Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00018/22.2BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	10/14/2022

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Rogério Paulo da Costa Martins

Descritores:	INSTITUTO DA HABITAÇÃO E REABILITAÇÃO URBANA, I.P.; DESPEJO; ARTIGO 28.º DA LEI N.º 32/2016 DE 24.08; INTERESSE EM AGIR.

Sumário:	Sendo legalmente permitido o despejo a que alude o na redacção dada pela Lei n.º 32/2016 de 24 de Agosto, quer pela via judicial quer pela via administrativa, o Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana, I.P., não tem interesse em vir a Tribunal obter esse efeito antes de previamente determinar unilateralmente, por via administrativa, esse despejo e as suas consequências.


Recorrente:	Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana, I.P.
Recorrido 1:	AA.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	NEGAR PROVIMENTO


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não foi emitido parecer.

Decisão Texto Integral:

EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
O Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana, I.P., veio interpor RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 26.04.2022, pela qual foi a Recorrida, AA, absolvida da instância, por falta de interesse em agir, na acção que o Recorrente lhe moveu para resolução do contrato de arrendamento relativo a uma fracção destinada a habitação, celebrado entre ambos, bem como para o pagamento de rendas vencidas e vincendas e de uma indemnização.
Invocou para tanto, em síntese, que, ao contrário do decidido, se verifica o pressuposto processual do interesse em agir.
Não foram apresentadas contra-alegações.

O Ministério Púbico neste Tribunal não emitiu parecer.
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Cumpre decidir já que nada a tal obsta.
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I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
a) As alterações introduzidas pela Lei n.º 32/2016 de 24 de Agosto, à Lei 81/2014 de 19 de Dezembro, visaram afastar o despejo administrativo em algumas circunstâncias e dando novamente competência aos Tribunais Administrativos para tais procedimentos, nomeadamente no que concerne à resolução do contrato pelo senhorio pelo não pagamento de rendas, previsto no n.º 1 do art.º 25.º, com referência expressa para o art.º 1083.º e 1084.º do Código Civil.
b) O n.º 1 do art.º 28.º da Lei 81/2014, de 19 Dezembro, diz agora expressamente que os despejos são efectuados nos termos da Lei, desde logo afastando as entidades referidas no n.º 1 do art.º 2.º do diploma como sendo competentes para ordenar e mandar executar o despejo, podendo, para o efeito, requisitar as autoridades policiais competentes.
c) O nº 4 do artigo 28º da Lei nº 81/2014 estabelecia na sua versão inicial que “quando o senhorio for uma entidade diversa das referidas no n.º 1 do artigo 2.º, o despejo é efectuado através da ação ou do procedimento especial de despejo previstos no NRAU, e na respetiva regulamentação”.
cc) Este preceito foi revogado pela Lei n.º 32/2016 de 24 de Agosto, pelas que a todas as entidades referidas no nº 1 do artigo 2º da Lei nº 81/2014 é lícito promover aos despejos nos termos do disposto no nº 1 do artigo 28º da Lei nº 81/2014.
d) Os números 7 e 8 do art.º 34.º foram igualmente revogados pela Lei n.º 32/2016 de 24 de Agosto, pelo que deixou o senhorio de poder obter título bastante para desocupação de habitação e proceder ao despejo administrativo.
e) A Lei nº 32/2016 unicamente admite o despejo administrativo nos casos previstos no seu artigo 26º, ou seja, os relativos a cessação de contrato por denúncia, sendo para os demais admitida a via judicial;
Mesmo que assim se não entenda,
f) Ao arrendamento em causa é aplicável o regime jurídico do arrendamento apoiado, regido pela Lei nº 81/2014, de 19 de Dezembro, pelos regulamentos nesta previstos e pelo Código Civil (cf. artigos 17º e 39º desta Lei).
g) O artigo 1084º, nº 2, do Código Civil, permite que a resolução pelo senhorio do contrato de arrendamento quando fundada na falta de pagamento de rendas se efectue por comunicação à contraparte onde fundamentadamente se invoque a obrigação incumprida.
h) Solução idêntica está prevista para os contratos celebrados no regime do arrendamento apoiado, tal como resulta do artigo 25º nº 2 da Lei nº 81/2014, de 19 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pela Lei nº 32/2016, de 24 de Agosto;
i) Como se julga ser jurisprudência hoje pacífica (cfr. Ac. TR Lisboa. Proc. 10901/17.1T8LSB.L1-2, de 11.12.2018, Ac. TR Lisboa, Proc. 3707/18.2T8LSB.L1-7, de 02.07.2019), a possibilidade de resolução do contrato de arrendamento por comunicação por parte do senhorio não inviabiliza o recurso a acção judicial com o mesmo fim, sendo legítima a opção por qualquer uma das vias.
j) A competência dos tribunais administrativos para tais acções (de cessação dos contratos de arrendamento apoiado) está expressamente consignada no artigo 17º, nº 3, da Lei nº 81/2014;
k) O nº 1 do artigo 1048º do Código Civil expressamente prevê o direito ao recurso à acção judicial para resolução do contrato de arrendamento por falta de pagamento de rendas;
l) A submissão da resolução do litígio a um órgão judicial em observância dessa faculdade de opção, não pode uma ingerência na função administrativa, com consequente violação do princípio constitucionalmente consagrado da separação de poderes.
m) A resolução do contrato de arrendamento por via administrativa estaria sempre sujeita à sindicância judicial (cf. artigo 25º, nº 2, in fine, e artigo 28º, nº 2, daquela Lei).
n) Considera-se assim verificado o pressuposto processual autónomo de interesse em agir, o qual consiste, in caso, na utilidade da demanda, considerado o sistema jurídico aplicável às pretensões, e tal como a acção é como configurada pelo Autor (cf. Ac. TR do Porto, Proc. 4094/18.4T8MAI.P1, e Ac. do TR Lisboa, Proc. 1712/17.5T8BRR-B.L1-6).
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II - A decisão recorrida:
“(…)
Do interesse em agir:
Conforme atrás enunciado, foi suscitada oficiosamente, a falta de interesse em agir do Autor.
Apreciemos.
O interesse em agir como pressuposto processual exprime-se pela necessidade da tutela jurisdicional e, faltando, pode determinar genericamente a verificação de uma exceção dilatória.
Consiste, assim, na verificação da necessidade ou utilidade da ação, sendo definido como a necessidade de usar do processo, de instaurar ou fazer prosseguir a ação. A necessidade em causa não pode ser meramente subjetiva, confundindo-se com a opção pela demanda, antes tem de apreciar-se objetivamente e em relação à normatividade jurídica.
Donde o interesse em agir consiste na necessidade e utilidade da demanda considerado o sistema jurídico aplicável às pretensões invocadas, e a sua verificação ocorre sempre que o demandante tenha necessidade de intervenção judicial para reconhecimento da sua pretensão, tal como a configura no exercício da sua liberdade de conformação da ação.
A falta de interesse em agir é, assim, uma exceção dilatória inominada insuprível, cuja verificação obsta ao prosseguimento dos autos e determina a absolvição da instância ou o indeferimento da petição inicial, no caso de não ter ocorrido ainda a citação do Réu.
Volvendo ao caso em apreço, o Autor, Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, IP, formulou o seguinte pedido:
“Nestes termos, e nos mais de Direito que V. Exa. doutamente suprirá, deve a presente ação ser julgada procedente, por provada, e, em consequência:
a) decretada a cessação, por resolução, do contrato de arrendamento relativo à fração autónoma identificada pela letra D, correspondente ao primeiro andar esquerdo, destinado a habitação, do prédio urbano constituído em regime de propriedade horizontal, sito no número 116 na Rua ... (ou Rua ...), Bairro ..., ..., inscrito na matriz predial urbana da União de freguesias de Viana do Castelo (... e ...) e ..., e inscrito na Conservatória do Registo Predial ... sob o nº ...40, freguesia ... (...), condenando-se ainda a Ré na entrega do arrendado, livre e devoluto de pessoas e bens; (…)”.
Ora, entende o Tribunal que o Autor dispõe de mecanismos que lhe permitem assegurar a tutela requerida nos presentes autos.
Sobre esta matéria já se pronunciou de forma lapidar, o Acórdão proferido em 18.06.2020, pelo Tribunal Central Administrativo Sul, processo 644/18.4BESNT, pelo que, limitar-nos-emos a transcrever a sua fundamentação, que sufragamos com a devida vénia (artigo 3.º, n.º 3 do CC):
“Erro de julgamento quanto à interpretação do artigo 28.º da Lei n.º 81/2014, de 19/12, na redação conferida pela Lei n.º 32/2016, de 24/08
Vem o Autor, Município da Amadora, a juízo interpor recurso da sentença recorrida, que julgou procedente a exceção de falta de interesse em agir e absolveu o Réu da instância, com o fundamento invocado de erro de julgamento quanto à interpretação do artigo 28.º da Lei n.º 81/2014, de 19/12, na redação conferida pela Lei n.º 32/2016, de 24/08.
Sustenta o Recorrente que existiu uma alteração à Lei n.º 81/2014, de 19/12, pela Lei n.º 32/2016, de 24/08, pela qual se pretendeu obstar à execução dos despejos administrativos, tendo agora as entidades administrativas de recorrer aos Tribunais Administrativos.
Nesse sentido, entende que a sentença recorrida incorre em erro de julgamento de direito ao
decidir pela falta de interesse em agir do Município na instauração da presente ação.
Vejamos.
De acordo com o julgamento da matéria de facto decorre que entre o Autor e o Réu foi celebrado contrato de arrendamento de renda apoiada, sujeito à disciplina prevista no D.L. n.º 166/93, de 08/05, conforme estipulação constante do clausulado do contrato.
Com fundamento na falta de pagamento das rendas, em 18/10/2017 foi decidida a resolução do contrato e o consequente despejo (ponto 9 da matéria de facto assente) pelo Autor, ora Recorrente.
Não tendo o Réu comparecido nos serviços do Autor, nem para contestar, nem para entregar as chaves do fogo, veio o Município da Amadora instaurar a presente ação tendo por objeto o despejo, pedindo que o Réu seja condenado a entregar a habitação e pagar o valor das rendas em dívida.
A sentença recorrida veio a decidir pela falta de interesse em agir do Autor, entendendo que a Lei n.º 81/2014, de 19/12 previu o despejo administrativo e que a Lei n.º 32/2016, de 24/08 “manteve, aperfeiçoou e reafirmou o mecanismo do despejo administrativo, da competência dos senhorios públicos, como são os Municípios, bem como da execução das dívidas de rendas não pagas, e outras inerentes (…)”.
De imediato se toma posição de que este julgamento se encontra correto, sendo de manter, embora com diferente fundamentação de direito.
Sem que seja possível extrair uma solução expressa e inequívoca da letra da lei, a mesma há-de decorrer da interpretação conjugada de um conjunto de preceitos da Lei n.º 81/2014, de 19/12, na redação conferida pela Lei n.º 32/2016, de 24/08, a saber, os artigos 17.º, n.º 3, 28.º, 28.º-A e 35.º, n.º 3.
Com relevo, transcrevem-se as citadas disposições legais pertinentes para o caso:
Artigo 17.º, n.º 3: “Compete aos tribunais administrativos conhecer das matérias relativas à invalidade ou cessação dos contratos de arrendamento apoiado.”.
“Artigo 28.º
Despejo
1 – Caso não seja cumprida voluntariamente a obrigação de desocupação e entrega da habitação a uma das entidades referidas no n.º 1 do artigo 2.º, cabe a essas entidades levar a cabo os procedimentos subsequentes, nos termos da lei.
2 – São da competência dos dirigentes máximos, dos conselhos de administração ou dos órgãos executivos das entidades referidas no n.º 1 do artigo 2.º, consoante for o caso, as decisões relativas ao despejo, sem prejuízo da possibilidade de delegação.
3 – Quando o despejo tenha por fundamento a falta de pagamento de rendas, encargos ou despesas, a decisão de promoção da correspondente execução deve ser tomada em simultâneo com a decisão do despejo.
4 – (Revogado.)
5 – Salvo acordo em sentido diferente, quaisquer bens móveis deixados na habitação, após qualquer forma de cessação do contrato e tomada de posse pelo senhorio, são considerados abandonados a favor deste, caso não sejam reclamados no prazo de 60 dias, podendo o senhorio deles dispor de forma onerosa ou gratuita, sem direito a qualquer compensação por parte do arrendatário.
6 – (…).
Artigo 28.º-A
Resolução alternativa de conflitos
As entidades locadoras podem recorrer à utilização de meios de resolução alternativa de conflitos para resolução de quaisquer litígios relativos à interpretação, execução, incumprimento e invalidade de procedimentos na aplicação da presente lei, sem prejuízo do recurso ao tribunal sempre que não haja acordo entre as partes.”.
A que acresce ainda o artigo 35.º, n.º 3: “Caso não seja cumprida voluntariamente a obrigação de desocupação e entrega da habitação nos termos do número anterior há lugar a despejo nos termos do artigo 28.º.”.

Do quadro legal descrito extrai-se a competência dos tribunais administrativos para conhecer das matérias relativas à invalidade ou cessação dos contratos de arrendamento apoiado, mas sem que se preveja a competência judicial em matéria de despejo.
O legislador elencou as matérias a que cabe a competência aos tribunais administrativos, especificando-as como sendo apenas a matéria da invalidade e da cessação do contrato, pois no demais, a competência é atribuída aos órgãos administrativos, nos exatos termos em que a lei o definir.
No que se respeita ao despejo, estabelece o artigo 28.º da Lei n.º 81/2014, de 19/12, na redação conferida pela Lei n.º 32/2016, de 24/08, que caso não seja cumprida voluntariamente a obrigação de desocupação e entrega da habitação ao Município, cabe a essa entidade levar a cabo os procedimentos subsequentes, nos termos da lei, atribuindo a competência da decisão do despejo aos dirigentes máximos, dos conselhos de administração ou dos órgãos executivos das entidades referidas no n.º 1 do artigo 2.º, consoante for o caso, in casu, ao Presidente da Câmara Municipal, sem prejuízo da possibilidade de delegação de competências.

Mais se estabelece que quando o despejo tenha por fundamento a falta de pagamento de rendas, encargos ou despesas, a decisão de promoção da correspondente execução deve ser tomada em simultâneo com a decisão do despejo.
O que significa que neste caso, quando o despejo tenha por fundamento a falta de pagamento de rendas, encargos ou despesas, se confere a competência legal para determinar não apenas o despejo, mas também a sua execução, a um órgão administrativo.
Assim, especificamente no caso de o despejo ter por fundamento a falta de pagamento das rendas, o legislador conferiu à Administração o poder de decidir o despejo e de o executar, consagrando, por isso, o despejo administrativo.
O que implica que a lei consagrou o exercício do poder administrativo, quer de autotutela declarativa, quer de autotutela executiva, excluindo a competência jurisdicional dos tribunais administrativos para a execução do despejo.
A Administração tanto dispõe do poder de determinar a resolução do contrato de arrendamento com fundamento na falta de pagamento de rendas, como de determinar o despejo, assim como do poder de o executar.
Por isso, se prevê no citado artigo 28.º, n.º 5 que quaisquer bens móveis deixados na habitação, após qualquer forma de cessação do contrato e tomada de posse pelo senhorio, são considerados abandonados a favor deste, caso não sejam reclamados, podendo o senhorio deles dispor de forma onerosa ou gratuita, sem direito a qualquer compensação por parte do arrendatário.
O senhorio tem a competência legal para decretar o despejo e de o executar, assim como de fazer seus os bens móveis deixados na habitação, o que implica o reconhecimento legal não apenas da propriedade do imóvel, mas da posse do arrendado e, ainda, da propriedade dos bens móveis na mesma deixados que não sejam reclamados pelo inquilino.
Tal pressupõe que caiba à Administração o poder de determinar e executar o despejo administrativo. Acresce ainda em auxílio da interpretação expendida que, segundo o artigo 28.º-A do diploma em análise, o inquilino pode recorrer à utilização de meios de resolução alternativa de conflitos para resolução de quaisquer litígios relativos à interpretação, execução, incumprimento e invalidade de procedimentos na aplicação da lei, sem prejuízo do recurso ao tribunal, sempre que não haja acordo entre as partes.
Tal disposição traduz que apenas quando o inquilino se oponha à decisão administrativa de resolução do contrato e do despejo ou da sua execução e a pretenda contestar, pode recorrer à via judicial ou recorrer aos meios de resolução alternativa de conflitos.
Deste modo, apenas quando não haja o acordo entre as partes existirá um litígio carente de resolução, a qual, por isso, não se atribui a sua resolução ao próprio órgão administrativo. Neste caso, apenas sendo contestada a decisão administrativa de resolução do contrato de arrendamento e do despejo administrativo pelo inquilino, se atribui a uma entidade terceira imparcial e independente a resolução do litígio, isto é, os tribunais administrativos, mediante a instauração de uma ação administrativa ou as vias de resolução alternativa de conflitos.
Não sendo impugnada a decisão administrativa, não existe litígio que careça de ser judicialmente dirimido.
No presente caso, o Réu nada disse, nem contestou a decisão de resolução do contrato e que determinou o despejo, assim como as medidas tendentes à sua execução, pelo que, não existe qualquer conflito ou litígio que urja resolver judicialmente.
No mesmo sentido o aponta o disposto no artigo 35.º, n.º 3 da Lei n.º 81/2014, de 19/12, na redação conferida pela Lei n.º 32/2016, de 24/08, no caso de existir uma ocupação sem título, em que não foi celebrado contrato de arrendamento e existe uma ocupação ilegal do imóvel, pois também neste caso, não sendo cumprida voluntariamente a obrigação de desocupação e entrega da habitação, há lugar a despejo administrativo, nos termos do artigo 28.º.
Assim, existindo a resolução do contrato de arrendamento pelo senhorio com fundamento na falta de pagamento de rendas, sendo decretado o despejo, assim como as medidas destinadas à sua execução, sem que o inquilino proceda à entrega das chaves, não entregando a habitação, mas sem contestar a decisão administrativa tomada, a ela não se opondo, não existe litígio ou conflito que careça de ser dirimido mediante o recurso à via judicial, dispondo o órgão administrativo da legal competência não apenas para decidir o despejo, como para o executar, não apenas na sua forma jurídica, mas incluindo a execução material do despejo.

No demais, consultando quer o Projeto de Lei n.º108/XIII ( https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=39997 ), quer o Projeto de Lei n.º 122/XIII (https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=40039), que estão na base da aprovação da Lei n.º 32/2016, de 24/08, que altera a Lei n.º 81/2014, de 19/12, não se extrai interpretação ou entendimento diferente.
O recurso à via judicial administrativa está unicamente pensado para as situações em que exista conflito entre as partes e em que o inquilino se oponha ou conteste a decisão administrativa de despejo, o que não se verifica no presente caso.” (negrito e sublinhados nossos).
Aplicando o aresto transcrito ao caso em apreço, com as necessárias adaptações, depreende-se que nos termos do artigo 28.º da Lei 32/2016 de 24.08, caso não seja cumprida voluntariamente a obrigação de desocupação e entrega da habitação, são da competência dos dirigentes máximos, dos conselhos de administração ou dos órgãos executivos, no caso o Conselho Diretivo, as decisões relativas ao despejo. Quando a causa resolutiva seja a falta de pagamento de rendas, o n.º 3 do artigo 28.º, ainda estabelece que a decisão de promoção da correspondente execução deve ser tomada em simultâneo com a decisão do despejo, situação nos autos.
A única situação em que se verifica o uso à via judicial administrativa é quando o inquilino se oponha ou conteste a decisão administrativa de despejo.
Portanto, o Autor dispõe de meios de autotutela – declarativa e executiva – que lhe permitem alcançar os fins visados com a propositura da presente ação, designadamente no que respeita à determinação e execução do despejo/desocupação do fogo ocupado, nos termos da disciplina prevista no artigo 28.º da Lei n.º 32/2016 de 24.08.
À falta de necessidade de tutela jurisdicional por parte do Autor, corresponde a falta de interesse processual ou interesse em agir.
Sendo assim, é notório que nos presentes autos, o Autor carece de interesse em agir, o que representa exceção dilatória inominada que determina a absolvição da instância.
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Nos termos do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento das Custas Processuais (RCP), as custas processuais abrangem a taxa de justiça, os encargos e as custas de parte.
De acordo com o n.º 1 do artigo 527.º do CPC (aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA) «[a] decisão que julgue a ação ou algum dos seus incidentes ou recursos condena em custas a parte que a elas houver dado causa ou, não havendo vencimento da ação, quem do processo tirou proveito», postulando o n.º 2 do referido artigo que dá causa às custas do processo a parte vencida, na proporção em que o for.
Nesta conformidade, as custas são a cargo do Autor, nos termos do disposto no artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC e artigo 6.º do RCP.

DECISÃO:
Nos termos e com os fundamentos expostos, julgo verificada a exceção dilatória de falta de interesse em agir e, em consequência, absolvo o Réu da instância.
*
(…)”
*
III - Enquadramento jurídico.
Mostra-se totalmente acertada a decisão.
Refere o Recorrente que o despejo é admitido por via judicial ou por via administrativa, sendo legítima a opção por qualquer das vias, não constituindo essa possibilidade uma violação do princípio da separação de poderes.
Mas precisamente por ter a faculdade de regular unilateralmente a situação, por via administrativa, é que lhe falta interesse em recorrer ao Tribunal.
Ao contrário, o particular não pode definir unilateralmente a situação; está sujeito ao poder de autoridade do senhorio, entidade púbica.
Mostra-se, portanto, acertada a conclusão tirada na decisão recorrida de que por o Autor dispor de meios de autotutela – declarativa e executiva – que lhe permitem alcançar os fins visados com a propositura da presente acção, designadamente no que respeita à determinação e execução do despejo ou desocupação do fogo ocupado, nos termos do disposto no artigo 28.º da Lei n.º 32/2016 de 24.08, não tem interesse em vir a Tribunal obter esse efeito.
A interpretação destes e dos demais preceitos referidos no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 18.06.2020, no processo 644/18.4BESNT, acima citado, é a que também subscrevemos.
A questão de eventual violação do princípio da separação de poderes não se coloca sequer, porque fica para além da questão aqui decidida, da falta de interesse em agir.
Pelo que se impõe manter a decisão recorrida.
*
IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantêm a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente.
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Porto, 14.10.2022
Rogério Martins
Luís Migueis Garcia
Conceição Silvestre