| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
JCPFS, no âmbito da Ação Administrativa intentada contra o Ministério do Trabalho Emprego e Segurança Social, tendente, em síntese, a impugnar o Despacho nº 409/2016 do Ministro do Trabalho, Emprego e da Segurança Social, de 31.12.2015, que determinou a cessação da comissão de serviço do Autor, enquanto Subdelegado Regional do Norte do Instituto do Emprego e Formação Profissional, inconformado com a Sentença proferida em 24 de setembro de 2018 que julgou a ação totalmente improcedente, veio interpor recurso jurisdicional da mesma, proferida em primeira instância no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto.
Formulou o aqui Recorrente nas suas alegações de recurso, apresentadas em 6 de novembro de 2018, as seguintes conclusões:
“1. A douta Sentença proferida assenta em erros manifestos na apreciação da prova produzida, quer por via documental quer testemunhal e, consequentemente, no julgamento da matéria de facto, erros esses que redundaram na prolação de uma decisão injusta – porque apartada da realidade do caso em julgamento – e que, como tal, se impõe seja revogada;
2. O julgamento da invalidade da audiência prévia invocada pelo Autor não pode prescindir da consideração dos factos invocados nos artigos 40º a 47º da P.I.;
3. O depoimento das testemunhas inquiridas (designadamente das testemunhas CMOF, EMTLM, FXAA, VMSG, JJPR e CJMGB, conforme excertos de depoimentos supra transcritos) impõe a inclusão, na factualidade tida por provada, de um novo ponto 4.º na listagem respetiva, com a seguinte redação:
“O Autor foi convocado para a reunião referida no ponto 3.º de um dia para o outro, sem que lhe tivesse sido previamente comunicada a motivação da decisão de cessação da respetiva comissão de serviço, motivação essa que lhe foi transmitida na referida reunião e que se cingiu aos fundamentos elencados na Ata n.º 8/2015 (cf. fls. 141, verso, e 142 do processo físico)”
4. O preenchimento do requisito legal do ponto iv) da alínea e) do nº 1 do artigo 25º da Lei n.º 2/2004, de 15/01 não se basta com a invocação de “expressões conclusivas, neutras, de fórmulas genéricas, abstratas, vagas, de cláusulas gerais (aplicáveis a todas as situações que, em função das suas características, possam subsumir-se-lhe)”, sob pena de o poder discricionário aí previsto passar a constituir um poder verdadeiramente arbitrário;
5. As “novas orientações” que o Réu invocou como sustentação do ato impugnado não vão para além de objetivos comuns a toda a atuação do IEFP e, em concreto, perseguidos pelo próprio Autor no exercício das respetivas funções e são inidóneas a alicerçar o desenho de um qualquer perfil profissional que o Autor possa entender como diferente do seu;
6. A fundamentação do ato impugnado não é, in casu, adequada a permitir seguir o percurso cognoscitivo percorrido pelo decisor para decidir daquela forma e não de outra;
7. A justificação do ato impugnado é ainda mais incompreensível quando se atenta na circunstância de as funções que o Autor desempenhava na organização interna do IEFP serem, por prescrição legal, meramente executórias;
8. Ao avalizar a atuação do Réu, concluindo (equivocamente) que “a motivação de facto e de direito está plenamente inscrita no seu texto e percetível ao destinatário médio”, o Tribunal recorrido violou as previsões do ponto iv) da alínea e) do nº 1 do artigo 25º da Lei n.º 2/2004, de 15/01, dos arts. 152º e 153º, ambos do C.P.A., e do art. 268º, nº 3 da C.R.P., cuja disposição conjugada deveria ter sido interpretada e aplicada no sentido de concluir pela falta de fundamentação do ato impugnado nos autos, com as legais consequências;
9. O exercício do direito de audição prévia no procedimento administrativo “(…) deve consistir na efetiva possibilidade que será conferida ao interessado no procedimento em questão de ter uma participação útil no âmbito daquele procedimento não devendo reconduzir-se ou traduzir-se num mero ato de rotina, impendendo sobre a Administração uma ‘obrigação de meios’ no sentido de criar as condições necessárias e bastantes de molde a que ao interessado seja assegurada uma participação substancial no âmbito do procedimento em questão.” (cfr. douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte em 31.01.2014, disponível em www.dgsi.pt);
10. O exercício do direito de audição prévia “(…) requer alguém que queira escutar, para poder ser real e efetivo” (cfr. douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte em 31.01.2014, disponível em www.dgsi.pt);
11. À margem do teor da Ata n.º 8/2015 (cf. fls. 141, verso, e 142 do processo físico) – que o Autor expressamente repudiou e cuja subscrição enquadrou na P.I. –, a verdade é que o direito de audição prévia não pode ter-se por conferido, desde logo, quando se concluiu – como se concluiu supra – que ao interessado não foram elencados nem dados a conhecer quaisquer pressupostos de facto, quaisquer razões concretas e determinadas, nas quais se tivesse baseado a decisão;
12. Resultou de toda a prova produzida – designadamente, da inquirição das testemunhas supra identificadas (conforme excertos acima transcritos) – que o Réu/Recorrido se limitou a comunicar a decisão definitiva aos visados (nos quais se incluiu o aqui Autor), não lhes tendo conferido qualquer possibilidade de participarem nessa mesma decisão oude a influenciarem por qualquer forma;
13. A douta decisão recorrida violou a disposição conjugada do citado art. 25º, nº 2 da Lei nº 2/2004, de 15/01, e arts. 12º e 121º, ambos do C.P.A., cuja correta interpretação e aplicação impunha que o Tribunal de primeira instância tivesse considerado como preterido o direito de audição prévia legalmente reconhecido ao aqui Recorrente;
14. A fixação do prazo do mandato do Autor (5 anos) legitima a expectativa de que, em condições normais, o mesmo cumprirá, por todo esse prazo, as funções para as quais foi nomeado e que uma eventual cessação do respetivo mandato antes do termo do seu prazo
só ocorreria nas condições específicas que a lei prevê – in casu, nas elencadas no art. 25º, nº 1 da Lei 2/2004, de 15.01;
15. O Réu não observou as exigências do nº 1 do citado art. 25º, tendo-se limitado a fazer cessar o mandato – ainda que reportando-se ao normativo aplicável – com a mera elencagem de fundamentos genéricos e abstratos, manifestamente inidóneos a integrar a concreta previsão legal em que sustentou a decisão;
16. A douta decisão proferida pelo Tribunal recorrido não cuidou de zelar pela efetividade dos princípios da confiança e da boa-fé, sendo, como tal, violadora das normas contidas nos citados arts. 266º da C.R.P. e 10º do C.P.A., os quais deveriam ter sido interpretados como opondo-se à cessação precoce do mandato do Autor nas concretas condições em que foi determinada;
17. A anulação da douta decisão proferida com os fundamentos supra expostos impõe, igualmente, a condenação do Réu na reintegração do Autor no cargo de Subdelegado Regional do Norte do IEFP e no pagamento, a este último, dos valores mensais que o mesmo auferia a título de despesas de representação no exercício do mesmo cargo desde a data da cessação da comissão de serviço até à requerida reintegração ou até ao termo do prazo da comissão de serviço, nos termos peticionados na P.I.;
Sem prescindir,
18. Na interpretação da norma jurídica, o julgador não pode – como sucedeu em primeira instância – ampliar nem restringir os pressupostos que o legislador fixou para a aquisição de um determinado direito, tanto mais se tal iniciativa conduzir – como sucedeu in casu – à exclusão do direito reclamado;
19. A letra do nº 1 do art. 26º da Lei 2/2004, de 15.01 reporta-se, relativamente à contagem do prazo para a aquisição do crédito indemnizatório aí previsto, a “12 meses seguidos de exercício de funções” e não – como o Tribunal, erradamente, entendeu acrescentar – a “12 meses seguidos de exercício de funções numa determinada comissão de serviço”
20. A interpretação que o Tribunal a quo promove do nº 1 do art. 26º da Lei 2/2004, de 15.01 revela-se rotundamente injusta e incongruente, conduzindo à inaceitável situação de um direito adquirido por um agente na ocupação de um determinado cargo se perder com a respetiva recondução nas mesmas funções;
21. A conjugação dos pontos 1) e 2) dos factos provados obriga a concluir que, à data da prolação do ato impugnado, o Autor exercia as funções de Subdelegado Regional do Norte do IEFP, de forma contínua, há já mais de 3 (três) anos, pelo que, determinada a cessação da respetiva comissão de serviço ao abrigo do normativo para o efeito invocado pelo Réu, ao Autor sempre teria de ser reconhecido o direito indemnizatório prescrito no art. 26º, nº 1 da Lei 2/2004, de 15.01;
22. Ao determinar a manutenção do ato impugnado, recusando ao Autor a indemnização prevista no art. 26º, nº 1 da Lei 2/2004, de 15.01, o Tribunal a quo violou a prescrição do mesmo normativo.
Nestes termos, requer-se a V. Ex.ªs se dignem conceder integral provimento ao presente recurso e, em consequência, revogar a douta sentença recorrida com os fundamentos supra invocados, substituindo-a por outra que, alterando a decisão relativa à matéria de facto nos termos acima requeridos, anule o despacho impugnado, com a consequente reintegração do autor no cargo e com o pagamento dos danos patrimoniais invocados na p.i. ou, subsidiariamente, condene o réu a pagar ao autor a indemnização prevista no art. 26º, nº 1 da lei 2/2004, de 15.01, tudo com as legais consequências.
Decidindo em conformidade e como se conclui será feita: JUSTIÇA!”* Não foram apresentadas Contra-alegações de Recurso.* O Recurso apresentado veio a ser admitido por despacho de 19 de dezembro de 2018.* O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 13 de fevereiro de 2019, nada veio dizer, requerer ou Promover.* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.* II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas no Recurso, no qual se destaca a requerida alteração da matéria de facto e a invocada falta de fundamentação da decisão recorrida, a violação do direito de audiência prévia, bem como a inobservância dos princípios da confiança e boa-fé, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou como provada a seguinte factualidade, a qual infra se reproduz:
“Matéria de facto Provada
1.º - Pela deliberação de 07/11/2012 do Conselho de Diretivo do IEFP, “e até à conclusão do procedimento concursal para recrutamento e provimento do referido cargo, foi nomeado, em regime de substituição, Subdelegado Regional do Norte, o licenciado JCPFS”, o ora Autor (cf. fls. 212, 213 e 219 do PA);
2.º - Após a conclusão do procedimento concursal para o cargo de Subdelegado Regional do Norte do IEFP, levado a cabo pela Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública (CRESAP), o Conselho Diretivo do IEFP tomou a deliberação n.º 14/2015, de 05/01/2015, que decidiu “Designar o licenciado JCPFS, em comissão de serviço, com efeitos a 7 de janeiro de 2015, pelo período de cinco anos, para exercer o cargo de Subdelegado Regional do Norte do IEFP” (cf. fls. 203 a 209 do PA);
3.º - No dia 30/12/2015, nas instalações do Gabinete do Secretário de Estado do Emprego, decorreu uma reunião entre o mesmo Secretário de Estado e o ora A., da mesma resultando a Ata n.º 8/2015 (cf. fls. 141, verso, e 142 do processo físico);
4.º - Em 31/12/2015, o Sr. Ministro do Trabalho, Emprego e Solidariedade Social proferiu o despacho n.º 409/2016, determinando a cessação da comissão de serviço do ora A. do cargo de Subdelegado Regional do Norte do IEFP, com efeitos a 31/12/2015 (cf. fls. 190 e 191 do PA);
5.º - O ora A., a partir de 04/01/2016, já nas funções de carreira - Técnico Superior Consultor do IEFP - ficou afeto à Direção de Serviços de Planeamento, Gestão e Controlo (cf. fl. 197 do PA);
6.º - O ora A. dirigiu ao Presidente do Conselho Diretivo do IEFP um requerimento, datado de 26/01/2016, solicitando “a concessão do pagamento da indemnização…no seguimento do despacho n.º 409/2016 de 31 de Dezembro de 2015…” (cf. fl. 193 do PA);
7.º - O req. supra foi indeferido pelo despacho do Presidente do CD do IEFP, de 21/03/2016, que considerou o seguinte (por excerto): “O exercício de funções de membros do Conselho Diretivo, de Delegado e Subdelegado Regional…designados em regime de substituição, não releva para efeitos de comissão de serviço nesse cargo, na medida em que estes dois regimes não se confundem…”; “A designação dos titulares…em comissão de serviço pelo período de cinco anos, após procedimento concursal…não perdurou…pelo menos 12 meses seguidos de exercício de funções em comissão de serviço, não existindo, por isso, direito a qualquer indemnização” (cf. fls. 172 a 186 do PA);
8.º - O A., no exercício de funções no cargo de Subdelegado Regional Norte do IEFP, auferia €1.227,37 a título de subsídio para “despesas de representação”, que deixou de receber após a cessação da referida comissão de serviço (cf. fls. 103 a 108 do processo físico).
Matéria de facto não provada.
O Tribunal considera não provados os danos não patrimoniais articulados pelo A. (abalo emocional decorrente da cessação da comissão de serviço, irritabilidade, insónias, falta de apetite, toma de medicação do foro ansiolítico, tudo acrescido à alegada situação de desemprego da companheira do A.) (...)”.* IV – Do Direito
Analisemos então o suscitado.
Peticionou originariamente o então Autor, aqui Recorrente, a impugnação do Despacho nº 409/2016 do Ministro do Trabalho, Emprego e da Segurança Social, de 31.12.2015, que determinou a cessação da sua comissão de serviço, enquanto Subdelegado Regional do Norte do Instituto do Emprego e Formação Profissional.
Em bom rigor, limitou-se o Recorrente predominantemente a esgrimir nesta instância toda a argumentação que havia invocado no tribunal a quo, mais do que a imputar vícios à decisão recorrida.
Aqui chegados, analisemos cada um dos vícios invocados no Recurso:
Da matéria de Facto
Dos artigos 40º a 47º da PI
Entende, em síntese, o Recorrente que “Nos artigos 40º a 47º da Petição Inicial, o Autor descreveu as concretas circunstâncias em que decorreu e que se sucederam à reunião a que se refere o art. 3º dos factos tidos por provados, e com cuja realização o Tribunal teve (erradamente) por cumprida a concessão do direito de Audição Prévia que o Autor alega omitido.
Aí, o Autor explicou que “foi informado que iria cessar a sua comissão de serviço, com efeitos a 31.12.2015” (cfr. art. 43º da P.I.),
Que “No final de todas as audições, foi presente ao Autor, bem como aos restantes colegas, um documento relativo à informação que lhes havia sido dada e o seu assentimento à mesma” (cfr. art. 46º da P.I.);
E que “Assim não foi e nada mais foi comunicado ou notificado ao Autor, não esclarecendo, precisando ou concretizando o 1º Réu a decisão tomada e as razões pelas quais a mesma afetava o Autor que, assim, ficou impossibilitado de sobre as mesmas se poder pronunciar” (cfr. art. 47º da P.I.).
Ora, com o devido respeito, o apuramento de tal matéria afigura-se essencial, designadamente, para aferir da (in)observância do direito de audição prévia que ao Autor sempre cabia nos termos da lei (cfr. art. 25º, nº 2 da Lei nº 2/2004, de 15.01).”
Diga-se desde logo que, tal como se sumariou no Acórdão deste TCAN nº 00784/15.1BEVIS, de 25-01-2019, “Em sede de recurso jurisdicional o tribunal de recurso, em princípio, só deve alterar a matéria de facto em que assenta a decisão recorrida se, após ter sido reapreciada, for evidente que ela, em termos de razoabilidade, foi mal julgada na instância recorrida.
Com efeito, o Tribunal de recurso está privado da oralidade e da imediação que determinaram a decisão de primeira instância, sendo que a gravação da prova, por sua natureza, não fornece todos os elementos que foram diretamente percecionados por quem julgou em primeira instância e que ajuda na formação da convicção sobre a credibilidade do testemunho. “
Na realidade, determina o artigo 662º do Código de Processo Civil, sob a epígrafe “Modificabilidade da decisão de facto”, no seu n.º 1, por força do disposto no artigo 140º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que a “Relação deve alterar a decisão proferida sobre a matéria de facto, se os factos tidos como assentes, a prova produzida ou um documento superveniente, impuserem decisão diversa”.
Na interpretação deste preceito, já na anterior versão (Artº 712º CPC), tem sido pacífico o entendimento segundo o qual em sede de recurso jurisdicional o tribunal de recurso, em princípio, só deve alterar a matéria de facto em que assenta a decisão recorrida se, após ter sido reapreciada, for evidente que ela, em termos de razoabilidade, foi mal julgada na instância recorrida (neste sentido os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 19.10.05, processo n.º 394/05, de 19.11.2008, processo n.º 601/07, de 02.06.2010, processo n.º 0161/10 e de 21.09.2010, processo n.º 01010/09; e acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte, de 06.05.2010, processo n.º 00205/07.3BEPNF, e de 14.09.2012, processo n.º 00849/05.8 BEVIS).
Como defende Antunes Varela, no Manual de Processo Civil, 2ª edição, página 657:
“Esse contacto direto, imediato, principalmente entre o juiz e a testemunha, permite ao responsável pelo julgamento captar uma série valiosa de elementos (através do que pode perguntar, observar e depreender do depoimento, da pessoa e das reações do inquirido) sobre a realidade dos factos que a mera leitura do relato escrito do depoimento não pode facultar”.
Por outro lado, o respeito pela livre apreciação da prova por parte do tribunal de primeira instância, impõe um especial cuidado no uso dos seus poderes de reapreciação da decisão de facto, e reservar as alterações da mesma para os casos em que ela se apresente como arbitrária, por não estar racionalmente fundada, ou em que seja seguro, de acordo com as regras da lógica ou da experiência comum, que a decisão não é razoável.
Em concreto, não se reconhece a verificação de qualquer erro na apreciação da matéria de facto que pudesse determinar a sua alteração, nem se vislumbra que a introdução na matéria dada como provada dos factos invocados pelo aqui Recorrente pudesse ter a virtualidade de alterar o sentido da decisão proferida.
Na realidade, e em concreto, é incontornável o afirmado em 1ª instância, quando se afirma que “(...) podemos considerar que o A. foi ouvido previamente nos serviços do 1.º R. sobre as razões da cessação da comissão de serviço, o que se encontra plenamente demonstrado pelo teor da Ata n.º 8/2015 que foi elaborada na sequência da reunião ocorrida em 30/12/2015 entre o Secretário de Estado do Emprego e o ora A., assinada por ambos os intervenientes, na qual o ora Impetrante assumiu ter percebido “perfeitamente a decisão face às novas orientações de gestão que serão imprimidas no IEFP”
Em face do que precede, não se reconhece a necessidade de proceder a qualquer alteração à matéria dada como provada.
Da matéria de Direito
Da falta de fundamentação da decisão impugnada
Invoca o Recorrente que “No respetivo articulado, o Autor arguiu, desde logo, a manifesta ausência de fundamentação da decisão administrativa que veio impugnar”
Sempre se dirá que nem sempre a fundamentação do ato administrativo é (ou tem de ser) exaustiva; a fundamentação não tem que ser prolixa, basta que seja suficiente e adequada.
Aliás, tendo em consideração o fim meramente instrumental prosseguido pela fundamentação dos atos administrativos, dever-se-á entender que esta fica assegurada sempre que a decisão em causa se situe indubitavelmente num determinado quadro legal, perfeitamente cognoscível do ponto de vista do destinatário normal.
É que a fundamentação do ato administrativo, no que toca à clareza e suficiência, deve ter como padrão um destinatário normal, de modo a ficar habilitado a defender conscientemente os seus direitos e interesses legítimos legalmente protegidos.
Dito de outro modo, é de considerar suficiente a fundamentação do ato quando o seu destinatário demonstra bem ter compreendido os motivos determinantes daquele, dos quais se limita a discordar.
Como é sabido, a falta/insuficiência/obscuridade de fundamentação de um ato não se confunde com a discordância relativamente a essa mesma fundamentação.
Além disso, é jurisprudência praticamente uniforme que apenas ocorre falta de fundamentação de um ato administrativo quando ele carece absolutamente de motivação ou quando a relação existente entre esta e a estatuição do ato não apresenta a regularidade lógico-formal indispensável à apreensão clara, suficiente e congruente das razões da decisão, o que não se verifica no caso em análise.
Em suma:
- a fundamentação é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do ato para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o seu autor decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação - cfr., entre outros, o ac. do Pleno do STA n° 1126/02, de 06/12/2005, o ac. do STA nº 941/05, de 18/09/2008 e, na doutrina, o Prof. Vieira de Andrade, em “O Dever de Fundamentação Expressa de Atos Administrativos”, pág. 138;
- o grau de fundamentação há-de ser o adequado ao tipo concreto do ato e das circunstâncias em que o mesmo foi praticado - ac. do STA de 11/12/2007, no proc. nº 615/04.
Aqui chegados, correspondentemente se afirmou na decisão recorrida que “Conforme aconselha o próprio artigo 153.º, n.º 1, do CPA, não se pretende que a exposição dos fundamentos de facto e de direito dos atos administrativos se converta num texto longo, fastidioso e volumoso, mas antes numa “sucinta” enunciação dos motivos pelos quais a Administração decidiu num determinado sentido. E sucinta significa, por sinónimo, breve, curta, resumida, concisa ou abreviada.
(...)
No caso vertente, tendo presente o teor do ato administrativo tal como acima o transcrevemos, entende-se que a motivação de facto e de direito está plenamente inscrita no seu texto e percetível ao destinatário médio.
(...)
Serve isto para dizer que, ao contrário do que sustenta o A., a cessação da comissão de serviço do cargo de Subdelegado Regional Norte do IEFP nada teve a ver com o seu currículo académico, habilitações ou experiência profissional, nem com as suas competências profissionais, nem com o incumprimento de objetivos gestionários, pois, se o fosse, o R. tê-los-ia invocado, chamando à colação as razões enunciadas nos pontos i) a iii) do preceito legal supra referido. Acontece que em parte alguma do texto impugnado se encontra a expressão literal de tais motivos. Deste modo, há que recentrar a questão no único argumento que o R. aduziu: “na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços”. É apenas este e não outro que importa sindicar acerca da sua suficiência, ou insuficiência, explicativa.
O ato impugnado suporta-se logo ao início no argumento factual do “Programa do XXI Governo Constitucional”, o que confere legitimidade democrática à opção gestionária que logo a seguir tomará quanto ao ora A., pois mal se compreenderia que um Governo democraticamente eleito não pudesse “imprimir uma nova orientação à gestão dos serviços” da Administração Pública que tutela, orientando esses mesmos serviços de acordo com os ditames escolhidos no seu Programa de Governo.
O despacho impugnado, nas alíneas a) a f) do ponto 2, inscreve de forma percetível, clara e objetiva as novas orientações que pretende dar à gestão do IEFP (Intensificar o combate à utilização abusiva e desvirtuada das políticas ativas de emprego que contrariem a ideia original de aproximação ao mercado de trabalho por via da inserção laboral; Garantir políticas ativas de emprego que ajudem a responder ao verdadeiro bloqueio que os jovens enfrentam hoje à entrada do mercado de trabalho; Encontrar respostas melhor calibradas para lidar com os problemas complexos do desemprego de longa duração; Privilegiar as formações de duração mais longa e com cariz qualificante, de modo a potenciar os impactos na empregabilidade das pessoas e nos seus perfis e níveis de qualificações; Apostar na melhoria da capacidade da resposta dos Serviços Públicos de Emprego aos desempregados e jovens, no quadro de uma estratégia de modernização administrativa, simplificação e reforço do atendimento aos cidadãos; Desenvolver, neste contexto, uma nova abordagem na aplicação das políticas ativas de emprego de modo a que estas contribuam efetivamente para a criação de emprego sustentável), de acordo, claro está, com a sua visão para a respetiva área de atuação governativa, cujo mérito ou demérito não cabe à Justiça julgar.
Prosseguindo, no ponto 3 do mesmo despacho é dito ainda que é pretendido “operar mudanças de estratégia…imposição de um novo ritmo na gestão dos recursos e do aumento da capacidade de resposta…”.
E, para terminar, resulta ainda do ponto 5 do ato impugnado que o 1.º R. pretende que, face à nova orientação que pretende imprimir à gestão do IEFP, seja definido pela CRESAP “um perfil de competências dos cargos de direção”, conforme o previsto no artigo 18.º, n.º 4, da Lei n.º 2/2004, de 15/01, na redação aprovada pela Lei n.º 128/2015, de 03/09, o que só pode ser entendido em consonância com a invocada necessidade de “imprimir nova orientação à gestão dos serviços”.
Em suma, entende-se que o despacho impugnado apresenta fundamentos de facto e de direito sucintos e compreensíveis ao destinatário médio, mormente, no sentido de explicar a razão fundamental para a cessação da comissão de serviço no cargo que o A. vinha exercendo: a já mencionada “necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços”.
Acompanhando o entendimento adotado em 1ª instância, não se reconhece que a fundamentação adotada no ato objeto de impugnação carecesse de acrescida fundamentação, improcedendo assim o vicio suscitado.
Da violação do direito de audiência prévia
Refere o Recorrente que “Quanto à violação do direito de audição prévia, invocada pelo Autor na petição respetiva, a ponderação do Tribunal de primeira instância resumiu-se à análise do teor da Ata n.º 8/2015.
Contudo, tendo por esclarecidas as circunstâncias em que decorreu a reunião que tal Ata visa retratar – mas que, como o Autor sublinhou na P.I. e resultou da prova testemunhal produzida, designadamente a supra transcrita, não retrata fielmente –, impunha (e impõe) a disposição do art. 25º, nº 2 da Lei nº 2/2004, de 15/01, que o Tribunal verificasse, em concreto, se ao Autor foram garantidas as condições efetivas de participação informada no procedimento de decisão que conduziu à cessação da respetiva comissão de serviço.
(...)
Contudo, à margem do teor de tal documento – que o Autor expressamente repudiou e cuja subscrição enquadrou na P.I., para a qual aqui se remete –, a verdade é que o direito de audição prévia não pode ter-se por conferido, desde logo, quando se concluiu – como se concluiu supra – que ao interessado não foram elencados nem dados a conhecer quaisquer pressupostos de facto, quaisquer razões concretas e determinadas, nas quais se tivesse baseado a decisão”.
A Audiência prévia visa singelamente não só garantir a participação do administrado na decisão que o afete, como também contribuir para o acerto das decisões administrativas, permitindo aos respetivos destinatários o melhor conhecimento possível das realidades.
A este respeito, referiu-se na decisão recorrida que “o artigo 25.º, n.º 2, da Lei n.º 2/2004, de 15/01, estipula que “A cessação da comissão de serviço com fundamento na alínea e) do número anterior pressupõe a prévia audição do dirigente sobre as razões invocadas, independentemente da organização de qualquer processo”.
Do comando legal supra mencionado resulta o seguinte:
i) quando a cessação da comissão de serviço se processe por despacho fundamentado numa das situações previstas nos seus pontos i) a iv), impõe-se que o dirigente seja previamente ouvido sobre as razões tidas em conta pela Administração;
ii) não é obrigatória a constituição de um procedimento administrativo formal;
iii) o comando legal em causa não obriga à audiência escrita, o que nos leva a concluir que o dirigente pode ser previamente ouvido de forma oral e presencialmente, conforme permite, aliás, o artigo 123.º, n.º 1, do CPA, impondo-se neste caso, unicamente, que seja lavrada uma ata, o que foi feito no caso concreto do A., conforme procede do ponto 3.º do probatório.
Deste modo, só podemos considerar que o A. foi ouvido previamente nos serviços do 1.º R. sobre as razões da cessação da comissão de serviço, o que se encontra plenamente demonstrado pelo teor da Ata n.º 8/2015 que foi elaborada na sequência da reunião ocorrida em 30/12/2015 entre o Secretário de Estado do Emprego e o ora A., assinada por ambos os intervenientes, na qual o ora Impetrante assumiu ter percebido “perfeitamente a decisão face às novas orientações de gestão que serão imprimidas no IEFP”
É certo que a preterição da audiência prévia se traduz num vício de forma que determina a anulabilidade do ato em causa, como decorre, nomeadamente, da posição maioritariamente seguida quer pela doutrina quer pela jurisprudência em geral.
Em qualquer caso, na situação em apreciação é patente que não deixou de ter sido realizada a referida diligência, em face do que improcederá a verificação do invocado vicio.
De facto, não obstante as reservas invocadas em sede recursiva, é patente que o aqui Recorrente foi ouvido previamente à prolação do ato objeto de impugnação em face do que, por natureza, não está devida e suficientemente sustentada a invocada violação da Audiência Prévia, tanto mais que não ficou demonstrado, nem se alcança ou vislumbra em que medida é que “não foram elencados nem dados a conhecer quaisquer pressupostos de facto, quaisquer razões concretas e determinadas, nas quais se tivesse baseado a decisão”.
Da inobservância dos princípios da confiança e da boa-fé
Refere a este respeito o Recorrente, em síntese, que o ato objeto de impugnação violará os princípios da confiança e da boa-fé, uma vez que lhe foi conferido o direito de confiar que o prazo fixado para o mandato só não seria cumprido nas condições excecionais em que a lei prevê a sua interrupção precoce.
A este respeito referiu o tribunal a quo, designadamente, que “os princípios supra elencados, para além da previsão no artigo 266.º, n.º 2, da CRP, estão preconizados no artigo 10.º do CPA (...)
A circunstância do A. ter sido nomeado por intermédio de um procedimento concursal conduzido pela CRESAP, que avaliou num determinado momento o seu currículo e as competências profissionais para o exercício do cargo de Subdelegado Regional do Norte do IEFP, no qual veio a ser nomeado, não lhe confere mais do que uma mera expectativa de que possa exercer esse mesmo cargo pelo período máximo de cinco anos, conforme previsão legal.
Mas não passa disso mesmo, de uma simples expectativa. É que em parte alguma do regime jurídico instituído pela Lei n.º 2/2004, de 15/01, que aprovou o ESTATUTO DO PESSOAL DIRIGENTE DOS SERVIÇOS E ORGANISMOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, resulta o direito absoluto e inquebrável do nomeado ao exercício ininterrupto do cargo, sem que do mesmo possa ser afastado antes do tempo máximo previsto para a comissão de serviço. Ao certo, nada na letra da lei permite ao nomeado construir a ideia de confiança de que a “contraparte” (a Administração) não o poderá afastar do cargo antes do tempo máximo de exercício. Antes pelo contrário, o disposto no artigo 25.º da aludida Lei, sobretudo, o estipulado no n.º 1, alínea e), pontos i) a iv), afasta por completo qualquer tese de que a Administração ao nomear o dirigente em comissão de serviço não a pode fazer cessar senão no termo do prazo máximo.
Acresce ao referido pela 1ª instância, que se acompanha, o facto de não bastar invocar a verificação em abstrato de qualquer violação de princípio ínsito em lei ordinária ou inconstitucionalidade, importando que a sua verificação seja densificada e demonstrada, o que não ocorreu.
Como tem vindo a ser reconhecido pela generalidade da Jurisprudência (Vg. o Acórdão do TCA - Sul nº 02758/99 19/02/2004) não é de conhecer por omissão de substanciação no corpo de alegação, a violação dos princípios Constitucionais, designadamente por interpretação desconforme mormente à Lei Fundamental, se o Recorrente se limita a afirmar a referida desconformidade de interpretação e de aplicação, sem apresentar, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a modalidade a que reverte o vício afirmado.”
No mesmo sentido aponta, igualmente, o Acórdão do Colendo STA nº 00211/03 de 29/04/2003, onde se refere que “por omissão de substanciação no articulado inicial e nas alegações de recurso, não é de conhecer da questão da inconstitucionalidade e/ou interpretação desconforme à CRP de normas de direito substantivo …, na medida em que a Recorrente se limita a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a que modalidade reverte o vício afirmado”.
Assim, até por falta de concretização e densificação do alegado, não se vislumbra que se verifique a violação dos referidos princípios, mormente constitucionais.
Da indemnização prevista no Artº 26º da Lei nº 2/2004, de 15/01
Reclama o Recorrente o pagamento da indemnização prevista no art. 26º da Lei 2/2004, de 15.01, Direito que o Tribunal a quo terá recusado reconhecer, com o fundamento de que o Autor não havia exercido as funções agora cessadas pelo tempo mínimo previsto na lei para a aquisição do almejado crédito indemnizatório, ou seja, 12 meses.
Referiu a este respeito o Tribunal a quo, o seguinte:
“Acontece que o A. formula tal asserção com um erro de base no raciocínio jurídico.
O Impetrante soma dois tempos diversos, adstritos a duas situações distintas de nomeação em cargo dirigente que não se podem confundir. O A. junta a deliberação de 07/11/2012 do Conselho de Diretivo do IEFP, que o nomeou, “até à conclusão do procedimento concursal para recrutamento e provimento do referido cargo, em regime de substituição, Subdelegado Regional do Norte”, com a deliberação n.º 14/2015, de 05/01/2015, que decidiu “Designar o licenciado JCPFS, em comissão de serviço, com efeitos a 7 de janeiro de 2015, pelo período de cinco anos, para exercer o cargo de Subdelegado Regional do Norte do IEFP”.
(…)
Como se vê, a lei exige que o dirigente conte, pelo menos, 12 meses seguidos de exercício de funções numa determinada comissão de serviço, o que não sucedeu com o caso do A., porquanto, a nova unidade funcional no cargo de Subdelegado Regional Norte do IEFP (em efetividade e não em regime de substituição) teve o seu início reportado a 07/01/2015 e acabou por cessar em 31/12/2015. Pelos motivos expostos, o A. não tem direito à indemnização indicada no artigo 26.º, n.º 1, da Lei n.º 2/2004, de 15/01.”
Objetivamente, refere o aludido nº 1 do art. 26º da Lei n.º 2/2004, que “Quando a cessação da comissão de serviço se fundamente na extinção ou reorganização da unidade orgânica ou na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, os dirigentes têm direito a uma indemnização desde que contem, pelo menos, 12 meses seguidos de exercício de funções”.
O que está em causa é o direito indemnizatório decorrente do exercício efetivo de funções em resultado de um processo concursal e não o desemprenho funcional meramente instrumental em decorrência de um qualquer regime substitutivo, em face do que se acompanha o entendimento adotado em 1ª instância ao considerar apenas relevante o período de 7 de janeiro de 2015 a 31/12/2015, em que as funções foram desempenhadas em comissão de Serviço a título pessoal e não substitutivo.
No desenvolvimento da sua argumentação o Recorrente pretende confundir factos e circunstâncias moldando-as às suas pretensões.
Na realidade, o que se mostra impeditivo da atribuição da pretendida indemnização não é o facto do tribunal a quo não ter somado dois períodos distintos de exercício de funções como dirigente, mas singelamente o facto de o Recorrente pretender somar dois períodos de natureza diversa, a saber o período em que as funções foram desempenhadas em regime de substituição, com aquele em que as funções foram já desempenhadas em Comissão de Serviço em decorrência do procedimento concursal entretanto realizado.
Em face do que antecede, improcederá igualmente a pretensão indemnizatória vinda de ser analisada (nº 1 do art. 26º da Lei 2/2004, de 15.01).* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso Jurisdicional apresentado, confirmando-se a Sentença Recorrida.
Custas pelo Recorrente
Porto, 23 de maio de 2019
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. Nuno Coutinho
Ass. Ricardo de Oliveira e Sousa |
