| Decisão Texto Integral: |
Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Subsecção de Execução Fiscal e Recursos Contraordenacionais da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P. (IFAP, I.P.), NIPC ...44, interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, proferida em 15/11/2024, que julgou improcedente a Reclamação formulada contra o acto do órgão de execução fiscal que reconheceu a prescrição da dívida no âmbito do processo de execução fiscal n.º ...30, em que é exequente o IFAP, I.P., contra-interessada «AA» e órgão de execução fiscal o Chefe do Serviço de Finanças ....
O Recorrente terminou as suas alegações de recurso formulando as conclusões que se reproduzem de seguida:
“A. O presente recurso vem interposto da Sentença de 15 de novembro de 2024, com a qual o Recorrente não se conforma, proferida pelo Tribunal a quo que julgou a reclamação apresentada pelo IFAP, IP, do acto do órgão de execução fiscal que reconheceu a prescrição da dívida no âmbito do processo de execução fiscal n.º ...30, em que é Executada Maria da Conceição Pinheiro dos Santos, improcedente e, em consequência, absolveu a Fazenda Pública do pedido.
B. Entende o Recorrente que o Tribunal a quo ao decidir como decidiu na sua Douta
Sentença não fez uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito, quando considera, designadamente, improcedente a violação do caso julgado, alegada pelo Recorrente, respeitante à Sentença proferida pelo TAF de Mirandela proferida em 16/12/2014 no Procº n.º 306/12.6BEMDL, e, ainda, a pretensa prescrição da dívida, referente à decisão final proferida pelo IFAP, IP em 28/03/2011, nos termos do artigo 3º nº 2 do Regulamento nº 2988/95, do Conselho, de 18 de dezembro.
C. O Recorrente não pode concordar com a decisão proferida nos presentes autos, uma vez que a mesma é completamente errada quanto à apreciação dos factos e aplicação do direito.
D. Porém, não obstante o Recorrente discordar com a decisão proferida pelo Tribunal a quo, concorda, com a parte dispositiva da Sentença que decide, e bem, pela impugnabilidade do ato administrativo emitido pelo Exmo. Senhor Chefe do Serviço de Finanças ..., para cujo conteúdo remetemos na íntegra.
E. A decisão proferida pelo órgão da execução fiscal, aqui em causa, consubstancia um ato administrativo susceptível de reclamação para o Tribunal Tributário. Logo, estamos perante um acto administrativo impugnável.
F. Relativamente à questão da “VIOLAÇÃO DO CASO JULGADO” o Recorrente não concorda com a decisão proferida pelo Tribunal a quo, sobretudo, com a fundamentação que este aplicou à presente questão.
G. Ora, nos termos do artº 619º do CPC, a sentença tem força obrigatória dentro do processo e fora dele de acordo com o consubstanciado no art. 580º e 581.º do CPC (quando haja identidade de partes, de pedido e de causa de pedir), e nos termos do art. 621.º do CPC a sentença constitui caso julgado nos precisos limites e termos em que julga.
H. No caso dos presentes autos, há que ter em conta, em todas as questões discutidas e controvertidas, que se trata de um caso particular, nomeadamente de interpretação do Direito da União, tal como concretizada pelo Tribunal de Justiça da União Europeia.
I. Veja-se, a título de exemplo, o Acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Março de
1980. Amministrazione delle Finanze contra Srl Meridionale Industria Salumi, Fratelli
Vasanelli e Fratelli Ultrocchi: “(...) “A interpretação que, no exercício da competência que lhe é conferida pelo artigo 177º do Tratado CE, o Tribunal de Justiça dá a uma norma de direito comunitário esclarece e define, se necessário, o sentido e o alcance dessa norma, tal como deve ou deveria ter sido entendida e aplicada desde a sua entrada em vigor. Daí decorre que a norma assim interpretada pode e deve ser aplicada pelo juiz mesmo às relações jurídicas constituídas e estabelecidas antes do acórdão que decide o pedido de interpretação, desde que, além disso, estejam reunidas as condições que permitem intentar uma acção relativa à aplicação dessa norma nos órgãos jurisdicionais competentes” Sublinhados nossos
J. Do Acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Março de 1980, Amministrazione delle Finanze contra Srl Meridionale Industria Salumi, Fratelli Vasanelli e Fratelli Ultrocchi, extrai-se o seguinte:
“(...) Daí decorre que a norma assim interpretada pode e deve ser aplicada pelo juiz mesmo às relações jurídicas constituídas e estabelecidas antes do acórdão que decide o pedido de interpretação, desde que, além disso, estejam reunidas as condições que permitem intentar uma acção relativa à aplicação dessa norma nos órgãos jurisdicionais competentes”. –
(...) A jurisprudência do Tribunal da União Europeia impõe-se assim com eficácia retroactiva, mesmo às relações já constituídas, sendo excepcional a negação dessa eficácia mesmo ao abrigo do princípio da segurança jurídica - v. ps. 10 e 11 do citado Acórdão. (...)” sublinhados e negritos nossos.
K. Deste modo, não obstante, o consubstanciado no Acórdão acima mencionado, é certo que existem situações, excecionais, em que a necessidade de segurança ou de certeza e as exigências da justiça chocam de tal forma que a intangibilidade do caso julgado tem de ceder perante determinados valores.
L. Tudo isto, não descorando o facto de tais correções apenas serem possíveis quando sejam bem justificadas e em circunstâncias muito excecionais. Caso contrário, cairíamos num ciclo infindável de discussão sobre o mesmo litígio, fosse qual fosse a sua natureza.
M. Porém, também afirma o Acórdão em apreço que, tal situação é possível desde que, além disso, estejam reunidas as condições que permitem intentar uma ação relativa à aplicação dessa norma nos órgãos jurisdicionais competentes, o que não foi o caso nos presentes autos.
N. Realça-se que na legislação nacional, o legislador encontrou um equilíbrio entre a segurança jurídica, e aqueles casos, em que perpetrar uma decisão, apenas porque já transitou em julgado, seria revelador de uma injustiça atroz. Esse equilíbrio, que não deixa de ser uma exceção, é o recurso extraordinário de revisão.
O. O recurso de revisão encontra-se previsto no CPC no n.º 2 do artigo 627.º e nos artigos 696.º a 702.º, tendo como seu fundamento primordial o alcance de uma decisão justa através da reparação de um erro ou vício judiciário, obtendo-se, assim, a pretendida justiça material.
P. Assim, tal recurso só é aparentemente admissível nas situações taxativamente indicadas e de tal modo graves que as exigências da justiça e da verdade sejam suscetíveis de ser clamorosamente abaladas, no conflito com a necessidade de segurança ou de certeza, se estas, com a inerente intangibilidade do caso julgado, prevalecessem.
Q. O recurso extraordinário, excecional, visa reparar vícios de tal forma graves que podem reverter uma decisão já transitada em julgado. Assim, visa este instituto obter uma nova decisão, que substitua uma errada/injusta, com base em novos factos, diferenciando-se assim do recurso ordinário, que incide sobre decisões não transitadas em julgado, e encontra consagração constitucional no artigo 29.º da CRP que prevê que “os cidadãos injustamente condenados têm direito, nas condições que a lei prescrever, à revisão da sentença (...).”
R. No caso dos presentes autos, e aplicando a segunda parte do Acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Março de 1980, Amministrazione delle Finanze contra Srl Meridionale Industria Salumi, Fratelli Vasanelli e Fratelli Ultrocchi, ao caso em concreto, a Executada «AA», após conhecimento da Sentença proferida em 16/12/2014, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, Sentença essa favorável ao IFAP, IP, através da qual foi indeferida a pretensão desta, e que transitou em julgado, sem que desta tenha interposto qualquer tipo de recurso ordinário, poderia, nos termos dos artigos 627.º, 696.º a 702.º do CPC, lançar mão, do recurso de revisão, desde que cumprisse um dos fundamentos do artigo 696.º do CPC e, estar em prazo para a interposição do referido recurso (artigo 697º nº 2 “O recurso não pode ser interposto se tiverem decorrido mais de cinco anos sobre o trânsito em julgado da decisão (...)”. O fundamento primordial deste tipo de recurso é o alcance de uma decisão justa através da reparação de um erro ou vício judiciário, obtendo-se, assim, a pretendida justiça material, mas não foi o que sucedeu no caso dos presentes autos.
S. Surpreendentemente, volvidos mais de 5 (cinco) anos após o trânsito em julgado da Sentença proferida pelo TAF de Mirandela, veio a Executada «AA», em 05/12/2019, pela pessoa do seu Mandatário, apresentar reclamação, via email, junto do Serviço de Finanças ..., requerendo a "Declaração de prescrição da dívida referente ao processo de execução fiscal n.º ...71", alegando, para tanto, que relativamente aos juros, os mesmos encontravam-se, à data de dezembro de 2019, prescritos nos termos conjugados dos artºs 306º, n.º 1, e 310º, alínea d), do Código Civil e que, no que respeita ao valor de capital em dívida, o mesmo encontrava-se prescrito por terem decorridos os quatro anos aplicáveis por força do previsto no artº 3º, n.º 1 do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, do Conselho, de 18 de dezembro, cfr documentos que constam dos autos.
T. É axiomático que, perante o acima exposto, e face ao trânsito em julgado da Sentença proferida pelo TAF de Mirandela em 16/12/2014, a Executada não utilizou o meio processual correto, ultrapassando, inclusivamente, o prazo legal para um eventual pedido de revisão da sentença que lhe tinha sido cometida. Para além de que a Executada não aplica, inclusivamente, a norma e prazo correto ao caso do presente processo, baseando as suas alegações no artº 3º nº 1 do artº 3º do Regulamento 2988/95.
U. Assim, resulta claro que o Tribunal a quo errou quando considera improcedente o argumento apresentado pelo IFAP, IP sobre a questão do “caso julgado”, uma vez que, aquando da prolação da presente Sentença, alvo do presente recurso, e uma vez que já tinha sido ultrapassado o prazo legal para a interposição do recurso de revisão, como acima explanado, não poderia alterar a decisão/Sentença já proferida pela TAF de Mirandela em 16/12/2014. Assim, para uma decisão ser suscetível de revisão terá de cumprir um dos fundamentos que se encontram taxativamente previstos no artigo 696.º do CPC, estar em prazo para o recurso de revisão. Presentemente, é completamente intempestiva a possibilidade da revisão da Sentença proferida em 16/12/2014.
V. Logo, mal andou o Tribunal a quo quando decidiu como decidiu devendo a Sentença recorrida ser revogada, no seu todo, e substituída por outra decisão que julgue procedente a reclamação efetuada pelo Recorrente, o que se requer.
X. Quanto à incompetência do chefe do Serviço de Finanças ... para proferir, por despacho, a decisão datada de 04/05/2020, o Recorrente continua a sustentar que o Chefe de Finanças não tem competência para declarar a prescrição do tipo de dívida em causa, atendendo a que esta não é de natureza tributária.
Y. Ora, não pode o Recorrente concordar com a decisão proferida e, sobretudo, com a fundamentação que o Tribunal a quo aplicou à presente questão, designadamente, “(...) Com efeito, resulta tanto do art.º 175.º como do art.º 277.º, n.º 2, ambos do CPPT, a possibilidade de o órgão de execução fiscal conhecer a prescrição e revogar o ato reclamado, sendo certo que inexiste qualquer distinção entre tratar-se ou não de dívidas de natureza tributária. (...)”.
Z. No caso vertente estamos no âmbito do DIREITO COMUNITÁRIO, e da sua imperatividade, nos termos do artigo 8º da Constituição da República Portuguesa.
AA. A matéria da prescrição, aplicável ao presente processo, encontra-se prevista no Artigo 3º do Regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de dezembro, mais exatamente, encontra-se regulada, no caso dos presentes autos, no nº 2 do referido artigo, e não a prescrição do âmbito da LGT e do CPPT, e dai terem de se aplicar, as regras corretas, o que o Tribunal a quo, mal, não fez.
AB. Não estamos perante uma dívida de natureza tributária, isto é, não está em causa a cobrança de tributos, mas antes a execução de uma obrigação pecuniária que decorre de um ato administrativo, na sequência do incumprimento de uma ajuda comunitária e da necessidade de recuperação do indevidamente recebido, com base numa certidão de dívida que é emitida pelo próprio IFAP, IP, pelo que são de afastar várias disposições previstas na LGT e CPPT, designadamente, os prazos de prescrição aí previstos devendo ser aplicada toda a legislação e jurisprudência existente sobre esta matéria, designadamente, o Regulamento (CE/EURATOM) nº 2988/95, de 18 de dezembro.
AC. E justamente por não estarmos perante tributos, nunca no processo de execução fiscal em apreço, poderia o Exmo. Senhor Chefe do Serviço de Finanças ..., declarar a prescrição da quantia exequenda, por não ter competência para tal.
AD. Com efeito, o IFAP, IP fez executar a sua decisão nos termos do artº 179º do CPA.
AE. Assim, quando por força de um ato administrativo devam ser pagas a uma pessoa coletiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Procedimento e Processo Tributário (doravante CPPT).
AF. E para tanto, emitiu nos termos do nº 2 do artº 179º do CPA, uma certidão, com valor de título executivo, que remeteu, ao Serviço de Finanças do domicílio ou sede do devedor, desencadeando a instauração da presente execução fiscal.
AG. Ou seja, o IFAP, IP, ora Recorrente, utilizou o veículo processual que a Lei lhe permite, designadamente, artº 12º nº 4 do Decreto-Lei n.º 195/2012, de 23 de agosto, a saber “4 - A cobrança coerciva dos valores referidos nos números anteriores é efetuada com recurso ao processo de execução fiscal, nos termos previstos no Código do Procedimento e do Processo Tributário, constituindo a certidão de dívida emitida pelo IFAP, I. P., título executivo para o efeito.”, para a cobrança de valores em dívida perante este.
AH. E quanto à matéria da prescrição, a mesma só pode ser apreciada em sede de Tribunal Administrativo e Fiscal, de acordo com as regras do direito nacional e comunitário, designadamente, o regulado através do Regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de dezembro.
AI. O Chefe do Serviço de Finanças extravazou as suas competências, quando proferiu um Despacho, num âmbito de prescrição fora do CPPT e da LGT, e declarou prescrita uma divida cuja a origem é um fundo comunitário com regras próprias e regulado em Legislação especifica e especial.
AJ. Pelo que tal despacho enferma de nulidade insuprível, devendo o mesmo ser declarado nulo, o que se requer.
AK. Quanto ao erro nos pressupostos de facto e de direito quanto à aplicação do artigo 3º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de dezembro, o Recorrente não concorda com a Sentença em apreço, em toda a análise e decisão que foi efetuada sobre a temática da prescrição prevista no Artigo 3º do Regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de dezembro.
AL. Importa dizer que sobre a aplicação do artº 3º do Regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95, já é vasta a jurisprudência nacional e comunitária, que interpreta vários aspetos da aplicação da presente norma, designadamente, âmbito de aplicação e início de contagem dos prazos aí previstos, com especial incidência no acórdão de 07-042022, proferido nos processos apensos C-447/20 e C-448/20.
AM. O Tribunal a quo, na sua sentença proferida a 15/11/2024, afirma e bem, o seguinte: “(...) Para o que aqui nos interessa, no que particularmente respeita ao prazo de prescrição da quantia exequenda, o referido Regulamento estabelece no art.º 3º, n.º 2 o seguinte: "o prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torna definitiva.
Os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional". Mas conclui mal!
AN. Não restam dúvidas que é aplicável ao caso sub judice, o prazo prescricional de três anos, previsto no artigo 3º nº 2 do referido Regulamento, a que tem por objecto a execução da decisão, a que se refere o nº 1 do Artigo 3º, e que corre desde o dia em que ela se torna definitiva.
AO. O termo inicial desse prazo de prescrição é o momento em que decisão emitida pelo IFAP, IP se consolida na ordem jurídica, o que acontece quando ela deixa de poder ser impugnada judicialmente, ou, tendo sido impugnada judicialmente, quando a decisão dessa impugnação judicial deixe de poder ser objeto de recurso judicial.
AP. Sobre a interpretação do prazo de prescrição consagrado no artigo 3º nº 2 do citado Regulamento e tendo por base a sua aplicação aos processos de execução fiscal para cobrança coerciva de dívidas, já se pronunciou recentemente o Supremo Tribunal Administrativo (“STA”), no acórdão de 13 de julho de 2022 (proferido no processo 0281/08.1BECTB 0383/18, disponível para consulta em www.dgsi.pt.
AQ. E também, o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), que recentemente veio esclarecer, no seu acórdão de 07-04-2022, proferido nos processos apensos C447/20 e C-448/20, que o artigo 3.° nº 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que prevê que o prazo de execução começa a correr a partir da adoção de uma decisão que impõe o reembolso dos montantes indevidamente recebidos, devendo esse prazo correr desde o dia em que essa decisão se torne definitiva, ou seja, do dia do termo dos prazos de recurso ou do esgotamento das vias de recurso.
AR. E, quanto ao momento em que se deve considerar que a decisão se tornou definitiva, o citado acórdão do TJUE esclareceu que a mesma se torna definitiva a partir do momento em que se tornar inimpugnável, por via do esgotamento das vias de recurso. No mesmo sentido, decidiu também o STA, no seu acórdão de 13 de julho de 2022, proferido no âmbito do processo 0281/08.1BECTB 0383/18, disponível para consulta em www.dgsi.pt).
AS. Assim, resulta hoje claramente da jurisprudência do TJUE vertida no acórdão de 07.04.2022 (proc. C-447/20 e C-448/20), que algumas das questões levantadas no caso dos presentes autos, foram formuladas e aclaradas no reenvio prejudicial solicitado nos acórdãos do STA, de 01.07.2020 [com decisão definitiva a 07.04.2022], 12.05.2021, [com decisão definitiva a 07.12.2022], e 01.07.2021 [com decisão definitiva a 04.05.2022], processos n.ºs 053/16.BEMDL, 01074/17.0BELRA e 03138/12.8BEPRT, respetivamente, todos disponíveis para consulta em www.dgsi.pt.
AT. Deste modo, na sequência de tal entendimento, importa aferir, no caso em apreço, quando é que se tornou definitiva a decisão proferida pelo Exequente IFAP, IP, ora Recorrente, de devolução das ajudas indevidamente recebidas por parte da Executada Maria da Conceição Pinheiro dos Santos, da quantia total de € 22.379,35.
AU. No caso vertente a decisão final é de 28/03/2011 e a subsequente instauração do processo de execução fiscal pelo IFAP, IP é de 05/07/2012, logo a presente execução foi posta dentro dos prazos legalmente exigidos, não havendo lugar à prescrição prevista no nº 2 do artº 3º do Regulamento 2988/95.
AV. Não obstante, tudo quanto se expõe supra, estranhamente, entendeu o Tribunal a quo, quanto à contagem do prazo de prescrição, designadamente, que “(...) tendo o processo de execução fiscal sido declarado em falhas, em 21/12/2016, inicia-se um novo prazo de prescrição, que in casu, sendo de três anos, terminou em 21/12/2019.(...) Assim sendo, nesta parte não assiste razão ao Reclamante.”
AX. Ora, o prazo prescricional de três anos aplicável ao caso dos presentes autos iniciou a sua contagem quando a decisão administrativa de restituição se tomou definitiva, e interrompeu-se com a citação da executada no âmbito da execução fiscal.
AY. E, uma vez mais, por não estarmos perante um tributo, mas sim perante uma dívida proveniente de fundos comunitários, o arresto transcrito na Douta Sentença referente ao Acórdão do STA, de 28/02/2024, no Proc. n.º 01321/22.7BEPRT, não é aqui aplicável.
AZ. A Administração (ao caso o IFAP IP) tem o prazo de três anos, para executar a decisão de reposição das ajudas, contado do momento em que ela se toma definitiva, ou seja, contado desde o momento em que, por decurso do prazo geral de impugnação, mediante, no caso, ação administrativa, decorreram três meses - cfr. artigos 58.º e 59.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na versão vigente – e desse modo se consolidou na Ordem Jurídica.
BA. Donde, a partir do momento em que a dívida é executada – com a instauração do processo de execução fiscal - o que ocorre com a citação do exequente, a prescrição da mesma deixa de assentar nos pressupostos regulamentares e passam a funcionar as regras do C.C. - 20 anos - previstos no artº 309º, para cobrança da mesma.
BB. Ou seja, há na realidade 3 momentos distintos para o ressarcimento do ESTADO MEMBRO (no caso o organismo pagador IFAP IP) do valor considerado como indevidamente recebido pela Executada; a saber:
1 – O do procedimento (artº 3º nº 1 do Regulamento 2988/95 – não está a ser discutido na presente instância);
2 – O da execução (artº 3º nº 2 do Regulamento 2988/95 – aplicável ao caso vertente) e,
3 – O da cobrança – (artº 309º do C.C. – aplicável ao caso vertente).
BC. No caso em apreço, atento à data da emissão da decisão final (28/03/2011) e consequente instauração do processo de execução fiscal pelo IFAP, IP (05/07/2012), é axiomático que a presente execução foi executada dentro dos prazos legalmente exigidos, não havendo lugar à prescrição prevista no nº 2 do artº 3º do Regulamento 2988/95.
BD. Em suma, o IFAP, IP cumpriu e assegurou, em todas as suas vertentes, a aplicação do nº 2 do artº 3º do Regulamento 2988/95, devendo o Serviço de Finanças competente promover a cobrança competente, que não se extingue dentro dos 3 anos após a instauração do processo de execução fiscal requerido pelo Requerente.
BE. Pelos motivos expostos não há qualquer razão para a extinção do processo de execução fiscal em apreço, declarada com base no referido despacho do Chefe do Serviço de Finanças ... de 04/05/2020.
BF. E muito menos assiste razão à decisão proferida pelo Tribunal a quo que assenta em factos e pressupostos legais errados, não podendo, na presente data alterar a Sentença de 16/12/2014, porque a Executada não utilizou o meio processual que tinha ao seu dispor, e de forma tempestiva, para o fazer.
BG. Nesta medida, a Sentença proferida pelo Tribunal a quo não faz um correto enquadramento de facto e de direito, devendo a mesma ser substituída por outra que julgue a reclamação efetuada pelo Recorrente procedente, e em consequência, seja declarado nulo o Despacho proferido pelo Chefe de Finanças ..., de 04/05/2020, bem assim como, declarada a não prescrição do valor em dívida como decidido na Sentença em apreço, com todas as consequências legais daí resultantes, designadamente, ser dado prosseguimento ao processo de execução fiscal que ora se encontra extinto, o que se requer.
Termos em que, com o douto suprimento de V.Exa., deve ser concedido provimento ao presente recurso e, consequentemente, ser revogada a Sentença recorrida, no seu todo, e substituída por outra decisão que julgue procedente a reclamação efetuada pelo Recorrente, e em consequência, seja declarado nulo o Despacho proferido pelo Chefe de Finanças ..., de 04/05/2020, bem assim como, declarada a não prescrição do valor em dívida como decidido na Sentença alvo do presente Recurso, com todas as consequências legais daí resultantes, designadamente, ser dado prosseguimento ao processo de execução fiscal nº ...30 que ora se encontra extinto, o que se requer.
JUSTIÇA” **** Não houve contra-alegações.
****
O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento.
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Dada a natureza urgente do processo, há dispensa de vistos prévios (artigo 36.º, n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos ex vi artigo 2.º, n.º 2, alínea c) do Código de Procedimento e de Processo Tributário). ****
II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que importa apreciar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, ao manter o acto de reconhecimento da prescrição da dívida exequenda na ordem jurídica.
III. FUNDAMENTAÇÃO
1. Matéria de facto
Na sentença prolatada em primeira instância foi proferida decisão da matéria de facto com o seguinte teor:
“FACTOS PROVADOS
Com relevância para a decisão da causa, consideram-se provados os seguintes factos:
1. Em 28/03/2011, o Reclamante remeteu à ora Contrainteressada, «AA», carta registada com aviso de receção da qual se extrai o seguinte (cfr. fls. 12 a 14 do doc. de fls. 66 do SITAF): “(...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)”,
2. Em 14/06/2012, o Reclamante enviou ao Chefe do Serviço de Finanças ... ofício com a referência ...12, com o seguinte teor (cfr. fls. 23 do doc. de fls. 3 do SITAF): “(...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)”,
3. Em 16/12/2014 foi proferida decisão no Proc. n.º 306/12.6BEMDL, que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, da qual se extrai o seguinte (cfr.
fls. 27 a 31 do doc. de fls. 3 do SITAF): “(...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)”;
4. Em 21/12/2016, o Processo de Execução Fiscal n.º ...30 foi declarado em falhas – cfr. fls. 32 e 33 do doc. de fls. 66 do SITAF;
5. Em 4/05/2020, o Chefe do Serviço de Finanças ... proferiu despacho com o seguinte teor (cfr. fls. 33 a 45 do doc. de fls. 3 do SITAF): “(...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)
(...)”;
C) Por ofício n.º 540, datado de 12/03/2024, o Chefe de Finanças Adjunto remeteu ao Reclamante carta registada com aviso de receção, com o seguinte teor (cfr. fls. 83 do doc. de fls. 66 do SITAF): “(...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)”.
6. A presente reclamação foi apresentada, em 1/04/2024 – cfr. fls. 3 do SITAF.
FACTOS NÃO PROVADOS
Inexistem, com interesse para a decisão.”
*
2. O DIREITO
O Recorrente não se conforma por o tribunal recorrido ter mantido na ordem jurídica o acto reclamado que reconheceu a prescrição da dívida exequenda, uma vez que tal questão já estava abrangida pelo caso julgado, por força do trânsito em julgado da sentença de improcedência prolatada no âmbito do processo de oposição n.º 306/12.6BEMDL, onde se julgou não estar a mesma dívida prescrita, por não ter decorrido o prazo de 20 anos, previsto no artigo 309.º do Código Civil, a contar de 20/05/2011, correspondente ao termo do prazo de 30 dias da recepção da decisão final do IFAP, I.P..
Alerta o Recorrente que, volvidos mais de 5 (cinco) anos após o trânsito em julgado da referida sentença proferida pelo TAF de Mirandela, veio a Executada, aqui Contra-interessada, em 05/12/2019, pela pessoa do seu Mandatário, apresentar reclamação, via email, junto do Serviço de Finanças ..., requerendo a "Declaração de prescrição da dívida referente ao processo de execução fiscal n.º ...71", alegando, para tanto, que relativamente aos juros, os mesmos encontravam-se, à data de Dezembro de 2019, prescritos nos termos conjugados dos artºs 306º, n.º 1, e 310º, alínea d), do Código Civil e que, no que respeita ao valor de capital em dívida, o mesmo encontrava-se prescrito por terem decorridos os quatro anos aplicáveis por força do previsto no artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro.
Sustenta o Recorrente que, face ao trânsito em julgado da sentença proferida pelo TAF de Mirandela em 16/12/2014, a executada não utilizou o meio processual correcto, ultrapassando, inclusivamente, o prazo legal para um eventual pedido de revisão da sentença que lhe tinha sido cometida. Para além de que a executada não aplica, inclusivamente, a norma e prazo correctos ao caso do presente processo, baseando as suas alegações no artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento n.º 2988/95.
Defende resultar claro que o Tribunal a quo errou quando considerou improcedente o argumento apresentado pelo IFAP, I.P. sobre a questão do “caso julgado”, uma vez que, aquando da prolação da presente sentença, alvo do presente recurso, e uma vez que já tinha sido ultrapassado o prazo legal para a interposição do recurso de revisão, não poderia alterar a decisão/sentença já proferida pelo TAF de Mirandela em 16/12/2014.
Concluiu que para uma decisão ser susceptível de revisão terá de cumprir um dos fundamentos que se encontram taxativamente previstos no artigo 696.º do CPC, estar em prazo para o recurso de revisão; sendo presentemente completamente intempestiva a possibilidade da revisão da sentença proferida, em 16/12/2014, no âmbito do processo n.º 306/12.6BEDL.
Quanto à violação do caso julgado, a sentença recorrida pronunciou-se da seguinte forma:
“Da violação do caso julgado
O Reclamante alegou que a decisão do Chefe do Serviço de Finanças ... que declarou a prescrição da dívida, com a consequente extinção do processo de execução fiscal, violou o caso julgado atento que existia já uma decisão definitiva prolatada, em 16/12/2014, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, em sede de oposição à execução fiscal.
Vejamos.
Conforme ensina o Acórdão do TRC de 11/06/2019, Proc. n.º 355/16.5T8PMS.C1, disponível em www.dgsi.pt: “[o] caso julgado material produz os seus efeitos por duas vias: pode impor-se, na sua vertente negativa, por via da excepção de caso julgado no sentido de impedir a reapreciação da relação ou situação jurídica material que já foi definida por sentença transitada e pode impor-se, na sua vertente positiva, por via da autoridade do caso julgado, vinculando o tribunal e as partes a acatar o que aí ficou definido em quaisquer outras decisões que venham a ser proferidas”.
De acordo com o disposto no art.º 621.º do CPC, “a sentença constitui caso julgado nos precisos limites e termos em que julga: se a parte decaiu por não estar verificada uma condição, por não ter decorrido um prazo ou por não ter sido praticado determinado facto, a sentença não obsta a que o pedido se renove quando a condição se verifique, o prazo se preencha ou o facto se pratique”.
Assim, conforme resulta do teor literal da norma transcrita, estando em causa o decurso de um prazo, a sentença – que constitui caso julgado – não impede que o pedido se renove quando o prazo se preencha.
Tratando-se de um prazo prescricional, pode suceder que aquando da prolação da sentença o mesmo não tenha ainda decorrido, mas posteriormente se verifique a prescrição, razão pela qual não ocorre, no caso sub judice, a invocada violação do caso julgado.
Em consequência, com este fundamento a ação não pode proceder.”
Assiste razão ao Recorrente quando considera que a sentença transitada em julgado no âmbito do processo n.º 306/12.6BEMDL, oposição deduzida contra o mesmo processo de execução fiscal em análise nos presentes autos, e na qual foi decidida a questão da prescrição da obrigação pecuniária de restituição que constitui a dívida exequenda, se consolidou na ordem jurídica. Por este motivo, é nossa firme convicção que, para suscitar novamente a mesma questão, a executada, ora contra-interessada, se encontraria limitada à invocação de que já decorreu o prazo que, segundo essa decisão, ainda faltava para se completar o fixado prazo de 20 anos de prescrição.
É o que resulta do disposto no artigo 621.º do CPC, segundo o qual a sentença constitui caso julgado nos precisos limites e termos em que julga e, por isso, se a parte decaiu por não ter decorrido um prazo, a sentença não obsta a que o pedido se renove quando o prazo se preencha. Razão por que está, em princípio, vedado ao juiz voltar a pronunciar-se em termos distintos do que ficou já definido sobre a prescrição desta obrigação tributária.
Todavia, tal não obsta a que seja colocada e decidida uma outra questão, ainda que sob a designação jurídica de “prescrição”, como é a questão da aplicação da prescrição na acepção contida no artigo 3.º do Regulamento (CE Euratom) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro.
É o que se passa no caso em análise.
Conforme resulta da leitura do requerimento dirigido ao órgão de execução fiscal, em 05/12/2019, o que a contra-interessada pretendeu foi a análise e decisão de diversa questão, traduzida na prescrição do procedimento administrativo onde foi aplicada a medida administrativa de reposição da quantia que se encontra em cobrança, face ao prazo previsto no n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95.
Em rigor, não se refere à prescrição do direito de executar essa medida administrativa, previsto no n.º 2 do mesmo artigo 3.º desse Regulamento. Mas não deixa de solicitar a prescrição da totalidade da dívida referente ao processo de execução fiscal n.º ...30.
A prescrição do procedimento que conduz à decisão final de apuramento do montante em dívida (artigo 3.º, n.º 1) contende com a respectiva legalidade e, por isso, constitui fundamento de acção administrativa. A caducidade do direito à execução de um acto administrativo parecia apontar, de facto, para um prazo de caducidade, uma vez que o direito de executar perdia a sua existência. No entanto, a interpretação que foi sendo realizada pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) do disposto no artigo 3.º, n.º 2 prende-se com a prescrição da execução da decisão administrativa, pois sendo o prazo de 3 anos aí inscrito implicante da impossibilidade, total, intransponível, de executar uma decisão de cobrança dos montantes indevidamente recebidos, deverá ser esse triénio valorado como o do prazo, regra, ordinário, de prescrição do tipo de dívidas em causa – cfr. Acórdão do STA, de 18/05/2022, proferido no âmbito do processo n.º 2502/21.6BEPRT.
Portanto, apesar de tudo, a configuração vertida no requerimento apresentado em 05/12/2019 (que num primeiro momento foi indeferido pelo órgão de execução fiscal, mas que, perante reclamação desse acto, este acabou por ser revogado, dando origem ao acto agora reclamado de declaração de prescrição), equacionava uma questão diferente, traduzida na prescrição do procedimento administrativo onde foi aplicada a medida administrativa de reposição da quantia que se encontra em cobrança, prevista no artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento.
Isto é, traduz-se na questão de saber qual o prazo que a Administração de cada Estado-Membro dispõe para exigir a reposição de verbas indevidamente recebidas, ou qual o prazo para executar a medida de reembolso de quantia indevidamente recebida pela executada – quer à luz da duração do procedimento administrativo onde foi praticado o acto que determinou esse reembolso, quer à luz do período que decorreu até à instauração da acção para cobrança dessa quantia e à respectiva citação.
Nesta conformidade, não obstante se poderem tirar ilações relativamente ao prazo de prescrição da obrigação de restituição/pagamento dos montantes em dívida ou indevidamente recebidos, o ponto de partida em análise é diferente.
Questão que, nessa configuração, acaba por ser diversa da questão da prescrição da própria obrigação pecuniária que constitui a dívida exequenda – cfr., numa situação idêntica, no mesmo sentido, o Acórdão do STA, de 13/03/2019, processo n.º 0401/18.8BECTB.
Tratando-se de questão diferente da abordada na sentença de 16/12/2014, no âmbito do processo n.º 306/12.6BEMDL, desde logo, falha a perspectiva quer positiva quer negativa do instituto do caso julgado – relembramos que o instituto do caso julgado destina-se a garantir a segurança jurídica e exerce uma função positiva, que se manifesta através da autoridade do caso julgado, e que visa impor os efeitos da sentença já transitada, e uma função negativa, que se manifesta através da excepção de caso julgado e que visa evitar a contradição ou repetição de decisões.
Assim, urge concluir não se verificar a invocada violação do caso julgado, ficando, por isso, prejudicado o conhecimento dos restantes argumentos assentes no trânsito em julgado da sentença proferida no âmbito do processo n.º 306/12.6BEMDL.
O Recorrente imputa, ainda, vício de incompetência ao acto reclamado praticado em 04/05/2020.
O Recorrente não se conforma com o seguinte julgamento encetado pelo Tribunal a quo, designadamente, “(...) Com efeito, resulta tanto do art.º 175.º como do art.º 277.º, n.º 2, ambos do CPPT, a possibilidade de o órgão de execução fiscal conhecer a prescrição e revogar o ato reclamado, sendo certo que inexiste qualquer distinção entre tratar-se ou não de dívidas de natureza tributária. (...)”.
Defende o Recorrente que a matéria da prescrição, aplicável ao presente processo, encontra-se prevista no artigo 3.º do Regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro, mais exactamente, encontra-se regulada, no caso dos presentes autos, no n.º 2 do referido artigo, e não a prescrição do âmbito da LGT e do CPPT, e dai terem de se aplicar, as regras correctas, o que o Tribunal a quo, mal, não fez.
Acrescenta não estamos perante uma dívida de natureza tributária, isto é, não está em causa a cobrança de tributos, mas antes a execução de uma obrigação pecuniária que decorre de um acto administrativo, na sequência do incumprimento de uma ajuda comunitária e da necessidade de recuperação do indevidamente recebido, com base numa certidão de dívida que é emitida pelo próprio IFAP, I.P., pelo que são de afastar várias disposições previstas na LGT e CPPT, designadamente, os prazos de prescrição aí previstos, devendo ser aplicada toda a legislação e jurisprudência existente sobre esta matéria, designadamente, o Regulamento (CE/EURATOM) n.º 2988/95, de 18 de Dezembro.
Sustenta que, justamente por não estarmos perante tributos, nunca no processo de execução fiscal em apreço, poderia o Ex.mo Senhor Chefe do Serviço de Finanças ... declarar a prescrição da quantia exequenda, por não ter competência para tal. Sendo que esta matéria da prescrição só pode ser apreciada em sede de Tribunal Administrativo e Fiscal, de acordo com as regras do direito nacional e comunitário, designadamente, o regulado através do Regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro.
Concluiu que o Chefe do Serviço de Finanças extravasou as suas competências, quando proferiu um Despacho, num âmbito de prescrição fora do CPPT e da LGT, e declarou prescrita uma dívida cuja origem é um fundo comunitário, com regras próprias e regulado em legislação específica e especial.
Para melhor compreensão, importa contextualizar o circunstancialismo em que surge a emissão do acto aqui reclamado no âmbito do processo de execução fiscal n.º ...30:
Este processo de execução foi instaurado no dia 11/07/2012, tendo por base a certidão de dívida emitida pelo IFAP, I.P. no dia 29/06/2012; a dívida resultava de ajudas financeiras indevidamente recebidas no âmbito do programa operacional POAGRO, que não foram tempestivamente restituídas, tendo o processo sido instaurado para cobrança coerciva da quantia exequenda de €22.379,35; a executada, ora contra-interessada, foi citada; no dia 01/10/2012, deduziu Oposição Judicial, à qual foi atribuído o n.º 306/12.6BEMDL no Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, que, por sentença, datada de 16/12/2014, foi julgada improcedente; em 21/12/2016, foi o processo executivo declarado em falhas; em 05/12/2019, foi apresentado pelo mandatário da executada requerimento onde foi solicitada a declaração de prescrição da totalidade da dívida; por despacho do Órgão de Execução Fiscal (OEF), datado de 07/04/2020, foi indeferido o pedido de prescrição da dívida exequenda, alertando que o prazo de 20 anos previsto no artigo 309.º do Código Civil ainda não tinha decorrido; não se conformando, a executada, em 16/04/2020, apresentou reclamação deste despacho de indeferimento, nos termos do artigo 276.º e seguintes do CPPT; por despacho do OEF, datado 04/05/2020, foi revogado, nos termos do n.º 2 do artigo 277.º do CPPT, o despacho reclamado proferido em 07/04/2020, tendo sido reconhecida a prescrição da dívida nos termos do artigo 175.º, do mesmo código, procedendo-se à extinção da execução nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 176.º do CPPT; em 07/03/2024, veio o IFAP, I.P. solicitar o prosseguimento do processo de execução fiscal para cobrança da dívida em questão; em 12/03/2024, foi informado o IFAP, I.P. de que foi proferido pelo OEF, em 04/05/2020, despacho a reconhecer a prescrição da dívida em causa, tendo o mesmo sido notificado à interessada (executada) em 12/05/2020; no dia 02/04/2024, o IFAP, I.P. apresentou a presente reclamação, nos termos do artigo 276-º do CPPT.
Com efeito, o acto aqui reclamado é um acto revogatório do acto proferido em 07/04/2020, que havia indeferido o pedido de prescrição da dívida exequenda.
Desde logo, o Recorrente não coloca em causa a legalidade da cobrança coerciva através do processo de execução fiscal; então, parece que não poderá questionar que o OEF pratique actos no processo executivo, conforme previstos legalmente no artigo 10.º, n.º 1, alínea f) e 151.º do CPPT.
Atenta a natureza do acto reclamado, crê-se pertinente, ter presente, o exposto no Acórdão do STA, de 29/05/2013, proferido no âmbito do processo n.º 0480/13, onde se refere que “(…) o processo de execução fiscal tem natureza judicial, expressamente
reconhecida pelo art. 103.º, n.º 1, da LGT (Diz o art. 103.º, n.º 1, da LGT: «O processo de execução fiscal tem natureza judicial, sem prejuízo da participação dos órgãos da administração tributária nos actos que não têm natureza jurisdicional».). Como resulta deste preceito, admite-se que a Administração tributária (AT) pratique actos naquele processo, apenas lhe estando vedada a prática daqueles que tenham natureza jurisdicional [«De aplicação da norma ao caso em concreto, mas resolvendo um litígio ou um conflito de pretensões» (JOAQUIM FREITAS DA ROCHA, Lições de Procedimento e Processo Tributário, Coimbra Editora, 2.ª edição, pág. 265)], que os princípios consagrados nos arts. 110.º, 111.º e 202.º da Constituição da República (CRP) (Princípios da separação dos poderes e âmbito da função jurisdicional.) impõem que fique reservada ao tribunal, numa distribuição de competências a que o legislador ordinário deu concretização através dos arts. 10.º, n.º 1, alínea f) (Preceito que determina:
«1. Aos serviços da administração tributária cabe: […]
f) Instaurar os processos de execução fiscal; […]».), e 151.º do CPPT (Na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 64-B/2011, de 31 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2012), estipula o art. 151.º, n.º 1, do CPPT: «Compete ao tribunal tributário de 1ª instância da área do domicílio ou sede do devedor, depois de ouvido o Ministério Público nos termos do presente Código, decidir os incidentes, os embargos, a oposição, incluindo quando incida sobre os pressupostos da responsabilidade subsidiária, e a reclamação dos actos praticados pelos órgãos da execução fiscal».).
O facto de a AT poder praticar no processo de execução fiscal actos de natureza não jurisdicional não implica que todos os actos por ela praticados naquele processo constituam actos administrativos em sentido estrito. No âmbito do processo de execução fiscal, a AT pratica, não só actos administrativos de natureza tributária (que lhe competem na sua condição de exequente, quando o seja), mas também outros actos processuais, cuja competência lhe está cometida enquanto órgão da execução fiscal, nos termos do disposto no já referido art. 10.º, n.º 1, alínea f), do CPPT. Relativamente a estes últimos, a lei constitucional não impõe que hajam de ser praticados por um juiz, podendo o legislador ordinário atribuir a competência para o efeito a um funcionário ou ao juiz, desde que, no primeiro caso, fique salvaguardada a possibilidade de discutir judicialmente a sua legalidade, sob pena de violação do art. 20.º da CRP (…)
Ou seja, no processo de execução fiscal, sendo certo que está vedada à AT a prática de actos jurisdicionais, é-lhe permitida a prática quer de actos administrativos de natureza tributária, que respeitam à dívida tributária e integram procedimentos tributários (v.g., a reversão, a dação em pagamento, o pagamento em prestações, a aprovação de garantias e a dispensa de prestação de garantia …), em que estamos perante actos «praticados por entidades diferentes do órgão da execução fiscal, na sequência de procedimentos tributários autónomos, que correm paralelamente ao processo de execução fiscal e em conexão com ele» …, cuja prática está reservada à AT enquanto exequente, enquanto credora (Podendo, inclusive, não ser do órgão da execução fiscal, mas de outra autoridade da AT.), quer de actos de natureza processual, constituindo alguns meras operações materiais (remessa do título executivo ao órgão da execução, instauração da execução) e outros actos judiciais de tramitação processual sem natureza jurisdicional (citação, penhora, venda), cuja prática o legislador pôs a cargo da AT enquanto órgão da execução fiscal, a qual age aí como um mero “auxiliar” (Aliás, era como juiz auxiliar que o Código de Processo das Contribuições e Impostos se referia ao chefe da repartição de finanças (cfr. art. 40.º, § único), a quem, fora de Lisboa e do Porto, competia instaurar os processos de execução fiscal e realizar os actos a eles respeitantes, com excepção dos de natureza jurisdicional e sempre com recurso para o juiz do tribunal tributário.) na prossecução do escopo da execução (a cobrança das dívidas), numa «colaboração operacional com a administração da justiça segundo os termos em que esta se encontra cometida pela Constituição aos tribunais» (…)
A natureza destes últimos actos, que não tenham natureza administrativo-tributária, é discutível, mas será idêntica à dos actos de natureza não jurisdicional que são praticados no âmbito de todos os processos judiciais.
É certo que todos estes actos estão sempre sujeitos ao controlo judicial, como resulta do disposto no art. 103.º, n.º 2, da LGT, controlo que, quando efectuado a pedido dos interessados, se concretiza através do meio processual previsto no art. 276.º do CPPT e que o legislador denominou reclamação. É através desse meio que os interessados (executado ou outros) podem reagir contra todos os actos praticadas por órgãos administrativos no âmbito da execução fiscal, independentemente da natureza que estes possam revestir. Aliás, é essa diversidade da natureza dos actos praticados pela AT na execução fiscal que gera as consabidas dificuldades de conceptualização deste meio processual (JOAQUIM FREITAS DA ROCHA refere que esta reclamação «tem um misto de recurso contencioso - pois trata-se do controlo de um acto de um órgão administrativo por parte do tribunal - e de recurso jurisdicional - na medida em que o acto a ser controlado pelo tribunal é um acto praticado num processo» (ob. cit., pág. 297).) e dá origem a várias críticas dirigidas à sua inadequada denominação como reclamação (JORGE LOPES DE SOUSA, ob. cit., volume IV, anotação 2 ao art. 276.º, págs. 267/268.). (…)”.
Efectivamente, o acto em crise é um acto revogatório, que foi praticado num contexto, como vimos, de reclamação contra outro acto emitido em 07/04/2020, em que o OEF o revogou, nos termos do artigo 277.º, n.º 2 do CPPT, sem que tal acto, portanto, tenha chegado a ser sindicado em tribunal.
Quanto à revogação, o reclamante, ora Recorrente, não parece imputar qualquer vício. O problema residirá, se bem entendemos as alegações do recurso (pois poderá não estar suficientemente claro), na circunstância de o OEF ter utilizado na sua análise como ponto de partida o prazo em que deve decorrer o “procedimento administrativo” onde foi detectada a irregularidade que deu origem à obrigação de restituição e, depois, à dívida exequenda.
Na verdade, compulsando o teor do requerimento apresentado em 05/12/2019, que deu origem ao acto de 07/04/2020 revogado, verificamos que se sustenta no seguinte: nesta data, já decorreu o prazo de prescrição de quatro anos aplicável por força do disposto no art.° 3.º, n.º 1 do Regulamento n.º 2988/95.
A reclamação apresentada em 16/04/2020, além do mais, também se baseia no prazo de quatro anos previsto no artigo 3.º, n.º 1 do mesmo Regulamento.
O acto agora reclamado, de 04/05/2020, revogatório, mas também declaratório da prescrição da dívida exequenda, tem como ponto de partida a prescrição do procedimento e o decurso do prazo de quatro anos.
Na sua fundamentação pode ler-se o seguinte: “(…) Atenta a inexistência, no direito interno, de um prazo especialmente previsto para o efeito, o prazo de prescrição do procedimento visando a aplicação de sanções e a restituição de ajudas comunitárias irregulares, é de (4) quatro anos, nos termos do artigo 3.°, n.° 1 do Regulamento (CE/EURATOM) n.º 2988/95, de 18 de Dezembro; prazo que se inicia a partir da data em que foi praticada a irregularidade, interrompendo-se por qualquer ato/ de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O despacho do Exmo. Sr. Chefe de Divisão da Justiça Tributária de ..., datado de 08/04/2020, exarado sobre a nota jurídica da Representação da Fazenda Pública de ... sobre os motivos da não contestação junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela em processo de reclamação nos termos do artigo 276.° do CPPT, vem determinar que se obste à subida de contencioso judicial, quando estejam em causa fundos comunitários, no qual se aplica para efeitos de prazo de prescrição os prazos previstos no Regulamento (CE/EURATOM) n.º2988/95. (…)”
Este Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, está em vigor, no espaço da União Europeia, desde 26 de Dezembro de 1995 (Publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias N.º I. 312/4 de 23.12.95.).
Do conjunto normativo deste Regulamento, sobressai, com potencial relevância no tratamento da problemática da protecção dos interesses financeiros da União Europeia, o disposto no seu artigo 3.º, cujo conteúdo nos permite encontrar e isolar as figuras jurídicas seguintes:
- a previsão do prazo “de prescrição do procedimento”, estabelecido, por regra, em quatro anos (e, nunca, inferior a três anos) – cfr. artigo 3.º n.º 1;
- a imposição do prazo de três anos, como o “de execução da decisão que aplica a sanção administrativa” – artigo 3.º n.º 2.
Com proximidade, regista-se, ainda, a outorga da possibilidade de os Estados Membros aplicarem prazos mais longos – cfr. artigo 3.º n.º 3.
Não obstante a, aparente, linearidade e objetividade dos aspetos pretendidos regulamentar pelo legislador europeu, a interpretação do artigo 3.º do Regulamento não pode prescindir das pronúncias produzidas pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), como é o caso, entre outras, da vertida nos acórdãos de 7 de Abril de 2022, proferidos nos processos C-447/20 e C-448/20 (No âmbito de pedidos de reenvio prejudicial, com origem nos processos, do STA, n.ºs 53/16.0BEMDL e 3138/12.8BEPRT):
«1) O artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros [da União Europeia], deve ser interpretado no sentido de que, sob reserva do respeito dos princípios da equivalência e da efetividade, não se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual, para efeitos de impugnação de uma decisão de cobrança de montantes indevidamente pagos, adotada após o decurso do prazo de prescrição do procedimento previsto nessa disposição, o seu destinatário é obrigado a invocar a irregularidade dessa decisão num determinado prazo perante o tribunal administrativo competente, sob pena de caducidade, e já não se pode opor à execução da referida decisão ao invocar a mesma irregularidade no âmbito do processo judicial de cobrança coerciva intentado contra si.
2) O artigo 3.º, n.º 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que tem efeito imediato nas ordens jurídicas nacionais, sem que seja necessário que as autoridades nacionais tomem medidas de aplicação. Daqui resulta que o destinatário de uma decisão de cobrança dos montantes indevidamente recebidos deve, em qualquer caso, poder invocar o termo do prazo de execução previsto no artigo 3.º, n.º 2, primeiro parágrafo, desse regulamento ou, se for caso disso, de um prazo de execução prolongado em aplicação do artigo 3.º, n.º 3, do referido regulamento, a fim de se opor à cobrança coerciva desses montantes.
3) O artigo 3.º, n.º 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que prevê que o prazo de execução que estabelece começa a correr a partir da adoção de uma decisão que impõe o reembolso dos montantes indevidamente recebidos, devendo esse prazo correr desde o dia em que essa decisão se torne definitiva, ou seja, do dia do termo dos prazos de recurso ou do esgotamento das vias de recurso.
4) O artigo 3.º, n.º 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual o prazo de execução previsto no primeiro parágrafo deste número é interrompido pela citação para a cobrança coerciva da dívida objeto de uma decisão de cobrança.» A nossa jurisprudência tem, pacificamente, concluído o seguinte:
- no n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento é concedido, aos operadores económicos, um prazo (de 4 ou 3 anos) em que podem invocar a prescrição dos procedimentos, administrativos, respeitantes a uma qualquer irregularidade (definida no art. 1.º n.º 2), a fim de se oporem à aplicação, contra si, de uma, qualquer, das medidas e/ou das sanções administrativas, previstas nos arts. 4.º e 5.º do mesmo Regulamento;
- a invocação desta prescrição (dos procedimentos administrativos), isto é, a alegação de que uma certa e determinada decisão (do órgão administrativo competente) de cobrança de montantes indevidamente pagos/recebidos foi adoptada após o decurso dos aplicáveis 4 ou 3 anos, no ordenamento jurídico português, tem de ser feita, dentro do prazo processualmente previsto, perante o tribunal administrativo competente, não sendo, portanto, invocável no âmbito de um, possível, processo (judicial) de cobrança coerciva (dos montantes indevidamente pagos/recebidos), por norma, execução fiscal, contra o devedor, intentado.
Julgamos que será neste contexto que o Recorrente afirma ser o OEF incompetente para apreciar a prescrição do procedimento administrativo e apenas competente o tribunal administrativo.
Ora, efectivamente, tal contenderá com a legalidade do acto administrativo que determinou a restituição da ajuda em causa e, por isso, constituirá fundamento a dirigir ao próprio órgão que detectou a irregularidade, ao órgão competente hierarquicamente ou ao tribunal em sede de acção administrativa. Em princípio, o OEF não é competente para questionar ou analisar a legalidade do acto administrativo que está a executar coercivamente, mas apenas, como vimos, para praticar os actos previstos no artigo 10.º, n.º 1, alínea f) do CPPT, ou seja instaurar os processos de execução fiscal e realizar os actos a estes respeitantes, salvo os actos previstos no artigo 151.º, n.º 1 do mesmo Código, que competem aos tribunais tributários.
No entanto, apesar de o OEF ter tomado como ponto de partida a irregularidade detectada no procedimento administrativo, não firmou qualquer posição quanto ao procedimento administrativo ou à sua legalidade, pois acabou por “misturar” vários factos que considerou relevantes e concluir somente pela prescrição da dívida exequenda e pela extinção do processo de execução fiscal; actos que, claramente, pode praticar no âmbito do processo executivo, nos termos do artigo 10.º, n.º 1, alínea f) do CPPT, independentemente da natureza da dívida em execução, como bem decidiu o tribunal recorrido.
Para cabal elucidação, salientamos a seguinte passagem da fundamentação constante da informação que fundou o acto reclamado: “(…) Considerando toda a
factualidade atrás referida, podemos concluir que a obrigação exequenda prescreveu em 21/12/2016, decorridos que foram quatro anos sobre o último facto interruptivo do prazo de prescrição aplicável à referida obrigação. Em face do exposto, afigurando-se que a tese defendida pela Reclamante goza de plena sustentação legal, doutrinal e jurisprudencial, sou do parecer que deve ser revogado, nos termos do n.º 2 do artigo 277.° do CPPT, o despacho do OEF, datado de 07/04/2020, e reconhecida a prescrição da dívida exequenda.
No fundo, é utilizado o prazo de quatro anos, mas nada se conclui quanto à prescrição do procedimento administrativo, encontrando-se, somente, uma consequência em termos de prescrição da própria dívida exequenda.
Nesta conformidade, não vislumbramos que o OEF seja incompetente para a prática do acto reclamado.
Por último, o Recorrente sustenta que o tribunal recorrido errou nos pressupostos de facto e de direito quanto à aplicação do artigo 3.º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro.
Para tanto, argumenta que, a partir do momento em que a dívida é executada – com a instauração do processo de execução fiscal - o que ocorre com a citação do exequente, a prescrição da mesma deixa de assentar nos pressupostos regulamentares e passam a funcionar as regras do Código Civil - 20 anos - previstas no artigo 309.º, para cobrança da mesma.
Ou seja, na sua óptica, há na realidade três momentos distintos para o ressarcimento do Estado-Membro (no caso o organismo pagador IFAP, I.P.) do valor considerado como indevidamente recebido pela executada, a saber:
1 – O do procedimento (artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento n.º 2988/95 – não está a ser discutido na presente instância);
2 – O da execução (artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento 2988/95 – aplicável ao caso vertente) e,
3 – O da cobrança (artigo309.º do Código Civil – aplicável ao caso vertente).
Conclui, assim, que, no caso em apreço, atento à data da emissão da decisão final (28/03/2011) e consequente instauração do processo de execução fiscal pelo IFAP, I.P. (05/07/2012), é axiomático que a presente execução foi executada dentro dos prazos legalmente exigidos, não havendo lugar à prescrição prevista no n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95.
Em suma, o IFAP, I.P. cumpriu e assegurou, em todas as suas vertentes, a aplicação do n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95, devendo o Serviço de Finanças competente promover a cobrança, que não se extingue dentro dos 3 anos após a instauração do processo de execução fiscal requerido pelo requerente.
O Recorrente distingue prazo de execução (3 anos previsto no Regulamento) de prazo de cobrança (20 anos previsto no artigo 309.º do Código Civil), mas a execução pode consubstanciar-se, como é o caso, na cobrança coerciva da dívida.
Por este motivo, não conseguimos compreender a argumentação do Recorrente, na medida em que o processo de execução fiscal em apreço visou precisamente a cobrança coerciva da dívida ao IFAP, I.P.
Na linha da interpretação do TJUE que demos a conhecer supra, relembramos que:
- uma vez sedimentada decisão (nacional) que aplique uma medida administrativa, como, por exemplo, a cobrança de ajudas (da União) indevidamente recebidas [ou uma sanção administrativa (Apesar de o art. 3.º n.º 2 do Regulamento mencionar “sanção administrativa”, segundo o TJUE, o mesmo “visa simultaneamente as sanções administrativas, na aceção do artigo 5.º, n.º 1, deste regulamento, e as medidas administrativas, na aceção do artigo 4.º, n.º 1, do referido regulamento, que podem ser adoptadas com vista à proteção dos interesses financeiros da União”.)], o destinatário daquela, se decorrer o prazo de, no mínimo, 3 anos sem que o processo de cobrança coerciva (da dívida respetiva) seja instaurado, pode opor-se ao correspondente processo de execução (fiscal);
- acresce, segundo o TJUE, que “a eventual inexistência de fundamento de oposição previsto pelo direito de um Estado-Membro em tal caso não pode impedir o destinatário de uma decisão de cobrança dos montantes indevidamente recebidos de invocar o termo do prazo de execução previsto no artigo 3.º, n.º 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95”;
- o prazo aplicável de execução da decisão (administrativa), em princípio, de 3 anos, começa a correr desde o dia em que tal decisão se torna definitiva, ou seja, insusceptível de recurso (por termo do prazo ou esgotamento das vias de recurso/impugnação administrativa);
- a citação (nos moldes em que seja regulada pelas legislações nacionais) do executado funciona como causa interruptiva do prazo previsto no artigo 3.º n.º 2 do Regulamento.
Posto isto, podemos, desde já, asseverar que o artigo 3.º, do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, empreendeu regular os efeitos do decurso do tempo, disponibilizado, às autoridades administrativas intervenientes, por um lado, para concluírem o procedimento de aplicação de medidas e/ou sanções administrativas, visando o cometimento de irregularidades no domínio do direito comunitário e, por outro, para, terminada essa fase, dentro do previsto prazo prescricional, darem início à execução da decisão, definitiva, que aplicou a concreta medida e/ou sanção administrativa; no caso dessa execução implicar o recebimento de quantias monetárias, instaurarem (com citação) a competente execução fiscal.
Assim sendo, não vislumbramos qualquer erro no seguinte julgamento levado a cabo pelo tribunal recorrido:
“(…) Tendo presentes estas considerações e volvendo ao caso sub judice, o prazo prescricional de três anos aplicável ao caso trazido à liça iniciou a contagem quando a decisão administrativa de restituição se tornou definitiva e interrompeu-se com a citação da executada no âmbito da execução fiscal.
Todavia, não se pode olvidar que, em 21/12/2016, o processo de execução fiscal n.º ...30 foi declarado em falhas, nos termos do art.º 272.º do CPPT (cfr. ponto 4 da factualidade assente nos autos).
Ora, conforme se sumariou no recente Acórdão do STA, de 28/02/2024, no Proc. n.º 01321/22.7BEPRT, consultável em www.dgsi.pt, “(...) IV - Não obstante, para efeitos de contagem do prazo da prescrição, a declaração em falhas (rectius a ocorrência das circunstâncias que determinam a declaração em falhas) faz cessar o efeito duradouro da citação enquanto causa de interrupção da prescrição, o que significa que se iniciará novo prazo de prescrição, geralmente de oito anos, tão-logo se verifiquem as circunstâncias elencadas no art. 272.º do CPPT.
V - Isso em consonância com a jurisprudência pacífica do STA segundo a qual a interrupção da prescrição decorrente da citação do executado inutiliza todo o tempo decorrido até à data em que se verificou o facto interruptivo e obsta ao início da contagem do novo prazo enquanto o processo executivo não findar ou, noutra formulação, que nos casos em que o prazo de prescrição foi interrompido pela citação, a cessação da eficácia do facto interruptivo é diferida para a data da decisão que ponha termo ao processo, mas sem prejuízo de dever equiparar-se a essa decisão aquela que declare a execução fiscal em falhas.
VI - Daí resulta, inequivocamente, que a data em que deve ser emitida essa declaração assume relevância para efeitos de prescrição, a qual, como é sabido, é de conhecimento oficioso (cfr. art. 175.º do CPPT), motivo por que, o tribunal deve dela tomar conhecimento independentemente do objecto do processo e de a questão ter ou não sido previamente colocada à administração tributária”.
Transpondo o entendimento vertido no douto Acórdão para o caso que aqui nos ocupa, tendo o processo de execução fiscal sido declarado em falhas, em 21/12/2016, inicia-se um novo prazo de prescrição, que in casu, sendo de três anos, terminou em 21/12/2019. (…)”
Portanto, ao contrário do que refere o Recorrente, não conseguiu executar totalmente a decisão de cobrança do montante indevidamente recebido, proferida em 28/03/2011, no prazo de três anos inscrito no artigo 3.º, n.º 2. Este triénio é valorado como o prazo, regra, ordinário de prescrição do tipo de dívida em causa, existindo uma impossibilidade, total, intransponível, de executar a decisão administrativa após esse prazo.
O decurso do prazo prescricional de três anos, antes de se completar, interrompeu-se com a citação da executada em 21/12/2012. Com efeito, começou a correr desde o dia em que a decisão administrativa, determinante da restituição/pagamento, se tornou definitiva, só se interrompe na data em que for efectivada a citação do executado (na execução fiscal) – cfr. Acórdão do STA, de 18/05/2022, proferido no âmbito do processo n.º 02502/21.6BEPRT. Isto, porque, fixado em três anos, o prazo, normal, de prescrição da obrigação de restituição/pagamento dos montantes em dívida ou indevidamente recebidos, eventualmente, acrescidos de juros, em consequência da prática de actos lesivos dos interesses financeiros da União, o seu decurso tem de ser sujeito, desde logo, às causas de interrupção, compatíveis, vigorantes no ordenamento jurídico nacional, como é o caso da citação – cfr. artigo 323.º n.º 1 do Código Civil (CC), do devedor/obrigado à restituição, no âmbito de processo judicial, destinado à cobrança dos montantes em dívida, com a eficácia estabelecida nos artigos 326.º e 327.º n.º 1 do CC.
A cessação da eficácia do facto interruptivo provocado pela citação é diferida para a data da decisão que ponha termo ao processo, mas sem prejuízo de dever equiparar-se a essa decisão aquela que declare a execução fiscal em falhas.
Logo, é sempre o mesmo prazo de três anos que é levado em linha de conta: foi inutilizado todo o tempo que decorreu até à data da citação (efeito instantâneo) e não correu novo prazo enquanto o processo de execução fiscal não findou (efeito duradouro); equivalendo a declaração em falhas a esse termo, voltou a decorrer o prazo a partir dessa declaração em falhas como decidiu o tribunal recorrido, esgotando-se em 21/12/2019.
Com estes fundamentos, verifica-se que, aquando da prolação do acto reclamado, a dívida exequenda, assente na obrigação de restituição do montante indevidamente recebido, se encontrava, de facto, prescrita.
Nestes termos, urge negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida na ordem jurídica.
CONCLUSÕES/SUMÁRIO
I - O artigo 3.º, do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, empreendeu regular os efeitos do decurso do tempo, disponibilizado às autoridades administrativas intervenientes, por um lado, para concluírem o procedimento de aplicação de medidas e/ou sanções administrativas, visando o cometimento de irregularidades no domínio do direito comunitário e, por outro, para, terminada essa fase, dentro do previsto prazo prescricional, darem início à execução da decisão, definitiva, que aplicou a concreta medida e/ou sanção administrativa; no caso dessa execução implicar o recebimento de quantias monetárias, instaurarem (com citação) a competente execução fiscal.
II - O prazo de execução da decisão (administrativa), de três anos, imposto pelo artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento (primeiro parágrafo), começa a correr desde o dia em que tal decisão se torna definitiva, ou seja, insuscetível de recurso (por termo do prazo ou esgotamento das vias de recurso/impugnação administrativa).
III - Fixado em três anos, o prazo, normal, de prescrição da obrigação de restituição/pagamento dos montantes em dívida ou indevidamente recebidos, eventualmente, acrescidos de juros, em consequência da prática de actos lesivos dos interesses financeiros da União, o seu decurso tem de ser sujeito, desde logo, às causas de interrupção, compatíveis, vigorantes no ordenamento jurídico nacional, como é o caso da citação – cfr. artigo 323.º, n.º 1 do Código Civil (CC), do devedor/obrigado à restituição, no âmbito de processo judicial, destinado à cobrança dos montantes em dívida, com a eficácia estabelecida nos artigos 326.º e 327.º n.º 1 do CC.
IV - Portanto, o estabelecido prazo prescricional de três anos, que começa a correr desde o dia em que a decisão (administrativa), determinante da restituição/pagamento, se torna definitiva, só se interrompe na data em que for efectivada a citação do executado (na execução fiscal).
V - A interrupção da prescrição decorrente da citação do executado inutiliza todo o tempo decorrido até à data em que se verificou o facto interruptivo e obsta ao início da contagem do novo prazo enquanto o processo executivo não findar ou, noutra formulação, que nos casos em que o prazo de prescrição foi interrompido pela citação, a cessação da eficácia do facto interruptivo é diferida para a data da decisão que ponha termo ao processo, mas sem prejuízo de dever equiparar-se a essa decisão aquela que declare a execução fiscal em falhas.
VI – O órgão de execução fiscal tem competência para praticar actos que reconheçam a prescrição da dívida exequenda ou a extinção do processo de execução fiscal, nos termos do artigo 10.º, n.º 1, alínea f) do CPPT, independentemente da natureza da dívida em execução coerciva.
IV. DECISÃO
Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas a cargo do Recorrente, nos termos da tabela I-B – cfr. artigos 6.º, n.º 2, 7.º,
n.º 2 e 12.º, n.º 2 do Regulamento das Custas Processuais.
Porto, 13 de Março de 2025
Ana Patrocínio
Maria do Rosário Pais
Ana Paula Santos |
