| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os Juízes Desembargadores que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - Relatório
[SCom01...] ASSOCIADOS - SOCIEDADE DE ADVOGADOS, Autora nos autos à margem referenciados em que é Ré [SCom02...], E.P.E. interpôs recurso de apelação relativamente à sentença de 30/12/2025 do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que indeferiu liminarmente a proposição da mesma acção, na qual, relativamente ao “Concurso Público ...25 - Aquisição de Serviços de Consultadoria Jurídica Especializada, na Modalidade de Contrato de Avença 2026-2028 - promovido pela Ré, formulara o seguinte pedido:
«A) DEVERÃO SER DECLARADAS ILEGAIS AS DISPOSIÇÕES CONSTANTES NO ANEXO 1 E NO PONTO G DO PROGRAMA DO PROCEDIMENTO, REFERENTES AO CRITÉRIO DE AVALIAÇÃO RELATIVO À “EXPERIÊNCIA PROFISSIONAL” DOS CONCORRENTES BEM COMO A DECISÃO DE CONTRATAR QUE APROVOU O PROGRAMA DO PROCEDIMENTO; E, EM CONSEQUÊNCIA,
B) DEVERÁ SER ANULADO O ATO DE ADJUDICAÇÃO COM BASE NAS REFERIDAS ILEGALIDADES E, AINDA,
C) DEVERÁ A ENTIDADE DEMANDADA SER CONDENADA A REPETIR O PROCEDIMENTO, EXPURGADO DAS REFERIDAS ILEGALIDADES, NOS TERMOS DOS ARTIGOS 3.º, N.º 2 E 95.º, N.º4 EX VI DO ARTIGO 97.º, N.º1, ALÍNEA C), TODOS DO CPTA, DENTRO DE UM PRAZO RAZOÁVEL FIXADO PARA O EFEITO.»
Rematou a sua alegação com as seguintes conclusões:
«Conclusões:
1. O despacho recorrido indeferiu liminarmente a petição inicial com fundamento na alegada falta de interesse em agir da Recorrente, ao abrigo do artigo 102.º, n.º 3, do CPTA.
2. Tal decisão é ilegal, porquanto o indeferimento liminar apenas é admissível em situações de manifesta e insuprível falta de pressupostos processuais, o que não se verifica no caso sub judice.
3. Com efeito, a alegada falta de interesse em agir não se apresenta como evidente ou incontroversa, antes exigindo uma apreciação jurídica que pressupõe o contraditório das partes.
4. Ao decidir essa questão sem previamente ouvir a Recorrente, o Tribunal a quo violou o princípio do contraditório, consagrado no artigo 3.º, n.º 3, do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, o que consubstancia uma nulidade processual.
5. Acresce que, mesmo admitindo dúvidas quanto à configuração da acção, sempre se impunha ao Tribunal a quo a formulação de convite ao aperfeiçoamento da petição inicial, o que não sucedeu.
6. Tal omissão constitui nulidade processual susceptível de influir no exame e decisão da causa, nos termos dos artigos 195.º e 196.º do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1.º do CPTA.
7. Sem prejuízo do exposto, incorreu ainda o despacho recorrido em erro de julgamento ao concluir pela inexistência de interesse em agir da Recorrente.
8. O interesse em agir consiste na necessidade ou utilidade da tutela jurisdicional, aferida em função da configuração da acção feita pelo Autor e da vantagem prática que da sua procedência possa resultar.
9. Na presente acção, a Recorrente peticionou a anulação das peças do procedimento e do acto de adjudicação, com a consequente repetição do procedimento pré-contratual expurgado das ilegalidades invocadas.
10. A utilidade dessa pretensão é evidente, pois a eventual procedência da acção implicará a eliminação do acto de adjudicação e a reconstituição da situação jurídica, podendo conduzir à abertura de novo procedimento.
11. Tal circunstância traduz uma vantagem juridicamente relevante para a Recorrente, consistente na reabertura da possibilidade de participar em novo procedimento conforme à legalidade e de nele vir a obter a adjudicação.
12. Para efeitos de interesse em agir, não é exigível que o Autor demonstre que obterá necessariamente o resultado pretendido, bastando que a procedência da acção lhe proporcione uma utilidade real, ainda que potencial.
13. Ao exigir uma demonstração de vantagem imediata ou adjudicação directa, o Tribunal a quo adoptou uma concepção restritiva do interesse em agir, incompatível com o contencioso pré-contratual.
14. Com efeito, estando em causa a ilegalidade de peças procedimentais - designadamente de critérios de avaliação com peso determinante -, a eventual invalidade afecta estruturalmente o procedimento, impondo a sua renovação.
15. Nesses casos, a utilidade da acção não reside na alteração pontual do resultado, mas na eliminação do procedimento viciado e na sua repetição em condições de legalidade e concorrência.
16. Não impendia sobre a Recorrente o ónus de apresentar um critério de avaliação alternativo ou de reconstruir o modelo decisório da entidade adjudicante, por se tratar de matéria inserida na sua esfera de discricionariedade.
17. A exigência de tal ónus pelo Tribunal a quo carece de suporte legal e constitui uma limitação indevida do direito de acesso à justiça.
18. A interpretação adoptada na decisão recorrida colide com o princípio da tutela jurisdicional efectiva, consagrado no artigo 20.º da CRP, bem como com os princípios da igualdade e da concorrência nos procedimentos pré-contratuais.
19. No contencioso pré-contratual, a invocação de ilegalidades susceptíveis de determinar a anulação do procedimento é, por si só, apta a fundamentar o interesse em agir, desde que daí possa resultar uma utilidade para o impugnante.
20. A interpretação adoptada pelo Tribunal a quo - no sentido de exigir que o Autor demonstre a possibilidade de vir a ser adjudicatário no concreto procedimento impugnado - conduz, na prática, à exclusão de tutela jurisdicional em todos os casos em que a invalidade invocada radique na ilegalidade das peças procedimentais, uma vez que, nesses casos, a procedência da acção determina necessariamente a anulação integral do procedimento e a sua repetição (conforme já alertado pelos tribunais nas decisões jurisprudenciais referidas nas alegações de recurso).
21. Tal entendimento implica, portanto, um esvaziamento material do contencioso pré-contratual de natureza impugnatória, transformando-o num mecanismo inútil sempre que estejam em causa ilegalidades estruturais do procedimento, resultado
esse que não encontra qualquer respaldo no regime do CPTA e se revela manifestamente incompatível com o princípio da tutela jurisdicional efectiva.
22. Em suma, o despacho do qual ora se recorre é nulo, porquanto:
a) Não se verifica a manifesta ausência de pressupostos processuais, condição essencial para o indeferimento liminar, nos termos do n.º 3 do artigo 102.º do CPTA;
b) Não foi assegurado à Recorrente o exercício do contraditório, nos termos do n.º 3 do artigo 3.º do CPC e artigo 1.º do CPTA, quanto à alegada falta de interesse em agir;
c) Não foi considerado o aperfeiçoamento da petição inicial, após convolação da acção de impugnação de peças em acção de impugnação do acto de adjudicação, o que constitui violação do princípio do contraditório e nulidade processual, nos termos dos artigos 195.º e 196.º do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA.
23. E, por sua vez, a Recorrente tem interesse em agir, uma vez que:
a) A acção tem utilidade autónoma, na medida em que visa a anulação das peças procedimentais e, em consequência, do acto de adjudicação bem como a repetição do procedimento pré-contratual expurgado das ilegalidades;
b) A ilegalidade do critério de avaliação “Experiência Profissional”, com um peso de 60%, comprometeu a avaliação do procedimento, prejudicando a avaliação da proposta da aqui Recorrente;
c) A jurisprudência nacional e europeia (TJUE, Acórdãos do TCA Sul, TA de Lisboa, TA do Funchal, STA) reconhece legitimidade activa e interesse em agir, em casos semelhantes ao caso sub judice;
d) O indeferimento liminar da presente acção coloca em causa a tutela jurisdicional efectiva da aqui Recorrente, conforme artigo 20 º e artigo 13 º da CRP, bem como os princípios da transparência, igualdade e legalidade objectiva, esvaziando a utilidade das acções deste tipo.»
A Ré, citada para a acção e notificada para responder à apelação, apenas apresentou contestação.
II- Delimitação do objecto do recurso
A - Conforme jurisprudência pacífica, o âmbito do recurso é delimitado pelo objecto das conclusões das alegações, interpretadas em função daquilo que se pretende sintetizar, isto é, o corpo das alegações.
Posto isto, as questões que a Recorrente pretende ver apreciadas em apelação são as seguintes:
1ª Questão
O tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito ao indeferir liminarmente a Petição inicial, nos termos do artigo 102º nºs 2 e 3 do CPTA, com fundamento numa alegada falta de interesse em agir por parte da Autora, pois esta norma apenas permite tal decisão em situações de manifesta e insuprível falta de pressupostos processuais, o que não se verifica no caso sub judice?
2ª Questão
Ao indeferir liminarmente a Petição Inicial, sem previamente ouvir a Recorrente, o Tribunal a quo violou o princípio do contraditório, consagrado no artigo 3.º, n.º 3, do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, incorrendo em nulidade processual?
3ª Questão
O tribunal a quo também incorreu em nulidade processual, conforme artigos 195º e 196º do CPC ex vi artigo 1º do CPTA porque não convidou a Autora a aperfeiçoar a Petição quanto à “configuração da acção”?
4ª Questão
De qualquer modo, sempre o tribunal a quo errou de direito ao concluir pela inexistência de interesse em agir da Recorrente?
5ª questão
O indeferimento liminar da presente acção coloca em causa a tutela jurisdicional efectiva da aqui Recorrente, conforme artigo 20º e artigo 13º da CRP, bem como os princípios da transparência, igualdade e legalidade objectiva?
III - Apreciação do objecto do recurso
Atenta a natureza liminar da decisão recorrida, há que atentar apenas à alegação consubstanciada na PI, que é redutível ao seguinte:
«(…)3º
Por deliberação do Conselho de Administração da Ré, foi autorizada a promoção de um procedimento pré-contratual, sob a forma de concurso público, ao qual foi atribuída a referência ...29..., com vista à celebração de um Contrato de Prestação de Serviços de Consultadoria Jurídica Especializada, na modalidade de contrato de avença 2026-2028.
(…) 6º
Ora, para o que releva para o caso em apreço, o ponto G do Programa do Procedimento, sob a epígrafe “Critério de Adjudicação e de Desempate", determina o seguinte:
“1. A adjudicação será efectuada utilizando o critério da proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante, na modalidade multifactor, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 74º do CCP, de acordo com os seguintes factores e respectiva ponderação, densificados no Anexo I do presente programa:
a) PR - Preço, com ponderação de 20%;
b) EP - Experiência profissional da equipa, com ponderação de 60%;
c) QA - Qualificações académicas da equipa, com ponderação de 20%;
2. Em caso de empate entre duas ou mais propostas adopta-se como critério de desempate a pontuação mais elevada no factor EP; se o empate persistir, adopta-se como critério de desempate a pontuação mais elevada no Factor QA.
3. Em caso de persistência de empate entre duas ou mais propostas, o desempate será efectuado através da realização de um sorteio, a decorrer nas instalações da entidade adjudicante, com a presença, se assim o entendam, dos representantes legais dos concorrentes cujas propostas se encontrem empatadas, do qual será lavrada acta, assinada por todos os presentes (…).
7. º
Por seu turno, o Anexo I do Programa de Procedimento, para o qual remetia o citado ponto G do Programa do Concurso, preceituava o seguinte:
ANEXO I
MODELO DE AVALIAÇÃO DAS PROPOSTAS
1. A adjudicação das propostas é feita de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade melhor relação qualidade-preço, tendo em conta os seguintes factores e respectiva ponderação:
a. PR - Preço, com ponderação de 20%;
b. EP - Experiência profissional da equipa, com ponderação de 60%;
c. QA - Qualificações académicas da equipa, com ponderação de 20%.
2. Para efeitos dos factores Experiência profissional da equipa (EP) e Qualificações académicas da equipa (QA) deve ser tida em consideração a existência das seguintes áreas de actuação dos advogados.
Área I. (a1) Direito Administrativo Área 2 (a2) Direito Laboral
Área 3 (a3) Direito Penal e Contra-ordenacional Área 4 (a4) Cobrança de dividas hospitalares
3. A pontuação total (PT) a atribuir a cada concorrente será obtida através da seguinte fórmula: PT = (PRx0, 2) + (EPx0, + (QAxO, 2)
• PT = Pontuação total
• PR = Pontuação no factor Preço
• EP = Pontuação no factor Experiência Profissional da equipa
• QA = Pontuação no Qualificações académicas da equipa
4. A pontuação a atribuir a cada concorrente no factor "Preço" (PR) será obtida através da seguinte fórmula:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
• PR = Pontuação do concorrente no factor preço
• PB = Preço Base do Concurso, indicado no Caderno de Encargos
• PP = Preço proposto pelo concorrente
5. A pontuação a atribuir no factor "Experiência Profissional da Equipa" (EP) será obtido através da aplicação da seguinte fórmula:
EP = [(EP1a1 + EP1a2) + EP2 + (EP3. lal + EP3.2a1 + EP3.1a2 + EP3.2a2) + EP4]/6
Em que:
■ EP1a1 = Pontuação do concorrente no factor Experiência Profissional da área 1 no primeiro advogado proposto
■ EP1a2 = Pontuação do concorrente no factor Experiência Profissional da área 1 no segundo advogado proposto
■ EP2 = Pontuação do concorrente no factor Experiência Profissional da área 2, obtida pela pontuação do advogado proposto
■ EP3.1a1 = Pontuação do concorrente no factor Experiência Profissional da área 3.12 no primeiro advogado proposto
■ EP3.2a1 = Pontuação do concorrente no factor Experiência Profissional da área 3.23 no primeiro advogado proposto
■ EP3.1a2 = Pontuação do concorrente no factor Experiência Profissional da área 3.1 no segundo advogado proposto
■ EP3.2a2 = Pontuação do concorrente no factor Experiência Profissional da área 3.2 no segundo advogado proposto
■ EP4 = Pontuação do concorrente no factor Experiência Profissional da área 4, obtida pela pontuação do advogado
(…)
6. A pontuação a atribuir nas áreas em causa será atribuída pelo júri através do seguinte modelo de avaliação do factor, em que se avalia a experiência profissional de cada advogado por relação à área do direito a que se propõe, e nos termos do ponto K.1.iii do presente documento.
Avaliação da área 1 - Direito Administrativo
| DESCRIÇÃO | PONTUAÇÃO |
| ■ Experiência comprovada muito relevante | 100 |
| ■ Experiência comprovada mais do que relevante e menos do que muito relevante | 80 |
| ■ Experiência comprovada relevante | 60 |
| ■ Experiência comprovada mais do que pouco relevante e menos do que relevante | 40 |
| ■ Experiência comprovada pouco relevante | 20 |
| ■ Sem experiência relevante | 0 |
Avaliação da área 2 - Direito Laboral
| ■ Experiência comprovada muito relevante | 100 |
| ■ Experiência comprovada mais do que relevante e menos do que muito relevante | 80 |
| ■ Experiência comprovada relevante | 60 |
| ■ Experiência comprovada mais do que pouco relevante e menos do que relevante | 40 |
| ■ Experiência comprovada pouco relevante | 20 |
| ■ Sem experiência relevante | 0 |
Avaliação da área 3 - Direito Penal e contra-ordenacional Avaliação da área 3.1 - Direito Penal e contra-ordenacional geral
| DESCRIÇÃO | PONTUAÇÃO |
| ■ Experiência comprovada muito relevante | 50 |
| ■ Experiência comprovada mais do que relevante e menos do que muito relevante | 40 |
| - Experiência comprovada relevante | 30 |
| ■ Experiência comprovada mais do que pouco relevante e menos do que relevante | 20 |
| ■ Experiência comprovada pouco relevante | 10 |
| ■ Sem experiência relevante | 0 |
Avaliação da área 3.2 - Negligência medica
| DESCRIÇÃO | PONTUAÇÃO |
| ■ Experiência comprovada muito relevante | 100 |
| - Experiência comprovada mais do que relevante e menos do que muito relevante | 80 |
| ■ Experiência comprovada relevante | 60 |
| ■ Experiência comprovada mais do que pouco relevante e menos do que relevante | 40 |
| - Experiência comprovada pouco relevante | 20 |
| - Sem experiência relevante | 0 |
Avaliação da área 4 - Cobrança de dividas hospitalares
| DESCRIÇÃO | PONTUAÇÃO |
| ■ Experiência comprovada muito relevante | 100 |
| - Experiência comprovada mais do que relevante e menos do que muito relevante | 80 |
| ■ Experiência comprovada relevante | 60 |
| ■ Experiência comprovada mais do que pouco relevante e menos do que relevante | 40 |
| - Experiência comprovada pouco relevante | 20 |
| - Sem experiência relevante | 0 |
(…)
8. º
Retomando o enquadramento da actividade procedimental, uma vez publicitadas as peças do procedimento, foram endereçados pedidos de esclarecimentos sobre as referidas peças, ao abrigo do n.º 1 do artigo 50.º e n.º 1 do artigo 166.º, ambos do Código dos Contratos Públicos (doravante CCP).
9. º
Nesta senda, e para o que ora releva, a Autora endereçou, à Ré, no passado dia 07.11.2025, o seguinte pedido de esclarecimentos:
(…)
Decorre do ponto 6 do "Anexo 1 - Modelo de Avaliação das Propostas" do Programa do Procedimento que a experiência profissional de cada advogado a afectar à execução do contrato (Factor EP) será determinada com base na seguinte escala:
| DESCRIÇÃO | PONTUAÇÃO |
| ■ Experiência comprovada muito relevante | 100 |
| ■ Experiência comprovada mais do que relevante e menos do que muito relevante | 80 |
| ■ Experiência comprovada relevante | 60 |
| ■ Experiência comprovada mais do que pouco relevante e menos do que relevante | 40 |
| ■ Experiência comprovada pouco relevante | 20 |
| ■ Sem experiência relevante | 0 |
Pois bem, nos termos do n.º 1 do artigo 139.º do CCP. caso a adjudicação seja efectuada de acordo com a modalidade multifactor, "deve ser elaborado um modelo de avaliação das propostas que explicite claramente os factores e os eventuais subfactores relativos aos aspectos da execução do contrato a celebrar submetidos à concorrência pelo caderno de encargos".
Portanto, o n.º 1 do artigo 139.º do CCP impõe à entidade adjudicante o dever de definir, logo na fase da elaboração das peças do procedimento. de modo claro e inequivocamente perceptível, os factores e subfactores que compõem o modelo de avaliação das propostas bem como o método da sua determinação e aplicação.
(…)
Assim, existirá uma omissão nas peças do procedimento sob apreço, na medida em que competiria à entidade adjudicante clarificar, de forma inteligível, a metodologia de ponderação qualitativa adoptada na determinação dos diferentes níveis de experiência: em concreto, o que configurará uma experiência "muito relevante", "mais do que relevante e menos do que muito relevante". "relevante". "mais do que pouco relevante e menos do que relevante", "pouco relevante" ou o caso da inexistência de "experiência relevante".
De facto, não se identifica que elementos concretos (anos de prática profissional, natureza e complexidade dos processos, volume de trabalho, publicações, certificações, representação de entidades públicas, etc.) serão considerados pelo júri para justificara pontuação atribuída. Sem esta clarificação, os concorrentes não conseguem compreender, antecipar ou preparar adequadamente as respectivas propostas e, bem assim, não conseguem controlar ou impugnar a avaliação a posteriori. encontrando-se prejudicado o seu direito de defesa.
(…)
Outrossim, a introdução de um parâmetro de diferenciação da ponderação qualitativa adoptada - o nível de experiência - consubstancia uma alterarão de aspectos fundamentais das peças do procedimento.
Assim deverá o órgão competente para a decisão de contratar proceder à rectificação das peças do procedimento, determinando parâmetros de diferenciação entre os diferentes níveis de experiência identificados.
(…)
Face ao exposto, nos termos do normativo identificado, solicita-se a prorrogação do prazo de apresentarão das propostas, no mínimo, por período equivalente ao tempo decorrido desde o inicio daquele prazo até à comunicação das rectificações, nos termos do n.º 3 do artigo 64.º do CCP.
(…)”
12. º
Ora, tal como se constata pela tabela infra, apresentaram proposta, para além da Autora, os seguintes operadores económicos: (i) [SCom03...], SP, RL, (ii) [SCom04...], SP, RL, (iii) [SCom05...] SP, RL e (iv) ...,
[SCom06...], SP. RL
(…)
15. º
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]Tendo admitido as restantes propostas apresentadas, e após avaliação de cada uma delas nos termos constantes da Grelha de Avaliação por Concorrente com que instruiu o Relatório Preliminar por si elaborado, o Júri do Procedimento propôs a seguinte ordenação das propostas:
(…)
34. º
Sucede que, nos autos, o critério de adjudicação definido mostra-se claramente ilegal, no que concerne ao último ponto, relativo à enunciação dos descritores que permitem a avaliação de cada atributo da proposta.
35. º
De facto, no caso sub judice, verifica-se uma omissão nas peças do procedimento sob apreço, na medida em que a entidade adjudicante devia ter clarificado, de forma inteligível, a metodologia de ponderação qualitativa adoptada na determinação dos diferentes níveis de experiência: em concreto, o que configura uma experiência profissional “muito relevante", “mais do que relevante e menos do que muito relevante", “relevante”, “mais do que pouco relevante e menos do que relevante", “pouco relevante” ou o caso da inexistência de “experiência relevante".
36. º
Não obstante esse dever, o aqui Réu não identificou que elementos concretos (anos de prática profissional, natureza e complexidade dos processos, volume de trabalho, publicações, certificações, representação de entidades públicas, etc.) deveriam ser considerados pelo júri para justificar a pontuação atribuída às propostas.
37. º
Na verdade, o critério de avaliação em causa, nos moldes como foi construído, limita-se a valorar a “experiência comprovada” dos advogados afectos à execução do contrato mediante categorias genéricas como “muito relevante", “relevante", “pouco relevante", ou “mais do que relevante e menos do que muito relevante", sem qualquer densificação material quanto, por exemplo,
i. ao número mínimo ou máximo de processos a que cada categoria corresponde;
ii. à natureza, complexidade ou valor desses processos;
iii. ao período temporal relevante;
iv. ou à relevância de outros factores, como, por exemplo, da detenção de publicações e/ou certificações, para o efeito.
38. º
E, por isso, sem esta clarificação tornou-se impossível para os concorrentes e, em concreto para a Autora, compreender adequadamente o critério de avaliação na sua plenitude e, em especial, que recursos humanos seriam mais adequados apresentar na sua proposta.
39. º
E, em consequência disso, um critério deste tipo também impede que os concorrentes, como a Autora, consigam antecipar, com um mínimo de certeza, o modo como a sua proposta virá ser avaliada.
40. º
E, mais: tal falta de densificação inviabiliza o controlo externo da actividade do júri.
41. º
Motivos que justificam a ilegalidade do referido critério de avaliação que não está densificado de forma suficiente, conforme é legalmente exigido.
(…)
48. º
Restando, em consequência, ser declarada, por este Douto Tribunal, a ilegalidade das referidas normas do Programa do Procedimento.
(…)
57. º
Ora, problematizando o caso sub iludisse, só pode chegar-se à mesma conclusão: não estando fixados os critérios objectivos que permitam a avaliação da experiência profissional (os currículos) dos advogados; pode o júri vir afeiçoar livremente a sua actividade avaliativa. inclusive podendo vir a fazê-lo de forma arbitrária - como, aliás, se veio a verificar.
58. º
Em suma, na avaliação do critério “Experiência Profissional” não foi estabelecida uma escala gradativa de avaliação (parcial) suficientemente densificada de modo a fundamentar os diversos níveis de avaliação e a permitir que os interessados percebam o que considera a entidade adjudicante uma experiência, p.ex., muito ou pouco relevante (e, com isso, que antecipam a avaliação que lhes vai ser atribuída).
59. º
O que também impossibilita a compreensão das razões das diferentes pontuações que foram atribuídas aos diferentes concorrentes.
60. º
Motivo pelo qual a indeterminabilidade do referido critério de avaliação (“Experiência Profissional”) só pode ser considerada ilegal à luz, nomeadamente, dos artigos 74.º, 75.º e 139.º do CCP, o que justifica, por isso, a anulação das peças do procedimento e da decisão de contratar que subjaz este concurso público.
(…)
94. º
Tendo em conta os fundamentos invocados no pedido impugnatório, que culminam com a invalidade, desde logo, da decisão que procedeu à aprovação das peças do procedimento, designadamente do Programa de Procedimento, no qual foram incluídos critérios de avaliação ilegais, a anulação dessas peças implica necessariamente a destruição retroactiva de todos os actos e formalidades praticados no procedimento, incluindo o acto de adjudicação.
95. º
Por outro lado, constitui a Entidade Demandada no dever de aprovar um novo programa de procedimento, sem reincidir nas ilegalidades que conduziram à procedência do pedido impugnatório.
96. º
Bem como a praticar todos os actos subsequentes, previstos na tramitação do procedimento de concurso público regulada pelo CCP.
Mais se requer, nos termos dos artigos 3.º, n.º 2 e 95.º, n.º 4 ex vi do art. 97.º, n.º 1, alínea c), todos do CPTA, seja fixado um prazo para o cumprimento dos deveres acima enunciados.
Sem prescindir e por mera cautela de patrocínio,
99. º
Atento o supra exposto, a presente acção foi concebida e enquadrada como uma acção de impugnação das peças do procedimento, nos termos do artigo 103.º do CPTA, atenta a ilegalidade de que padece o critério de avaliação “Experiência Profissional'.
100. º
Não obstante, e caso este douto Tribunal não a conceba dessa forma, deve a presente acção ser convolada numa acção de impugnação de acto de adjudicação, para efeitos e nos termos do artigo 100.º do CPTA.
(…)
NESTES TERMOS, E NOS MELHORES DE DIREITO QUE V. EXA. DOUTAMENTE SUPRIRÁ:
A) DEVERÃO SER DECLARADAS ILEGAIS AS DISPOSIÇÕES CONSTANTES NO ANEXO 1 E NO PONTO G DO PROGRAMA DO PROCEDIMENTO, REFERENTES AO CRITÉRIO DE AVALIAÇÃO RELATIVO À “EXPERIÊNCIA PROFISSIONAL” DOS CONCORRENTES BEM COMO A DECISÃO DE CONTRATAR QUE APROVOU O PROGRAMA DO PROCEDIMENTO; E, EM CONSEQUÊNCIA, B) DEVERÁ SER ANULADO O ATO DE ADJUDICAÇÃO COM BASE NAS
REFERIDAS ILEGALIDADES E, AINDA,
C) DEVERÁ A ENTIDADE DEMANDADA SER
CONDENADA A REPETIR O PROCEDIMENTO, EXPURGADO DAS REFERIDAS ILEGALIDADES, NOS TERMOS DOS ARTIGOS 3.º, N.º 2 E 95.º, N.º4 EX VI DO ARTIGO 97.º, N.º1, ALÍNEA C), TODOS DO CPTA, DENTRO DE UM PRAZO RAZOÁVEL FIXADO PARA O EFEITO.
TUDO COM AS LEGAIS CONSEQUÊNCIAS.
Para tanto requer-se a citação do Réu e dos Contra-interessados para, querendo, contestarem, seguindo-se os ulteriores termos até final.»
A fundamentação do indeferimento liminar é redutível aos seguintes excertos:
(…)
Neste sentido, tendo já sido praticado o acto de adjudicação, não se verifica, no caso, a tal “pendência do procedimento” à data da instauração da presente acção de
contencioso pré-contratual, que já se encontrava concluído, como exige o artigo 103.º, n.º 3 do CPTA, é o acto de adjudicação que tem de ser impugnado, ainda que sustentado em ilegalidades pretéritas alegadamente verificadas no procedimento.
E estando em causa a impugnação de um acto de adjudicação, ainda que sustentado na ilegalidade de regras concursais (no caso, relativamente a um dos factores do critério de adjudicação) dúvidas não subsistem que funcionam os critérios gerais de legitimidade activa previstos no artigo 55.º do CPTA.
E conforme dispõe o artigo 55.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, tem legitimidade activa para impugnar um acto administrativo quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal. Mas para preencher o pressuposto relativo ao interesse em agir, exige-se, ainda, que haja um interesse directo, pessoal, actual e efectivo, que tenha cobertura no Direito e necessite de ser acautelado judicialmente.
É que, em tese, embora o autor possa ter interesse em demandar e ser o titular da relação material controvertida, desfrutando, portanto, de legitimidade processual, pode não ter necessidade de lançar mão da acção, pois que, para isso, exige-se da procedência do pedido formulado resulte para o autor uma vantagem, uma utilidade, um benefício real, directo e actual, que não meramente hipotético, incerto ou eventual. “Tal interesse pressupõe que a anulação desse acto seja susceptível de ter, por si própria, consequências jurídicas e que o recurso possa, desse modo, em razão do seu resultado, proporcionar um benefício à parte que o interpôs” (v. Acórdão de 20 de Dezembro de 2017, Binca Seafoods/Comissão, C-268/16 P, EU:C:2017:1001, n.º 44 e jurisprudência aí citada).
No caso, o que a Autora vem pedir a este Tribunal - tendo presente que o procedimento já não se encontra pendente - é que anule o acto de adjudicação, sustentado na ilegalidade das disposições constantes do anexo 1 e no ponto G do PP, referentes ao critério de avaliação relativo à “experiência profissional” da equipa, devendo a ED ser condenada a repetir o procedimento, expurgado das referidas ilegalidades, dentro de um prazo razoável fixado para o efeito.
Sucede que se um concorrente preterido na adjudicação de um concurso tem legitimidade processual para impugnar essa decisão, por a mesma lhe ser desfavorável, o que verdadeiramente importa saber, para efeitos de determinar se esse mesmo concorrente
tem interesse em agir (que não se confunde com o pressuposto da legitimidade processual), é se tem interesse em fazê-lo quando dos termos da sua impugnação - causa de pedir - não resulte ou seja susceptível de resultar a adjudicação do concurso em seu benefício, tanto mais que o ataque dirigido ao acto impugnado - de adjudicação -, emerge de ilegalidades que não se dirigem propriamente e esse acto, mas sim a normas regulamentares do próprio concurso (v. neste sentido, o recentíssimo acórdão do STA, de 01-10-2025, proferido no processo n.º 0164/24.8BECTB, que, aliás, revogou o Acórdão do TCAS, de 14-11-2024, ambos consultáveis em www.dgsi.pt, aí dizendo o STA que o mesmo “não está em sintonia com a Jurisprudência deste Supremo e que nestes autos validamente se aplica ”).
E, tal como naquele recentíssimo caso apreciado pelo STA, o que este Tribunal constata é que, também neste caso concreto, não foram alegados nem demonstrados, com factos concretos, que da impugnação da decisão de adjudicação pudesse vir a resultar a adjudicação em seu benefício no futuro concurso, não ensaiando a Autora demonstrar sequer com um critério de adjudicação diferente, quanto ao factor de avaliação relativo à “experiência profissional da equipa”, que é o único ponto contestado, a sua proposta poderia ter tido uma pontuação superior à pontuação atribuída à proposta da CI, graduada em primeiro lugar, nestes termos, evidenciados pela Autora na sua petição inicial:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Aliás, o que se verifica é que a Autora obteve melhor pontuação do que a concorrente graduada em primeiro lugar nos factores EP e QA (no factor EP obteve a segunda melhor pontuação e no factor QA obteve a melhor pontuação entre todos os concorrentes), e o que a efectivamente levou a perder este Concurso foi o preço proposto.
Pretendendo a Autora com este concurso que o mesmo seja repetido, com a “destruição retroactiva de todos os actos e formalidades praticados no procedimento, incluindo o acto de adjudicação” (artigo 94.º da p.i. - sublinhado nosso), e que a Entidade
Demandada se constitua “no dever de aprovar um novo programa de procedimento, sem reincidir nas ilegalidades que conduziram à procedência do pedido impugnatório” (artigo 95.º da p.i. - sublinhado nosso), as vantagens que poderá obter com uma sentença anulatória deste Concurso situam-se no plano do longínquo e do incerto.
Pelo que tem de se concluir que o seu interesse não é processualmente qualificado para agir em juízo, pois da procedência desta acção de contencioso pré-contratual não retira qualquer vantagem directa e imediata com reflexos na sua esfera jurídica dignos de tutela jurídica. A verdade é que a Autora, neste caso, já não pode obter a adjudicação do concurso cuja adjudicação impugna, sendo que a eventual chance de vir a obter a adjudicação de um concurso futuro que a entidade adjudicante venha a abrir em execução de uma eventual sentença anulatória não lhe confere interesse em agir qualificado e digno que tutela jurídica.
É exactamente este o sentido do recentíssimo acórdão do STA, de 01-10-2025, proferido no processo n.º 0164/24.8BECTB, acima citado, com respaldo na jurisprudência comunitária do TJUE e em linha com a jurisprudência nacional, do próprio STA, e que aqui transcrevemos, por ser absolutamente lapidar, sendo a questão a decidir muito semelhante daquela que nos foi submetida a apreciação nesta acção.
Primeiro o sumário: “I - O interesse processual ou interesse em agir, traduz-se no interesse da parte activa em obter a tutela judicial de um direito subjectivo através de um determinado meio processual. II
- Não tendo a Autora alegado nem demonstrado, com factos concretos, que da impugnação da decisão de adjudicação poderia resultar a adjudicação em seu benefício no futuro concurso, não tem a mesma interesse em agir, situando-se as vantagens que poderá obter com uma sentença anulatória do concurso apenas no plano do longínquo e incerto. // III - A mera possibilidade de ser (re)aberto à concorrência o procedimento adjudicatário em causa, em consequência de uma eventual sentença de anulação, e de o concorrente preterido almejar uma nova chance de obter o direito de celebrar o contrato público, não é suficiente para se concluir que o mesmo detenha interesse em agir”.
Escrevendo-se depois no corpo do Acórdão o seguinte:
“11. A questão objecto dos autos e relativamente à qual ocorre divergência nas decisões proferidas pelas instâncias é a de saber se a Autora, ora Recorrida, é titular de interesse em agir quanto ao objecto da demanda, qual seja, a anulação do acto de adjudicação e do contrato e de todo o procedimento pré-contratual, ordenando a sua repetição e o dever de aprovar um novo programa do procedimento.
(...)
14. O interesse em agir constitui um pressuposto processual autónomo (inominado) e consiste na necessidade ou utilidade da demanda. A legitimidade processual, por seu lado, é aferida tendo em consideração apenas o pedido e a causa de pedir, tal como apresentados pelo autor, independentemente da prova dos factos articulados em fundamento do pedido (matéria que respeita já à legitimidade substantiva ou ao mérito; uma pertence à fundamentação da causa, a outra é pressuposto da sua admissibilidade). Neste âmbito, ensina Miguel Teixeira de Sousa (in Reflexões sobre a legitimidade das partes em processo civil, CDP, n.º 1, 2003, p. 6): “O interesse na tutela (a que alude o nº1 do art. 26º (do anterior CPC, que corresponde ao actual art. 30º, nº1), não se confunde com o interesse processual ou interesse em agir. A parte possui um interesse na tutela sempre que tenha um direito que deva ser defendido ou acautelado, mas o interesse processual ou interesse em agir só existe quando a parte puder retirar alguma utilidade da tutela jurisdicional requerida.”
15. Donde, como se concluiu no ac. de 27.10.2022 do STJ, no proc. n.º 82/19.1T8STB.E1.S1: “A legitimidade e o interesse em agir, sendo ambos pressupostos processuais, embora o último não previsto na lei, mas reconhecido na doutrina e jurisprudência, não se confundem: ser parte legítima significa que se é titular da relação jurídica, tal como o autor a delineou; já no interesse em agir está em causa a necessidade de recurso aos tribunais para tutela de um direito”.
16. Dúvida não há em como um concorrente preterido na adjudicação de um concurso tem legitimidade processual para impugnar essa decisão, por a mesma lhe ser desfavorável. A questão trazida a juízo é outra: é saber se tem interesse em fazê-lo quando dos termos da sua impugnação - causa de pedir - não resulte ou seja susceptível de resultar a adjudicação do concurso em seu benefício. Tanto mais que o ataque dirigido ao acto impugnado - de adjudicação - emerge de ilegalidades que não se dirigem propriamente e esse acto, mas sim a normas regulamentares do próprio concurso (máxime, o art. 11.º do Programa do Procedimento).
17. Ora, no caso concreto e conforme resulta do por si peticionado, o que temos é que a A. e aqui Recorrida, não pretende uma reformulação do presente concurso, mas a anulação de todo o procedimento pré-contratual (como diz na al. b) do pedido e o TAF de Castelo Branco, o notou) e o lançamento de um novo concurso, com novo Programa e um novo Caderno de Encargos, que estabeleça um critério de adjudicação diferente. Porém, como observado na 1.a instância, não foram alegados nem demonstrados, com factos concretos, que da impugnação da decisão de adjudicação pudesse vir a resultar a adjudicação em seu benefício no futuro concurso. E a A. também não ensaia demonstrar que, com um critério de adjudicação diferente quanto ao modelo de avaliação da experiência da equipa técnica, que é o único ponto contestado, a sua proposta poderia ter tido uma pontuação superior à pontuação atribuída à proposta da CI. E assim, as vantagens que poderá obter com uma sentença anulatória do concurso situam-se no plano do longínquo e do incerto.
18. E o interesse processual não pode ser afirmado em abstracto, antes se relaciona com o benefício para o autor da propositura da acção e em razão da tutela judicial que possa ser concedida (cfr. Miguel Teixeira de Sousa, O Interesse Processual na Acção Declarativa, 1989, p. 6).
19. Pois bem, relidos os autos, a única menção a um eventual benefício para a A. e ora Recorrida traduz-se na desaplicação do critério de adjudicação constante do art. 11.º do Programa do Concurso e ao factor de avaliação da experiência da equipa técnica, sendo que a própria A. aceita a sua existência e não reivindicou como adequado apenas o critério do preço. Ou seja, da pretendida anulação e repetição do procedimento concursal, nada se retira de útil para a posição jurídica defendida pela Autora, já que nada é alegado acerca de que em execução da pronúncia anulatória e condenatória, a repetição do mesmo lhe podia trazer um concreto benefício. De nenhum passo vem peticionada a adjudicação do contrato à Autora.
20. Deste modo, uma vez que a A. e ora Recorrida vem a Juízo discutir no plano da legalidade abstracta a invalidade do acto de adjudicação e a ilegalidade das normas regulamentares do próprio concurso, apresenta-se aqui inteiramente aplicável a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo tirada no processo n.º 648/20.7BELRA.
21. Adoptando a sua fundamentação, passamos a transcrever o acórdão de 23.06.2022, nesse processo n.º 648/20.7BELRA:
O contencioso pré-contratual, como se sabe, é regulado pela Directiva 89/665/CEE do Conselho, de
21 de Dezembro de 1989, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas à aplicação dos processos de recurso em matéria de adjudicação dos contratos de direito público de obras e de fornecimentos, conforme alterada pela Directiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e Estados membros gozam na definição dos pressupostos processuais daquelas acções, as respectivas leis de processo não podem, nos termos do n.º 3 do artigo 1.º da referida directiva, impedir «o acesso ao recurso (...) a qualquer pessoa que tenha ou tenha tido interesse em obter um determinado contrato e que tenha sido, ou possa vir a ser, lesada por uma eventual violação.»
O TJUE pronunciou-se concretamente sobre esta matéria, pela primeira vez, no seu Acórdão de 4 de Julho de 2013, proferido no Processo n.º C-100/12 (FastWeb), onde considerou que o citado n.º 3 do artigo
1.º da Directiva 89/665/CEE «deve ser interpretado no sentido de que, no âmbito de um processo de recurso, caso o adjudicatário, ao qual o contrato foi adjudicado (...), suscite uma excepção de inadmissibilidade baseada na falta de legitimidade do proponente que interpôs o recurso com o fundamento de que a proposta que este apresentou devia ter sido excluída pela entidade adjudicante por não ser conforme com as especificações técnicas definidas no caderno de encargos, esta disposição se opõe a que o referido recurso seja julgado inadmissível na sequência do exame prévio dessa excepção de inadmissibilidade sem que se tenha pronunciado sobre a conformidade com as referidas especificações técnicas tanto da proposta do adjudicatário, ao qual o contrato foi adjudicado, como da proposta do proponente (...).»
Essa interpretação foi, no essencial, reiterada nos Acórdãos de 5 de Abril de 2016, proferido no Processo n.º C-689/13 (PFE), 11 de maiô de 2017, proferido no Processo n.º C-131/16 (Archus e Gama), 5 de Setembro de 2019, proferido no Processo n.º C- 333/18 (Lombardi) e 24 de marco de 2021, proferido no Processo n.º C-771/19 (Nama), consolidando-se, tanto no domínio da contratação pública em geral, como no domínio da contratação pública nos sectores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações, cujas disposições legais são análogas, o entendimento de que os concorrentes têm um interesse legítimo na exclusão da proposta dos outros, na medida em que por via da eliminação dessas propostas conservam uma chance de o contrato lhes ser adjudicado num futuro procedimento.
16. Não obstante a abertura revelada pela referida evolução jurisprudencial, o TJUE não tem reconhecido o interesse em agir dos concorrentes de uma forma irrestrita.
Por exemplo, no Acórdão de 21 de Dezembro de 2016, proferido no Processo n.º C- 355/15 (Bietergemeinschaft Technische Gebaudebetreuung und Caverion Osterreich), decidiu-se que «o artigo 1.º, n.º 3, da Directiva 89/665 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a que a um proponente que tenha sido excluído de um procedimento de adjudicação de um contrato público por uma decisão da entidade adjudicante que se tornou definitiva seja recusado o acesso a um recurso da decisão de adjudicação do contrato público em causa e da celebração do contrato, quando só esse proponente excluído e o adjudicatário desse contrato apresentaram propostas e o referido proponente sustenta que a proposta desse adjudicatário também devia ter sido afastada.»
Ou seja, neste caso entendeu-se que, o facto de o concorrente ter sido excluído do procedimento de adjudicação por uma decisão da entidade adjudicante que se tornou definitiva, afasta o seu interesse em agir contra a decisão de adjudicação do contrato.
Ora, em face da contradição apontada entre a jurisprudência dos tribunais administrativos e fiscais portugueses e a jurisprudência dominante do TJUE, e das próprias oscilações da jurisprudência do TJUE, este Tribunal decidiu, por Acórdão de 25 de Novembro de 2022, proceder ao reenvio da sua decisão para aquele, tanto mais que as circunstâncias do caso concreto em apreço nos autos se assemelham muito à situação descrita no referido caso Bietergemeinschaft Technische Gebaudebetreuung und Caverion Osterreich, na medida em que, também no caso dos autos, o concorrente, ora Recorrente, foi excluído do procedimento por uma decisão da entidade adjudicante que se tornou definitiva.
17. No seu Despacho de 17 de maiô de 2022, proferido no Processo C-787/21, O TJUE pronunciou-se sobre o caso em apreço de forma categórica:
“(…)«(...)
21. Importa recordar, em primeiro lugar, que, em conformidade com o disposto no artigo 2.º, n.º 1, alínea b), desta directiva, os Estados-Membros asseguram que as medidas tomadas relativamente aos recursos a que se refere o seu artigo 1.º prevejam poderes para anular ou mandar anular as decisões ilegais, incluindo suprimir as especificações técnicas, económicas ou financeiras discriminatórias que
constem do convite à apresentação de propostas, dos cadernos de encargos ou de qualquer outro documento relacionado com o procedimento de adjudicação cio contrato em causa.
22. Em segundo lugar, nos termos do artigo 1.º, n.º 3, da Directiva 89/665, os Estados-Membros devem garantir o acesso ao recurso, de acordo com regras detalhadas que podem estabelecer, a qualquer pessoa que tenha ou tenha tido interesse em obter um determinado contrato e que tenha sido, ou possa vir a ser, lesada por uma eventual violação. Deste modo, tal disposição não obriga os Estados-Membros a tomar os referidos processos de recurso acessíveis a qualquer pessoa que pretenda obter a adjudicação de um contrato público, mas permite-lhes que exijam, além disso, que a pessoa em causa tenha sido lesada ou possa vir a ser lesada pela violação que alega (Acórdão de 19 de Junho de 2003, Hackermuller, C-249/01, EU:C:2003:359, n.º18).
23. Chamado a interpretar a mesma disposição, o Tribunal de Justiça declarou que, no âmbito de um procedimento de adjudicação de um contrato público, os proponentes cuja exclusão é pedida têm um interesse legítimo equivalente na exclusão da proposta dos outros proponentes para efeitos da obtenção do contrato, independentemente do número de participantes no procedimento de adjudicação do contrato público em causa, do número de participantes que interpuseram recurso ou ainda da divergência dos fundamentos invocados por estes. Com efeito, a exclusão de um proponente pode conduzir a que ao outro seja directamente adjudicado o contrato no âmbito do mesmo procedimento. Além disso, em caso de exclusão dos dois proponentes e de abertura de um novo procedimento de adjudicação de contrato público, cada um dos proponentes pode participar neste e, assim, obter indirectamente a adjudicação do contrato (v., neste sentido, Acórdãos de 4 de Julho de 2013, Fastweb, C-100/12, EU:C:2013:448, n.º 33; de 5 de Abril de 2016, PFE, C-689/13, EU:C:2016:199, n.ºs 24, 27 e 29; e de 24 de marco de 2021, NAMA e o., C-771/19, EU:C:2021:232, nº 31).
24. Em terceiro lugar, o princípio jurisprudencial recordado no número anterior do presente despacho só é válido desde que a exclusão do proponente não se tenha tomado definitiva, nomeadamente depois de ter sido confirmada por uma decisão com força de caso julgado (v., neste sentido, Acórdãos de 21 de Dezembro de 2016, Bietergemeinschaft Technische Gebãudebetreuung und Caverion Osterreich, C-355/15, EU:C:2016:988, n.º 36; de 11 de maiô de 2017, Archus e Gama, C-131/16, EU:C:20l7:358, nºs 57 e
58; e de 24 de marco de 2021, NAMA e o., C-771/19, EU:C:2021:232, nº 42).
25. Ora, nos termos do artigo 2.º-A, n.º 2, da Directiva 89/665, a exclusão de um proponente é definitiva se lhe tiver sido notificada e se tiver sido considerada legal por uma instância de recurso independente ou já não puder ser objecto de recurso. Daqui resulta que o carácter ainda não definitivo da decisão de exclusão determina, para estes proponentes, a legitimidade activa para impugnar a decisão de adjudicação (Acórdão de 21 de Dezembro de 2021, Randstad Italia, C-497/20, EU:C:2021:1037, n.º 74).
26. O interesse em agir de um proponente afastado de um procedimento de adjudicação de um contrato para impugnar a decisão de adjudicação desse contrato está assim intrinsecamente ligado à manutenção de um interesse em agir para impugnar a decisão que o excluiu desse procedimento. Por
conseguinte, não tendo interesse em agir para impugnar a decisão que excluiu a sua proposta, um proponente afastado não pode alegar que conserva um interesse em agir para impugnar a decisão de adjudicação do contrato.
(...)".
22. Também neste caso, apesar das diferenças de facto, o que no fundo se discute é se a mera possibilidade de o procedimento adjudicatório vir a ser renovado em consequência de uma eventual sentença anulatória, e de a A. e ora Recorrida vir a ter uma nova chance de obter o direito de celebrar o contrato público posto a concurso, configura um interesse objectivo, entendido como a carência de tutela judiciária (o que é distinto do interesse subjectivo que se revela pela relação do sujeito com o objecto da causa e a que alude a alínea a) do n.º 1 do artigo 55.º do CPTA). E a resposta é igualmente negativa, pois daí o que resulta é apenas o direito à participação no procedimento concursal, não a alteração da sua posição jurídica substantiva (com a adjudicação a seu favor e a consequente celebração do contrato), direito esse que já foi assegurado no procedimento impugnado.
23. Razões que determinam a procedência do recurso e a revogação do acórdão do TCA Sul recorrido, o qual não está em sintonia com a Jurisprudência deste Supremo e que nestes autos validamente se aplica” - destaque nosso.”
Em face do caso concreto, pretendendo a Autora a destruição retroactiva de todos os actos e formalidades praticados no procedimento, e que a ED seja condenada a repetir o procedimento, com a aprovação de um novo Programa de Concurso, expurgadas das ilegalidades que a mesma invocada (relacionadas com um dos factores de avaliação), em que a única menção a um eventual benefício para a Autora traduz-se na desaplicação deste factor, não vê este Tribunal quaisquer razões para divergir deste entendimento do STA, concluindo-se, pois, que o interesse da Autora não é processualmente qualificado para agir em juízo.
Aqui chegados, tendo presente tudo quanto foi exposto, por falta de interesse em agir da Autora para a formulação dos pedidos, indefere-se liminarmente a petição inicial da presente acção, nos termos e para os efeitos do artigo 102.º, n.º 3 do CPTA.»
Apreciemos, agora, as questões acima formuladas.
1ª Questão
O tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito ao indeferir liminarmente a Petição Inicial, nos termos dos artigos 102º nºs 2 e 3 do CPTA, com
fundamento numa alegada falta de interesse em agir por parte da Autora, pois esta norma apenas permite tal decisão em situações de manifesta e insuprível falta de pressupostos processuais, o que não se verifica no caso sub judice?
Impõe-se, na circunstância, breve explicitação de que julgamos ser o pressuposto processual cuja invocada falta motivou a decisão liminar em crise.
Na sentença recorrida labora-se no pressuposto da distinção conceptual entre dois pressupostos processuais: um legalmente nominado - a Legitimidade Activa (artigos 30º e 577º e) do CPC e 55º e 89º nº 4 d) do CPTA, por um lado - e, por outro lado, um legalmente inominado, segregado pela doutrina e pela jurisprudência no âmbito do direito processual civil - o “interesse em agir” - que só se verificará se o Autor precisar efectivamente da procedência da acção para reintegrar um seu direito subjectivo, por outras palavras, se ele demonstrar um interesse directo e pessoal na procedência da acção.
Não vemos, porém, que tal destrinça, nem sempre fácil na prática, mantenha sentido no processo nos tribunais administrativos, pelo menos em matéria de impugnação judicial de actos administrativos, inclusive no contencioso pré-contratual, atento o teor do artigo 55º nº 1 alª a) do CPTA, segundo o qual tem legitimidade para impugnar um acto administrativo quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal na sua impugnação.
Assim, prescindiremos, na apreciação, que segue, desta 1ª questão, da sobredita distinção, tratando o interesse pessoal e directo do Autor em agir - impugnando a adjudicação - como critério da presença do pressuposto processual da legitimidade activa.
Prossigamos, então.
Decisivo, para a resposta a dar à questão recursiva acima enunciada, não é saber se o pressuposto processual da legitimidade activa, entendido como expusemos, estava em falta nos termos da Petição Inicial, mas antes saber se a sua invocada falta se podia considerar manifesta, para os efeitos do disposto nos nºs 2 e 3 do artigo 102º do CPTA.
Com efeito, nos termos dos nºs 2 e 3 do CPTA: 2 - Uma vez distribuído, o processo é concluso ao juiz para despacho liminar, a proferir no prazo máximo de 48 horas, no qual, sendo a petição admitida, é ordenada a citação da entidade demandada e dos contra-
interessados, com advertência, se verificados os respectivos pressupostos do disposto n.º 1 do artigo 103.º-A. 3 - Constituem fundamento de indeferimento liminar a manifesta ausência dos pressupostos processuais ou a manifesta falta de fundamento das pretensões formuladas (sublinhado nosso).
Portanto, para a petição Inicial ser objecto de indeferimento liminar é necessário que seja manifesta - no sentido de, ao menos a priori, ser de esperar o consenso da comunidade científica do Direito nesse sentido - a falta de legitimidade activa (ad litem) do Autor, designadamente por não virem alegados factos e pretensão de que resulte interesse pessoal e directo do mesmo Autor na precedência da acção.
Não sendo o caso, conforme a conjugação dos artigos 102º nº 1 e 88º 1 a) do CPTA o lugar regra de conhecimento da legitimidade activa haverá de ser o despacho saneador, não sem antes ter sido determinado o que possa suprir eventuais causas de ilegitimidade susceptíveis de serem supridas (cf. artigo 87º do CPTA maxime nº 1).
Julgamos que o presente caso não era excepção a esta regra. In casu estamos precisamente numa zona de fronteira entre a presença de um interesse com essas naturezas de directo e pessoal e, portanto, digno de tutela, e a ausência do mesmo. Não fosse assim e não seria tão abundante e distinta, nem teria o pendor casuístico que se lhe pode notar, a jurisprudência abundantemente transcrita na sentença recorrida, nem teria sido julgada necessário, pelas tribunais dos estados membros, suscitar as correspondentes questões prejudiciais no TJUE.
Note-se que não estamos perante o já pacífico exemplo do concorrente definitivamente excluído do procedimento, a pretender impugnar a adjudicação, nem mesmo perante o do concorrente que argui a ilegalidade na aplicação de determinado critério multifactor sem que daí possa resultar alteração na sua graduação, mas sim ante um caso em que um concorrente admitido e graduado argui a absoluta falta de densidade de um critério (experiência profissional), a permitir a arbitrariedade da entidade adjudicante.
Pode bem ser que essa peculiaridade, notada na sentença recorrida, de o Recorrente ser o primeiro graduado nesse critério cuja inadmissível vacuidade ele argúi, contribua, de algum modo, para uma conclusão pela tal falta de interesse directo e pessoal na procedência de uma acção de anulação do acto de adjudicação do objecto do concurso.
Pode bem ser, também, que se entenda que o facto de ser necessária a abertura de um novo procedimento para que o Autor continue a porfiar no seu interesse em contratar e ou, ao menos, em manter a chance de vir a contratar, prejudique essa natureza “directa” do interesse.
Sem embargo, não é manifesto, no sobredito sentido, que não seja qualificável como interesse directo pessoal da Autora e Recorrente, para efeitos do artigo 55º nº 1 alª a) do CPTA, seu interesse legalmente protegido, enquanto proponente admitida, a ter a chance de lhe ser adjudicado o contrato num procedimento a repetir sem a mácula arguida.
Enfim, ao indeferir liminarmente a Petição, em sede do nº 2 do artigo 102º, a sentença recorrida, longe de economizar processo ante uma evidência jurídica, coarcta a possibilidade de se discutir uma matéria de direito que está longe de definitivamente dirimida, pelo menos em toda a diversidade de situações que a podem convocar.
Pelo exposto, é afirmativa a resposta do tribunal à presente questão.
2ª Questão
Ao indeferir liminarmente a Petição Inicial, sem previamente ouvir a Recorrente, o Tribunal a quo violou o princípio do contraditório, consagrado no artigo 3.º, n.º 3, do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, incorrendo em nulidade processual?
Compreende-se, de um ponto de vista meta-jurídico, que à recorrente pareça ter sido violado o princípio do contraditório.
Porém, violada, que foi, uma norma positiva, ela mesma afloração do princípio do contraditório - o nº 2 do artigo 102º do CPTA na dimensão em que determina a citação a citação quando deva ser admitida a petição - não tem sentido considerar uma violação do princípio jurídico-processual que lhe subjaz.
É negativa, portanto, a resposta a esta questão.
3ª Questão
O tribunal a quo também incorreu em nulidade processual, conforme artigos 195º e 196º do CPC ex vi artigo 1º do CPTA porque não convidou a Autor a aperfeiçoar a Petição quanto à “configuração da acção”?
Invoca-se e procede a alegação do erro de direito na sentença, por violação da norma que manda citar - o nº 2 do artigo 102º do CPTA. Logo, não há espaço processual para qualquer convite ao aperfeiçoamento do que quer que seja. O único lugar processual do que se possa chamar o despacho de aperfeiçoamento situa-se depois da citação, em sede de despacho pré-saneador, conforme artigo 87º do CPTA.
A resposta a esta questão é, portanto e obviamente, negativa.
4ª questão
De qualquer modo, sempre o Tribunal a quo errou de direito ao concluir pela inexistência de interesse em agir da Recorrente?
Esta questão está prejudicada pela resposta dada à primeira.
Se o erro que determina a revogação da sentença nesta sede recursiva é ter sido, a PI, liminarmente indeferida contra o disposto nos nºs 2 e 3 do artigo 102º do CPTA porque a falta de legitimidade activa da Autora para impugnar o acto de adjudicação não era simplesmente manifesta, antes digna da devida discussão jurídica mediante o normal prosseguimento da instância, então só nesse normal prosseguimento da instância tal discussão poderá ser feita.
5ª questão
O indeferimento liminar da presente acção coloca em causa a tutela jurisdicional efectiva da aqui Recorrente, conforme artigo 20 º e artigo 13 º da CRP, bem como os princípios da transparência, igualdade e legalidade objectiva?
A resposta a esta questão é negativa, pela mesma razão logico-jurídica, mutatis mutandis, por que o foi a reposta à questão 2ª.
Em suma, violada, que foi, uma norma positiva, ela mesma afloração dos aqui invocados princípios e direitos fundamentais - a norma constituída pelo nº 3 do artigo 102º do CPTA, da qual decorre que a falta de um pressuposto processual só determina a não admissão liminar da petição quando for manifesta - não tem sentido considerar a violação desses princípios e direitos fundamentais.
Conclusão
Do exposto resulta que o recurso procede totalmente, impondo-se revogar o despacho liminar e ordenar que os autos baixem ao tribunal a quo para aí prosseguirem os seus termos, se a tanto nada mais obstar.
Custas
As custas hão-de ficar a cargo da Recorrente (artigo 527º do CPC, in fine).
Dispositivo
Assim, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar o despacho liminar e ordenar que os autos baixem ao tribunal a quo para aí prosseguirem os seus termos, se a tanto nada mais obstar.
Custas: pela Recorrente.
Porto, 18/05/2026
Tiago Afonso Lopes de Miranda
Maria Clara Alves Ambrósio
Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas |
