XI- O acto de indeferimento em apreço deverá pois, ser anulado, por vícios de forma, por falta de fundamentação e por falta de audiência prévia.
O Mº Pº emitiu pronúncia nesta instância no sentido da improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.
II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO
O erro de julgamento do acórdão recorrido quanto à apreciação dos imputados vícios de forma, por falta de audiência prévia e por falta de fundamentação, ao despacho impugnado, com violação do disposto nos artºs 8º, 100º e 125º do CPA e 267º-5 da CRP.
III- FUNDAMENTAÇÃO
III-1. Matéria de facto
O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:
1.º - O A. é dono do prédio rústico sito no Lugar de ..., freguesia de Fornos, concelho de Marco de Canaveses, com 1.900 m2, inscrito na matriz respectiva sob o artigo ..., descrito na Conservatória do Registo Predial de Marco de Canaveses pelo n.º... (cf. fls. 14 a 15 dos autos);
2.º - Em 05 de Maio de 2005, o ora A. requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Marco de Canaveses o licenciamento de umas obras a efectuar num prédio rústico sito no Lugar de ..., freguesia de Fornos, concelho de Marco de Canaveses, que consistiam na construção de um edifício novo, destinado a habitação unifamiliar (cf. fls. 14 e 19 do PA);
3.º - Em 30 de Setembro de 2005, foi elaborada a Informação n.º 145.OP/05 no Departamento de Projectos Municipais da Câmara Municipal de Marco de Canaveses, que apresenta o seguinte teor: «O terreno situa-se em área de Reserva Ecológica Nacional, pelo que, atendendo às suas características será de indeferir nos termos dos art.ºs 52.º e 53.º do Regulamento do P.D.M.
Aplica-se o disposto na alínea a) do n.º 1 do art. 24.º do Decreto-Lei n.º 555/99 com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 177/01.» - (cf. fl. 45 do PA);
4.º - Sobre a Informação supra referida, foi proferido em 30 de Novembro de 2005 o seguinte despacho: «Proceda-se em conformidade (…)» - (cf. fl. 45 do PA);
5.º - Em 09 de Agosto de 2006, o ora A. dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Marco de Canaveses um requerimento onde pedia a reapreciação do processo de licenciamento, mais referindo o seguinte:
«Trata-se de uma construção nova destinada a Habitação Unifamiliar, sita no Lugar de ...s, Freguesia de Fornos, Concelho de Marco de Canaveses, com área de implantação de 201,86m2, composta de Cave e Rés-do-Chão (…).
(…)
Da análise à localização do terreno verificou-se que parte do artigo encontra-se em:
A – Floresta de Protecção…a edificabilidade será em regime de colmatação de espaço, estando portanto no intervalo entre duas edificações existentes, com distância inferior a 50 metros.
B – R.A.N. – Reserva Agrícola Nacional (…)» - (cf. fls. 47 a 50 do PA);
6.º - Em 16 de Agosto de 2006, foi elaborada a Informação n.º 139.OP/06 no Departamento de Projectos Municipais da Câmara Municipal de Marco de Canaveses, que apresenta o seguinte teor: «A exposição apresentada, e pelos elementos nela contidos, não conduzem à alteração da informação prestada anteriormente, pelo que será de manter o indeferimento do processo.» - (cf. fl. 12 do PA);
7.º - Sobre a Informação supra referida, foi proferido em 28 de Agosto de 2006 o seguinte despacho: «Informe-se o requerente (…)» - (cf. fl. 12 do PA) - despacho impugnado;
8.º - Pelo ofício n.º 64 c), de 2006.08.30, assinado pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal de Marco de Canaveses, o ora A. foi notificado do seguinte: «Leva-se ao conhecimento de V. Ex.ª que segundo parecer dos Serviços Técnicos de Obras desta Câmara Municipal, segundo o qual, a exposição apresentada, e pelos elementos nela contidos, não conduzem à alteração da informação prestada anteriormente, pelo que será de manter o indeferimento do processo.» - (cf. fl. 11 do PA).
III-2. Matéria de direito
Como supra se deixou dito, constitui objecto do presente recurso jurisdicional, indagar do invocado erro de julgamento do acórdão recorrido quanto à apreciação dos imputados vícios de forma, por falta de audiência prévia e por falta de fundamentação, ao despacho impugnado, com violação do disposto nos artºs 8º, 100º e 125º do CPA e 267º-5 da CRP.
Sustenta o Recorrente que reapreciou e decidiu através de despacho de indeferimento.
Face aos fundamentos do pedido de reapreciação, o Recorrente manteve os fundamentos da decisão inicial, que assim também manteve, nada o obrigando a produzir novos fundamentos apenas porque ocorreu um pedido de reapreciação.
Com efeito, o pedido de reapreciação apresentado pelo Autor nada trouxe de novo para o que está em causa, pelo que nada impede que a decisão se mantenha nos seus precisos termos, e também, consequentemente, nada obriga a que se proceda à audiência prévia do Autor enquanto interessado, isto porque o Autor já conhecia o sentido da decisão e conformou-se com a sua primeira expressão.
Assim sendo, a decisão judicial recorrida, ao decidir como decidiu, procedeu a uma incorrecta interpretação e aplicação das normas dos artigos 8°, 100º e 125° do CPA, bem como do artigo 267°, n.° 5, da CRP, normas estas que assim, e por essa razão, se mostram violadas.
Vejamos se lhe assiste razão
A este propósito, sustentou-se na decisão objecto de impugnação o seguinte:
“(…)
O A. assacou ao acto impugnado a falta/insuficiência de fundamentação.
(…)
(…) tendo o A. introduzido no pedido de reapreciação do seu caso novos elementos de facto e de direito (inserção do terreno em floresta de protecção e em RAN, com susceptibilidade de edificação em regime de colmatação de espaços entre habitações existentes/art. 37.º, n.º 2, do RPDM-MMC), impunha-se que o R. reapreciasse o novo requerimento, o que fez, e que o decidisse, o que também fez, através da prolação do despacho de indeferimento ora posto em crise, no qual adoptou uma fundamentação “per relationem” (cf. art. 125.º, n.º 1, do CPA), ou seja, tomando para si a fundamentação aposta na Informação n.º 139.OP/06.
Todavia, em face do novo requerimento do ora A., será que se pode considerar a fundamentação aduzida pelo R. suficiente? Vejamos qual foi essa fundamentação: «A exposição apresentada, e pelos elementos nela contidos, não conduzem à alteração da informação prestada anteriormente, pelo que será de manter o indeferimento do processo.» - (cf. ponto 6.º do probatório).
Fica-se a saber que o R. mantém o indeferimento do pedido de licenciamento e que insiste nos fundamentos da informação anterior, mas não se percebe como é que o R. analisou os novos elementos avançados pelo A., se os achou pertinentes, ou não, e, desconsiderando-os, como parece ter sido, quais os motivos que o levaram a afastá-los.
De facto, da insuficiente exposição de fundamentos, não se depreende se o R. indagou sobre os novos argumentos de facto e de direito aduzidos pelo A., de que forma e quais os meios, não se vendo, quanto a tal aspecto, o registo escrito do “iter” lógico seguido pela entidade pública decisora.
A insuficiência de fundamentação equivale à sua falta, atento o previsto no art. 125.º, n.º 2, do CPA, procedendo, assim, o invocado vício de forma, por falta de fundamentação.
Tratando-se de uma reapreciação do pedido de licenciamento do A., que resultou numa decisão de indeferimento, impunha-se que o R. cumprisse com a formalidade de audiência prévia do requerente procedimental, apresentando-lhe um projecto de decisão, promovendo, assim, o princípio da participação dos particulares nas decisões que lhes disserem respeito, em consonância com os artigos 267.º, n.º 5, da CRP, 8.º e 100.º, n.º 1, do CPA.
O R. não deu azo à formalidade de audiência prévia do ora A., padecendo o acto impugnado de vício de forma, que procede.
Em suma, procedendo os vícios de forma atrás aludidos, o acto impugnado será anulado.
(…).”
A exigência de fundamentação de todos os actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos é uma exigência constitucional - Cfr. artº 268º-3 da CRP.
Tal exigência constitucional encontra-se, desde logo, regulada no CPA, sob os artºs 124º e 125º.
Assim, sob a epígrafe de ”Dever de fundamentação”, dispõe o artº 124º desse Código que:
”1 – Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados, o actos administrativos que, total ou parcialmente:
a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
b) Decidam reclamação ou recurso;
c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.
(…)”.
Por seu lado, determina o artº 125º, ainda do CPA, sob a epígrafe
”Requisitos da fundamentação”, que:
“1 – A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
2 – Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.
(…)”.
Na dogmática jurídico-administrativa, por fundamentação de um acto administrativo entende-se como sendo a enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse acto ou a dotá-lo de certo conteúdo - Cfr. neste sentido os Profs. Diogo Freitas do Amaral e Marcello Caetano in Lições de Direito Administrativo, III vol., e Manual de Direito Administrativo, vol. I.
E de acordo com o se achava já estabelecido pelo DL 256-A/77, de 17.JUN, a fundamentação tinha de ser expressa e consistir na exposição, ainda que sucinta, dos fundamentos de facto e de direito da decisão, devendo tal exposição expressa ser clara, coerente e completa.
No caso, porém, do acto administrativo consistir numa declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta, o dever de fundamentação basta-se com essa declaração de concordância sem necessidade de uma enunciação expressa dos fundamentos da decisão proferida - Cfr. neste sentido o artº 125º do CPA e o Prof. Freitas do Amaral in Direito Administrativo, III. vol., pp. 257 e segs..
Nesse caso aquela enunciação de motivos, clara, coerente e completa, dos fundamentos de facto e de direito devem conter-se no parecer, informação ou proposta.
A exigência da fundamentação significa que o acto administrativo deve apresentar-se formalmente como uma disposição conclusiva lógica de premissas correctamente desenvolvidas e permitir através da exposição sucinta dos factos e das normas jurídicas em que se funda, que os seus destinatários possam fazer a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo seu autor – Cfr. neste sentido os Acs. STA de 04.JUL.96 e de 05.DEZ.96, in Recs. n.ºs 38 283 e 33 857, respectivamente.
Tal exigência é, pois, uma regra que se impõe na prolação de actos administrativos, em ordem à transmissão por parte do seu autor ao seu destinatário das razões subjacentes à sua prática.
No caso dos autos, o despacho impugnado foi proferido sobre a Informação n.º 139.OP/06 no Departamento de Projectos Municipais da Câmara Municipal de Marco de Canaveses, cujo conteúdo acolheu.
É o seguinte o teor da Informação, em referência:
«A exposição apresentada, e pelos elementos nela contidos, não conduzem à alteração da informação prestada anteriormente, pelo que será de manter o indeferimento do processo.» - (cf. fl. 12 do PA);
Como atrás se deixou dito, sobre tal Informação foi proferido despacho de indeferimento, objecto da presente AAE.
Ora, configurar-se-á o despacho impugnado como fundamentado?
Como supra se fez menção, a fundamentação de um acto administrativo consiste na enunciação explícita das razões ou motivos que levaram o seu autor a praticá-lo, devendo esta traduzir-se numa exposição expressa dos fundamentos de facto e de direito da decisão, de forma clara, coerente e completa.
Analisando a motivação constante do despacho impugnado, coincidente no caso com a da Informação por ele acolhida, somos de considerar não conter a mesma uma exposição sucinta dos factos e das normas jurídicas em que se funda, não permitindo, desse modo, que os seus destinatários possam fazer a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo seu autor, não ficando inteirado das razões que levaram o autor do acto a praticá-lo, no caso, a manter o indeferimento do pedido de licenciamento, remetendo para os fundamentos da Informação anterior que estiveram na base do indeferimento do pedido de licenciamento inicial, sendo certo que pelo interessado foi formulado um pedido de reapreciação do processo de licenciamento com invocação de novos elementos, desconhecendo-se, perante o teor da Informação apropriada pelo novo despacho de indeferimento, se tais novos elementos subjacentes ao pedido de reapreciação terão sido objecto de análise pelo órgão decisor.
Assim, contrariamente ao entendimento do Recorrente, somos de considerar que o acto administrativo, em questão, se não configura como dotado de fundamentação suficiente, porquanto se desconhece o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo seu autor em ordem à sua prolação.
Por outro lado, quanto à audiência prévia dos interessados, considerado que se tratava da prolação de um novo acto administrativo tendo por objecto o pedido de reapreciação do pedido de licenciamento, em face de novos fundamentos de facto e de direito invocados pelo A., impunha-se a sua observância, de acordo com o enunciado pelos artºs 8º e 100º e segs. do CPA e 267º-5 da CRP.
Com efeito, conforme estabelece o artº 8º do CPA, “Os órgãos da Administração Pública devem assegurar a participação dos particulares, bem como das associações que tenham por objecto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhes disserem respeito, designadamente através da respectiva audiência nos termos deste Código”.
Por seu lado, dispõe o nº 1 do artº 100º do mesmo Código que, “Concluída a instrução e salvo o disposto no artº 103º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta”.

Finalmente, estatui o nº 5 do artº 267º da CRP que “O processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito”.
Efectivamente, na sequência do direito de participação dos cidadãos na formação das decisões que lhe digam respeito consagrado no nº 5 do artº 267º da CRP, o direito de ser informado sobre um determinado processo consubstancia um verdadeiro direito subjectivo público e tem como principal efeito o de permitir ao interessado participar na formação da decisão ou deliberação exprimindo o seu ponto de vista - Cfr. neste sentido Sérvulo Correia, "Princípios Constitucionais da Administração Pública" in "Estudos sobre a Constituição", III vol., pp. 697.

Tal constitui manifestação do princípio do contraditório, assegurando-se deste modo, uma discussão plena do assunto através dum procedimento imparcial e público, implicando a necessidade de confrontar os critérios da Administração com os dos Administrados - Cfr. neste sentido J.M. Auby e R. Drago, in "Traité du Contentieux Administratif", tomo II, pp. 608 e segs..

Tal audição reverte, ainda, a favor do interesse público na medida em que ao procedimento administrativo será carreada uma visão dos factos eventualmente contraposta à do interessado, formando, hipoteticamente, elementos pertinentes à formação de uma correcta e adequada vontade por parte do órgão competente para a prolação da decisão final - Cfr. neste sentido Silvio Lessona, in "La giustiça amnistrativa, pp. 61 e Gianini, in " La giustiça amnistrativa, pp. 52 e Acs. STA de 12.JUN.97, in Recurso n.º 41 616 e de 17.DEZ.97 in Recurso n.º 36 001.

Ora, no caso dos autos, não foram observados os trâmites procedimentais, em sede de audiência prévia, previstos quer nos artºs 100º e segs. do CPA, não tendo os interessados sido notificados do projecto de decisão final para sobre ele se pronunciarem querendo.

Termos em que improcedem as conclusões de recurso atinentes ao invocado erro de julgamento quanto à apreciação dos vícios de forma, quer por falta de fundamentação e de falta de audiência dos interessados.
Deste modo, em função de tudo quanto se deixa expendido, improcedem as conclusões de recurso, impondo-se, em consequência, a manutenção do acórdão recorrido.
IV- DECISÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em negar provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, confirmar o acórdão recorrido.
Custas pelo Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 6 Uc’s – Cfr. artºs 73º-A-1, 73º-D-3, 73º-E-a) do CCJ e 189º do CPTA.
Porto, 05 de Fevereiro de 2009
Ass. José Luís Paulo Escudeiro
Ass. Maria do Céu Dias Rosa das Neves
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho: "Vencido, porquanto analisado o quadro factual e cotejado o PA apenso entendo que, no caso, inexistem as ilegalidades assacadas ao acto impugnado, visto este se mostrar fundamentado nos termos dos arts. 124º e 125º do CPA, sendo que se os fundamentos do indeferimento estão incorrectos tal relevaria apenas em sede de erro sobre os pressupostos de facto e de direito, para além de que "in casu" não haveria lugar a audiência prévia (arts. 100º e segs. do CPA)."