Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00043/12.1BEMDL

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	10/16/2020

Tribunal:	TAF de Mirandela

Relator:	Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão

Descritores:	IFAP; AUDIÊNCIA PRÉVIA; FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO DO ACTO IMPUGNADO.


Recorrente:	IFAP, IP
Recorrido 1:	M.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO
M., CF n.º (…), residente na Rua (…), instaurou acção administrativa especial contra o INSTITUTO DE FINANCIAMANTO DA AGRICULTURA E DAS PESCAS, IP, com sede na Rua (…).
Por decisão proferida pelo TAF de Mirandela foi julgada procedente a acção.
Desta vem interposto recurso.

Alegando, o IFAP formulou as seguintes conclusões:
A. O presente recurso vem interposto da sentença de 09/05/2016, através da qual foi julgada procedente a ação administrativa especial interposta por M., com consequente anulação do ato que determinou ao recorrido a reposição da quantia relativa ao pagamento da Ajuda às Medidas Florestais na Agricultura, bem como na condenação na prática de novos atos, pela entidade demandada, expurgados dos vícios.
B. Julgou o Tribunal procedente a ação administrativa especial, com fundamento em vício de preterição de formalidade essencial (audiência prévia) e de falta de fundamentação.
C. No entanto, salvo melhor entendimento, inexiste o vício de preterição de audiência prévia, pois, através de ofício com referência nº VRSGL0800616 de 24/01/2008, cujo teor foi reiterado no Ofício nº VISGL0905054, foi o ora recorrido notificado nos termos e para os efeitos dos Artºs 100º e 101º do CPTA.
D. Foram realizadas várias acções de fiscalização; a beneficiária faleceu em 11/05/2007; “(…) - Na última das visitas de controlo efectuadas à exploração da A., em 16/10/2007, o R. verificou o seguinte:
a. O projecto encontrava-se povoado por grande densidade de gramíneas;
b. Ainda não tinham sido executadas podas de formação;
c. O plano Orientador de Gestão não estava a ser cumprido;
d. A reposição da mortalidade com pinheiro manso não foi executada em toda a área.
E. O referido controlo foi feito na presença do sr. J. filho da M.;
- Nessa ocasião o J. não informou o R. de que a sua mãe tinha falecido;
- Em 1/2/2008, o resultado do controlo foi comunicado à beneficiária através do ofício com a refª VRSGL0800616 e para informar o que tivesse por conveniente. Mais informou que” Na ausência de resposta no prazo estipulado, (…) daremos início aos procedimentos que poderão conduzirá modificação ou rescisão contratual, com as consequências daí resultantes (…);
- Atendendo à ausência de resposta ao ofício supra mencionado, foi remetido o ofício com a referência VISGL090S054, datado de 20/07/2009, (e recepcionado em 24/7/2009) a reiterar o pedido já formulado de esclarecimentos relativamente às irregularidades detectadas;
F. Dessa forma, nos termos da alínea a) do Artº 103º, o órgão instrutor podia dispensar a audiência dos interessados, não padecendo a decisão final constante de ofício com referência 024689/2010, de 15/10/2010, do vício de preterição de audiência prévia.
G. Inexiste também o vício de insuficiente fundamentação da decisão final, pois a decisão impugnada nos autos, foi tomada no termo de um processo instaurado contra a A., que, como ficou demonstrado, foi tendo conhecimento do processo, tendo-lhe dado conhecimento das irregularidades detetadas e sendo-lhe sempre facultada a oportunidade de se pronunciar sobre as mesmas.
H. Aliás, conforme se retira da análise do processo administrativo e da PI e alegações, o recorrido, percebeu muito bem qual o sentido e alcance do ato, como aliás ocorreria com qualquer destinatário normal colocado na sua situação.
I. Assim, salvo melhor entendimento, no caso em apreço, pela motivação em que se apoia, o ato ora impugnado mostra-se apto a revelar a um destinatário normal as razões que determinaram a decisão, razão pela qual inexiste o vício de falta de fundamentação.
J. Face ao exposto, o entendimento do Tribunal ao anular o ato que determinou ao A. a reposição da quantia de relativa ao pagamento da Ajuda Ajuda às Medidas Florestais na Agricultura, bem como na condenação na prática de novos atos, pela entidade demandada, expurgados dos vícios, não parece ter sido correta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão considerando válida a decisão final proferida pelo IFAP, I.P.
Nestes termos e face ao exposto, com o suprimento, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão considerando válida a decisão final proferida pelo IFAP, I.P.

A Autora não ofereceu contra-alegações.

O MP, notificado ao abrigo do disposto no artigo 146º/1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na sentença foi fixada a seguinte factualidade:
1. Em 11/7/1995, e na sequência da aprovação da candidatura que no Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P (IFADAP) o n.º 1994210005602, M. celebrou com esse Instituto o contrato de atribuição de ajuda relativo a “Medidas Florestais na Agricultura” cfr. fls. 292 e 293 do processo administrativo;
2. Posteriormente, foi celebrado um adicional ao contrato supra referido - cfr. fls. 213 a 216 do processo administrativo;
3. No dia 11/5/2007 M. faleceu – Fls. 29 do PA
4. Na última das visitas de controlo efectuadas à exploração da A., em 16/10/2007, o R. verificou o seguinte:
a. O projecto encontrava-se povoado por grande densidade de gramíneas;
b. Ainda não tinham sido executadas podas de formação;
c. O plano Orientador de Gestão não estava a ser cumprido;
d. A reposição da mortalidade com pinheiro manso não foi executada em toda a área.
5. O referido controlo foi feito na presença do sr. J. filho da M.- cfr. fls. 78 do PA;
6. Nessa ocasião o J. não informou o R. de que a sua mãe tinha falecido – Cfr, à contrário PA, principalmente fl. 78;
7. Em 1/2/2008, o resultado do controlo foi comunicado à beneficiária através do ofício com a refª VRSGL0800616 e para informar o que tivesse por conveniente. Mais informou que “Na ausência de resposta no prazo estipulado, (…) daremos início aos procedimentos que poderão conduzir à modificação ou rescisão contratual, com as consequências daí resultantes (…) - cfr. fls. 73 e 74 do processo administrativo;
8. Atendendo à ausência de resposta ao ofício supra mencionado, foi remetido o ofício com a referência VISGL0905054, datado de 20/07/2009, (e recepcionado em 24/7/2009) a reiterar o pedido já formulado de esclarecimentos relativamente às irregularidades detectadas - cfr. 69 e 70 do processo administrativo;
9. Entendendo o Instituto que estavam preenchidos os requisitos constantes do art. 103°, n° 2, alínea a) do CPA, determinou a dispensa da audiência prévia com fundamento no facto de ter sido dada oportunidade para a beneficiária se pronunciar;
10. O R. também determinou e comunicou à beneficiária, através do ofício com a refª 024689/2010 (que também tem a designação de “5DA-20385/2010, 15-10-2010”) a rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas e cancelamento do projecto, com exigência de devolução das ajudas indevidamente auferidas - cfr. fls. 44 a 46 do processo administrativo;
11. Em 16/11/2010 faleceu o filho J. , filho da beneficiária _ Fls. 34 do PA;
12. Aquela carta (facto n.º 10) foi recepcionada em 19/10/2010 – Fls. 46
13. Por registo de 1/2/2011 o R. recepcionou uma carta da ora A.- cfr. fls. 26 e 27 do processo administrativo -, na qual a mesma confirmava que desde o início que o projecto teve grandes problemas com a sobrevivência das plantas, tendo sido feitas várias retanchas; que a sua mãe (M.) tinha falecido em 11/5/2007; que foi o seu irmão J. de , enquanto cabeça de casal, quem ficou a tomar conta do projecto; que, contudo, só com o falecimento do mesmo, no dia 16 de Novembro de 2010, é que se aperceberam do ofício referente à decisão final dirigido à beneficiária, o que a levou a "concluir que o meu irmão, como era sua obrigação, não participou o seu óbito"; que "por outro lado, ele sempre nos foi pedindo dinheiro para manter as propriedades, pelo que sempre pensamos que tudo decorria dentro da normalidade";
14. Terminava a ora A. solicitando que os "herdeiros não sejam obrigados a continuar com o projecto, dado o proprietário das terras e titular do mesmo ter falecido em data anterior à vistoria, pelo que os herdeiros decidiram não lhe dar continuidade, desde que não haja lugar a qualquer devolução das quantias referidas no vosso ofício no montante de 145.811, 10€ pelo que se anexa declaração de renúncia de continuidade do projecto, assinado por todos os herdeiros".
15. E, caso "não seja satisfeita a pretensão anterior agradecemos que nos informem da possibilidade de continuação do contrato com reavaliação do mesmo";
16. Por ofício com Refª 030672/2011 (acto impugnado) o IFAP notifica os “Herdeiros de M. ” conforme doc. n.º 2 da PI (Fls. 2 a 4 do PA), que se dá aqui por reproduzido, com o seguinte destaque:
1. A coberto do nosso ofício 024689/2010, de 15/10/2010, para o qual o conteúdo remetemos na íntegra, foi a beneficiária do projecto em assunto notificada da decisão de rescisão unilateral do contrato e devolução da quantia de 145.811,10 €, considerada como indevidamente recebida, no âmbito das Medidas Florestais na Agricultura instituídas pelo Reg. (CEE) 2080/92, do Conselho, de 30 de Junho de 1992.
2. Em resposta ao supra mencionado ofício, através de carta entrada neste Instituto em 03/02/2011, M., filha da beneficiária, vem em nome pessoal e dos herdeiros, comunicar o óbito e expor o seguinte:
2.1. Desde o início do projecto que se verificaram problemas com a sobrevivência das plantas, tendo sido efectuadas várias retanchas, e no final substituída a espécie cerejeira por pinheiro manso.
2.2. A beneficiária faleceu em 11 de Maio de 2007.
2.3. Em habilitação de herdeiros, ficou como cabeça de casal o filho da beneficiária, Carlos de , tendo o mesmo ficado responsável pelo projecto.
2.4. Em 16 de Novembro de 2010, faleceu C. e só após a sua morte é que os demais herdeiros tiveram conhecimento dos ofícios remetidos pela Direcção Regional de Agricultura e pelo IFAP, bem como da situação do projecto.
2.5. Neste sentido, solicitam a desistência do projecto, "...dado o proprietário das terras e titular do mesmo ter falecido em data anterior à vistoria...", sem que haja lugar a qualquer devolução de ajudas. Adicionalmente solicitam informação sobre a possibilidade de continuação do contrato, com reavaliação do mesmo, no caso de haver lugar à devolução de ajudas.
3. Analisado o historial do projecto bem como a v/contestação, cumpre informar o seguinte:
3.1. Nas visitas efectuadas à exploração, entre os anos 2000 e 2004, foram sempre verificadas situações irregulares, que colocavam em causa o regular cumprimento dos compromissos contratualmente assumidos, nomeadamente:
- Densidade inferior à mínima legalmente estabelecida na parcela 3 e 3A;
- Mortalidade de cerca de 100% na plantação das parcelas 3 e 4;
- Ocorrência de um incêndio nas parcelas 3 e 4;
- Não execução das práticas culturais exigidas na parcela 1 e 2;
3.2. Na sequência das irregularidades verificadas, foram continuamente concedidas e comunicadas, diversas oportunidades de sanar as mesmas, sob pena de serem desencadeados os procedimentos necessários à reanálise do projecto (conducentes à modificação ou rescisão do contrato e respectivas consequências financeiras).
3.3. O projecto foi ainda reanalisado e alterado, em 11/08/2005, face ao pedido de alteração de povoamento, solicitado pela titular do projecto e, bem assim, tendo em conta a área ardida do projecto;
3.4. Com efeito, apesar das oportunidades de regularização concedidas, na última visita efectuada, em 2007, foi confirmado pelos agentes de controlo que a execução do projecto se mantinha irregular, uma vez que, tal como já mencionado no nosso ofício de Decisão Final 024689/2010, de 15/10/2010, foram detectadas as seguintes irregularidades:
- Toda a área do projecto encontrava-se povoada por grande densidade de gramíneas;
- Ainda não tinham sido executadas podas de formação;
- O Plano Orientador de Gestão (POG) não estava a ser cumprido;
- A reposição da mortalidade com pinheiro manso (alteração solicitada peia beneficiária) não foi executada em toda a área;
- A parcela 1 não apresentava a densidade mínima para efeito de atribuição de prémios;
3.5. Acresce que a este instituto não foi comunicado o óbito da beneficiária, tendo as notificações de detecção de irregularidades sido enviadas à mesma e recepcionadas, não se tendo verificado qualquer devolução de correspondência a este Instituto com fundamento de óbito;
4. Importa esclarecer que a morte do devedor não extingue a dívida, porquanto, de acordo com o disposto, no art. 2025° do Código Civil, só estão excluídas do âmbito das relações sucessórias "as relações jurídicas que devem extinguir-se por morto do respectivo titular, em razão da sua natureza ou por força da lei."
5. No caso em apreço, estamos perante uma relação jurídica que permanece válida não obstante a morte da beneficiária, sendo certo que, de acordo com o disposto no art. 2068º do Código "(...) a herança responde pelo pagamento das dívidas do falecido (...)".
6. Desta forma, considera-se que os argumentos apresentados não são susceptíveis de ser aceites, pelo que se mantém a decisão deste Instituto de rescisão unilateral do contrato com devolução total de ajudas.
7. Nesta conformidade, e para efeitos de reposição voluntária da quantia do 145.811,10 €, acrescida de juros á taxa legal de 4%, desde 14/11/2010 ate à data de elaboração do presente oficio, os quais ascendem a 5.225,23 €, perfazendo o total presentemente em dívida a quantia de 151.036,33 €, ficam notificados de que a mesma poderá ser efectuada por meio de cheque a enviar para a tesouraria deste Instituto, fazendo referência ao número de processo indicado neste ofício, no prazo de 10 dias a contar da data de recepção do mesmo.
8. Findo o prazo referido no parágrafo anterior e caso não se verifique a reposição voluntária da quantia supra referida, procederemos à instauração do competente processo de execução fiscal para cobrança coerciva da presente dívida, tudo sem prejuízo da mesma poder ser a todo o tempo compensada com créditos futuros que lhe venham a ser atribuídos.
9. Face ao exposto, tendo em conta a decisão de rescisão unilateral do contrato, comunica-se que não pode ser apreciada a Intenção do darem continuidade ao projecto.

DE DIREITO
Está posta em causa a sentença que acolheu a leitura da Autora.
Atente-se no seu discurso fundamentador:
Nos termos do n.º 1 do art.º 100 do CPA, concluída a instrução os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.
Há, contudo, as excepções previstas no art.º 103.º do CPA, que preveem a inexistência ou dispensa de audiência dos interessados: Quando a decisão seja urgente (al.a); Quando seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade da decisão (b); Quando o número de interessados a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se torne impraticável, devendo nesse caso proceder-se a consulta pública, quando possível, pela forma mais adequada (c).
Por outro lado, o órgão instrutor pode dispensar a audiência dos interessados (n.º 2) a) se os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas (al. a) ou se os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma decisão favorável aos interessados.
O cumprimento do disposto no art.º 100.º do CPA é visto como uma importante garantia de defesa dos direitos do administrado e, porque assim é, constitui uma formalidade essencial.
Todavia a mesma pode, em certos casos, degradar-se em formalidade não essencial e, portanto, ser omitida sem que daí resulte qualquer ilegalidade invalidante. Esses casos serão aqueles em que estando em causa uma actividade vinculada da administração, depois do tribunal apurar que o acto não padece de qualquer outro vício, designadamente o de violação de lei, se conclui que a decisão administrativa não poderá ser outra que não a decisão efectivamente tomada. O que significa que a degradação daquela formalidade em formalidade não essencial só ocorrerá quando, atentas as circunstâncias, a intervenção do interessado se torna inútil.
Porém, esta inutilidade só ocorrerá “se for possível garantir que o acto seria sempre prolatado, e com a mesma configuração decisória, quaisquer que fossem as vicissitudes do procedimento, ou, como refere o Ac. do Pleno de 08.02.2001 – Rec. 46.660, “quando se possa afirmar, com inteira segurança, que o novo acto a praticar pela Administração em execução do julgado anulatório, teria forçosamente conteúdo decisório idêntico ao acto anulado” AC. STA Proc. 046482 de 17-01-2002 in www.dgsi.pt . Também neste sentido cfr. Ac. do STA n.º 048334 de 16-10-2002 in www.dgsi.pt
“Do exposto decorre que, embora se possa defender, em abstracto, a possibilidade de também aqui ser possível ocorrer a sua degradação em formalidade não essencial, ter-se-á, porém, de ter particular cuidado ao proceder a tal juízo. De qualquer maneira, temos para nós que a questão dos efeitos não invalidantes da preterição do princípio da audiência, designadamente, por apelo ao princípio do aproveitamento dos actos administrativos só é invocável quando seja possível afirmar que a decisão tomada é a única concretamente possível, o que passa, desde logo, pela possibilidade de se poder apreciar a legalidade do acto, não bastando que se trate de acto vinculado.” Cf. o Ac. do STA n.º 0123 de 19-02-2003 in www.dgsi.pt
No caso dos autos é agora impossível determinar com rigor qual seria o conteúdo do acto impugnado, caso a A., ou os herdeiros da inicial beneficiada, pudesse ser ouvida relativamente ao conteúdo da decisão do R.
Ou seja, nesta fase, não se pode afirmar “com inteira segurança, que o novo acto a praticar pela Administração em execução do julgado anulatório, teria forçosamente conteúdo decisório idêntico ao acto anulado”, porque, sendo certo que só estão excluídas das relações sucessórias “as relações jurídicas que devam extinguir-se por morte do respectivo titular, em razão da sua natureza ou por força de lei”, também não é menos nos certo que “ a herança ( e não a A. ou os herdeiros da inicial outorgante/ beneficiada) responde pelo pagamento das dívidas do falecido” – cfr. art.ºs 2025º e 2068.º do CC. Ou seja, sabendo o R. neste momento que a beneficiária faleceu, não pode, sem mais, notificar os herdeiros para pagar a dívida, sem previamente os ouvir, juntando, para isso, todos os elementos que constem do PA relativos ao contrato em causa.
Por outro lado, e ignorando o R. que a outra outorgante do contrato tivesse falecido, apenas a notificou que “Na ausência de resposta no prazo estipulado, (…) daremos início aos procedimentos que poderão conduzir à modificação ou rescisão contratual, com as consequências daí resultantes”. Ou seja, mesmo que se entendesse que a A. substituía a sua mãe desde o início, também não se poderia considerar que esta tivesse sido ouvida no procedimento antes de ser tomada a decisão final, porque, precisamente, nunca se soube qual o sentido da decisão.
O direito à fundamentação dos actos administrativos e tributários que afectem direitos e interesses legalmente protegidos é princípio constitucional consagrado no art.º 268.º da CRP.
Nos termos do art.º 125.º do CPA, a fundamentação deve ser expressa através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, não sendo de admitir, porém, a fundamentação à posteriori.
De acordo com o n.º 2 deste mesmo preceito legal equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.
Pretende-se, com este direito, o reforço das garantias da legalidade administrativa e dos direitos individuais dos cidadãos perante a Administração Pública, considerando-se que a falta de fundamentação das suas decisões dificulta, muitas vezes, a sua impugnação e o próprio controlo jurisdicional.
Exige-se, pois, em geral, a fundamentação dos actos administrativos – cfr. art.º 124° do CPA, na redacção à data aplicável.
Ora, analisando o despacho impugnado só podemos concluir que, relativamente à A., e no que diz respeito ao teor da decisão relativa à reposição da quantia de “145.811,10 €, acrescida de juros à taxa legal de 4%” (ponto n.º7) a fundamentação não se encontra expressa através duma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide; suficiente, possibilitando à A. ter um conhecimento concreto da motivação do acto, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a actuar como actuou; e congruente, de modo que a decisão constituiu conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como sua justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação.
Ou seja, se, como se constatou, a A. nunca foi notificada para qualquer acto procedimental, ou se não lhe foi dada a conhecer qualquer diligência efectuada relativa ao controlo da execução do contrato de atribuição de ajuda, é verosímil que não entenda, ou desconheça, os factos e o direito com base nos quais o R. decidiu

Constitui entendimento unívoco da doutrina e obteve consagração legal o de que o objecto do recurso jurisdicional se encontra delimitado pelas conclusões extraídas da motivação, por parte do recorrente, não podendo o tribunal ad quem conhecer de matéria que nelas não tiver sido versada, com ressalva óbvia, dos casos que imponham o seu conhecimento oficioso.
Assim, vejamos:
Dos erros de julgamento de direito, no que concerne à julgada verificação da invalidade do acto impugnado, quanto aos vícios de que enfermaria, a saber, de preterição da audiência prévia e de falta de fundamentação.
Em 1º plano há que realçar que as alegações apresentadas pelo Recorrente não põem minimamente em causa a sentença recorrida no que respeita à matéria ora impugnada.
Na verdade, o Recorrente, na motivação em análise, olvidou o facto de que os assacados vícios de omissão do direito de audiência e de falta de fundamentação não se reportam aos anteriores actos administrativos praticados no âmbito do procedimento em causa, mas sim, ao invés, ao acto notificado à Autora com a Referência n.º 030672/2011, proferido na sequência da carta por esta expedida, em que requereu a descontinuação do projecto ou, na hipótese negativa, a sua reavaliação (cfr. os pontos 13 a 16 do probatório.
Assim, a audiência de interessados, como figura geral do procedimento administrativo de 1º grau, constitui um afloramento da directiva constitucional de “participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito”, proclamada no artigo 267.º/5, da CRP, impondo ao órgão administrativo competente a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final.
Sucede que o princípio de participação obteve consagração expressa no artigo 8.º do anterior CPA, que comina à Administração o dever de “assegurar a participação dos particulares, bem como das associações que tenham por objecto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhes disserem respeito, designadamente através da respectiva audiência nos termos deste Código”.
Nesta senda, o artigo 100.º do mesmo diploma veio estabelecer que “concluída a instrução e salvo disposto no artigo 103º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente sobre o sentido provável da decisão”.
O escopo que a lei prossegue com a consagração desta formalidade é, assim, o de proporcionar aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre o projecto de decisão e daí que, tendo em vista essa finalidade, a notificação da proposta de decisão deva fornecer-lhes todos os aspectos que foram relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito (cfr. a norma do n.º 2 do artigo 101.º do CPA de 1991).
Assim, na sequência dessa notificação, poderão os interessados chamar a atenção do órgão decisor para a relevância de certos interesses ou pontos de vista relativos ao objecto do procedimento e que não foram considerados, bem como requerer diligências e juntar documentos, sem prejuízo das que, oficiosamente, se entender dever, ainda, realizar após o exercício da audiência (cfr. os artigos 101.º/3 e 104.º, ambos do citado Código).
Atento o exposto, imperativo se torna concluir que a audiência prévia dos interessados, no procedimento administrativo, configura um princípio estruturante da actividade administrativa e, portanto, uma formalidade legal essencial, cuja inobservância fere o acto de anulabilidade por vício de procedimento, excepto quando não haja lugar a diligências instrutórias prévias (v. artigo 100.º/1, 1.º segmento, a contrario sensu, do CPA) e/ou nos casos de dispensa dessa audiência, expressamente previstos no artigo 103.º do CPA.
Assim sendo, conforme enfatiza o Acórdão do STA, de 03/03/2004, no Processo n.º 01240/02, entre tantos outros, estamos perante uma formalidade essencial cuja violação tem como consequência jurídica a ilegalidade do próprio acto, normalmente sancionada com a sua anulabilidade, já que é a sanção prevista para “os actos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção” (vide o artº 135.º do CPA).
No caso concreto é inequívoco que não foi observado pelo Réu/IFAP o disposto no artigo 100.º do Código de Procedimento Administrativo, que obrigava a que a Autora fosse ouvida no procedimento, antes de ser tomada a decisão final.
Assim, tendo em conta o particular circunstancialismo que rodeou a prática do acto contenciosamente impugnado, na esteira do entendimento sufragado pelo Tribunal a quo, entendemos que essa audiência se justificava e impunha.
Com efeito, in casu a omissão da formalidade do artº 100.º do CPA assume eficácia invalidante, uma vez que o acto sindicado foi praticado no exercício de um poder que não é estritamente vinculado, sendo certo que a Autora/Recorrida, na sua qualidade de herdeira da beneficiária do projecto aprovado, tinha a possibilidade, real e efectiva, de vir exercer influência na decisão a proferir, facto que impede o recurso ao princípio do aproveitamento dos actos administrativos, também designado como utile per inutile non vitiatur.
Deste modo, procedendo o vício de forma por falta de audiência prévia, e revelando-se inviável o aproveitamento do acto impugnado, bem andou o Tribunal ao proceder à sua anulação.
Veio, ainda, o Recorrente insurgir-se contra a decisão recorrida, no que concerne à julgada ocorrência de falta de fundamentação do acto contenciosamente impugnado.
Vejamos:
Como é sabido, a fundamentação constitui um dever genérico da Administração, na sua actuação com os administrados.
Com efeito, o artigo 124º do anterior Código do Procedimento Administrativo, na esteira do nº 3 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa, consagra um dever geral de fundamentação dos actos administrativos, dever que é concretizado no artigo 125º do mencionado Código do Procedimento Administrativo.
Preceitua este artigo 125º - sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação” - nos nºs 1 e 2, o seguinte:
“1.A fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato.
2.Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.”.
Assim, a fundamentação de um concreto acto, para que possa desempenhar em pleno a principal função subjacente à previsão da respectiva exigência, tem que ser expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide; suficiente, possibilitando ao administrado, um conhecimento concreto da motivação do acto, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a actuar como actuou e, ademais, congruente, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão.
Tal como tem sido jurisprudência uniforme do STA, a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, devendo concluir-se pela sua existência quando um destinatário normal, na posição do interessado em concreto, não tenha dúvidas acerca das razões que motivaram a decisão - cfr., por todos, o Acórdão do Pleno de 14/05/97, segundo o qual, a fundamentação, “(...) varia consoante o tipo legal de acto administrativo em concreto, havendo que entender a exigência legal em termos hábeis, dados a funcionalidade do instituto e os objectivos essenciais que prossegue: habilitar o destinatário a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade (objectivo endo-processual) a assegurar a transparência, a serenidade, a imparcialidade e a reflexão decisórias (objetivos exa ou extra-processuais)”.
A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer o particular e permitir-lhe o controlo do acto.
O que significa que o administrado deve ficar na posse de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, o que traduz a exigência de que a administração deve dar-lhe, ainda que de forma sucinta, nota do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido para a tomada de decisão.
Na verdade, só assim o particular pode analisar a decisão e ponderar se lhe dá ou não o seu acordo; também só por essa via, ele fica munido dos elementos essenciais para poder impugnar a decisão.
É que, só sabendo quais os factos concretos considerados pela Administração, ele pode argumentar se eles se verificam ou não; só conhecendo os critérios valorativos da Administração sobre esses factos, ele pode discuti-los, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma; finalmente, só em face das normas legais invocadas, ele pode discernir se são essas ou outras as aplicáveis ao caso.
Com a fundamentação visa-se, pois, que o destinatário fique ciente do modo e das razões por que a administração decidiu num e não noutro sentido.
Sobre esta problemática da fundamentação, no âmbito específico dos actos administrativos proferidos no âmbito da actividade discricionária da Administração, pronunciou-se o Acórdão do STA, de 12/04/2007, no proc. 0941/05, onde sumariou: “ (…) IV - No domínio do exercício dos poderes discricionários a Administração tem de agir tendo sempre em vista a satisfação do interesse público e tal passa não só pela adopção do comportamento mais racional e mais ajustado aos fins que se visa prosseguir, como também pelo respeito dos princípios da legalidade, da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, da justiça e da boa-fé. V - Quanto mais alargados forem os poderes discricionários maior é a obrigação do acto ser acompanhado de uma fundamentação clara, precisa e suficientemente desenvolvida pois que só assim se dá as necessárias garantias de defesa do administrado.”.
No mesmo sentido se pronunciou o Supremo Tribunal:
A fundamentação - como resulta do que se disse - visa responder às necessidades de esclarecimento do Administrado destinando-se a informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto e a permitir-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro. E, sendo assim, pode dizer-se que não só a insuficiência, a obscuridade e a contradição da fundamentação equivalem a falta de fundamentação, uma vez que as mesmas impedem o devido esclarecimento, como também que um acto está devidamente fundamentado quando o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal - o bonus pater familias do artº 487º, nº 2 do CC - fica a saber das razões que o motivaram cfr. nº 3 do artº 268º da CRP, e artº 124º do CPA - entre muitos outros, os seguintes Acórdãos do STA de 19/3/81, proc. 13.031, de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 in AD 288/1386, de 4/3/87 in AD 319/849, de 15/12/87 in AD 318/813 e na doutrina Marcello Caetano em “Manual”, pág. 477 e Esteves de Oliveira em “Direito Administrativo”, pág. 470.
Voltando ao caso concreto, constata-se que, como bem salientou o Senhor Juiz, o acto impugnado não possibilitou à Autora o perfeito e exacto conhecimento dos factos e do direito, tendo-lhe coartado as possibilidades de organizar uma defesa eficaz.
Aliás, como se constata da análise da petição inicial, a Autora não logrou compreender, pelo menos, perfeita e claramente, as razões que estribaram o acto impugnado, tendo esgrimido a sua tese argumentativa contra os alegados vícios de forma de que o mesmo enfermaria, não se pronunciando sequer sobre quaisquer erros nos pressupostos de facto e de direito em que assentou ou nos eventuais vícios de violação de lei de que padecesse.
Como sentenciado, a A. nunca foi notificada para qualquer acto procedimental, ou se não lhe foi dada a conhecer qualquer diligência efectuada relativa ao controlo da execução do contrato de atribuição de ajuda, é verosímil que não entenda, ou desconheça, os factos e o direito com base nos quais o R. decidiu.
Assim sendo, também falece razão ao Recorrente quanto a este segmento.
Em suma:
-a audição prévia da ora Recorrida era exigida pelo artº 267º/5 da CRP, constituindo postulado imanente do Estado de Direito Democrático (v. artºs 32º/10 e 267º/1 da CRP; cfr. Ac. TC n.º 659/2006, de 28/11/2006, pelo que a falta nunca se degradaria em formalidade não essencial, aproveitando-se e sanando-se um acto claramente ilegal e lesivo (v. artºs 20º, 266º e 268º/4 da CRP), não podendo ser omitida ou convalidar-se a sua omissão por via jurisdicional (Acórdãos do STA de 15/11/2006, proc. 0531/06; de 18/10/2006, proc. 0497/06 e de 25/6/2008, proc. 0392/08).
A audiência prévia dos interessados é, pois, uma exigência decorrente da Constituição e a sua consagração no CPA constituiu à época (e constitui ainda hoje) um marco de extrema relevância no sentido de afirmar uma Administração que decide “com os particulares” e não “de costas” para os particulares. Por isso mesmo é que, fora dos casos previstos no artº 103º do CPA, a audiência prévia dos interessados é obrigatória e a sua falta gera - em regra e salvo situações absolutamente excepcionais - a invalidade do acto administrativo assim praticado.
Quanto aos casos previstos no artº 103º do CPA, a doutrina e a jurisprudência são unânimes em considerar que a verificação de qualquer um dos pressupostos previstos nesse artigo, para relevar, tem de ser invocado e fundamentado juntamente com a decisão administrativa, sendo irrelevantes justificações a posteriori (maxime, em processos judiciais) que procurem remediar o esquecimento atempado ou a pura preterição desta formalidade essencial;
-no mais, a fundamentação do acto administrativo, no que toca à clareza e suficiência, deve ter como padrão um destinatário normal, de modo a ficar habilitado a defender conscientemente os seus direitos e interesses legítimos/legalmente protegidos;
-a fundamentado não tem que ser prolixa, basta que seja suficiente;
-dito de outro modo, é de considerar suficiente a fundamentação do acto quando o seu destinatário demonstra bem ter compreendido os motivos determinantes daquele, dos quais se limita a discordar, isto é, a fundamentação é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação - cfr. o Prof. Vieira de Andrade, em “O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, pág. 138;
-o grau de fundamentação há de ser o adequado ao tipo concreto do acto e das circunstâncias em que o mesmo foi praticado;
-no caso posto os vícios assacados ao acto e à sentença que os secundou não se descortinam;
-temos pois por desprovida de fundamento a alegação do Recorrente;
-nesta conformidade a sentença que acolheu esta óptica, na senda veiculada pela Autora, fez correta leitura dos factos e sã interpretação do direito, razão pela qual se mantém na ordem jurídica.

DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.

Custas pelo Recorrente.

Notifique e DN.

Porto, 16/10/2020

Fernanda Brandão
Hélder Vieira
Helena Canelas