| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
“O…, SA.”, inconformada, recorreu do acórdão do TAF de Viseu datado de 24 de Novembro de 2005 que julgou improcedente a acção administrativa especial que havia intentado contra o Município de Nelas e em que pedia a anulação do acto administrativo consubstanciado no parecer negativo emitido pela Câmara Municipal de Nelas e constante do documento n.º 11 junto aos autos, ser o Município de Nelas condenado a emitir o parecer de compatibilidade de localização do estabelecimento industrial da requerente com o respectivo Plano Director Municipal, ser condenado a adoptar todas as medidas necessárias à reconstituição da situação que existiria se não fora a prática desse impugnado acto, nomeadamente a imediata comunicação ao Instituto de Resíduos no sentido de suspender a declaração de caducidade do processo de autorização prévia de licenciamento da requerente como entidade gestora de resíduos industriais, a fim de obviar a perda, pela requerente, de importantes contratos nomeadamente com a R… e ser, ainda, o Município de Nelas condenado no pagamento da indemnização que vier a liquidar-se em execução de sentença e correspondente ao adequado e completo ressarcimento de todos os danos já produzidos (e outros que continuarão a produzir-se) na esfera patrimonial da requerente, nomeadamente decorrentes dos importantes investimentos efectuados (mais de € 1.100.000,00) na sua unidade sita em Canas de Senhorim, bem como aqueles que estão já a ocorrer e continuarão a produzir-se derivados da não qualificação da requerente para os concursos limitados (e para que vem sendo sempre convidada) quotidianamente abertos por grandes empresas para a recolha e gestão de resíduos e da impossibilidade da recorrente concluir com a R… um contrato de três anos para recolha e gestão e resíduos, danos estes não quantificáveis, nesta fase, pelo que se relega a sua liquidação para execução de sentença.
Alegou, tendo sintetizado a sua argumentação nas seguintes conclusões:
A – O Acórdão recorrido não considerou, como devia e podia, as diversas circunstâncias de facto (algumas notórias) que permitiriam apreciar o “parecer” da entidade Recorrida sob um ângulo que apontava notavelmente para um objectivo que nada tinha a ver com a compatibilidade da instalação industrial com o P.D.M. do concelho de Nelas.
B – Ao não considerar, nem sequer perfunctoriamente, essa factualidade assente (até por acordo das partes), o Acórdão recorrido deixou de pronunciar-se sobre questão colocada e relevante, pelo que enferma de nulidade (alínea d) do art.º 668.º do Código de Processo Civil).
C – Nulidade que igualmente se poderia afirmar com base na inconsideração dos patentes erros de facto de que o “Parecer” enfermava e que conduziam à existência, no mesmo, de pressupostos desviantes do escopo que o deveria orientar e conformar.
D – Para além disso, o Acórdão recorrido não actuou a melhor interpretação e aplicação dos preceitos legais aplicáveis in casu, nomeadamente os dos artigos 8.º do Dec.-Lei n.º 239/97, de 9 de Setembro, e 43.º, 58.º e 60.º do P.D.M. do concelho de Nelas.
E – Por esta razão, o Acórdão recorrido errou ao referir que o Município actuou dentro da lei e emitiu Parecer fundamentado. Se, ao invés, tivesse interpretado e aplicado correctamente os sobreditos preceitos, haveria de concluir pela incorrecta actuação do Município de Nelas e condenaria este na prática do acto devido, ou seja, na emissão de Parecer fundado na correcta interpretação e aplicação dos citados preceitos do P.D.M. e, consequentemente, atestando a compatibilidade da instalação pretendida com esse P.D.M.
F – Do mesmo passo que a desconsideração dos preceitos dos artigos 514.º, 659.º e 660.º do Código de Processo Civil e dos artigos 342.º e 349.º do Código Civil produziu (ou, pelo menos contribuiu de forma notável) para a decisão de improcedência do pedido, nomeadamente por não ter tomado em conta factos notórios que indiciavam claramente propósitos diferentes dos inerentes à apreciação da compatibilidade do empreendimento com o P.D.M. e ter desprezado erros patentes na fundamentação do “Parecer”.
G – Quer as invocadas nulidades, quer estes vícios consubstanciados em incorrecta análise dos factos provados e defeituosa interpretação das citadas normas e integração daqueles factos nos respectivos arquétipos legais, conduzirão ou à nulidade do Acórdão ou à sua revogação e substituição por douta decisão que condene o Município de Nelas a emitir o Parecer de compatibilidade do estabelecimento industrial da ora Recorrente com o respectivo P.D.M., na consideração correcta dos preceitos nele contidos e na análise isenta e adequada dos factos reais e assentes, sendo ainda o mesmo Município condenado na indemnização, a favor da Recorrente, que vier a liquidar-se.
Contra-alegou o recorrido para o que concluiu:
1ª-Dá-se por reproduzido todo o retro alegado.
2ª-O Acórdão recorrido andou bem ao não verificar cometida qualquer violação da Lei e por maioria de razão ao considerar que o acto administrativo está suficientemente fundamentado.
3ª-O recorrente instaurou a presente acção administrativa especial, pedindo a condenação do recorrido à emissão de parecer de compatibilidade de localização do seu estabelecimento industrial, de armazenamento temporários de resíduos industriais perigosos, com o plano Director Municipal do ora recorrido.
4ª-O DL nº 239/97 de 9 de Setembro, conferiu aos Municípios os poderes para na exacta e correcta interpretação e aplicação do respectivo Plano Director Municipal, emitirem ou não parecer que ateste a compatibilidade de localização de um estabelecimento industrial com o plano Directo Municipal.
5ª-Na prossecução do interesse público.
6ª-Com o objectivo de evitar a instalação desse estabelecimento fora das zonas industriais, previstas nos respectivos Planos Directores Municipais.
7ª-O recorrido nada mais fez do que no estrito cumprimento da sua função que é a prossecução do interesse público.
8ª-Promovendo a defesa do interesse colectivo, dos interesses dos seus munícipes, do direito de sua localidade ao bom ambiente.
9ª-Recusou de forma inequívoca a emissão do parecer positivo de compatibilidade de localização da instalação da recorrente (de armazenagem, tratamento, valorização e eliminação de resíduos tóxicos), com o respectivo Plano Director Municipal.
10ª-A recorrente é uma sociedade anónima, cujo objecto social é a indústria de reciclagem, limpezas ambientais, industriais e similares.
11ª-Trata-se tão só de prossecução do interesse público, ao não emitir o parecer positivo.
12ª-Perante a não conformidade com o respectivo Plano Director Municipal.
13ª-E ainda perante os potenciais efeitos ambientais, sociais, económicos de saúde para a população nas suas múltiplas actividades.
14ª-Coração de Região Demarcada do Vinho do Dão.
15ª-Termas das Caldas de Felgueira.
16ª-Varanda Privilegiada da Serra da Estrela, Hotel da Urgeiriça.
Termos em que e nos melhores de Direito e sobretudo com o douto suprimento, se requer a V. Exª a improcedência do presente recurso, mantendo-se assim o aliás douto Acórdão recorrido.
Colhidos os vistos legais cumpre decidir.* No acórdão recorrido seleccionou-se a seguinte factualidade concreta que se julgou com interesse para a decisão da causa:
1º-A autora é uma sociedade comercial constituída em 15/09/2000, que se dedica à reciclagem, limpezas ambientais, industriais e similares.
2º-A autora realizou estudos, preparou pessoal e enviou pessoal ao estrangeiro, nomeadamente Suíça, Alemanha, Holanda, Brasil e Cuba, para estudar e analisar empresas do ramo ambiental.
3º-A Câmara Municipal de Nelas, em 11/12/2001 emitiu o Alvará de Utilização n.º 130/2001, em nome da requerente autorizando para o prédio onde se situa o seu estabelecimento a seguinte utilização: “ Reciclagem, tratamento e eliminação de outros resíduos industriais. “
4º-A autora possui licença e exerce a sua actividade de armazenamento de resíduos industriais banais, no qual se inclui a recolha, armazenamento temporário de pneus usados.
5º-Em 27 de Dezembro de 2002, a autora obteve da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro, o respectivo parecer favorável, embora condicionado a alguns pressupostos, um deles o parecer (também favorável) da Câmara Municipal de Nelas, quanto à aprovação de projectos de arranjos exteriores.
6º-Em 14/01/2004, a autora requereu, no âmbito do processo de licenciamento da actividade de armazenamento de resíduos industriais perigosos (A + LE) à Câmara Municipal de Nelas que lhe fosse passada certidão donde “ conste que a sua sede e instalações (antigas instalações da Companhia Portuguesa de Fornos Eléctrico, SARL), na freguesia de Canas de Senhorim, se localizam, de acordo com o respectivo plano municipal do ordenamento do território, em zona industrial.
7º-Em 27/01/2004 a Câmara Municipal de Nelas emitiu o parecer de localização, com o seguinte teor:
Em resposta ao solicitado junto dos nossos serviços, em 14/01/2004, a Câmara Municipal de Nelas vem informar V.as Exas do seguinte: Segundo o Regulamento do Exercício da Actividade Industrial, de acordo com o Decreto Regulamentar n.° 25/93, de 17 de Agosto, as unidades industriais de classe A ou B só podem ser instaladas em zonas industriais expressamente previstas, tendo em conta o grau de risco para o homem e para o ambiente inerente ao seu exercício, nos termos definidos na tabela aprovada pela Portaria n.° 744-B/93, de 18 de Agosto.
De acordo com o Plano Director Municipal de Nelas, a indústria em causa, sita no lugar de Fornos Eléctricos, freguesia de Canas de Senhorim, deste concelho, insere-se em espaço industrial, previsto na Secção VII do referido PDM, mas em zona industrial a reestruturar ou a reconverter e não em zona industrial existente ou a criar, como aí expressamente é previsto.
Assim, e sobre o assunto em análise, dispõe o artigo 60.º do PDM que tal zona (a reconverter — R) compreende as unidades industriais da Companhia Portuguesa dos Fornos Eléctricos e das minas da Urgeiriça, dispondo o seu n° 2 que nesta zona “é ainda considerada aceitável a reconversão parcial em espaço urbano de carácter residencial ou turístico”, tendo que, em caso de qualquer alteração, esta ser precedida obrigatoriamente de Plano de Pormenor abrangendo toda a área pertença das referidas unidades e respectivas zonas de protecção, tendo pois que obedecer a disposições limitativas aí previstas, nas respectivas alíneas de a) a h) do mesmo n° 2, isto pois, com o intuito de proteger a referida zona.
Por sua vez, o n.° 2 do artigo 58.º do mesmo diploma, é bem explícito quando determina que em casos de instalação de indústrias da classe B, deverá haver um afastamento mínimo entre os espaços urbanos e os espaços industriais de 150 m, o que, no caso vertente, nem sequer se verifica.
Dado o PDM ter previsto expressamente tal hipótese, de este preciso espaço, pelo seu potencial, valor e interesses que encerra, poder ser reconvertido em espaço urbano de carácter residencial ou turístico, há que ter em conta pois, todas as interdições que desta realidade advêm, nomeadamente, todos os efeitos nocivos e perigosos próprios desta actividade, de todo, incompatíveis com a habitação, susceptíveis que são de gerar factores de risco indeterminados, de toda a espécie e de pôr em perigo a segurança e saúde públicas.
Em conclusão e em conformidade com o exposto:
Em face do indicado quadro normativo e da factualidade descrita, aplicável que são as normas vigentes no Plano Director Municipal de Nelas, em consequência do disposto no n.° 1 do artigo 11.° do DL 239/97, de 9 de Setembro, que aqui se aplica, e regula a gestão dos resíduos perigosos definindo-os como sendo aqueles que apresentam características de perigosidade para a saúde ou para o ambiente podemos e devemos concluir, sem qualquer dúvida que:
A Câmara Municipal de Nelas atesta a completa e inequívoca incompatibilidade da localização da instalação da presente entidade (de armazenagem, tratamento, valorização e eliminação de resíduos perigosos) com o respectivo Plano Director Municipal de Ordenamento do Território.
Em aditamento a Câmara Municipal de Nelas refere ainda que, tendo em atenção que o Concelho de Nelas é o Coração da Região Vitivinícola do Dão, integra a Região do Queijo da Serra, possui uma das mais importantes Termas do País, um riquíssimo património arquitectónico (que inclui o Centro Histórico de Canas de Senhorim) e tem uma esplendorosa paisagem natural, é inquestionável que o Turismo será o vector fundamental do futuro desenvolvimento, o que é absolutamente incompatível com quaisquer instalações de resíduos perigosos.”
Nada mais se deu como provado.* Há agora que apreciar o recurso que vem dirigido a este Tribunal.
Pretende em primeiro lugar a aqui recorrente que o acórdão de que recorre é nulo nos termos do disposto no art. 668º, n.º 1 al. d) do CPC –omissão de pronúncia- porque não teve em consideração diversa matéria de facto por si alegada e que era essencial para a decisão da causa.
Vejamos.
Alega a recorrente nos arts. 18º a 21º da p.i. diversa factualidade respeitante aos desentendimentos havidos –e sobejamente conhecidos- entre o Município de Nelas e a Freguesia de Canas de Senhorim, pretendendo daí retirar que o sentido do parecer que aqui põe em causa resultou desse desentendimento político e social e não das regras e princípios de oportunidade e legalidade que devem orientar a actividade administrativa.
No acórdão recorrido, fazendo-se apelo à discricionariedade inerente à emissão do parecer em crise, e tendo em vista os seus fundamentos, concluiu-se que não se poderia sindicar tal acto na vertente do vício de desvio de poder, uma vez que se tratava de actividade administrativa “…no cumprimento da sua função que é a prossecução do interesse público, com poderes discricionários.”.
Ou seja, do modo pelo qual vem estruturado o acórdão recorrido pode-se concluir que os factos, ou a realidade, que a recorrente diz ter sido omitida não importava que o Tribunal pudesse decidir em sentido diferente daquele em que decidiu; estribando-se essa decisão na consideração de que se tratava de um acto discricionário –a emissão do parecer- e que “…o princípio da separação de poderes poderia sair beliscado se o tribunal conformasse o conteúdo do parecer, entrando no campo do exercício da discricionariedade planificadora, de avaliação técnica e até de prognose da administração local”, era indiferente ter considerado a factualidade referida já que nenhuma outra solução poderia ser encontrada no acórdão recorrido que não fosse a de negar deferimento aos pedidos formulados pela recorrente.
É que, os fundamentos do parecer em crise só por si valem como um todo e fundam-se em razões de ordem jurídica que os justificam; ou seja, os fundamentos legais que se explanaram em tal parecer aliados à discricionariedade inerente à prática do acto são suficientes para que o parecer pudesse ser emitido com o sentido em que o foi.
Pelo que, conclui-se que não há qualquer omissão de pronúncia na sentença recorrida no que toca à matéria de facto vertida sob os artigos 18º a 21º da p.i., já que, ainda que a mesma se provasse, os restantes fundamentos do parecer são suficientes por si só para justificarem a solução que aí foi encontrada.* Quanto à questão de fundo.
O parecer do Município recorrido cuja anulação se pede nos presentes autos foi proferido ao abrigo do disposto no art. 11º, n.º 1 do DL n.º 239/97 de 9 de Setembro [este diploma legal foi entretanto revogado pelo DL n.º 178/2006 de 5 de Setembro] de onde se extrai que os projectos de operações de gestão de resíduos devem ser acompanhados de parecer da Câmara Municipal competente que ateste a compatibilidade da sua localização com o respectivo plano municipal de ordenamento do território, bem como de parecer favorável à localização, quanto à afectação de recursos hídricos, a emitir pela direcção regional do ambiente e dos recursos naturais competente.
Imputa a recorrente a tal parecer, no essencial, o vício de desvio de poder –discrepância entre o fim para o qual a lei atribui o poder e o fim real visado pelo acto- uma vez que entende que o parecer foi emitido ancorado em razões políticas e emocionais e não em razões técnicas que o justificassem.
Vejamos se assim é.
Tendo como assente que as instalações da recorrente se situam em espaço industrial não incluído nos espaços urbanos e dentro deste na zona industrial existente a reconverter (R) –usando a terminologia do Regulamento do PDM de Nelas- há aqui que fazer apelo ao disposto nos arts. 58º e 60º deste Regulamento.
Dispõe o art. 58º, n.º 1 que são previstos espaços industriais fora da área delimitada para a vila de Nelas e restantes aglomerados, que se destinam à implantação de edifícios e estabelecimentos industriais, neles se incluindo as áreas destinadas à instalação de laboratórios de pesquisa e análise, armazéns, depósitos, silos, oficinas, edifícios de natureza recreativa e social ao serviço dos trabalhadores da indústria, escritórios e salas de exposição ligadas à actividade de produção e ainda a edificação de habitação para encarregados e pessoal de vigilância e manutenção dos complexos industriais e demais serviços complementares. Estes espaços abrangem as áreas de expansão consideradas necessárias ou previstas para actividades existentes.
Por sua vez resulta do n.º 2 do mesmo normativo que deverá existir um afastamento mínimo entre os espaços urbanos e os espaços industriais de 100 m, a menos que venham a instalar-se indústrias da classe B, situação que obrigará a um afastamento mínimo de 150 m.
Decorre do art. 60º -Zona industrial existente a reconverter (R)- que dispõe especificamente quanto ao espaço onde a recorrente tem as suas instalações que:
1 - A zona industrial a reestruturar ou reconverter (R) compreende as unidades industriais da Companhia Portuguesa dos Fornos Eléctricos e das minas da Urgeiriça (extracção e exploração de inertes), que se encontram devidamente delimitadas na planta de ordenamento.
2 - Nesta zona, para além da manutenção das actividades produtivas que caracterizam as unidades industriais existentes, considera-se possível a sua reestruturação ou reconversão, parcial ou total, para outras actividades industriais que permitam garantir os actuais postos de trabalho, recuperá-los ou aumentá-los.
3 - É ainda considerada aceitável a reconversão parcial em espaço urbano de carácter residencial ou turístico, em condições de compatibilidade com a actividade industrial. Neste caso, qualquer alteração será obrigatoriamente precedida de plano de pormenor abrangendo toda a área pertença daquelas unidades e respectivas zonas de protecção, que deverá obedecer às seguintes disposições….(na restante parte sem interesse para a questão de que aqui se trata).
Os planos territoriais são instrumentos legais destinados à organização do território quer em termos urbanísticos, quer em termos ambientais, que permitem um crescimento e expansão das populações de forma sustentável e que conduzam essas mesmas populações a uma melhoria do seu modo de vida quer em termos económicos quer no contacto com a natureza.
Incumbe, por isso, aos diversos Municípios, em contacto directo com os cidadãos que servem, elaborá-los de modo a satisfazer os anseios das populações, sem perder de vista os vectores fundamentais do desenvolvimento social, económico e ambiental que são a base do Estado de Direito Democrático e bem assim das sociedades modernas que hoje em dia têm de fazer face a uma panóplia de interesses que de outro modo seriam descurados.
Por essa razão é que, no dizer de F. Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, Vol. I, 2ª edição, Almedina, págs. 467 e 468, a “…actividade administrativa de planificação territorial é caracterizada por uma ampla “discricionariedade de planeamento…ou…liberdade de conformação…”.
…a regulamentação ou a vinculação estrita por parte da lei da actividade de planeamento roubaria “à Administração a maleabilidade e a adaptabilidade às condições de cada caso concreto”, impediria que a Administração procurasse a melhor solução do ponto de vista do interesse público urbanístico e tornaria praticamente impossível a elaboração e a aprovação de planos adequados às realidades e aos problemas urbanísticos locais.
….
É no domínio do conteúdo do plano, ou seja, no campo das soluções a adoptar quanto ao regime de ocupação, uso e transformação do território por ele abrangido, que ganha maior expressão o chamado principio da discricionariedade de planificação da Administração. A discricionariedade da autoridade que elabora e aprova o plano assume particular relevância quando esta determina o chamado zonamento funcional, estabelecendo os destinos ou vocações das várias parcelas do território por ele abrangidas.”.
Tal discricionariedade está, portanto, intimamente ligada ao desenvolvimento económico, social e ambiental já atrás referidos, e que se deve orientar em função das características próprias de cada região e dos seus cidadãos.
E existindo tal discricionariedade de conformação do conteúdo dos planos, naturalmente que, dentro dos parâmetros da legalidade e das escolhas feitas aquando da elaboração do plano territorial, situações há em que também existe uma ampla discricionariedade na definição daquilo que deve ser ou não consentido aos cidadãos e empresas no modo como ocupam e usam o respectivo espaço territorial.
Na verdade há normas insertas nos diversos Regulamentos dos PDM em vigor que permitem à entidade administrativa competente escolher, em função dos vectores atrás apontados, entre diferentes modos de ocupação do solo em função daquilo que entendem ser o mais correcto para o desenvolvimento sustentado da sua região, são normas que implicam escolhas que se inserem no âmbito da dita discricionariedade.
Vejamos então se a norma do art. 60º será ou não uma dessas.
Prevê-se no n.º 2 dessa norma como possível, mas naturalmente como não obrigatório, que o espaço onde se encontram as unidades industriais da CPFE e das minas da Urgeiriça, possa ser reestruturado ou reconvertido, parcial ou totalmente, para outras actividades industriais que permitam garantir os actuais postos de trabalho, recuperá-los ou aumentá-los, no entanto também se prevê que para esse espaço, cfr. n.º 3, possa existir a reconversão parcial do mesmo em espaço urbano de carácter residencial ou turístico, em condições de compatibilidade com a actividade industrial (sujeito no entanto a elaboração de plano de pormenor).
Ou seja, esta norma permite ao Réu fazer escolhas quanto à ocupação do território, ou por indústrias, ou por habitações e/ou equipamentos turísticos, ficando ao seu critério o que venha a ser melhor para o desenvolvimento da zona geográfica onde o dito espaço se insere.
Evidentemente que a escolha pela instalação de determinados equipamentos implicará a inviabilidade de instalação de outros, de facto não se configura como possível a convivência de uma indústria com algum grau de perigosidade, seja a nível de ruído, seja a nível de cheiros, com a instalação de um espaço de lazer, turismo ou habitações.
Usando o recorrido como argumento para a não viabilização da pretensão da recorrente -transporte e armazenagem de resíduos perigosos durante um breve período- que a zona onde se inserem as instalações da recorrente e bem assim todo o Concelho têm como principal motor de desenvolvimento o Turismo não se nos afigura que erre ao não querer no espaço territorial por si gerido uma indústria que implique o manuseamento de tal tipo de resíduos; nestas escolhas é que reside a discricionariedade na definição daquilo que é “bom” ou “mau” para o concelho. Além de serem opções orientadas por razões técnicas não deixam também de ser, legitimamente, opções orientadas por razões políticas e emocionais, que se grande parte das vezes se revelam enquadradas pelas grandes linhas orientadoras do desenvolvimento sustentado, por vezes também contribuem para um atraso desse desenvolvimento, não deixando, por isso, de serem escolhas livres da Administração que não incumbe aos Tribunais sindicar.
Isto para dizer que, independentemente de o dito espaço em questão ainda não constar de plano de pormenor que permita a ocupação do solo com habitação ou equipamentos turísticos, não está o recorrido, em circunstância alguma, obrigado a licenciar a actividade pretendida pela recorrente, cabe a ele e a mais ninguém definir que actividades é que podem ser desenvolvidas em tal espaço, porque a norma que regula a ocupação desse mesmo espaço lhe deixa uma larga margem de discricionariedade nessa definição independentemente das razões que presidam a tal definição.
Conclui-se, assim, que independentemente dos eventuais lapsos que o parecer contenha, quanto à indicação dos normativos legais referidos, daí não resulta que não se deva considerar o mesmo devidamente fundamentado, não resultando dos autos que o mesmo se encontre eivado do vício de desvio de poder.* Pelo exposto, acordam os juízes que compõem este TCA Norte em negar provimento ao recurso e em consequência confirmar o acórdão recorrido com os fundamentos atrás expostos.
Custas pela recorrente.
D.N.
Porto, 01 de Março de 2007
Ass.) Jorge Miguel Barroso Aragão Seia
Ass.) José Augusto Araújo Veloso
Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho |
