Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:02931/13.9BEPRT
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:07/03/2020
Tribunal:TAF do Porto
Relator:Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão
Descritores:CADUCIDADE DO DIREITO DE ACÇÃO;
Recorrente:M.
Recorrido 1:Instituto da Segurança Social, IP
Votação:Unanimidade
Decisão:Negar provimento ao recurso.
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:Emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento.
1
Decisão Texto Integral:
Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO
Nestes autos em que é Autora M. e Réu o Instituto da Segurança Social, IP, ambos neles melhor identificados, foi proferida decisão pelo TAF do Porto que julgou procedente a excepção dilatória de caducidade do direito de acção e absolveu da instância a Entidade Demandada.
Desta vem interposto recurso.

Alegando, a Autora concluiu:
1ª - A Mª Juíza julgou procedente a exceção de caducidade do direito da ação, padecendo a sentença recorrida de erro de julgamento na aplicação do disposto no art.º 58º, n.º2, do CPTA.

2ª - A Segurança Social, na contestação, admite que existiram em simultâneo e entrecruzados dois procedimentos:
(i) revogação de subsídio de doença
(ii) reposição dos valores das prestações sociais.

3ª - Atendendo aos factos dados como provados e os documentos quer do processo administrativo, quer juntos pela autora, agora recorrente, na petição inicial, podemos concluir que estes dois procedimentos tiveram notificações autónomas sucessivas no tempo; (ofício de 08.04.213 – comunicando o despacho de 26.03.2013 de suspensão/cessação e ofício de 31-05-2013 com carimbo dos serviços de 06.06.2013 – restituição de prestações indevidamente pagas).

4ª - Até à data de 26/3/2013, o acto alegado como impugnável pela SS era inexistente, porquanto só foi tornado público em 28 de Maio quando os serviços respondem por mail à mandatária, com a anexação digitalizada do processo.

5ª - O ofício datado de 31/5/2013 na sua configuração e forma, denota e integra dois actos finais: o acto de revogação de atribuição de subsídio de doença - “O Subsídio de doença de 2010-06-25 a 2011-01-16 e de 2011-10-11 a 2012-09-12 foi revogado nos termos da al) c do n.º 1 do artº 24º DL 28/2004 de 04/02 por exercício de actividade profissional em simultâneo com subsídio de doença” e o acto de reposição das prestações pagas- “Assim, mantém-se em dívida o valor indicado na Nota de Reposição, devendo efectuar o respectivo pagamento no prazo de oito dias a contar da recepção deste ofício…”.

6ª - Para a recorrente, esta notificação consagrava a externalização/publicitação final por parte da SS dos dois procedimentos em curso, o que é evidenciado pela indicação de que, caso a reposição não fosse efectuada, procederiam à subsequente execução/cobrança coerciva, sinal evidente de que esta notificação era o acto final dos procedimentos unificados neste último ofício.

7ª - Acresce que para a Autora, a lesão imediata, directa e efectiva, resultava da ordem de reposição das prestações, pois a revogação do acto de atribuição do subsídio de doença estava consumada desde 12-09-2012, momento em que deixou de ser atribuído o subsídio de doença.

8ª - A indicação na notificação dos prazos de impugnação graciosa e contenciosa reforçava a ideia de que esta notificação de 31/5/2013 era do acto final dos procedimentos, quando na notificação de 8/4/2013 nenhuma referência a este respeito (dos prazos de impugnação) era feita.

9ª – É contrário à boa-fé que seja a Recorrente penalizada pelo eventual erro da notificação da Administração Pública, quando é manifesto que a Recorrente tem que beneficiar do prazo para o qual é expressamente notificada.

10ª - E deve ser indiferente, caso esteja ou não a Recorrente patrocinada no processo desde 28 de maio de 2013, pois que à parte é legitimo confiar nos atos praticados pela administração pública, não devendo a lei ser aplicada caso a caso ou consoante as partes estejam ou não patrocinadas por advogado, pois que a notificação é feita à própria parte. (artº 6º-A do C.P.A.)

11ª - Aquela sobreposição / confusão de procedimentos e notificações induziram a Recorrente em erro sobre o acto impugnável.

12ª - Depreende-se do princípio da boa administração que os órgãos, titulares agentes da administração pública nos contactos escritos ou notificações formais de atos que restrinjam, retirem ou recusem direitos ou legítimos interesses dos particulares sejam redigidos de forma clara, com indicações precisas e não conducentes a duplas interpretações.

13ª - A reposição /restituição foi o último acto dum procedimento que se iniciou pela revogação da atribuição do subsídio de doença.

14ª - A Recorrente considerou como acto impugnável aquele contra o qual deveria reagir, aquele que lhe ordena restituir as prestações de subsídio recebidas, ideia reforçada pela forma como o texto é apresentado como também da informação de que a partir daquele ofício começavam a contar os prazos de impugnação graciosa e contenciosa.

15ª - O acto de revogação e o acto de reposição por terem a mesma génese deveriam ter um só procedimento.

16ª - Aquilo que devia ter sido tratado numa sequência procedimental única, foi tratado por notificações separadas, assinadas por assistentes administrativos, sem referência da delegação de competências ou sequer dos autores do acto, umas notificações com indicações de prazos de impugnação e outras notificações sem qualquer referência a esse respeito.

17ª - Deveria assim o Tribunal a quo entender que, o acto impugnável era o acto de Março de 2013 (desconhecido da autora até 28/5/2013) e portanto deve-se considerar tempestiva a apresentação da petição nos temos do art. 58º, n.º4 (dentro do prazo de 1 ano), pois o atraso seria desculpável e justificável pela conduta da SS e consequentes dificuldades em saber qual o acto impugnável, devendo ser revogada a douta decisão recorrida.

18ª - A decisão recorrida ao qualificar o ato que ordena a reposição de quantias alegadamente indevidas pagas a título de subsídio de doença um mero ato executório sem autonomia de eficácia jurídica para ser autonomamente sindicado, incorre em erro de Direito.

19ª - A revogação do ato de atribuição do subsídio de doença, não teve com fundamento a invalidade do ato revogado; ou seja, a atribuição do subsídio de doença teve com base, como pressuposto um facto verdadeiro e não posto em causa pelas Recorrida; a Recorrente, estava de facto doente ao momento da atribuição do subsídio de doença.

20ª - A razão da revogação funda-se na alegada verificação a posteriori de que, apesar de doente e de receber SD cumulava com o exercício regular de gerência, portanto a revogação teve como fundamento uma conduta posterior ao ato de atribuição do SD.

21ª - Se a revogação do ato não teve como fundamento a invalidade do ato revogado, então só poderia ter efeitos para o futuro (v. art.º 145º, n.ºs 1 e2 do CPA em vigor ao momento dos factos). E assim foi: foi suspensa/cessada a atribuição do SD a partir de 12/09/2012.

22ª - Contudo, o acto de ordem de reposição tem efeitos retroativos, por natureza: manda repor as quantias alegadamente indevidamente recebidas a título de SD desde o início da sua atribuição até àquela data.

23ª - Considerando, como o fez a douta sentença recorrida, que o ato que ordena a reposição das quantias pagas (SD) é ato de mera execução, a sua carga retroativa excede os limites materiais do ato exequendo (relembre-se que este tinha, só podia ter, meros efeitos para o futuro). Cfr. Art.º 151º , n.º3, do CPA vigente ao tempo.

24ª - Este exceder os limites do ato exequente, por via da retroatividade que o ato exequendo não continha, legitima que o ato exequente possa ser autonomamente impugnado. E assim sendo, ter-se-á que aceitar, que o ato de reposição foi tempestivamente impugnado (na medida em que excede os limites do ato que alegadamente executa), e pelo menos neste concreto ponto a ação deveria proceder, em cumprimento do princípio pro actione , previsto no art.º 7º do CPTA.

25ª - Ao não decidir assim a sentença a quo, não só violou a norma do art.º 151º, n.º 3, do CPA, como o princípio de cariz constitucional do direito do aceso à Justiça plasmado no art.º 7º do CPTA.
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Termos em que, bem como em todos os mais, de direito aplicáveis, com o suprimento e na procedência do aqui alegado, deve ser concedido provimento ao recurso e, em consequência, revogar-se a decisão recorrida, o que se fará por obediência à lei e imperativo da JUSTIÇA.

O Réu juntou contra-alegações, concluindo:

1. A Recorrente M. foi objeto de uma averiguação/fiscalização efetuada pelos serviços do Recorrido, tendo dado origem ao PROAVE (processo de averiguação) n.º 201200018119, tendo-se concluído – cfr. o Relatório final a fls. 1 a 9 do PA – que a beneficiária com o número de identificação da Segurança Social, doravante NISS, 11322265653, acumulou o subsídio de doença com trabalho efetivamente prestado (atividade profissional de gerente), nos períodos de 25.06.2010 a 16.01.2011 e de 11.10.2011 a 12.09.2012, pelo que se entendeu, em 26.03.2013, por despacho da Diretora do Núcleo de Prestações de Doença e Outras, do Centro Distrital do Porto do Recorrido, cessar/revogar a decisão de atribuição de subsídio de doença, nos termos do disposto na alínea c), do n.º 1 do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 28/2004 de 04.02.

2. Esta decisão/despacho foi notificada(o) à Recorrente por ofício de 08.04.2013.

3. Assim, é verdade a 4.ª conclusão da Recorrente quando diz que até à data de 26.03.2013 “o acto alegado como impugnável” era inexistente, pois o mesmo só foi praticado nessa data.

4. Porém, a alegação da Recorrente de que “O alegado acto impugnável de 26/03/2013 só foi tornado público em 28 de Maio, quando os serviços respondem por mail à mandatária, com a anexação digitalizada do processo.”, não corresponde à verdade.

5. De facto, a Recorrente encontra-se representada, desde 06.05.2013, pela mandatária e, em 13.05.2013, veio aquela, requerer a consulta do processo administrativo dizendo que “Na sequência da V/ notificação de revogação das prestações, por doença atribuídas à minha representada (…)” pelo que fácil é comprovar-se, quanto mais não seja, porque admitido pela mandatária da Recorrente, a agir em nome e no interesse desta, que, em data anterior a 13.05.2013 e nunca a partir de 28.05.2013, foi a Recorrente notificada da cessação/revogação das prestações de doença, portanto do ato praticado em 26.03.2013.

Assim,

6. “Não pode deixar de se assumir que a A. foi notificada em 11/04/2013 daquele acto administrativo. Iniciou-se, assim, em 12/04/2013 o prazo de três meses para deduzir a impugnação judicial do acto administrativo em causa, consagrado no art. 58º, n.º 2, alínea b) do CPTA, e de três meses para recorrer hierarquicamente, nos termos do disposto no art. 168º, n.º 2 do CPA.”

7. Nestes termos, tinha a Recorrente até 10.07.2013 a possibilidade de impugnar judicialmente tal ato administrativo, o que não fez, senão em 12.12.2013 – mais de 5 meses depois de transcorrido o prazo legal para o fazer. Naquela data, tinha já caducado o direito de ação da Recorrente.

8. Tal como já tinha decorrido o prazo legal para a interposição de recurso hierárquico, quando o fez, em 09.09.2013.

9. Deste modo, não incorreu a sentença, aqui posta em questão, em nenhum erro de julgamento. Tinha a Recorrente, nos termos do n.º 2, artigo 58.º do CPTA, na versão aplicável aos autos (anterior à atual), o prazo de três meses para impugnar, querendo, o ato de 26.03.2013, que lhe foi notificado por ofício de 08.04.2013, devendo, aquela, considerar-se notificada em 11.04.2013.

10. No que respeita ao argumento expendido pela Recorrente de que a notificação de 08.04.2013 não indicava os “prazos de impugnação graciosa e contenciosa” e que por isso não “era acto final do procedimento”, não pode acolher-se, s.m.o., dado que a própria mandatária no requerimento que fez para a consulta do processo administrativo, em 13.05.2013, referia que “Na sequência da V/ notificação de revogação das prestações, por doença atribuídas à minha representada (…) e por forma a poder exercer o direito de reclamação e de recurso hierárquico (..)”, como a própria mandatária bem sabia.

11. Já em sede de audiência de interessados, quando notificada para querendo pronunciar-se sobre o sentido provável da decisão, foi a Recorrente informada dos meios de impugnação de que legalmente dispunha – cfr. documento a fls. 12 e 13 do PA.

12. Assim, ao contrário do alegado pela Recorrente não houve nenhum “eventual erro da notificação da Administração Pública”, nem que devido a tal tivesse havido qualquer má-fé que tivesse penalizado a Recorrente, “(…) quando é manifesto que a Recorrente tem que beneficiar do prazo para o qual é expressamente notificada”. Tais alegações não colhem, pois teve, a mesma, a oportunidade de exercer o seu direito ao contraditório, impugnando o ato, quer graciosamente, quer contenciosamente, dentro do prazo legal estipulado para o efeito, o que não fez (atempadamente). Sibi imputet.

13. Na sequência de se ter apurado, em sede do PROAVE, a que se fez referência anteriormente, a existência de acumulação do subsídio de doença com trabalho efetivamente prestado (atividade profissional como gerente), os serviços do Recorrido notificaram a Recorrente para reposição das quantias indevidamente recebidas a título de subsídio de doença – Nota de Reposição n.º 8111834.

14. Não pode ser atendível, s.m.o., a alegação da Recorrente de que fez confusão com as notificações que lhe foram enviadas, a do ato de praticado em 26.03.2013 e as relativas à reposição dos valores indevidamente recebidos a título de prestações de doença. Na verdade, é patente que a Recorrente teve nítida consciência de que se tratavam de atos distintos, tendo individualizado as suas respostas/pronúncias àqueles. Assim é, dado que a fls. 33 do PA junto aos autos, a Recorrente pronuncia-se relativamente ao projeto de decisão de cessação/revogação das prestações de doença, cujo assunto consta devidamente individualizado no documento e a fls. 34, noutro documento, pronuncia-se relativamente ao assunto: Nota de Reposição 8111834.

15. Deste modo, não pode deixar de se entender que a Recorrente foi bem notificada pelos serviços do Recorrido, tendo compreendido o alcance e o sentido das notificações efetuadas.

16. Assim, o apelo ao disposto no n.º 4, do artigo 58.º do CPTA é prejudicado pela compreensão e discernimento que a Recorrente demonstrou ter tido relativamente às notificações respeitantes, tanto ao ato que determinou a cessação/revogação das prestações de doença, de 08.04.2013, como à reposição dos montantes indevidamente recebidos. Não logra, deste modo, a Recorrente demonstrar o preenchimento dos requisitos necessários à aplicação do disposto no n.º 4 do artigo 58.º do CPTA.

17. As notificações a que a Recorrente se refere, da decisão de cessação/revogação das prestações de doença e da nota de reposição, e tal como alega, foram notificações autónomas e sucessivas no tempo, sendo que uma e outra não se confundem, apesar da confusão em que disse a Recorrente ter incorrido, dado que a segunda é para execução da decisão tomada antes e, como tal, é uma fase subsequente, uma decorrência lógica e procedimental do primeiro ato. Uma decorre da outra.

18. Não corresponde à verdade o alegado pela Recorrente na sua 2.ª conclusão quando afirma que “A Segurança Social, na contestação, admite que existiram em simultâneo e entrecruzados dois procedimentos”, o que o Recorrido afirmou naquela peça processual é que “O ato de revogação do subsídio e a decisão da reclamação da Nota de Reposição são, no entanto, dois atos totalmente distintos (…), tendo tido, na mesma contestação, oportunidade para explicar a natureza de um e outro atos – o negrito e o sublinhado são nossos. O procedimento administrativo é o mesmo e único, tal como se pode verificar pelo processo administrativo que foi junto aos presentes autos, que é um só. Não existem “procedimentos unificados” como é alegado pela Recorrente na sua 6.ª conclusão, pela simples razão de que não há procedimentos, mas apenas o procedimento.

19. A decisão, ora recorrida, também não “incorre em erro de Direito” quando afirma que a nota de reposição “não passa de um acto de execução do acto definidor da situação jurídica da A., ou seja, do acto de que determinou a revogação da atribuição daquele subsídio.”, sendo por isso inimpugnável, porque nada inova na esfera jurídica do interessado. Não deixou a sentença, no entanto, de ainda referir que “apenas podendo ser sindicados (tais atos de execução) judicialmente por vícios próprios.” Ora, não se vislumbra, como é que a douta sentença, ao afirmar isto, pode ter incorrido em “erro de Direito”.

20. Quanto às restantes alegações da Recorrente relativas ao eventual excesso do ato de execução relativamente ao ato que determinou a cessação/revogação das prestações de doença, sempre se dirá que não existe. O ato de execução consubstanciado na Nota de Reposição coincide, no seu âmbito material, com o do ato exequendo que determinou a cessação/revogação das prestações de doença, praticado em 26.03.2013.

21. O âmbito material da nota de reposição é o mesmo do ato decisório de 26.03.2013 que determinou a cessação/revogação das prestações de doença referentes aos períodos de 25.06.2010 a 16.01.2011 e de 11.10.2011 a 12.09.2012, logo portanto, ocorridas retroativamente. Não existe, portanto, qualquer excesso do âmbito material do ato de execução relativamente ao daquela decisão.

22. O ato que aplicou o disposto na alínea c), do n.º 1, do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 28/2004 é o ato que determinou a cessação daquelas prestações e a nota de reposição é o ato executório do primeiro. Não há confusão entre os dois atos e o seu âmbito material é o mesmo.

23. Termos em que não pode proceder a alegação da Recorrente de que “a douta sentença quo, não só violou a norma do art.º 151º, n.º 3, do CPA, como o princípio de cariz constitucional do direito do acesso à Justiça plasmado no art.º 7º do CPTA.”

24. É de atentar, quanto a esta alegação, que a ação interposta pela ora Recorrente foi do ato administrativo praticado em 26.03.2013 e não da nota de reposição, ato de execução, inimpugnável, conforme se pode alcançar do teor da PI.

25. Ainda assim, se a Recorrente pretendia que houvesse pronúncia sobre o mérito da sua pretensão, nos termos do artigo 7.º do CPTA, invocado, deveria ter interposto as suas impugnações, quer graciosa, quer contenciosa, atempadamente, tempestivamente, o que não fez, nem num caso, nem no outro.

Nestes termos e nos mais de Direito aplicáveis, com o suprimento, deverá a decisão recorrida ser mantida, por legal, não se concedendo provimento ao presente recurso.
Tudo com as devidas e legais consequências, como é de inteira,
Justiça!

O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146º/1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1. Em 06/02/2013, sobre o relatório PROAVE, elaborado pelo Núcleo de Fiscalização de Beneficiários e Contribuintes do Porto dos Serviços de Fiscalização do Norte do Instituto da Segurança Social, I.P. sobre a beneficiária M. (NISS (…)), foi prestada informação com o seguinte teor: “No seguimento do pedido de fiscalização solicitado pelo SVI remete-se à consideração superior o relatório final enviado pelo departamento de fiscalização. Informa-se que após leitura da conclusão do referido relatório, verificamos que a beneficiária prestou trabalho como gerente em cumulação com subsídio de doença. Assim, parece de criar débito do período de doença processado e pago no período de 2010/06/25 a 2011/01/16 e de 2011/10/11 a 2012/09/12.” (cfr. documentos de fls. 01 a 10 do processo administrativo apenso aos autos);
2. Sobre a informação referida no ponto anterior e naquela mesma data, foi emitido parecer pela Assistente Administrativa do Núcleo de Prestações de Doença, Maternidade, Paternidade e Adopção da Unidade de Prestações do Centro Distrital do Porto do Instituto da Segurança Social, I.P., do qual consta, além do mais, o seguinte:
“De acordo com o relatório dos Serviços de Fiscalização, verifica-se acumulação de trabalho efetivamente prestado, com subsídio de doença processado nos seguintes períodos:
- 2010-06-25 a 2011-01-16
- 2011-10-11 a 2012-09-12
Face ao exposto, parece de revogar a decisão de atribuição do subsídio de doença no período sobreposto com trabalho nos termos da alc) do nº 1 do art.º 24º DL 28/2004 de 04/02 por exercício de actividade profissional em simultâneo com subsídio de doença.
Deve o mesmo ainda ser informado que por efeito da revogação, as prestações por doença indevidamente atribuídas, serão imputadas a débito nos termos do artigo 3 e 17 do Decreto Lei n.º 133/88.”
(cfr. documento de fls. 11 do processo administrativo apenso aos autos);
3. Ainda em 06/02/2013, a Directora do Núcleo de Prestação de Doença e Outras, proferiu o seguinte despacho sobre aquela informação e parecer referidos nos pontos anteriores: “Concordo. Notificar em sede de audiência de interessados.” (cfr. documento de fls. 11 do processo administrativo apenso aos autos);
4. Por ofício de 07/02/2013, com a referência EPDM01, a A. foi informada que:
“(…) as prestações por doença atribuídas no período compreendido entre 2010/06/25 a 2011/01/16 e de 2011/10/11 a 2012/09/12 serão objecto de revogação, se no prazo de 10 dias úteis a contar da receção deste ofício não der entrada nestes serviços, resposta por escrito, da qual constem elementos que possam obstar à revogação, juntando meios de prova, se for caso disso.
Os fundamentos da revogação são os seguintes:
Ter recebido prestações por doença, no valor de € 20.067,88 (vinte mil e sessenta e sete euros e oitenta e oito cêntimos) e em simultâneo ter exercido atividade profissional.
Nos termos do art.º 24 alínea c) do Dec. Lei 28/2004 de 04/02, o direito ao subsídio de doença cessa quando o beneficiário tenha exercido actividade profissional.
Em conformidade com a revogação das prestações por doença indevidamente atribuídas será atribuído débito, nos termos do art.º 17º do Dec. Lei nº 133/88.
Mais se informa que a revogação ocorre no primeiro dia útil ao termo citado, data a partir da qual se inicia a contagem dos prazos de:
- 15 dias úteis para reclamar;
- 3 meses para recorrer hierarquicamente;
- 3 meses para impugnar contenciosamente, prazo que se suspende caso tenha reclamado ou recorrido hierarquicamente.
(…)”
(cfr. documento de fls. 12 e 13 do processo administrativo apenso aos autos);
5. A A. apresentou pronúncia escrita em sede de audiência prévia, da qual consta, além do mais, o seguinte:
“(…)
Recebi a V/ correspondência simples datada de 07 de Fevereiro a notificar-me da V/ intenção de revogar as prestações por doença a mim atribuídas no período compreendido entre 2010/06/25 a 2011/01/16 e de 2011/10/11 a 2012/09/12, fundamentando tal pretensão na circunstância de simultaneamente às prestações por doença ter exercido actividade profissional.
Ora, tal não corresponde de todo à verdade.
(…)”
(cfr. documento de fls. 14 a 18 do processo administrativo apenso aos autos);
6. Sobre a pronúncia escrita referida no ponto anterior foi prestada informação pelo Núcleo de Prestações de Doença, Maternidade, Paternidade e Adopção do Centro Distrital do Porto do Instituto da Segurança Social, I.P., da qual consta, além do mais, o seguinte:
“(…)
2013/02/22 – a beneficiária apresenta resposta à n/ intenção de revogar as prestações por doença atribuídas no período acima referido e alega não ter exercido actividade profissional. Junto anexa documentos de processamentos da empresa para a qual descontava. 2013-03-12 – Pedido de esclarecimentos à unidade de fiscalização sobre as folhas de pagamento apresentadas (email em anexo). Segundo a opinião da unidade, os documentos não contrariam, nem sobrepõem as provas reunidas que estiveram na origem da decisão.
Parece de criar débito no período de SDO indevidamente pago de 2010/06/25 a 2012/08/31.
(…)”
(cfr. documento de fls. 21 do processo administrativo apenso aos autos);
7. Sobre a informação referida no ponto anterior foi proferido, em 26/03/2013, o seguinte parecer pela Assistente Administrativa do Núcleo de Prestações de Doença, Maternidade, Paternidade e Adopção do Centro Distrital do Porto do Instituto da Segurança Social, I.P.:
“Atenta ao exposto, e dado que os fundamentos propostos na notificação de 07/02/2013 em nada foram alterados, parece de manter a decisão anteriormente comunicada, pelo que se submete à consideração superior.”
(cfr. documento de fls. 22 do processo administrativo apenso aos autos);
8. Ainda em 26/03/2013, sobre a informação e parecer referidos nos dois pontos anteriores, foi proferido o seguinte despacho pela Directora do Núcleo de Prestação de Doença e Outras: “Os documentos carreados para o processo pelo beneficiário não obstam às conclusões dos serviços de fiscalização.
Face ao exposto, confirmo a revogação.” (cfr. documento de fls. 22 do processo administrativo apenso aos autos);
9. Por ofício de 08/04/2013, a A. foi informada, além do mais, do seguinte:
“(…)
Em referência à oposição do indeferimento em sede de audiência de interessados apresentada em 2013/02/22, informamos que a mesma não obteve acolhimento pelo(s) fundamento(s) que a seguir se invoca(m):
Os documentos apresentados não obstam às conclusões recolhidas pela Fiscalização, a qual recolheu claros indícios do exercício de atividade profissional no período de pagamento do Subsídio de Doença.
Pelo exposto, mantém-se a suspensão/cessação do(s), por despacho datado de 2013/03/26, da Directora do Núcleo de Prestações de Doença e Outras.
(…)”
(cfr. documento de fls. 23 do processo administrativo apenso aos autos e doc. n.º 6 junto aos autos com a petição inicial);
10. Em 13/05/2015, a A., através de mandatária constituída para o efeito, apresentou um requerimento do qual consta, além do mais, o seguinte:
“(…)
Na sequência da V/ notificação de revogação das prestações por doença atribuídas à minha representada M., e por forma a poder exercer o direito de reclamação e recurso hierárquico, pretendo consultar o processo.
(…)”
(cfr. documento de fls. 24 e 25 do processo administrativo apenso aos autos);
11. Em resposta ao solicitado pela A. no requerimento referido no ponto anterior, a Entidade Demandada, por comunicação electrónica datada de 28/05/2013, informou-a do seguinte:
“Em resposta à sua solicitação para consulta do processo, em anexo enviamos o mesmo digitalizado. Caso necessite de algum esclarecimento ou prefira consultar os originais por favor avise através deste endereço electrónico.”
(cfr. documento de fls. 26 e 27 do processo administrativo apenso aos autos);
12. Por requerimento datado de 25/03/2013, a A. apresentou pronúncia escrita, da qual consta, além do mais, o seguinte:
“(…)
Recebi a V/ correspondência datada de 22 de Março a notificar-me da V/ intenção de restituição de prestações por doença a mim atribuídas no período compreendido entre 2010/06/25 a 2011/01/16 e de 2011/10/11 a 2012/09/12, fundamentando tal pretensão na circunstância de simultaneamente às prestações por doença ter exercido actividade profissional.
(…)”
(cfr. documento de fls. 28 a 34 do processo administrativo apenso aos autos );
13. Sobre a pronúncia escrita referida no ponto anterior foi proferido, em 23/05/2013, o seguinte parecer pela Assistente Administrativa do Núcleo de Prestações de Doença, Maternidade, Paternidade e Adopção do Centro Distrital do Porto do Instituto da Segurança Social, I.P.:
“A beneficiária contesta a Nota de Reposição n.º 8111834 no valor de € 20.067,88.
Analisada a situação verifica-se que o valor do débito foi imputado de acordo com o despacho de 26/03/2013.
O mesmo deve-se ao relatório dos Serviços de Fiscalização, que apuraram acumulação de trabalho efetivamente prestado, com subsídio de doença processado nos seguintes períodos:
- 2010-06-25 a 2011-01-16
- 2011-10-11 a 2012-09-12
Assim, uma vez que na sua reclamação a beneficiária em nada altera os fundamentos notificados e a fiscalização em nada altera as conclusões expostas no relatório, parece de indeferir a contestação à Nota de Reposição nos termos já notificados.”
(cfr. documento de fls. 36 do processo administrativo apenso aos autos);
14. Em 04/06/2013, sobre o parecer referido no ponto anterior, foi proferido o seguinte despacho pela Directora do Núcleo de Prestação de Doença e Outras: “Concordo.” (cfr. documento de fls. 36 do processo administrativo apenso aos autos);
15. Por ofício de 31/05/2013, a A. foi informada, além do mais, do seguinte:
“(…)
Na sequência da Reclamação apresentada pro V. Ex.ª, relativamente à Nota de reposição acima indicada no valor de 20067,88 €, informa-se que não foi atendida a fundamentação invocada, pelo(s) motivo(s) a seguir indicado(s):
(…)
Assim, mantém-se em dívida o valor indicado na referida Nota de Reposição, devendo efectuar o respectivo pagamento no prazo de 8 dias (1) a contar da data da recepção deste ofício, da seguinte forma:
(…)
Cumpre ainda informar que, a partir do dia útil seguinte ao da recepção deste ofício se inicia a contagem dos prazos de 3 meses para recorrer hierarquicamente da decisão tomada e 3 meses para recorrer contenciosamente, prazo que se suspende caso tenha recorrido hierarquicamente.
(1) Este prazo corresponde ao n.º de dias que, à data de recepção da sua reclamação, faltava cumprir relativamente ao prazo de 30 dias inicialmente comunicado.
(…)”
(cfr. documento de fls. 37 do processo administrativo apenso aos autos);
16. Por requerimento apresentado em 09/09/2013, a A. interpôs recurso hierárquico da decisão de revogação da atribuição de prestações por doença, donde, além do mais, consta o seguinte: “M., notificada da decisão de revogação da atribuição de prestações por doença e não se conformando com a decisão determinada da Senhora Diretora do Núcleo de Prestações de Doença e Outras (…)” (cfr. documento de fls. 39 a 59 do processo administrativo apenso aos autos);
17. Por ofício datado 13/09/2013, com a referência “NPDO – Doença” e data de saída em 19/09/2013, foi remetido ao Presidente do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P. o recurso hierárquico apresentado pela A. e referido no ponto anterior (cfr. documento de fls. 60 do processo administrativo apenso aos autos);
18. A petição inicial que deu origem aos presentes autos foi remetida a este Tribunal por correio electrónico de 12/12/2013 (cfr. SITAF e documento de fls. 02 do suporte físico dos autos);
19. Sobre o recurso hierárquico apresentado pela A. e referido no ponto 16. Foi prestada informação pelo Gabinete de Assuntos Jurídicos e Contencioso do Instituto da Segurança Social, I.P., da qual consta, além do mais, o seguinte:
“(…)
Face ao exposto, o presente recurso hierárquico deverá ser considerado intempestivo, por que interposto fora do prazo previsto no artigo 168º, n.º 2 do CPA e artigo 58º, n.º 2, alínea d) do CPTA, o que constitui fundamento para ser liminarmente rejeitar, nos termos do artigo 173º, alínea d) do CPA.
Em todo o caso e por se entender que os órgãos administrativos, face a qualquer petição, têm o dever de pronúncia ou resposta, analisada a situação de facto e de direito objecto de recurso, propõe-se à consideração superior, manter o ato de cessação do subsídio de doença pelos mesmos motivos e fundamentos alegados pela Diretora de Núcleo de Prestações de Doença.
(…)”
(cfr. documento junto aos autos com o requerimento apresentado pela Entidade Demandada
em 20/02/2014);
20. Sobre a informação referida no ponto anterior foi proferido, em 05/02/2014, o seguinte parecer pela Directora do Gabinete de Assuntos Jurídicos e Contencioso do Instituto da Segurança Social, I.P.:
“Concordo.
À consideração do Senhor Vice-Presidente do Conselho Diretivo, com proposta no sentido de ser determinada a rejeição do recurso, por extemporaneidade, ao abrigo do disposto na alínea d) do artigo 173º do CPA”
(cfr. documento junto aos autos com o requerimento apresentado pela Entidade Demandada em 20/02/2014);
21. Ainda em 05/02/2014, sobre a informação e parecer referidos nos dois pontos anteriores, foi proferido o seguinte despacho pelo Vice-Presidente do Conselho Directivo do Instituto da Segurança Social, I.P.: “Concordo.” (cfr. documento junto aos autos com o requerimento apresentado pela Entidade Demandada em 20/02/2014).
X
DE DIREITO
Está posta em causa a decisão que ostenta este discurso fundamentador:
A A. vem, pelos presentes autos, como refere no intróito do seu articulado inicial, impugnar judicialmente o “ato próprio da Senhora Diretora do Núcleo de Prestações de Doença e Outras consubstanciado na decisão que determinou a «revogação do subsídio de doença de 2010-06-25 a 2011-01-16 e de 2011-10-11 a 2012-09-12, nos termos da al.c) do n.º 1 do art.º 24º DL 28/2004 de 04/02 por exercício de atividade profissional em simultâneo com subsídio de doença»”.
Todavia, contrariamente ao que alega sob a epígrafe “Questão Prévia” do seu articulado inicial, tal acto administrativo não lhe foi notificado em 14/06/2013, mas por ofício datado de 08/04/2013 [ponto 9. do probatório].
Sendo este o acto administrativo que constitui a decisão da Entidade Demandada que, ao abrigo de normas de direito público, visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (art. 120º do CPA), sendo também, por conseguinte, esse o acto com eficácia externa e susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos da A. (art. 51º, n.º 1 do CPTA).
O acto a que a A. se refere ter-lhe sido notificado em 14/06/2013 corresponde à decisão da reclamação por si apresentada não contra o acto de revogação da atribuição do subsídio de doença, mas contra a nota de reposição das prestações daquele subsídio [ponto 15. do probatório].
Acontece que esta nota de reposição das prestações auferidas pela A. a título de subsídio de doença não passa de um acto de execução do acto definidor da situação jurídica da A., ou seja, do acto de que determinou a revogação da atribuição daquele subsídio.
Os actos de execução consubstanciam-se na adopção de comportamentos, condutas ou actos materiais através dos quais se põe em prática um acto administrativo anterior lesivo- este sim, dotado de eficácia externa e susceptível de definir uma situação jurídica num caso concreto-, nada acrescentando nem retirando, em princípio, a este acto.
Tais actos, porque nada inovam na esfera jurídica, não vêm alterar o statu quo ante, limitando-se a descrever uma situação anteriormente criada, sem produzir qualquer efeito.
Daí que sejam inimpugnáveis, porquanto não se trata de verdadeiros actos administrativos, apenas podendo ser sindicados judicialmente por vícios próprios.
De facto, o n.º 4 do art. 151º do CPA admite a impugnação contenciosa de actos ou operações de execução arguidos de ilegalidade, desde que esta não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo. Nesta situação está prevista a sindicância não do acto administrativo definidor da situação jurídica mas os próprios actos ou operações de execução, os quais poderão ser ilegais, seja com fundamento no facto de não ter sido praticado o acto exequendo (art. 151º, n.º 1), seja por os actos de execução contrariarem ou excederem os limites do acto exequendo (art. 151º, n.º 2), seja ainda por esses actos desrespeitarem as regras que regulam a sua prática (art. 151º, n.º 3).
Por conseguinte, o acto a impugnar judicialmente sempre seria o acto praticado pela Entidade Demandada em 26/03/2013 [ponto 8. do probatório] e levado ao conhecimento da A. por ofício de 08/04/2013 [ponto 9. do probatório].
Ora, tendo sido expedido tal ofício naquela data (conforme consta do documento n.º 6 junto aos autos pela A. com a sua petição inicial – cfr. ponto 9. Do probatório), então, não pode deixar de se assumir que a A. foi notificada em 11/04/2013 daquele acto administrativo.
Iniciou-se, assim, em 12/04/2013 o prazo de três meses para deduzir a impugnação judicial do acto administrativo em causa, consagrado no art. 58º, n.º 2, alínea b) do CPTA, e de três meses para recorrer hierarquicamente, nos termos do disposto no art. 168º, n.º 2 do CPA.
É certo que a A. invoca a nulidade do acto administrativo sub judice, contudo, os vícios que sustentam tal pedido não são aptos a conduzir a tal declaração. Com efeito, a A. alega que o acto administrativo não lhe foi notificado, sendo apenas referido o teor do despacho no ofício de notificação datado de 08/04/2013, assacando-lhe, por isso, um vício de forma que entende ser causa de nulidade do acto.
Ora, a A. confunde a eficácia do acto administrativo com a sua própria validade intrínseca.
A notificação do acto administrativo, imposta pelo artigo 114º do CPA, destinasse a levar o acto administrativo ao conhecimento do seu destinatário. Trata-se, por conseguinte, de uma formalidade que constitui um requisito de eficácia do acto, pelo que a sua falta tem apenas como consequência a inoponibilidade do acto, em particular para efeitos de impugnação contenciosa.
Por essa razão, a omissão de notificação do acto não integra um vício desse acto, por lhe ser algo externo e posterior [neste sentido, vejam-se os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 02.03.2005 (proc. n.º 0716/04) e do Tribunal Central Administrativo Norte de 04/05/2012 (proc. n.º 00544/07.3BECBR)].
Todavia, o que se verifica no presente caso é que, confrontando o teor do acto administrativo em causa [ponto 8. do probatório] com a informação e parecer sobre o qual incide e que integram a sua fundamentação [pontos 6. e 7. do probatório] é possível constatar que o ofício de notificação a que a A. se refere faz menção ao teor do próprio acto e ao fundamento que suportou o seu sentido decisório [ponto 9. Do probatório].
Pelo que, a A. teve efectivamente conhecimento do acto administrativo que coloca em crise nos presentes autos. Sendo este eficaz em relação à A. e não perdendo a sua validade com base em tal facto.
Alega ainda a A., no art. 10. do seu requerimento apresentado em 02/07/2014 que aquela notificação efectuada pelo ofício de 08/04/2013 não aludia aos meios de reacção que se encontravam ao seu dispor, sendo tal referência apenas feita no ofício que levou ao seu conhecimento o projecto daquela decisão para efeitos de audiência dos interessados [ponto 4. do probatório]. O que terá gerado uma confusão de procedimentos e notificações que a induziram em erro sobre o acto impugnável, pelo que sempre poderia impugnar tal acto nos termos previstos no art. 58º, n.º 4 do CPTA.
No entanto, não lhe poderá assistir razão.
Em primeiro lugar porque se à A. suscitavam dúvidas relativamente ao teor do acto e aos meios de reacção ao acto administrativo que lhe havia sido notificado, poderia, ao abrigo do art. 7º do CPA, solicitá-los, o que não fez. Logo, sibi imputet.
Como dispõe o n.º 1 do art. 60º do CPTA, sob a epígrafe “Notificação ou publicações deficientes”:
“1 - O acto administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou publicação, quando exigível, não dê a conhecer o sentido da decisão.
2 - Quando a notificação ou a publicação do acto administrativo não contenha a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o acto a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104º e seguintes deste Código.
3 - A apresentação, no prazo de 30 dias, de requerimento dirigido ao autor do acto, ao abrigo do disposto no número anterior, interrompe o prazo de impugnação, mantendo-se a interrupção se vier a ser pedida a intimação judicial a que se refere o mesmo número.
(...).”
Este preceito vem dizer quando é que se deve considerar que a notificação cumpriu a sua função de natureza processual, determinando o início da contagem do prazo de impugnação judicial do acto notificado. E essa função processual fica cumprida quando a notificação dá a conhecer o sentido da decisão.
Se a notificação não contém, apesar da determinação do art. 68º do CPA “o texto integral do acto administrativo”, mas dá a conhecer o sentido da decisão, a notificação é irregular, mas não é nula, o que não chega para afastar o referido efeito processual. Neste sentido, segue-se o entendimento de MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA (in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. 1, Almedina, pp. 394 e 395).
Em segundo lugar, e no que concerne à alegação de confusão de procedimentos e notificações que a terão induzido em erro sobre o acto impugnável, note-se que a A. encontrava-se patrocinada por Mandatária forense, pelo menos desde 06/05/2013, no âmbito do procedimento administrativo, conforme se pode constatar pela procuração forense apresentada juntamente com o requerimento de 13/05/2013 [ponto 10. do probatório]. Ademais, tal Ilustre Mandatária – que é a mesma que patrocina a A. nos presentes autos – alegando ter sido notificada do acto de “revogação das prestações por doença atribuídas à (…) M.”, solicitou em 13/05/2013 a consulta do processo administrativo, sem, contudo, alegar qualquer irregularidade de tal notificação. Resulta ainda do probatório que o processo administrativo foi enviado à Mandatária da A., em formato digital, em 28/05/2013 [ponto 11.].
Desta forma, estando patrocinada por Advogada no âmbito do procedimento administrativo, ou seja, estando auxiliada por um profissional forense que tem por obrigação profissional conhecer o Direito, e tendo tido acesso integral, em devido tempo, ao respectivo processo administrativo, não se compreende em que medida poderá ter suscitado confusão à A. a prática de típicos e habituais actos administrativos e o envio dos respectivos ofícios de notificação ao ponto de não compreender a natureza de tais actos e os prazos de reacção contra os mesmos.
Pelo que, nada mais importa concluir senão que a A. não logra demonstrar o preenchimento dos requisitos necessários à aplicação do disposto no n.º 4 do art. 58º do CPTA à situação sub judice.
Em suma, no caso dos presentes autos a notificação do projecto de decisão [ponto 4. do probatório] e a notificação da decisão final [ponto 9. do probatório] deram a conhecer à A. qual o sentido da decisão, constando da notificação do projecto de decisão todos os outros elementos exigíveis, nomeadamente os meios de defesa ao seu dispor, mencionando-se ainda que, caso não exercesse o direito de audiência prévia, tal decisão converter-se-ia em definitiva, valendo como tal [ponto 4. Do probatório].
Por conseguinte, tornou-se a notificação de 08/04/2013 operante no que respeita ao prazo para deduzir a impugnação judicial e o recurso hierárquico.
Posto isto, importa verificar quando terminou o prazo de impugnação judicial do acto administrativo sub judice.
Iniciando-se o prazo de impugnação judicial em 12/04/2013, tal como já se deixou referido supra, e contando-se o mesmo nos termos do disposto nos arts. 279º, alínea b) do CC, 137º e 138º do CPC, aplicáveis ex vi art. 1º do CPTA, importa concluir que o mesmo atingiu o seu términus em 10/07/2013.
Ademais, resulta do probatório [ponto 16.] que a A. somente apresentou recurso hierárquico em 09/09/2013, logo, já decorrido, integramente, o prazo de impugnação judicial. Pelo que, a interposição daquele recurso não teve qualquer efeito suspensivo na contagem do prazo de impugnação judicial, pois que este já tinha decorrido na sua totalidade.
Assim, tendo a A. feito entrar em juízo somente em 12/12/2013 a sua petição inicial que deu origem aos presentes autos e pela qual visa, manifestamente, impugnar judicialmente o acto de revogação da atribuição do subsídio de doença praticado e 26/03/2013 pela Entidade Demandada [ponto 18. do probatório], mostra-se evidente que o fez fora do prazo legalmente previsto para esse efeito, estando já caduco naquela data o seu direito de impugnar judicialmente tal acto administrativo.
Mas também o recurso hierárquico interposto pela A., e decidido expressamente já na pendência dos presentes autos [pontos 19. a 21. do probatório], foi apresentado fora do respectivo prazo. Com efeito, a A. beneficiava, nos termos do disposto no art. 168º, n.º 2 do CPA, conjugado com o art. 58º, n.º 2 alínea b) do CPTA, de um prazo de três meses para interpor recurso hierárquico do acto administrativo praticado em 26/03/2013. Tal prazo, contado nos termos do disposto no art. 72º do CPA, logo, suspendendo-se aos sábados, domingos e feriados, terminou em 20/08/2013 [descontados já os feriados nacionais (10 de Junho e 15 de Agosto) e o feriado do município onde se encontra localizado o órgão administrativo onde deveria ser praticado o acto, in casu o Porto (24 de Junho)].
Pelo que- reitera-se-, quando apresentou a sua petição de recurso hierárquico em 09/09/2013, havia já caducado o direito da A. de interpor recurso hierárquico facultativo.
X
Veio a Autora interpor o presente recurso do despacho saneador que julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção e, consequentemente, absolveu da instância o Réu.
É univocamente entendido pela doutrina e foi consagrado pela lei adjectiva e pela jurisprudência que o objecto do recurso jurisdicional se encontra delimitado pelas conclusões extraídas pelo recorrente, da respectiva motivação, não podendo o tribunal de recurso conhecer de matéria que nelas não tiver sido tratada, com ressalva óbvia dos casos em que se impõe o seu conhecimento oficioso.
Assim, analisadas as conclusões formuladas pela aqui Recorrente nas alegações do recurso resulta que a mesma veio imputar à decisão judicial vários erros de julgamento de direito, com o que se mostraria violado o disposto nos artigos 151°/3 do CPA e 7º do CPTA.
Desta forma a única questão suscitada prende-se com a invocada existência de erros de julgamento, no que concerne à julgada verificação da caducidade do direito de acção.
Avança-se, já, que carece de razão.
Vejamos:
No que tange à vexata quaestio da caducidade do direito de acção, é por demais consabido que a regra geral é a da anulabilidade dos actos inválidos e que a nulidade assume carácter excepcional, o que resulta da conjugação dos artigos 133º e 135º, ambos do CPA de 1991, à data em vigor.
Acresce que o regime dos prazos para a impugnação contenciosa dos actos administrativos, contemplado no artigo 58º do CPTA de 2002, é o seguinte: a) quanto aos atos nulos e inexistentes - a todo o tempo (n.º. 1); b) no tocante ao Ministério Público - o prazo de um ano (n.º 2, al. a); c) quando a conduta da Administração tiver induzido o interessado em erro, quando o atraso deva ser considerado desculpável ou quando se tiver verificado uma situação de justo impedimento - o prazo de um ano [n .º 4, alíneas a), b) e c)]; d) nos restantes casos - três meses (n.º 2 al. b).
Do citado artigo 58º decorre, pois, que os actos administrativos que enfermam de mera anulabilidade só podem ser impugnados no prazo de três meses. O que significa que, uma vez deixado esgotar este prazo pelos particulares, tais actos, pese embora a sua ilegalidade, permanecem na ordem jurídica e aí se consolidam.
Já o mesmo não ocorre no que tange aos actos nulos e inexistentes, que podem ser objecto de impugnação contenciosa a todo o tempo.
Por outro lado, nos termos do nº 1 do artigo 59º do CPTA, “O prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o acto administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação, ainda que o acto tenha sido objecto de publicação obrigatória”.
Acresce que o citado preceito, na parte que ora releva, estabelece que “O disposto no número anterior não impede a impugnação, se a execução do acto for desencadeada sem que a notificação tenha tido lugar” (n.º 2), e, ainda, que “o prazo para a impugnação por quaisquer outros interessados dos actos que não tenham de ser obrigatoriamente publicados começa a correr a partir do seguinte facto que primeiro se verifique: a) Notificação; b) Publicação; c) Conhecimento do acto ou da sua execução.” (n.º 3).
Por sua vez, dispõe o artº 60º do CPTA que “O acto administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou a publicação, quando exigível, não dê a conhecer o sentido da decisão.” (n.º 1), que “quando a notificação ou a publicação do acto administrativo não contenha a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o acto a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104.º e seguintes deste Código” (n.º 2), que “A apresentação, no prazo de 30 dias, de requerimento dirigido ao autor do acto, ao abrigo do disposto no número anterior, interrompe o prazo de impugnação, mantendo-se a interrupção se vier a ser pedida a intimação judicial a que se refere o mesmo número” (n.º 3) e, finalmente, que “Não são oponíveis ao interessado eventuais erros contidos na notificação ou na publicação, no que se refere à indicação do autor, da data, do sentido ou dos fundamentos da decisão, bem como eventual erro ou omissão quanto à existência de delegação ou subdelegação de poderes” (n.º 4).
Sobre a problemática da notificação, consagrou, o Acórdão deste TCA Norte, tirado em 15/10/2010, no Processo nº 00988/06.8BEPRT, que “Por força do n.º 1 do art. 60.º do CPTA mostra-se estabelecido o princípio da inoponibilidade da notificação ou publicação quando estas não deem a conhecer ao interessado o sentido da decisão, princípio esse que implica que não se inicia e como tal não decorre o prazo legalmente previsto para a dedução do meio contencioso pertinente ou adequado a efetivar a tutela do direito/interesse lesado, já que só com uma nova notificação que cumpra aquele desiderato a contagem daquele prazo se inicia”. Aliás, em perfeita sintonia com a jurisprudência firmada pelo STA, segundo a qual “a notificação de atos administrativos visa assegurar aos interessados um conhecimento pessoal, oficial e formal de tais atos e pode ser feita pessoalmente ou, então, através do respetivo representante legal ou da pessoa mandatada para o efeito, não sendo de excluir aqui, também, a admissibilidade da figura da gestão de negócios (art.º 52.° do CPA), se se verificarem os respetivos requisitos (art.°s 464.° e segs. do C.C.).”- [cfr. os Acórdãos do STA, de 11/01/2001, no Processo nº 046726 e de 16/01/2002, no âmbito do Processo nº 047590].
Analisado o acto impugnado nos autos verifica-se, sem margem para dúvidas, que o mesmo não está abrangido na previsão da norma do nº 1 do citado artigo 133º do CPA.
Por outro lado, não se integra em qualquer uma das categorias de atos nulos enumeradas nas alíneas a) a i) do n.º 2 do mesmo preceito.
Assim, sendo certo que, a existirem os vícios assacados ao ato administrativo impugnado, os mesmos são geradores de mera anulabilidade, dispunha a Autora do prazo de 3 meses para intentar a presente ação, ao abrigo do artigo 58º/2/b), do CPTA.
Em adição, não está em causa a perfeição da notificação do ato sindicado, já que o requerimento subscrito pela Ilustre Mandatária da Recorrente, datado de 13/05/2015, não alude a quaisquer irregularidades da comunicação, mas tão-somente à discordância do conteúdo do próprio ato e à intenção de exercer o direito de reclamação e recurso hierárquico (cfr. o ponto 10 do probatório).
Acresce que não faz sentido pretender, como faz a Recorrente, que o ato impugnado não era definitivo, até porque foi o mesmíssimo ato que viria a impugnar contenciosamente, sendo igualmente seguro que o atual enfoque da doutrina e da jurisprudência está, não na definitividade do ato administrativo, mas na sua lesividade.
Trata-se, pois, no caso posto, de um verdadeiro e próprio ato administrativo, na acepção do artigo 120.º, do CPA, ato esse devidamente notificado à Autora em 12/04/2013, e de que a mesma não deduziu, válida e tempestivamente, reclamação ou recurso administrativo, pelo que tanto basta para se concluir pela não verificação in casu, do assacado erro de julgamento de direito, no que concerne à declarada caducidade do direito de ação.
Assim sendo, torna-se imperativo concluir que, contrariamente ao propugnado pela Recorrente, a data relevante do início da contagem do prazo de caducidade é a da notificação do ato impugnado, de 08/04/2013, que teria ocorrido em 12 do mesmo mês e não, ao invés, qualquer outro ato posterior.
Na verdade, dimana do probatório e, bem assim, da fundamentação jurídica da sentença recorrida, que não assiste razão à Recorrente quando invoca que o ato que ordenou a reposição das prestações consubstancia uma nova decisão da entidade ora demandada, portadora de outros vícios e, como tal, igualmente impugnável.
Assim, tal decisão de reposição das quantias indevidamente pagas não é impugnável, porque não inovadora e, daí, lesiva de per si dos direitos da Recorrente, já que se limita a confirmar o anteriormente proferido, de revogação das prestações por doença; pelo que carece de sentido a posição assumida pela Recorrente, nesta sede recursiva, razão pela qual a decisão em crise tem de ser mantida, também quanto a este segmento.
Veio, ainda, a Recorrente, em abono do seu particular entendimento, sufragar a tese da subsunção do caso ao artigo 58º/4, do CPTA.
Assim, a Recorrente pugna pelo recurso a uma interpretação do mencionado preceito que tenha em consideração o princípio da promoção do acesso à justiça contemplado no artigo 7º, do CPTA.
Todavia, sem prejuízo do recurso a uma interpretação que privilegie a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas, em detrimento das decisões formais, seguro é que o intérprete e o julgador não poderão deixar de efetuar uma exegese rigorosa e de aplicar, quer a lei substantiva quer a processual, de harmonia com o que ressuma dos próprios textos legais.
A não ser assim, inexistiriam decisões de natureza meramente formal, o que, por absurdo, levaria ao prosseguimento de ações, à partida sem a mínima viabilidade, desperdiçando os recursos materiais e humanos e os dinheiros públicos, já de si escassos e, ademais, ocupando artificialmente os tribunais com questões de antemão condenadas ao insucesso.
Acresce que sufragamos o entendimento de que o apontado nº 4 do artigo 58º do CPTA não é uma válvula de escape para a negligência das partes em intentarem tempestivamente as pertinentes ações judiciais, em defesa dos seus direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos. Pelo que não merece censura a decisão proferida, porquanto, além do mais, se antolha irrefutável que a Recorrente não logrou alegar e, consequentemente, demonstrar, factualidade passível de integrar a previsão de alguma das alíneas - a) a c) - desse normativo.
Em suma:
-a caducidade do direito de acção (intempestividade da prática do acto processual) é uma excepção dilatória que obsta ao prosseguimento do processo e importa a absolvição da Ré da instância, nos termos da al. h), do nº 1 e nº 2 do artigo 89º (actual artigo 89º, nºs 1, 2 e 4, al. k)) do CPTA), conjugado com os artigos 278º, nº 1, al. e), 576º, nº 2 e 577º do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA, mostrando-se por esse facto prejudicado o conhecimento do mérito/fundo da causa;
-a interpretação avançada pela Recorrente não encontra um mínimo de apoio na letra da lei;
-ora, onde o legislador não legisla, não deve o intérprete legislar, não podendo ser tomado em conta o pensamento legislativo que não recolha na letra da lei um mínimo de correspondência textual (artº 9º/2 do Código Civil);
-segundo este preceito, relativo à interpretação da lei, “não pode....ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso”; assim, mesmo quando o intérprete “...se socorre de elementos externos, o sentido só poderá valer se for possível estabelecer alguma relação entre ele e o texto que se pretende interpretar”- cfr. o Prof. João Baptista Machado, em “Introdução ao Direito Legitimador”, 1983-189.
E refere José Lebre de Freitas, in BMJ 333º-18 “A “mens legislatoris” só deverá ser tida em conta como elemento determinante da interpretação da lei quando tenha o mínimo de correspondência no seu texto e no seu espírito”. É que, como é sabido, na interpretação de uma norma jurídica, isto é, na tarefa de fixar o sentido e o alcance com que ela deve valer, intervêm, para além do elemento gramatical (o texto, a letra da lei), elementos lógicos, que a doutrina subdivide em elementos de ordem histórica, racional ou teleológica e sistemática.
O elemento teleológico consiste na razão de ser da lei (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao elaborar a norma, “o conhecimento deste fim sobretudo quando acompanhado do conhecimento das circunstâncias (políticas, sociais, económicas, morais, etc.) em que a norma foi elaborada ou da conjuntura político-económico-social que motivou a “decisão” legislativa (occasio legis) constitui um subsídio da maior importância para determinar o sentido da norma. Basta lembrar que o esclarecimento da ratio legis nos revela a “valoração” ou ponderação dos diversos interesses que a norma regula e, portanto, o peso relativo desses interesses, a opção entre eles traduzida pela solução que a norma exprime. Sem esquecer ainda que, pela descoberta daquela “racionalidade” que (por vezes inconscientemente) inspirou o legislador na fixação de certo regime jurídico particular, o intérprete se apodera de um ponto de referência que ao mesmo tempo o habilita a definir o exato alcance da norma e a discriminar outras situações típicas com o mesmo ou com diferente recorte”, como escreveu Baptista Machado, ob. cit., págs. 182/183. A ratio legis revela, portanto, a valoração ou ponderação dos diversos interesses que a norma jurídica disciplina;
-a caducidade do direito de acção é consagrada a benefício do interesse público da segurança jurídica, que reclama que a situação das partes fique definida de uma vez para sempre com o transcurso do respectivo prazo - (vide Manuel de Andrade em ” Teoria Geral da Relação Jurídica”, II, 3ª reimpressão, pág. 464);
- quanto às restantes alegações da Recorrente relativas ao eventual excesso do ato de execução relativamente ao ato que determinou a cessação/revogação das prestações de doença, sempre se dirá que não existe. O ato de execução consubstanciado na Nota de Reposição coincide, no seu âmbito material, com o do ato exequendo que determinou a cessação/revogação das prestações de doença, praticado em 26/03/2013;
-o âmbito material da nota de reposição é o mesmo do ato decisório de 26/03/2013 que determinou a cessação/revogação das prestações de doença referentes aos períodos de 25/06/2010 a 16/01/2011 e de 11/10/2011 a 12/09/2012, logo, ocorridas retroativamente. Não existe, portanto, qualquer excesso do âmbito material do ato de execução relativamente ao daquela decisão;
-o ato que aplicou o disposto na alínea c), do n.º 1, do artigo 24.º do DL 28/2004, de 4 de fevereiro, é o ato que determinou a cessação daquelas prestações e a nota de reposição é o ato executório do primeiro. Não há confusão entre os dois atos e o seu âmbito material é o mesmo;
-termos em que não podia proceder a alegação de que a sentença, não só violou a norma do art.º 151º/3 do CPA, como o princípio de cariz constitucional do direito de acesso à Justiça plasmado no artigo 7º do CPTA;
-de salientar, quanto a esta invocação, que a ação interposta pela ora Recorrente foi do ato administrativo praticado em 26/03/2013 e não da nota de reposição, ato de execução, inimpugnável, conforme se pode alcançar do teor da PI;
-ainda assim, se a Recorrente pretendia que houvesse pronúncia sobre o mérito da sua pretensão, nos termos do falado artigo 7º do CPTA, deveria ter deduzido as suas impugnações, quer graciosa, quer contenciosa, atempada e tempestivamente, o que não fez, nem num caso, nem no outro.
Desatendem-se, pois, as conclusões da alegação.

DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
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Custas pela Recorrente.
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Notifique e DN.
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Porto, 03/07/2020


Fernanda Brandão
Hélder Vieira
Helena Canelas