| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
MUNICÍPIO DE VISEU e IRMÃOS, AC, LDA, respectivamente Entidade demandada e 1ª Contra-interessada na acção de contencioso pré-contratual proposta por P... – CONSTRUÇÃO E CONSERVAÇÃO DE VIAS E VALORIZAÇÃO AMBIENTAL, LDA, interpuseram recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Viseu que julgou procedente a acção e, nessa procedência, anulou o acto de exclusão da proposta apresentada pela Autora no concurso público da empreitada de obra pública denominada “EMPREITADA CONTINUA DE SINALIZAÇÃO HORIZONTAL – 2016”, o acto de adjudicação à 1ª contra-interessada e o inerente contrato.* Nas alegações de recurso, o Recorrente MUNICÍPIO formulou as seguintes CONCLUSÕES:
1. A douta sentença ora recorrida padece de vários vícios que a ferem de nulidade e fatalmente conduzirão à sua revogação.
2. Existe erro no julgamento da matéria de facto, causa de nulidade da sentença nos termos do artigo 615º, nº 1, c) e d), do CPC.
3. O “ficheiro” denominado plano de trabalhos, em si mesmo não configura qualquer texto; o que lhe dá conteúdo e existência são os plano de mão-de-obra, plano de equipamentos e plano de pagamentos que nele se contêm e que, estes sim, são textos que para serem lidos necessitam de serem desagregados, e que por isso, de acordo com imposição legal têm de estar assinados digitalmente.
4. Foi assim violado o nº 5 do artigo 54º da Lei nº 96/2015, de 17 de agosto, tendo violado o disposto na 2ª parte do nº 5 do art. 607º do CPC, sendo nula por força das alíneas c) e d) do nº 1 e b) do nº 2 do art. 616º, também do CPC.”.* Nas alegações de recurso, a Recorrente IRMÃOS AC, LDA, formulou as seguintes CONCLUSÕES:
I- Vem o presente recurso interposto da sentença proferida nos autos, datada de 10-07-2017, que julgou procedente a presente ação e, em consequência, no âmbito do concurso público da empreitada de obra pública denominada “Empreitada Contínua de Sinalização Horizontal – 2016”, anulou o acto de exclusão da proposta apresentada pela autora, anulou o acto de adjudicação à contra-interessada, aqui recorrente, e anulou o contrato celebrado com esta.
II- A recorrente insurge-se contra a interpretação e aplicação das normas jurídicas invocadas na sentença recorrida, que impunham que a presente ação fosse julgada improcedente, devendo manter-se o acto de adjudicação em causa, com as legais consequências.
III- Assim, quanto à matéria de direito, a sentença recorrida incorreu em erro na interpretação e aplicação ao caso dos autos das normas jurídicas invocadas.
IV- Contrariamente ao considerado pelo Tribunal recorrido, da conjugação das disposições dos artigos 62º e 146º, n.º 2, al. l), ambos do CCP, 54º, 68º e 70º, todos da Lei n.º 96/2015 de 17/08, 376º do CC e 3º do DL n.º 290-D/99 de 02/08, resulta que a autora deveria ter encriptado e assinado com recurso a assinatura eletrónica qualificada cada um dos ficheiros que integram o plano de trabalhos, isto é, deveria ter encriptado e assinado os planos de mão-de-obra, de equipamento e de pagamentos, o que a autora não fez.
V- Tal justifica-se pois as comunicações e documentos que os intervenientes no procedimento trocam entre si devem, tal como aconteceria se fossem emitidos em suporte papel, devem ser assinadas pela pessoa ou entidade que os emite, pois a assinatura eletrónica substitui, para todos os efeitos legais, a aposição de selos, carimbos, marcas ou sinais identificadores do seu titular.
VI- A lei exige uma assinatura eletrónica individualizada para cada documento relativo a uma proposta e o incumprimento deste requisito legal implica a exclusão das propostas que não cumpram aquele requisito, porque violadoras de uma formalidade essencial.
VII- Ademais, o programa do procedimento do concurso mostra que os documentos em causa são documentos dotados de autonomia e individualidade próprias, ditadas pelo seu próprio conteúdo, ao contrário do entendido pela sentença recorrida.
VIII- Assim, a exigência de assinatura eletrónica qualificada em todos os documentos submetidos e não somente no ficheiro onde se encontram inseridos, encontra-se prevista no artigo 54º, nºs 1 a 6 da Lei 96/2015, de 17/08, pelo que, a sua falta, resulta na exclusão da autora, nos termos do disposto no artigo 146º, n.º 2, alínea l) e artigo 62º, n.º 4 do CCP.
IX- Assim, pelos fundamentos ora expostos, se impõe concluir pela legalidade da exclusão da proposta apresentada pela autora, que não deve ser admitida, devendo ser presente ação julgada improcedente, mantendo-se o acto de adjudicação em causa, com as demais legais consequências.
X- Ao decidir como decidiu o Tribunal a quo violou as disposições conjugadas dos artigos 62º e 146º, n.º 2, al. l), ambos do CCP, 54º, 68º e 70º, todos da Lei n.º 96/2015 de 17/08, 376º do CC e 3º do DL n.º 290-D/99 de 02/08.* A Recorrida P... apresentou contra-alegações, pedindo, com os fundamentos nelas constantes, a manutenção da sentença recorrida, não tendo formulado conclusões.* O Ministério Público foi notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146.º n.º 1 do CPTA. ** II – OBJECTO DO RECURSO:
O objecto do presente recurso – delimitado pelas conclusões das alegações, conforme o disposto nos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA, 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do CPC ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA – respeita (i) às invocadas nulidades da sentença recorrida e (ii) e erro de julgamento imputado à mesma por errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 62º e 146º, n.º 2, al. l), ambos do CPP, 54º, 68º e 70º, da Lei n.º 96/2015 de 17/08, 376º do CC e 3º do DL n.º 290-D/99 de 02/08, dado ter considerado que o plano de trabalhos apresentado pela Autora/Recorrida integra os planos de mão-de-obra, de equipamento e de pagamentos, constituindo um só documento, e sendo, assim, suficiente a assinatura electrónica qualificada do ficheiro respeitante ao plano de trabalhos.** III – FUNDAMENTAÇÃO:
1 – DE FACTO
1.1. Consta da sentença a quo o seguinte:
“Face à questão que atrás se elegeu e tendo em conta a prova documental patente nestes autos e no processo administrativo apenso em três CD´s (PA), que se dá aqui por integralmente reproduzido, considero relevante a seguinte matéria de facto:
A) Através do anúncio de procedimento nº 3904/2016, publicado no Diário da República nº 122, II série, de 22/06/2016, foi publicitado o Concurso Público para a Empreitada de Obras Públicas de “EMPREITADA CONTINUA DE SINALIZAÇÃO HORIZONTAL – 2016”.
B) Foi elaborado o Programa do Concurso e o respetivo Caderno de Encargos, que dou aqui por integralmente reproduzidos.
C) Apresentaram proposta ao concurso público identificado em A) supra, entre outras empresas, a Autora e as Contrainteressadas identificadas na petição inicial, propostas que dou aqui por reproduzidas.
D) O júri do concurso elaborou o relatório preliminar, que foi notificado aos concorrentes e dou aqui por reproduzido.
E) A A. pronunciou-se em sede de audiência prévia, cuja pronúncia dou aqui por reproduzida.
F) A Autora foi notificada do relatório final, no qual o júri manteve a exclusão da proposta da Autora e propôs a adjudicação da empreitada à 1ªCI., Irmãos AC, Lda, pelo valor de € 182.066,89, acrescido de IVA, relatório que dou aqui por reproduzido.
G) Em 20/10/2016, a ED deliberou adjudicar à 1ª CI. a empreitada.
H) Foi celebrado o contrato de empreitada de obras públicas nº 048.SOMV/2016, assinado digitalmente pela ED, em 21/11/2016 e pela 1ª CI em 18/11/2016, que dou aqui por reproduzido.”.
1.2. Ao abrigo do disposto no artigo 662º do CPC adita-se ao probatório a seguinte factualidade (decorrente dos documentos integrados nos autos, não impugnados):
I) Consta do Relatório final quanto à exclusão da proposta da Autora o seguinte:
“(…)
Passando agora à análise do motivo da exclusão – recordamos o facto de o concorrente ter apresentado os documentos plano de trabalhos, plano de mão-de-obra, plano de equipamentos e plano de pagamentos agregados num único ficheiro, que foi assinado por aposição de certificado digital no ficheiro resultante da agregação e não nos documentos individualmente, como é reconhecido na reclamação apresentada (ponto 24º, figura 1).
Ora, o que impõe o nº 5 do artigo 54º da Lei nº 96/2015, de 17 de agosto é que os documentos que “…exijam processamento informático para serem convertidos em representação como declaração escrita, designadamente, processos de compressão, descompressão, agregação e desagregação, a aposição de uma assinatura eletrónica qualificada deve ocorrer em cada um dos documentos eletrónicos que os constituem, assegurando-lhes dessa forma a força probatória de documento particular assinado, nos termos do artigo 376.º do Código Civil e do n.o 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.o 290-D/99, de 2 de agosto, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.o 88/2009, de 9 de abril, sob pena de causa de exclusão da proposta nos termos do artigo 146.º do Código dos Contratos Públicos.
(…)
O concorrente agregou os ficheiros num único ficheiro pelo que, será necessário desagregar o mesmo para que os documentos que o integram sejam convertidos em declaração escrita. Nesse caso, ao proceder à desagregação referida, obteremos os documentos individualizados sem que neles conste qualquer assinatura digital qualificada e, portanto, não adquirem a força probatória de documento particular assinado, o que é “…causa de exclusão da proposta nos termos do artigo 146º do CCP”.
J) Consta do Recibo de submissão da proposta da Autora à plataforma Electrónica (acinGov), emitida pela entidade gestora, o seguinte:
Referência do Procedimento: 2016 19 2008/103-19
Tipo do Procedimento: Concurso público
Entidade Adjudicante: Município de Viseu
NIF Entidade Adjudicante: 5…
Objecto do Contrato: Empreitada Continua de Sinalização Horizontal – 2016
Referência da proposta: OP.020/16
Concorrente: P... - Construção e Conservação de Vias, Lda.
NIF Concorrente: 5…
Data e hora da submissão: 2016/07/22 14:13:14
Número de ficheiros anexos: 4
Nome do Ficheiro Tamanho Assinado
12e PT 02016.pdf 547411 bytes Sim
12b Proposta 02016.pdf 400887 bytes Sim
12a Decl art57 02016.pdf 563496 bytes Sim
12c LPU LEO 02016.pdf 104113 bytes Sim
Assinatura digital Qualificada
Data e hora da assinatura: 2016/07/22 14:13:14
Assinado por: C = PT O = Cartão de Cidadão OU = Cidadão Português; Assinatura Qualificada do Cidadão. SN = PSSB GN = JP serialNumber = BI068824629 CN = JP PSSB
Emitido por: C = PT O = Cartão de Cidadão OU = subECEstado CN = EC de Assinatura Digital Qualificada do Cartão de Cidadão 0008
Selo temporal associado: Generation time
Fri Jul 22 14:13:14 WEST 2016
Signer ID serial
1509990661386661081017592026701008
Signer ID issuer
CN=NetLockMin?sítettEat.(ClassQLegal)Tanúsítványkiadó,OU=Tanúsítványkiadók(CertificationServices),O=NetLockKft.,L=Budapest,C=HU
* Este documento foi gerado automaticamente pela plataforma acinGov no momento da submissão da proposta, tendo-lhe sido aposto um selo temporal de acordo com a legislação aplicável. – cfr. fl. 238 dos autos.
l) Na 1 página do “plano de trabalhos” apresentado pela Autora na plataforma electrónica, numerado de 1 a 5 (ficheiro 12e PT 02016.pdf), clicando nas opções “assinaturas” aparece “assinatura digital qualificada” “válida” em “2016/07/22 14:13:14 por JP PSSB – cfr. fl. 227 dos autos. *** A – DE DIREITO
Considerando a factualidade assente e as posições das partes expressas nesta sede, cabe apreciar as nulidades e erros de julgamento imputados à decisão recorrida.* DAS NULIDADES DA SENTENÇA
Afirma o Recorrente Município, sem mais, que a sentença é nula por “erro no julgamento da matéria de facto”, nos termos do disposto no artigo 615º, nº 1, alíneas c) “Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível” e d) “O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento” do CPC e por violação do disposto na alínea b) do nº 2 do art. 616º.
Ora, para verificação das alegadas nulidades, ponto era que o Recorrente tivesse enunciado, tal como lhe cabia, as razões que, na sua óptica, consubstanciam tais nulidades, o que não fez, nem no texto das alegações nem nas respectivas conclusões, impedindo assim o tribunal de as apreciar.
No demais, o disposto na alínea b) do nº 2 do artigo 616º refere-se não a causas de nulidade da sentença, mas a um dos casos em que a reforma da sentença, por manifesto lapso do juiz, pode ser requerida pelas partes no tribunal que a proferiu.
Improcedem, assim, sem outros considerandos, as nulidades suscitadas.* DO ERRO DE JULGAMENTO:
A sentença impugnada julgou procedente a acção de contencioso pré-contratual proposta pela Recorrida contra o Recorrente Município, anulando o acto de exclusão da proposta que apresentou ao concurso público de empreitada de obra pública – “Empreitada Contínua de Sinalização Horizontal – 2016 –”, praticado, ao abrigo do disposto no artigo 146.º, n.º 2, alínea l) do CCP [que não observem as formalidades do modo de apresentação das propostas fixadas nos termos do disposto no artigo 62.º], dado “(…) o concorrente ter apresentado os documentos plano de trabalhos, plano de mão-de-obra, plano de equipamentos e plano de pagamentos agregados num único ficheiro, que foi assinado por aposição de certificado digital no ficheiro resultante da agregação e não nos documentos individualmente (…), em violação do nº 5 do artigo 54º da Lei nº 96/2015, de 17 (…)”, bem como, em consequência, o acto de adjudicação da referida empreitada à contra-interessada recorrente, e o contrato celebrado com esta.
Fundamenta o segmento decisório na inexistência da referida causa de exclusão da proposta, uma vez que, em síntese, o plano de trabalhos constituiu “um só documento, não constituindo os planos de mão-de-obra, de equipamento e de pagamentos documentos individualizados da proposta”, “nem a E.D. estabeleceu no PP que eram documentos autónomos que exigissem a assinatura eletrónica qualificada individual”, e por isso, sendo o plano de trabalhos o documento da proposta, este “(…) foi assinado eletronicamente pela Autora e não era exigível no PP a assinatura eletrónica qualificada individual dos planos de mão-de-obra, de equipamento e de pagamentos, que o integram.”.
Os Recorrentes discordam do assim decidido, invocando erro de julgamento, por incorrecta interpretação e aplicação dos artigos 62º e 146º, n.º 2, al. l), do CPP, 54º, 68º e 70º, da Lei n.º 96/2015 de 17/08, 376º do CC e 3º do DL n.º 290-D/99 de 02/08, dos quais – afirmam – resulta que a Autora deveria ter assinado com recurso a assinatura electrónica qualificada os planos de mão-de-obra, de equipamento e de pagamentos apresentados pela Autora no ficheiro referente ao plano de trabalhos, o que não fez.
A questão suscitada é então a de saber se o plano de trabalhos exigido pelo Programa de Procedimento implicava a assinatura electrónica individual, para além do plano de trabalhos, dos planos de mão-de-obra, de equipamento e de pagamentos que foram “agregados num único ficheiro” – como o sustentam os Recorrentes – ou só a assinatura electrónica individual do plano de trabalhos exigido pelo Programa de Procedimento por tal plano, como resulta do artigo 361.º n.º 1 do CCP e do PP, integrar os planos de mão-de-obra, de equipamento e de pagamentos), constituindo um só documento – o qual se encontra, inclusive, numerado de 1 a 5 – sendo assim suficiente a assinatura electrónica qualificada do mesmo em conformidade com a legislação aplicável.
Como resulta já do que se vem dizendo e da matéria assente, a entidade adjudicante não pôs em causa a assinatura electrónica do plano de trabalhos apresentado pela Recorrente, mas sim a falta de assinatura electrónica individual dos planos de mão-de-obra, de equipamento e de pagamentos.
Neste seguimento, ficou assente que o ficheiro 12e PT 02016.pdf apresentado pela Autora na plataforma electrónica, referente ao “plano de trabalhos”, numerado de 1 a 5, e do qual constam os planos de mão-de-obra, de equipamento e de pagamentos, aquando da sua submissão na plataforma electrónica, foi assinado, “em 2016/07/22 14:13:14”, com assinatura electrónica qualificada, aparecendo na 1 página do plano de trabalho, clicando nas opções “assinaturas” “assinatura digital qualificada” “válida” em “2016/07/22 14:13:14 – cfr. probatório.* Vejamos se assiste razão aos Recorrentes, atentando, de imediato, ao quadro normativo relevante.
É sabido que a desmaterialização dos procedimentos de contratação pública adoptada pelo Código dos Contratos Públicos, acompanhando a tendência do legislador da União Europeia, implicou a utilização de meios electrónicos nos procedimentos de formação dos contratos.
Para acautelar e garantir a fidedignidade, segurança e autenticidade da utilização desses mesmos meios electrónicos foi necessário assegurar a observância de princípios fundamentais, entre outros, “os da disponibilidade, da não discriminação e livre acesso, da interoperabilidade e compatibilidade, da confidencialidade, da integridade e da segurança”.
Com aquele escopo, destacam-se, actualmente, a Lei nº 96/2015, de 17/08, que regula a disponibilização e a utilização das plataformas eletrónicas de contratação pública – em transposição do “artigo 29.º da Diretiva 2014/23/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, do artigo 22.º e do anexo IV da Diretiva 2014/24/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, bem como do artigo 40.º e do anexo V da Diretiva 2014/25/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014” (cf. artigo 1º) – e o DL n.º 290-D/99 de 02/08, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 88/2009, de 9 de Abril, que regula a validade, eficácia e valor probatório dos documentos eletrónicos, a assinatura eletrónica e a atividade de certificação de entidades certificadoras estabelecidas em Portugal (cf. artigo 1º).
A Lei n.º 96/2015, de 17/08 revogou o DL n.º 143-A/2008, de 25 de Junho, que estabelecia os princípios e regras gerais das comunicações, trocas e arquivo de dados e informações previstos no CCP e a Portaria nº 701-G/2008, de 29 de Julho que defina os requisitos e condições a que deve obedecer a utilização de plataformas eletrónicas pelas entidades adjudicantes, na fase de formação dos contratos públicos.* Neste contexto, e tendo em conta que o concurso público em questão é uma empreitada de obra pública – e cujo critério de adjudicação era o do mais baixo preço (Ponto 17 do PP) – vejamos os concretos normativos com relevo para a apreciação da questão decidenda.
Dispõe o artigo 57º, nºs 1 e 2, do Código dos Contratos Públicos, sob a epígrafe “Documentos da proposta”, que:
“1 - A proposta é constituída pelos seguintes documentos:
a) Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, elaborada em conformidade com o modelo constante do anexo I ao presente Código, do qual faz parte integrante;
b) Documentos que, em função do objecto do contrato a celebrar e dos aspectos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar;
c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento que contenham os termos ou condições, relativos a aspectos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule;
d) Documentos que contenham os esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo, quando esse preço resulte, directa ou indirectamente, das peças do procedimento.
2 - No caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, a proposta deve ainda ser constituída por:
a) Uma lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projecto de execução;
b) Um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º, quando o caderno de encargos seja integrado por um projecto de execução;
c) Um estudo prévio, nos casos previstos no n.º 3 do artigo 43.º, competindo a elaboração do projecto de execução ao adjudicatário.”. (destaque nossos).
Nos termos do artigo 132º, nº 1, alínea h), do CCP “O programa do concurso público deve indicar: h) Os documentos referidos nos n.ºs 1 e 2 do artigo 57.º e no n.º 4 do artigo 60.º”.
O Programa do Procedimento dos autos estipula no seu ponto 12, sob a epígrafe “Documentos que constituem a proposta” que:
«A proposta será instruída com os seguintes documentos:
“(…)
e) Plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361º, do D.L. nº 18/2008, de 29 de janeiro, republicado no decreto-lei nº 278/2009, de 2 de Outubro.
e1) – plano de mão-de-obra;
e2) – plano de equipamento;
e3) – plano de pagamentos;
O plano de trabalhos deve ter como unidade, a semana de trabalho, e deve ter as atividades discriminadas conforme os capítulos do mapa de medições.”.
De acordo com o artigo 361.º do CCP, “o plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los, bem como à definição do correspondente plano de pagamentos.”.
O artigo 62º do CCP, no que respeita ao modo de apresentação das propostas (constituídas pelos documentos indicados no respectivo artigo 57.º), estabelece que:
“1. Os documentos que constituem a proposta são apresentados diretamente em plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante, através de meio de transmissão escrita e eletrónica de dados, sem prejuízo do disposto na alínea g) do n.º1 do artigo 115.º.
(…)
3. A receção das propostas é registada com referência às respetivas data e hora, sendo entregue aos concorrentes um recibo eletrónico comprovativo dessa receção.
4. Os termos a que deve obedecer a apresentação e a receção das propostas nos termos dos n.ºs 1 a 3 são definidos por diploma próprio”.
O ponto 11 do PP, sob a epígrafe “Modo de apresentação e entrega das propostas”, estabelece que:
«(…)
11.1 – Os documentos que constituem a PROPOSTA são apresentados diretamente na plataforma eletrónica já identificada, através do meio de transmissão escrita e eletrónica de dados.
11.2 – A proposta deverá ser obrigatoriamente entregue, na plataforma eletrónica, até às 23h00 do 24.º dia a contar da data de envio do anúncio.
11.4 – A proposta e os documentos são obrigatoriamente redigidos em língua portuguesa, e deverão ser datados e assinados.
11.5 – A proposta será assinada eletronicamente pelo concorrente ou seu representante, de acordo com o disposto na legislação em vigor.”.
O diploma próprio e a legislação em vigor, a que se refere o n.º 4 do artigo 62º do CCP e o ponto 11.5 do PP é a Lei nº 96/2015, de 17/08, que regula a disponibilização e a utilização das plataformas eletrónicas de contratação pública.
O artigo 3º da Lei nº 96/2015, sob o título “Utilização de plataformas eletrónicas”, determina que “As comunicações, as trocas de dados e de informações processadas através de plataformas eletrónicas nos termos estabelecidos no CCP, bem como o respetivo arquivo, devem obedecer às regras, requisitos e especificações técnicas previstos na presente lei.”.
Dispõe o seu artigo 54º (“Assinaturas eletrónicas”) – inserido no CAPÍTULO VI, intitulado “Requisitos funcionais, técnicos e de segurança das plataformas eletrónicas”, SECÇÃO III, intitulada “Requisitos de segurança das plataformas eletrónicas” – que:
“1 - Os documentos submetidos na plataforma eletrónica, pelas entidades adjudicantes e pelos operadores económicos, devem ser assinados com recurso a assinatura eletrónica qualificada, nos termos dos n.ºs 2 a 6.
2 - Os documentos elaborados ou preenchidos pelas entidades adjudicantes ou pelos operadores económicos devem ser assinados com recurso a certificados qualificados de assinatura eletrónica próprios ou dos seus representantes legais.
(…)
5 - Nos documentos eletrónicos cujo conteúdo não seja suscetível de representação como declaração escrita, incluindo os que exijam processamento informático para serem convertidos em representação como declaração escrita, designadamente, processos de compressão, descompressão, agregação e desagregação, a aposição de uma assinatura eletrónica qualificada deve ocorrer em cada um dos documentos eletrónicos que os constituem, assegurando-lhes dessa forma a força probatória de documento particular assinado, nos termos do artigo 376.º do Código Civil e do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 290-D/99, de 2 de agosto, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 88/2009, de 9 de abril, sob pena de causa de exclusão da proposta nos termos do artigo 146.º do Código dos Contratos Públicos.”.
Preceitua o artigo 68.º da referida Lei (“Carregamento das propostas”) o seguinte:
“1 - As plataformas eletrónicas devem permitir o carregamento progressivo, pelo interessado, da proposta ou propostas, até à data e hora prevista para a submissão das mesmas.
2 - O carregamento mencionado no número anterior é feito na área reservada em exclusivo ao interessado em causa e relativa ao procedimento em curso.
3 - A plataforma eletrónica deve disponibilizar ao interessado as aplicações informáticas que permitam automaticamente, no ato de carregamento, encriptar e apor uma assinatura eletrónica nos ficheiros de uma proposta, localmente, no seu próprio computador.
4 - Sem prejuízo do disposto no número seguinte, quando o interessado realizar o carregamento, na plataforma eletrónica, de um ficheiro de uma proposta, este deve estar já encriptado e assinado, com recurso a assinatura eletrónica qualificada.
5 - As plataformas eletrónicas podem conceder aos interessados a possibilidade de os ficheiros das propostas serem carregados de forma progressiva na plataforma eletrónica, desde que encriptados, permitindo a permanente alteração dos documentos até ao momento da submissão.
(…)
7 - A plataforma eletrónica só pode permitir o carregamento dos ficheiros que compõem uma proposta após a introdução do respetivo código por parte do interessado, segundo a codificação descrita no anexo II.
8 - As plataformas eletrónicas devem assegurar que o código referido no número anterior está sempre visível para o utilizador, quando este procede ao carregamento dos ficheiros que compõem a proposta.
(…)
10 - As plataformas eletrónicas devem disponibilizar, em permanência, a cada interessado, a lista de códigos das suas propostas que estejam em fase de carregamento e já submetidas.
E o artigo 70.º (Submissão das propostas) estabelece que:
“1 - Sem prejuízo do disposto no n.º 6 do artigo 65.º, a proposta considera-se apresentada, para efeitos do CCP, quando o concorrente finaliza o processo de submissão.
2 - Nos casos referidos no n.º 5 do artigo 68.º, o momento da submissão desencadeia o processo de encriptação de todos os ficheiros que compõem a proposta.
3 - A submissão de uma proposta só deve ter lugar após o completo preenchimento do formulário principal, incluindo, nos casos em que exista, o anexo referido na alínea c) do n.º 1 do artigo 66.º, que é parte integrante da mesma.
(…)”
O Decreto-Lei n.º 290-D/99, de 2/08 que, como já se disse, regula a validade, eficácia e valor probatório dos documentos electrónicos, assim como o regime da criação, constituição e certificação das assinaturas electrónicas, define no respectivo artigo 2º, alínea a), documento electrónico como “o documento elaborado mediante processamento electrónico de dados.”.
Nos termos do artigo 3º do Decreto-Lei em referência, sob a epígrafe “Forma e força probatória”:
“1 - O documento electrónico satisfaz o requisito legal de forma escrita quando o seu conteúdo seja susceptível de representação como declaração escrita.
2 - Quando lhe seja aposta uma assinatura electrónica qualificada certificada por uma entidade certificadora credenciada, o documento electrónico com o conteúdo referido no número anterior tem a força probatória de documento particular assinado, nos termos do artigo 376.º do Código Civil.
3 - Quando lhe seja aposta uma assinatura electrónica qualificada certificada por uma entidade certificadora credenciada, o documento electrónico cujo conteúdo não seja susceptível de representação como declaração escrita tem a força probatória prevista no artigo 368.º do Código Civil e no 167.º do Código de Processo Penal.
4 - O disposto nos números anteriores não obsta à utilização de outro meio de comprovação da autoria e integridade de documentos electrónicos, incluindo outras modalidades de assinatura electrónica, desde que tal meio seja adoptado pelas partes ao abrigo de válida convenção sobre prova ou seja aceite pela pessoa a quem for oposto o documento.
5 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, o valor probatório dos documentos electrónicos aos quais não seja aposta uma assinatura electrónica qualificada certificada por entidade certificadora credenciada é apreciado nos termos gerais de direito.”.
Dispõe o artigo 7º (Assinatura electrónica qualificada) do Decreto-Lei nº 290-D/99, que:
“1 - A aposição de uma assinatura electrónica qualificada a um documento electrónico equivale à assinatura autógrafa dos documentos com forma escrita sobre suporte de papel e cria a presunção de que:
a) A pessoa que apôs a assinatura electrónica qualificada é o titular desta ou é representante, com poderes bastantes, da pessoa colectiva titular da assinatura electrónica qualificada;
b) A assinatura electrónica qualificada foi aposta com a intenção de assinar o documento electrónico;
c) O documento electrónico não sofreu alteração desde que lhe foi aposta a assinatura electrónica qualificada.
2 - A assinatura electrónica qualificada deve referir-se inequivocamente a uma só pessoa singular ou colectiva e ao documento ao qual é aposta.
3 - A aposição de assinatura electrónica qualificada substitui, para todos os efeitos legais, a aposição de selos, carimbos, marcas ou outros sinais identificadores do seu titular.”.
Ora, resulta da conjugação das normas legais e regulamentares atrás transcritas que nos procedimentos concursais desenvolvidos ao abrigo da plataforma electrónica, devem ser assinados electronicamente, todos os documentos que constituem a proposta, a qual deve ser produzida por meio de transmissão escrita e electrónica de dados, através do carregamento dos ficheiros e dos formulários respectivos, devidamente encriptados, efectivando-se o momento da sua submissão com a assinatura electrónica da proposta por utilizador autorizado e identificado – cfr., entre outros, os Acórdãos do TCA Norte de 25-11-2011, P. 02389/10.4BELSB; de 22-06-2011, de 00770/10.8BECBR; de 16-09-2011, P. 00102/11.8BEPRT, in www.dgsi.pt/jtcan.
E ainda que os documentos carregados nas plataformas electrónicas deverão ser assinados electronicamente mediante a utilização de certificados de assinatura electrónica qualificada, aquando da sua submissão na plataforma, com recurso às aplicações informáticas disponibilizadas, desempenhando a assinatura electrónica de cada um dos documentos que constituem a proposta as funções identificadora, finalizadora e de inalterabilidade.
Sobre a temática das assinaturas electrónicas vide Pedro Costa Gonçalves, Direito dos Contratos Públicos, Almedina, pp. 220 e ss, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Concursos e outros Procedimentos de Contratação Pública, pp. 901 e ss; Luís Verde de Sousa “Alguns problemas colocados pela assinatura electrónica das propostas, in Rev. de Contratos Públicos n.º 9/2013, CEDIPRE, Afonso Patrão, “Assinaturas electrónicas, documentos electrónicos e garantias reais”, Rev/CEDOUA nº 29/2012.
Revertendo ao caso dos autos, e como o decidiu a sentença a quo, o acto de exclusão da proposta da Autora, ora Recorrida, não pode manter-se.
Na verdade, no caso dos autos, não está em causa “um documento eletrónico cujo conteúdo não seja suscetível de representação como declaração escrita, nem um documento que exija processamento informático para ser convertido em representação como declaração escrita designadamente, de (…) agregação e desagregação” – cfr. artigo 54.º n.º 5 da Lei nº 96/2015.
É que o plano de trabalhos, tal como foi apresentado pela Autora – constituído por 5 (cinco) folhas, numerado de 1 a 5, integrando o plano de mão-de-obra, o plano de equipamento e o plano de pagamentos” – constitui um só documento e corresponde a um único ficheiro.
Entendimento que se adequa ao disposto no artigo 12.º do PP quando refere que a proposta será instruída, para além dos documentos nele referidos por “e) Plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361º, do D.L. nº 18/2008, de 29 de janeiro (…) e1) – plano de mão-de-obra; e2) – plano de equipamento; e3) – plano de pagamentos” e a seguir ao elenco das alíneas e1), e2) e e3) que “o plano de trabalhos deve ter como unidade, a semana de trabalho, e deve ter as atividades discriminadas conforme os capítulos do mapa de medições”.
Bem como ao referenciado artigo 361.º do CCP, de acordo com o qual o Plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los, bem como à definição do correspondente plano de pagamentos.
Assim, e como o refere a sentença a quo “Nos termos do CCP, o plano de trabalhos constitui um só documento, não constituindo os planos de mão-de-obra, de equipamento e de pagamentos documentos individualizados da proposta, nem a ED estabeleceu no PP que eram documentos autónomos que exigissem a assinatura eletrónica qualificada individual.
[O que a ED poderia ter feito, à luz do disposto no artigo 64º da Lei nº 96/2015, sob a epígrafe “Requisitos para os ficheiros das propostas”, que estabelece que “1- Sem prejuízo do cumprimento dos requisitos de interoperabilidade e compatibilidade previstos no RNID, a entidade adjudicante pode fazer exigências quanto a características dos ficheiros que contêm os documentos que constituem as propostas apresentadas pelos concorrentes nas plataformas eletrónicas, devendo, para o efeito, incluir no programa do procedimento ou no convite as respetivas especificações. (…)
3 - Para efeitos do disposto no n.º 1, a entidade adjudicante pode, designadamente, estabelecer especificações relativas: a)À organização dos ficheiros, através de uma padronização da estrutura em árvore respetiva; b) Ao número de ficheiros, documento a documento ou no seu conjunto; c) À dimensão dos ficheiros, individualmente, por documento ou globalmente; (…)”]
Não se pode conceber o plano de trabalhos sem nenhum dos elementos que o integram e que resultam do disposto no artigo 361º, nº 1, do CCP.
(…)
O ficheiro relativo ao plano de trabalhos é um só e com todos os elementos que o compõem, o plano de trabalhos ficaria incompleto sem algum dos elementos que resultam do artigo 361º, nº 1, do CCP, não se podendo individualizar o que integra o conjunto.
(…)”
“A Autora apôs a assinatura eletrónica qualificada no ficheiro correspondente ao documento “Plano de Trabalhos”, documento que se encontra numerado de 1 a 5 e integra os planos de mão-de-obra, de equipamento e de pagamentos.”.
Pelo que, mostrando-se efectivada pela Recorrida a assinatura electrónica qualificada no documento Plano de trabalhos (ficheiro 12e PT02016.pdf), no entendimento adoptado de tal Plano ser o documento da proposta – cfr. alíneas I) a L) do probatório – foram cumpridos, diversamente do sustentado pelos Recorrentes, os normativos aplicáveis quanto às formalidades do modo de apresentação das propostas, entre outros, o artigo 54º, n.ºs 1 e 2, 68º e 70º da Lei n.º 96/2015 de 17/08, detendo o referido documento a força probatória de documento particular assinado, nos termos do artigo 376º do Código Civil – cfr. artigo 3º, n.ºs 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 290-D/99, de 2/08.
Assim, e como resulta do recibo de submissão da proposta da Autora à plataforma electrónica – cfr. alíneas J) do probatório – cada documento constituinte da referida proposta, aquando da sua submissão na plataforma electrónica, foi assinado, com a referida assinatura electrónica, garantindo essa assinatura as três funções a ela associadas: de identificação, de finalização e de inalterabilidade.
Inexistindo, pois, o fundamento de exclusão da proposta da Autora previsto no artigo 146º, nº 2, alínea l), do CCP.* Improcedem as ilegalidades imputadas pelos Recorrentes à decisão a quo e, consequentemente, os presentes recursos.**** IV – DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento aos recursos jurisdicionais, e, em consequência, confirmar a decisão recorrida.
Custas a cargo dos Recorrentes.
Notifique. DN.
Porto, 4 de Outubro de 2017
Ass.: Alexandra Alendouro
Ass.: Fernanda Brandão – em substituição
Ass.: Hélder Vieira |
