do artigo 571º do Código Civil, o dever de indemnização da administração se deve considerar excluído.»
Afigura-se que nesta análise o TAF se atém exageradamente a um elemento meramente formal/terminológico constante da Memória Descritiva e Justificativa apresentada, quando aí se refere (pecando por contradictio in terminis) que as peças apresentadas constituem “o projecto de reconstrução e ampliação de um edifício…”
O Tribunal segue assim na esteira da Informação que fundamenta o acto revogatório, onde se lê:
“A apresentação do projecto, contraditória e ambígua entre o requerimento inicial e a memória descritiva, bem como as peças desenhadas que foram apresentadas com plantas e alçados comparativos, terão induzido o técnico em erro, porquanto julgou tratar-se de uma reconstrução, não tendo verificado os alinhamentos definidos na envolvente próxima…”
Ora bem, se era manifesta a existência de ambiguidades nos termos e nas peças apresentadas mais se impunha aos técnicos e órgãos camarários decisores o dever de diligenciar, quer no terreno quer por pedido de esclarecimentos ao requerente, no sentido de apurar a realidade a licenciar.
De resto, toda esta matéria do desalinhamento da construção licenciada foi exaustivamente analisada no acórdão do STA de 10-05-2007, muito para além da mera e secundária questão terminológica, tendo-se aí chegado à correcta conclusão, que ora se reitera, no sentido de que o projecto apresentado pelos Autores fornecia os elementos necessários para dever ser qualificado como um pedido de ampliação e exigindo desse modo a consideração pelo Réu do problema dos alinhamentos (nos termos do invocado artigo 121º do RGEU).
Leia-se (cfr. fls. 82 destes autos):
«É este precisamente o caso dos autos. Tanto a fachada que confina com a Rua do P..., como a lateral que confronta com a Rua Detrás do Pinhal, de acordo com o projecto de arquitectura apresentado, ampliam no sentido vertical (a segunda também aumenta no sentido longitudinal). Por outro lado, além de passarem a apresentar novos vãos de janela que anteriormente não existiam, também a fachada que versa para a Rua do P... apresenta uma sacada. Portanto, se estamos em presença de paredes aumentadas, com outro aspecto físico com nova estrutura e diferente configuração, não podemos deixar de considerá-las novos elementos do prédio. Consequentemente, a Câmara tinha que tratar o pedido de ampliação com essa especificidade e enfrentar o problema dos alinhamentos como algo que não devia deixar de considerar, porque assim lho impunha o art. 121º citado, son pena de lesão do interesse público da “dignificação” das construções e da “valorização estética” do conjunto urbano.»
A conclusão impõe-se: A Câmara dispunha dos elementos necessários para apreciar e avaliar o projecto apresentado e, portanto, é censurável que tenha deferido o licenciamento com violação do mencionado artigo 121º do RGEU.
Em suma, verifica-se também o requisito “culpa” da Administração, ficando apenas a faltar, para que se estabilize a obrigação de indemnização pretendida pelos Autores, o apuramento dos danos existentes relativamente aos quais exista o necessário nexo de causalidade.
Para o efeito há que proceder às necessárias diligências de produção de prova dos factos alegados de entre os carreados nos artigos 19 a 41 da petição inicial e seguidamente determinar, de entre os factos provados, quais aqueles relativamente aos quais se verifica o nexo de causalidade adequada com a revogação do licenciamento, para efeito de fixação da indemnização devida. * DECISÃO
Pelo exposto acordam em:
- Conceder provimento ao recurso.
- Revogar a sentença recorrida.
- Ordenar a baixa do processo ao TAF, para que se proceda à produção de prova dos danos alegados nos artigos 18 a 41 da petição inicial e, após ponderado e estabelecido o nexo de causalidade adequada relativamente aos danos apurados, calcular o quantum indemnizatório e condenar o Réu no respectivo pagamento aos Autores.
Sem custas, por falta de oposição do Réu.* Porto, 25 de Setembro de 2014
Ass.: João Beato Sousa
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Hélder Vieira |
