| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
[SCom02...], LDA. contrainteressada no presente processo de contencioso pré-contratual em que é autora [SCom01...], LDA. e Réu Município ... (todos devidamente identificados nos autos) – no qual, por referência ao concurso público para a celebração do contrato de empreitada de construção do “Parque Empresarial ...”, a Autora veio impugnar os atos de exclusão da sua proposta e de adjudicação da empreitada à contrainteressada [SCom02...], LDA. bem assim como o contrato entretanto celebrado – inconformado com a decisão de mérito proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, juízo de contratos públicos no saneador-sentença de 08/10/2025, que julgando procedente o processo anulou os atos de exclusão da proposta da Autora e de adjudicação do contrato à contrainteressada [SCom02...], LDA, bem como do contrato entretanto celebrado; e condenou o Réu a readmitir a proposta apresentada pela Autora e a adjudicar-lhe o contrato de empreitada, com as devidas consequências legais, dela interpôs o presente recurso de apelação, pugnando pela sua revogação, com a improcedência total da ação, formulando as seguintes conclusões nos seguintes termos:
I. Vem o presente Recurso interposto da sentença proferida pelo douto Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, datada de 08.10.2025, com referência Citius 9213103, através da qual aquele Tribunal a quo julgou totalmente procedente a pretensão aduzida pela Autora, ora Recorrida;
II. No que concerne com a motivação de Direito, e no que releva para o presente Recurso de Apelação, com o auxílio do disposto no CCP, em concreto, transcrevendo o que consta do artigo
41.º, n.º 1 do artigo 42.º, artigo 56.º, n.º 1 do artigo 57.º, n.ºs 2 e 5 do artigo 96.º, 361.º e n.º 1
do artigo 471.º, todos do referido diploma legal, o Tribunal a quo adiantou, desde logo, que, no seu julgamento, assistia razão à Autora, ora Recorrente, por quatro ordens de razão;
III. O primeiro argumento esgrimido pelo Tribunal a quo para sustentar a procedência da ação proposta pela ora Recorrida alicerça-se na conjeturada vinculação da mesma aos aspetos de execução do contrato não submetidos à concorrência, em concreto, ao prazo de execução da obra e ao termo final previsto para a sua conclusão, obtida por via “da declaração indicada no artigo 57.º, n.º 1 alínea a) e c) do CCP”;
IV. Quanto ao segundo fundamento pelo qual, no juízo do Tribunal a quo, deve a ação ser procedente, afirmou-se na sentença recorrida que, pese embora do ponto de vista aritmético fosse possível concluir pela violação do prazo máximo de execução da obra previsto no n.º 1 do artigo 25.º do Caderno de Encargos, “(…) tal interpretação colidiria em absoluto com a análise do plano de trabalhos imposta por lei.”;
V. Para sustentar o antedito, o Tribunal a quo defendeu, em suma, que: i) o plano de trabalhos não visa atestar o prazo global da execução da obra; ii) a Recorrida vinculou-se ao cumprimento do prazo máximo de execução da obra previsto nas peças do procedimento mediante a apresentação de declaração de aceitação do caderno de encargos, elaborada em conformidade com o Anexo I ao CCP; iii) a Recorrida demostrou que a irregularidade da proposta identificada resulta de erro aritmético do software utilizado para efeitos de elaboração dos documentos da proposta; iv) a soma dos prazos parciais previstos no plano de trabalhos lato sensu corresponde ao prazo máximo de execução da obra previsto no Caderno de Encargos;
VI. Face ao anterior, o Tribunal a quo prossegue na motivação de direito da sentença da qual se recorre arguindo que, no caso sub judice, verifica-se a existência de um lapso de escrita no plano de trabalhos, passível de ser retificado à luz do instituto jurídico da retificação oficiosa de erros de escrita e de cálculo;
VII. Por fim, quanto ao terceiro dos motivos pelos quais, em primeira instância, se decidiu (incorretamente) pela procedência da ação, o Tribunal a quo, num suposto apelo aos princípios que regem a disciplina da contratação pública, entendeu que “(…) outra interpretação violaria os princípios da concorrência e do “favor do procedimento”, à luz dos quais os procedimentos devem decorrer tendo como fito a plena abertura à participação do máximo número de interessados. Efetivamente, a visão do Réu incorre em absoluto e excessivo formalismo, sem acolhimento legal (atendendo à correcta interpretação dos sobre indicados artigos 72.º e 361.º, ambos do CCP), e ainda em violação do princípio da maximização da concorrência, princípio esse que o sistema legislativo tem procurado salvaguardar com as sucessivas alterações ao código.”;
VIII. Face à factualidade provada, revela-se imperioso pôr em evidência os erros de julgamento em que incorreu a sentença recorrida, mormente quanto à correta subsunção dos factos ao Direito aplicável;
IX. Ora, o plano de trabalhos constitui, na fase de formação do contrato, um documento elaborado pelos concorrentes, que instrui as correspondentes propostas, e pelo qual se vinculam aos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalho, bem como os meios, humanos e materiais, como que se propõe a executar;
X. Não subsistem dúvidas que o plano de trabalhos apresentado em sede de procedimento précontratual tem uma incontornável relevância em sede de execução do contrato de empreitada objeto do procedimento pré-contratual, porquanto permite ao Dono da Obra fiscalizar a construção e controlar o ritmo da sua execução da obra;
XI. No entanto, e sem prejuízo da importância desta vertente do plano de trabalhos apresentado em sede de procedimento pré-contratual – designadamente para a controversa questão sobre os elementos obrigatoriamente constitutivos deste documento da proposta – não se afigura possível ignorar, como fez o Tribunal a quo, a relevância deste documento para efeitos de vinculação específica aos aspetos de execução do contrato não submetidos à concorrência vertidos no Caderno de Encargos e respetivo projeto de execução, designadamente, ao cumprimento do limite máximo do prazo de execução da obra;
XII. Até porque, decorre do próprio elemento literal do n.º 1 do artigo 361.º do CCP, que o plano de trabalhos deve ser elaborado com respeito pelo prazo de execução da obra;
XIII. É, por isso, incontestável que o plano de trabalhos constitui um documento essencial da proposta, destinado a garantir, desde logo, na fase de formação do contrato, a conformidade global da proposta com o Caderno de Encargos e com o respetivo projeto de execução, o que inclui, naturalmente, o cumprimento do prazo de execução da obra;
XIV. Acresce que, o prazo de execução da obra, previsto no n.º 1 do artigo 25.º do Caderno de Encargos, consubstancia um aspeto de execução do contrato não submetido à concorrência, fixado, nos termos do disposto no n.º 5 do artigo 42.º do CCP, através de um limite máximo, no caso em concreto, 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias;
XV. Por essa razão, afigura-se evidente que é através do plano de trabalhos, apresentado nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP e da alínea d) do ponto 7.1.2 do Programa do Procedimento, que os concorrentes se vincularam ao concreto prazo de execução da obra por si proposto, como termo ou condição da respetiva proposta, o qual poderia ser, nos termos do artigo 25.º do Caderno de Encargos, igual ou inferior a 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias;
XVI. Tal vinculação nunca poderia ser obtida, como facilmente se compreenderá, pela mera apresentação da declaração de aceitação do Caderno de Encargos, elaborada em conformidade com o Anexo I ao CCP;
XVII. Desse modo, a declaração de aceitação do Caderno de Encargos, elaborada em conformidade com o Anexo I ao CCP, enquanto declaração genérica de cumprimento do Caderno de Encargos e respetivos anexos, não se afigura como documento suscetível de vincular o concorrente a um determinado prazo de execução da obra, proposto pelo próprio em cumprimento do limite máximo previsto, no caso em concreto, no n.º 1 do artigo 25.º do Caderno de Encargos;
XVIII. Sem prescindir, a questão em torno das funções do plano de trabalhos quando apresentado com os demais documentos da proposta, bem como quanto a qual o documento que vincula o concorrente a um concreto prazo de execução da obra afigura-se, absolutamente, inútil e infértil;
XIX. Isto porque, verificando-se uma incompatibilidade entre a proposta e as disposições contratuais resultantes do Caderno de Encargos, em particular, com os aspetos de execução do contrato não submetidos à concorrência, independentemente do concreto documento da proposta de onde a mesma decorra, não restará à Entidade Adjudicante outra opção, à luz do princípio da legalidade administrativa, senão excluir a proposta ao abrigo da alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP;
XX. Cumpre sublinhar que o Tribunal a quo não nega que, atento o plano de trabalhos, plano de mão-de-obra e plano de equipamentos apresentado pela Recorrida, esta fez constar a execução de espécies de trabalho no dia 07.04.2025, correspondente ao dia da consignação, e que a execução da obra se estende até ao dia 07.04.2025;
XXI. E também não se nega na sentença recorrida que tal facto determina que o prazo de execução previsto no plano de trabalhos lato sensu apresentado pela Recorrida corresponda a 366 (trezentos e sessenta e seis) dias, excedendo assim o limite máximo previsto no n.º 1 do artigo 35.º do Caderno de Encargos;
XXII. Contudo, o Tribunal a quo rejeitou esta visão aritmética do plano de trabalhos lato sensu apresentado pela Recorrida, entendendo que “tal interpretação colidiria em absoluto com a análise do plano de trabalhos imposta por lei.”;
XXIII. Não se compreende, todavia, como pôde o Tribunal a quo considerar que uma visão aritmética do plano de trabalhos estaria em colisão com a interpretação imposta por lei, quando a verificação do (in)cumprimento do prazo de execução da obra é, ela própria, uma operação aritmética que impõe uma visão objetiva sobre os elementos constantes da proposta;
XXIV. Ora, é mediante a conjugação de uma operação aritmética com a aplicação das regras previstas no n.º 1 do artigo 471.º do CCP que se calcula o prazo de execução da obra e, dessa forma, verificar o incumprimento do prazo de execução da obra pela proposta apresentada pela Recorrida;
XXV. Assim sendo, é incontroverso que a data da consignação não se contabiliza no cômputo do prazo de execução da obra, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 471.º do CCP, pelo que o prazo de execução da obra inicia-se no dia seguinte;
XXVI. Deste modo, poderíamos ser tentados a concluir, precipitadamente, que se a consignação deveria ocorrer no dia 07.04.2025, em conformidade com o disposto no n.º 2 artigo do artigo
7.º do Programa do Procedimento, e considerando que o plano de trabalhos apresentado pela Recorrida prevê a consignação nesse mesmo dia, que o prazo de execução de obra proposta cifra-se em 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias;
XXVII. No entanto, tal conclusão apenas é possível se desconsiderado o facto de que o n.º 2 do artigo 7.º do Programa do Procedimento prevê a consignação no dia 07.04.2025 como uma referência temporal destinada exclusivamente à preparação dos documentos da proposta;
XXVIII. Aliás, concluir que o normativo procedimental vindo de referir fixou, definitivamente, a data em que a consignação ocorreria em fase de execução da obra significaria ignorar o próprio conceito de consignação da obra, bem como o disposto no artigo 363.º do CCP;
XXIX. Da leitura concatenada do n.º 1 do artigo 362.º e do n.º 1 do artigo 361.º, ambos do CCP, resulta que o prazo de execução da obra inicia-se no dia seguinte à consignação da obra, no qual se iniciam também a execução dos trabalhos;
XXX. Por outro lado, decorre do próprio conceito de consignação da obra, conforme previsto no artigo 356.º do CCP, articulado com o disposto no n.º 1 do artigo 362.º e do n.º 1 do artigo 361.º, ambos do mesmo diploma, que a consignação da obra é um ato que deve ocorrer necessariamente em momento prévio ao início da execução dos trabalhos;
XXXI. Face ao anteriormente exposto, apenas se poderá concluir que, atendendo ao planeamento constante do plano de trabalhos lato sensu apresentado pela Recorrida, a consignação deveria ocorrer, necessariamente, em data anterior ao dia 07.04.2025, ainda que, no referido documento, a Recorrida tenha indicado essa data como sendo a data em que ocorreria a consignação da obra, para efeitos de cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 7.º do Programa do Procedimento;
XXXII. Assim sendo, a questão em torno da não contabilização do dia da consignação da obra, nos termos concatenados do n.º 1 do artigo 362.º e do n.º 1 do artigo 471.º, ambos do CCP, não tem qualquer relevância para o caso em concreto visto que, sendo a consignação da obra um ato anterior ao início da execução dos trabalhos, este não poderia ocorrer no mesmo dia do início da execução dos trabalhos;
XXXIII. Razão pela qual, tendo sido planeado pela Recorrida o início da execução dos trabalhos no dia 07.04.2025, a consignação da obra ocorreria, necessariamente, em data anterior, pelo que deve este dia (07.04.2025) ser contabilizado no cômputo do prazo de execução da obra, à luz do disposto no artigo 356.º, n.º 1 do artigo 362.º, n.º 1 do artigo 363.º do CCP;
XXXIV. Com efeito, considerando que os trabalhos se iniciariam no dia 07.04.2025, motivo pelo qual, face ao anteriormente exposto, deve este dia ser contabilizado no cômputo do prazo de execução da obra, e que o termo final da execução da obra estava programado, segundo o plano de trabalhos apresentado pela Recorrida, para o dia 07.04.2026, é, precisamente, através de uma operação aritmética que se verifica que o prazo de execução da obra resultante da cuidada análise do plano de trabalhos lato sensu apresentado pela Recorrida ascende a 366 (trezentos e sessenta e seis) dias;
XXXV. Por outra banda, ao contrário do afirmado pelo Tribunal a quo, ressalta à evidência que, ao apresentarem os documentos da proposta, os concorrentes não se vinculam ao termo final do prazo de execução da obra, mas antes ao prazo de execução da mesma;
XXXVI. A este respeito, é importante sublinhar que o aspeto de execução do contrato não submetido à concorrência, conforme definido nos n.ºs 5 e 11 do artigo 42.º do CCP, corresponde, no caso em concreto, e segundo disposto no artigo 25.º do Caderno de Encargos, ao prazo de execução da obra, e não ao termo final da sua execução, o qual, é móvel em função de inúmeros fatores próprios do contrato de empreita de obra públicas;
XXXVII. Afigura-se, portanto, inquestionável que, por efeito da apresentação dos documentos da proposta, os concorrentes vincularam-se ao cumprimento do prazo de execução da obra por estes propostos, o qual não poderia exceder, nos termos do n.º 1 do artigo 25.º do Caderno de Encargos, o prazo de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias;
XXXVIII. Feito este apontamento, não é possível deixar de referir que a sentença recorrida padece de um manifesto e ostensivo erro de julgamento de Direito pela relevância jurídica que confere à declaração de aceitação incondicional do Caderno de Encargos, elaborada de acordo com o modelo previsto no Anexo I ao CCP;
XXXIX. Ditam as regras gerais da interpretação e aplicação do Direito que a declaração especial, in casu, o plano de trabalhos latu sensu prevaleça sobre a declaração genérica, em concreto, a declaração de aceitação do caderno de encargos;
XL. Motivo pelo qual, perante uma incongruência entre os documentos da proposta apresentada pela Recorrida – confirmada pela sentença recorrida –, não pode a declaração de aceitação do caderno de encargos prevalecer sobre o plano de trabalhos e, nessa medida, ser desconsiderada a violação de um aspeto de execução do contrato não submetido à concorrência dele resultante, em concreto, a violação do prazo máximo de execução da obra;
XLI. Prosseguindo para o erro de julgamento de Direito quanto à aplicabilidade do instituto da retificação oficiosa de erros de escrita, nos termos do n.º 4 do artigo 72.º do CCP, importa referir que para que o instituto jurídico da retificação oficiosa de erros de escrita e de cálculo possa ser invocado demonstra-se necessário que esteja preenchido o pressuposto da dupla evidência;
XLII. Nessa senda, uma incongruência detetada na proposta apresentada por um concorrente apenas poderá ser qualificada como um lapso de escrita ou de cálculo e, nessa medida, ser passível de retificação, nos termos do n.º 4 do artigo 72.º do CCP, se, à luz dos demais elementos que a compõem, for evidente que a vontade declarada não corresponde ao que efetivamente se pretendia declarar, e se o conteúdo dessa vontade puder ser claramente apreendido a partir dos restantes elementos da proposta;
XLIII. Pois bem, é precisamente quanto ao preenchimento deste pressuposto que a sentença recorrida incorre em vários erros de julgamento de Direito, porquanto, à luz do entendimento reiteradamente afirmado pela mais autorizada Doutrina e Jurisprudência, não é possível qualificar a irregularidade verificada na proposta da Recorrida como um erro de escrita cuja existência e modo de correção se revelem evidentes à luz dos elementos que integram a proposta;
XLIV. Atenta a sentença recorrida, é possível constatar que o Tribunal a quo sustentou que a irregularidade identificada na proposta apresentado pela Recorrida consubstanciava um mero lapso de escrita, com fundamento em três ordens de razões, a saber: i) a Recorrida (alegadamente) vinculou-se à execução da obra no prazo de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias, mediante a apresentação da declaração de aceitação do caderno de encargos, elaborada em conformidade com o Anexo I ao CCP; ii) a Recorrida (aparentemente) demonstrou que o software por esta utilizado para elaboração do plano de trabalhos lato sensu incorre, ele próprio, em erro aritmético, o que se traduziu na irregularidade identificada na proposta; iii) O resultado da soma dos prazos parciais constantes do plano de trabalhos lato sensu corresponde (supostamente) a 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias;
XLV. No que respeita ao facto de a Recorrida se ter vinculado ao cumprimento do prazo máximo de execução da obra previsto no n.º 1 do artigo 25.º do Caderno de Encargos, mediante a apresentação da respetiva declaração de aceitação do caderno de encargos, elaborada em conformidade com o Anexo I ao CCP, sendo certo que esta declaração não poderá ser invocada com o fito de se desconsiderar uma desconformidade entre a proposta apresentada e o Caderno de Encargos, então, por maioria de razão, também não será possível invoca-la demonstrar a evidência de um suposto lapso de escrita;
XLVI. No que concerne ao suposto erro aritmético do software utilizado pela Recorrida para elaborar o plano de trabalhos lato sensu, cumpre referir, desde já, que à contrário do defendido na sentença recorrida, a Recorrente entende que a Recorrida não demonstrou nem provou que a irregularidade identificada na proposta efetivamente decorre da plataforma por esta utilizada para efeitos de elaboração dos documentos da proposta;
XLVII. Com efeito, o Tribunal a quo sustenta a possibilidade de uma retificação oficiosa de uma irregularidade que, por si só, determinaria a exclusão da proposta, com base em meras alegações da Recorrida, limitando-se a presumir e a confiar que efetivamente ocorreu um erro aritmético no software por esta utilizado;
XLVIII. Ademais, o facto de a desconformidade da proposta apresentada pela Recorrida com o Caderno de Encargos ser imputável ao software por si utilizado para a elaboração do plano de trabalhos lato sensu não pode, em caso algum, relevar para efeitos de aplicação do instituto da retificação oficiosa de erros de escrita;
XLIX. Sem prescindir, não se pode olvidar que o facto de o software utilizado pela Recorrida ter (ou não) gerado a desconformidade verificada entre os documentos da proposta e o Caderno
de Encargos relativamente ao prazo de execução da obra é, por natureza, externo aos elementos da própria proposta, como facilmente se compreenderá;
L. Quanto ao resultado da soma dos prazos parciais constantes do plano de trabalhos lato sensu corresponder (supostamente) a 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias, importa referir que o Tribunal a quo não cuidou de evidenciar como obteve o referido resultado;
LI. Em todo o caso, também não se compreende como o Tribunal a quo efetuou o sobredito cálculo, considerando que o plano de trabalhos strictu sensu apresentado pela Recorrida apresenta inúmeras atividades sobrepostas, assim como atividades precedentes e sucessórias, que dificultam, em larga medida, a soma de todos os prazos parciais;
LII. Com efeito, nenhuma destas razões permite qualificar a irregularidade identificada na proposta apresentada pela Recorrida como um erro de escrita suscetível de retificação nos termos do n.º 4 do artigo 72.º do CCP;
LIII. Para além disso, anda que assim não se entendesse, o que apenas se concebe por mera hipótese académica, a existir um mero lapso de escrita, não se verificava o pressuposto da evidência quanto ao seu modo de correção;
LIV. Existe uma contradição inultrapassável entre os documentos que integram a proposta apresentada pela Contrainteressada, visto que surgem, em diferentes documentos da proposta, e em locais diferentes de um mesmo documento, distintos prazos de execução da obra;
LV. Nessa senda, não decorre da proposta apresentada pela Recorrida o modo como o eventual lapso de escrita deva ser retificado, uma vez que não é possível afirmar, sem margem para dúvidas, qual a vontade real e efetiva da Recorrida;
LVI. Adicionalmente, é pertinente mencionar que o modo de retificação oficiosa da irregularidade identificada sempre teria por efeito modificar a proposta apresentada pela Recorrida, ao contrário do alegado pelo Tribunal a quo;
LVII. Uma putativa retificação oficiosa, nos termos do n.º 4 do artigo 72.º do CCP, nunca se poderia bastar com a mera menção de que o dia 07.04.2025 não deveria ser contabilizado no cômputo do prazo de execução da obra;
LVIII. Isto porque, ainda que tal retificação permitisse afirmar que o prazo de execução da obra se cifraria em 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias, mantendo-se o termo final do prazo de execução da obra no dia 07.04.2026, nunca se deixaria de verificar a execução de espécies de trabalho no dia 07.04.2025, correspondente à consignação;
LIX. Nessa senda, para eliminar a irregularidade identificada na proposta apresentada pela Recorrida, seria necessária uma verdadeira alteração de todo o plano de trabalhos lato sensu, com um replaneamento integral da execução das espécies de trabalho;
LX. Significa isto i) por um lado, que o modo de retificação da irregularidade identificada não se torna evidente a partir dos elementos da proposta, não se verificando, assim, o preenchimento dos pressupostos necessários à aplicação do instituto da retificação oficiosa de erros de escrita e, ii) por outro lado, que tal retificação implicaria uma alteração substancial aos termos em que a proposta foi apresentada, violando os princípios basilares da contratação pública, designadamente o princípio da igualdade entre operadores económicos e o princípio da intangibilidade das propostas;
LXI. Por último, contrariamente ao que sustentou o Tribunal a quo, a Entidade Demandada não incorreu em qualquer excesso de formalismo que pudesse configurar uma violação dos princípio da concorrência e do princípio do “favor particiati
LXII. Face a tudo o quanto se expendeu, impende sobre o douto Tribunal ad quem a revogação da sentença recorrida, em virtude do seu teor ser manifestamente contra legem, não podendo, portanto, vigorar na nossa ordem jurídica.
A Recorrida Autora [SCom01...], LDA. contra-alegou, pugnando pelo improvimento do recurso, com manutenção da sentença recorrida, terminando com as seguintes conclusões:
I. A conclusão retirada pelo tribunal a quo é a que melhor se coaduna com os factos que foram alegados pelas partes e que foram levados ao conhecimento do tribunal: a Recorrida comprometeu-se a executar a obra no prazo de 365 dias, nos termos do exigido pelo programa do concurso, e de acordo com a declaração indicada no artigo 57.º, n.º 1, alíneas a) e c), do CCP e a respeitar o termo final previsto para concluir a obra, concretamente, o dia 07/04/2026; existindo uma dissonância entre os vários elementos que a compunham na proposta da Recorrida relativamente ao prazo de execução da obra, incumbia ao Réu, nos termos do art.º 72.º, n.º 4 do CCP, solicitar à mesma esclarecimentos e/ou proceder à sua correção oficiosa, em vez de optar pela sua exclusão; outra interpretação violaria os princípios da concorrência e do “favor do procedimento”, à luz dos quais os procedimentos devem decorrer tendo como fito a plena abertura à participação do máximo número de interessados.
II. A proposta da Recorrida continha uma divergência entre os vários elementos que a compunham, sendo certo que o único lapso se verificava no Plano de Trabalhos, o que não resulta de diversos outros documentos que foram juntos com a proposta da Recorrida, designadamente, nas seguintes declarações: na “Declaração a que se refere a alínea a) do nº.1 do artigo 57.º, na “Memória Descritiva e Justificativa”, no “Plano de Trabalhos”, no “Plano de mão-de-obra” e no “Plano de Equipamentos” onde se estabelece como prazo de duração máximo 365 dias seguidos, e ainda nas declarações constantes no “Plano de Trabalhos”, no “Plano de mão-de-obra” e no “Plano de Equipamentos”.
III. O compromisso relativo ao prazo global da empreitada obtém-se, quer pela declaração prevista no artigo 7º, ponto 1.1., do Programa de Concurso, quer pela soma dos prazos parciais constantes do plano de trabalhos, e em respeito do art.º 361.º do CCP, resultava cumprido o prazo global de 365 dias.
IV. Sendo manifesto que a proposta da Recorrida continha em si um mero erro de escrita, nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 72º, nº 4, do CCP, impunha-se que o júri do procedimento tivesse procedido à correção oficiosa do erro de escrita consubstanciado na indicação da data de início de alguns trabalhos no dia 07/04/2025 ou, pelo menos, não tivesse proposto a exclusão da proposta da aqui Recorrida sem que antes lhe tivesse dado a possibilidade de esclarecer a alegada contradição entre as datas de execução de alguns dos trabalhos com o prazo de execução da empreitada ou de suprir a irregularidade cometida.
V. É pacífico que o art.º 72.º do CCP acarreta para o júri do procedimento, não uma mera prerrogativa que pode usar de forma mais ou menos discricionária, mas antes um poder vinculado a uma atuação no sentido do esclarecimento da verdade e da eliminação de quaisquer dúvidas ou irregularidades que possam ensombrar o resultado da adjudicação.
VI. Atendendo ao conjunto dos elementos que fazem parte da proposta, assim como às deduções lógicas que se podem fazer do Plano de Trabalhos, da Memória Descritiva, e da própria declaração de aceitação dos termos do Caderno de Encargos, é evidente que uma pessoa razoável, normalmente atenta, não pode concluir que a proposta ultrapassa objetivamente o prazo de 365 dias
VII. De acordo com o que dispõem os arts. 236.º e 238.º, ambos do Código Civil, e atendendo ao conjunto de elementos que fazem parte da proposta e às deduções lógicas que se podem fazer, do Plano de Trabalhos, da Memória Descritiva, e da própria declaração de aceitação dos termos do Caderno de Encargos, uma pessoa razoável normalmente atenta, não pode concluir que a proposta ultrapassa objetivamente o prazo de 365 dias.
VIII. Por força do disposto no art.º 72.º n.º 4 do CCP, impunha-se que o júri do procedimento tivesse corrigido oficiosamente o erro na indicação no Plano de Trabalhos do dia 07/04/25 como a data de início de alguns dos trabalhos aí previstos e a alterasse para o dia 08/04/25.
IX. De acordo com a atual redação do art. 72.º, n.º 3, do CCP, sempre o júri do procedimento tinha o poder-dever de pedir esclarecimentos à Recorrida, com vista a aclarar uma aparente contradição entre o período de duração indicado para alguns trabalhos constantes do Plano de Trabalhos e as datas apostas nesse mesmo documento para concretizar o início e o termo desse período.
X. Acompanha-se a douta sentença recorrida quando refere que a decisão da Entidade Adjudicante incorreu “em absoluto e excessivo formalismo, sem qualquer acolhimento legal”, e ainda em violação do princípio da maximização da concorrência e do “favor do procedimento”.
XI. As hipóteses de exclusão das propostas devem ser reduzidas ao mínimo necessário, de forma a garantir o mais amplo possível leque de propostas, o que é ainda mais grave na situação aqui em apreço, porquanto a omissão de qualquer um dos deveres previsto no n.º 3 ou 4 do art.º 72.º do CCP pelo júri do procedimento foi apta a alterar o resultado financeiro do contrato a celebrar, dado que a proposta da aqui Recorrida era aquela que, no Relatório Preliminar, havia ficado graduada em primeiro lugar, apresentado o mais baixo preço, conforme se deu como provado no ponto I) da matéria dada como provada.
XII. No caso de concurso em que o critério de adjudicação é o do mais baixo preço, apenas o preço constitui atributo da proposta pois é o único “aspecto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos” (art.º 56.º, n.º 2, do CCP), pelo que, a sobrevalorização, pela entidade Adjudicante, de um lapso manifesto constante do plano de trabalhos, em detrimento das declarações apresentadas pela Recorrente viola aquele princípio da maximização da concorrência, porquanto não se tratavam se lapsos/omissões insupríveis e relevantes para efeitos de exclusão da proposta.
XIII. Nestes termos, conclui-se que o Tribunal a quo decidiu corretamente ao julgar que a Recorrente cumpriu com as exigências das peças concursais, não se verificando qualquer causa de exclusão da sua proposta, exclusão essa que, sendo ilegal, tem como consequência a anulabilidade os atos impugnados.
Por despacho de 02/12/2025 da Mmª Juíza a quo foi o recurso admitido com efeito suspensivo, subida imediata e nos próprios autos, tendo, então, o processo sido remetido a este Tribunal Central Administrativo em 03/12/2025.
Neste, notificada a Dig.ma Magistrada do Ministério Público nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, não foi emitido Parecer.
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Sem vistos, vão agora os autos submetidos à Conferência para julgamento.
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II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/DAS QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, ex vi dos artigos 1º e 140º nº 3 do CPTA.
No caso, em face das conclusões de recurso que vem interposto pela Recorrente
Contrainteressada a questão essencial a decidir é a de saber se a sentença recorrida, ao anular os atos de exclusão da proposta da Autora e de adjudicação do contrato à contrainteressada [SCom02...], LDA, incorreu em erro de julgamento, de direito, quanto à solução jurídica da causa, devendo ser revogada e substituída por outra que julgue improcedente o processo pré-contratual, mantendo a adjudicação do contrato à Recorrente contrainteressada.
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III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, assim vertida ipsis verbis no saneador-sentença recorrido:
A) A 24/10/2024, a Câmara Municipal do Réu deliberou aprovar o lançamento de um procedimento concursal tendo em vista a celebração de um contrato de empreitada para a construção do “Parque Empresarial ...” (cf. fls. 89 e seguintes do PA IV);
B) A deliberação identificada no ponto anterior foi publicada no Diário da República, 2ª Série, nº 249, de 24/12/2024, sob o anúncio de procedimento nº ...24 (cf. fls. 102 e seguintes do PA IV);
C) O Réu aprovou o Programa do Procedimento, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte: “(…) Artigo 1º - Identificação do concurso e da entidade adjudicante. 1. O Concurso tem por objecto a adjudicação de uma proposta de execução da empreitada «PO 535/2024 - Parque Empresarial ...». (…) Artigo 7º - Documentos que instruem a proposta. 1. A proposta é constituída pelos seguintes documentos:
1.1. Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, elaborada em conformidade com modelo constante do Anexo I do presente Programa de Procedimento, do qual faz parte integrante; A declaração referida no ponto anterior deve ser assinada pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para o obrigar; (…) 1.2. Pelos documentos que, em função do objecto do contrato a celebrar e dos aspectos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar, nomeadamente: a) Nota justificativa do preço proposto; b) O concorrente deve indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos certificados de empreiteiro de obras públicas, ou nas declarações emitidas pelo IMPIC, I.P., para efeitos da verificação da conformidade. c) ade desses preços com a classe daquelas habilitações; d) Programa de trabalhos, tal como definido no artigo n.º 361 do CCP, na sua redacção actual, incluindo: c1). Plano de trabalhos, elaborado em diagrama de barras, definindo com precisão os momentos de início e de conclusão da empreitada, bem como a sequência e interdependência das actividades, o escalonamento no tempo, o intervalo e o ritmo de execução das diversas espécies de trabalho, distinguindo as fases que porventura se considerem vinculativas, o caminho crítico e a unidade de tempo que serve de base à programação; c2). Plano de mão-de-obra para a execução dos trabalhos, com indicação da distribuição dos meios pelas actividades e das cargas a afectar por especialidade e total mensal; c3). Plano de equipamento para a execução dos trabalhos, com indicação da distribuição dos meios pelas actividades e das cargas a afectar por especialidade e total mensal; c4). Plano de pagamentos e respectivo cronograma financeiro. O cronograma financeiro, quando o caderno de encargos seja integrado por um projecto de execução, contendo um resumo dos valores globais correspondentes à periodicidade definida para os pagamentos, subdividido pelas componentes da execução de trabalhos a que correspondam diferentes fórmulas de revisão de preços; e) Memória descritiva e justificativa, que inclua o desenvolvimento dos seguintes aspectos, entre outros que o concorrente considere relevantes para a execução da obra: d1). Descrição pormenorizada do modo de execução dos trabalhos; d2). Descrição pormenorizada da implementação do estaleiro, em documento único, ou, no máximo, composto por 3 ficheiros em anexo, devidamente identificados; d3). Descrição da gestão da segurança, saúde e higiene no trabalho que se propõe desenvolver na obra, em documento único, ou, no máximo, composto por 3 ficheiros em anexo, devidamente identificados; d4). Descrição da gestão da qualidade que se propõe desenvolver na obra, em documento único, ou, no máximo, composto por 3 ficheiros em anexo, devidamente identificados; d5). Descrição da gestão ambiental que se propõe desenvolver na obra, em documento único, ou, no máximo, composto por 3 ficheiros em anexo, devidamente identificados; f) Documentos que contenham os esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo, quando esse preço resulte directa ou indirectamente das peças do procedimento, quando aplicável; g) Lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projecto de execução, sendo que para este efeito, considera-se a apresentação da lista disponibilizada na plataforma; h) Cópia da certidão permanente actualizada ou documento equivalente; h) Integram também a proposta quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis para os efeitos do disposto no ponto 1.2 do presente artigo. 2. Para efeitos de elaboração dos documentos da proposta, os concorrentes devem considerar que a consignação será efectuada na data 07/04/2025. Esta indicação não vincula, de modo nenhum, o Dono da Obra, destinando-se apenas a conferir aos diferentes documentos da proposta uma referência temporal objectiva. O presente prazo começará a contar a partir do dia imediato ao da consignação, de acordo com o disposto no art.º 471.º do CCP. (…) Artigo 11º - Critérios de adjudicação da proposta. 1. O critério de adjudicação da empreitada é o disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 74º, sendo densificado através do factor preço (100%). (…)” (cf. fls. 17 e seguintes do PA I);
D) O Réu procedeu também à aprovação do Caderno de Encargos, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte: “(…) Artigo 25.º -
Prazo de execução da empreitada. 1. O prazo de execução da empreitada é de 365 dias seguidos. 2.
O EMPREITEIRO obriga-se a: a) Iniciar a execução da obra na data fixada no Plano de Trabalhos; b) Cumprir todos os prazos parcelares previstos no Plano de Trabalhos; 3. No caso de se verificarem atrasos na execução de trabalhos em relação ao Plano de Trabalhos em vigor, o EMPREITEIRO é obrigado, a expensas suas, a tomar as medidas de reforço de meios de acção e de reorganização da obra necessárias à recuperação dos atrasos e ao cumprimento do prazo de execução do Contrato. 4. Em nenhum caso serão atribuídos prémios ao EMPREITEIRO. 5. Na contagem dos prazos de execução da empreitada consideram-se incluídos todos os dias decorridos, incluindo sábados, domingos e feriados. (…)” (cf. fls. 33 e seguintes do PA I);
E) A 30/01/2025, a Autora submeteu a sua proposta, pelo valor global de € 934.300,00, indicando como prazo de execução dos trabalhos o de 365 dias (cf. fls. 63 e seguintes do PA
VIII);
F) A Autora instruiu a sua proposta, entre outros documentos, com o plano de trabalhos, no qual indica a data de 07/04/2025 como primeiro dia de execução de trabalhos, designadamente, montagem de estaleiro e outros trabalhos preparatórios, e a data de 07/04/2026 como último dia de execução de trabalhos (cf. idem);
G) A Autora faz idêntica menção no plano de mão-de-obra e no plano de equipamentos (cf. idem);
H) A 30/01/2025, a Contra-interessada apresentou também a sua proposta, pelo valor global de € 936.806,44, indicando como prazo de execução dos trabalhos o de 365 dias, e como primeiro dia de realização de trabalhos o de 08/04/2025 (cf. fls. 68 e seguintes do PA VII);
I) A 10/02/2025, o júri do procedimento elaborou o relatório preliminar, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte: “(…) 2. Lista de concorrentes/propostas. (…) Portanto as propostas patentes ao concurso são as constantes do quadro seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…). Propostas Admitidas e Excluídas. O Júri analisou as propostas apresentadas, tendo deliberado, por unanimidade, propor a admissão/exclusão das seguintes propostas pelos motivos e com os fundamentos a seguir indicados. (…) Da análise efectuada apresenta-se o seguinte quadro de concorrentes admitidos e excluídos:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
5. Análise e Avaliação das propostas admitidas. Assim, o júri procedeu à seguinte ordenação das propostas admitidas:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
6. Conclusão. Em face da ordenação das propostas que foram objecto de análise pelo Júri do Procedimento, e conforme o disposto no nº 2 do artigo 12º do Programa de Procedimento, delibera o mesmo, por unanimidade, propor adjudicação à firma [SCom01...], Lda. pelo valor de 934.300,00 € (novecentos e trinta e quatro mil e trezentos euros), não incluindo o imposto sobre o valor acrescentado (IVA). Nos termos do disposto no artigo 147º do CCP, deverá proceder-se à audiência prévia dos concorrentes. (…)” (cf. fls. 75 e seguintes do PA V);
J) A 18/02/2025, a Contra-interessada “[SCom02...]” exerceu o seu direito de audiência prévia, o qual se dá aqui por integralmente reproduzida, destacando-se designadamente o seguinte:
“(…)13. Por sua vez, estabelece o artigo 361.º do CCP que: «O plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los.» (…) 14. Assim, o plano de trabalhos constitui, nas palavras de JORGE ANDRADE DA SILVA, «um documento elaborado pelo empreiteiro em que este descreve o ritmo que se compromete a imprimir à execução do contrato e os meios com que a vai executar», devendo, imperativamente, respeitar o prazo de execução da obra, conforme resulta da interpretação literal do normativo em apreço. 15. Por outras palavras, o plano de trabalhos, em sentido lato – que abrange o plano de trabalhos em sentido estrito, o plano de equipamentos e o plano de mão de obra –, define a cadência das diversas espécies de trabalhos, bem como a distribuição dos recursos humanos e materiais, com vista ao cumprimento do prazo de execução da empreitada contratualmente estabelecido. 16. No que concerne ao caso concreto, verifica-se que a Entidade Adjudicante fixou, no n.º 1 do artigo 25.º do Caderno de Encargos, o prazo de execução da obra em 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias. (…) 23. Em cumprimento da referida disposição procedimental, os concorrentes deveriam elaborar as suas propostas, nomeadamente o plano de trabalhos e os respectivos planos de equipamentos e de mão de obra, tendo como pressuposto que a consignação da obra ocorreria a 7 de Abril de 2025. 24. Consequentemente, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 471.º do CCP, o prazo de execução da obra iniciar-se-ia no dia seguinte, ou seja, a 8 de Abril de 2025. (…) 26. Como é bom de ver, o plano de trabalhos do concorrente [SCom01...] LDA, não só prevê a consignação da obra no dia 7 de Abril de 2025, mas também a execução de diversos trabalhos nesse mesmo dia. (…) 28. Acresce que, é possível constatar da análise dos planos de equipamentos e de mão de obra que, no próprio dia 7 de Abril de 2025, serão afectos à execução do contrato diversos recursos humanos e materiais. – Cfr. Documentos da Concorrente [SCom01...] Lda com a designação «Plano de mão de obra_ signed_pdf» e «Plano de equipamentos_ signed_pdf». 29. Significa isto que, na prática, o concorrente executará espécies de trabalhos no período compreendido entre 7 de Abril de 2025 e 7 de Abril de 2026, o que corresponde a um prazo de execução de obra de 366 (trezentos e sessenta e seis) dias, ao invés de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias, conforme prevê o n.º 1 do artigo 25.º do Caderno de Encargos; 30. Por outras palavras: o Concorrente [SCom01...] LDA. apresentou, no seu plano de trabalhos, um prazo de execução de obra superior ao previsto no n.º 1 do artigo 25.º do Caderno de Encargos, dado que o período compreendido entre o primeiro e último dia de execução das espécies de trabalho previstas no plano de trabalhos ascende a 366 (trezentos e sessenta e seis) dias. (…) 43. Nessa senda, o Júri do Procedimento está legalmente vinculado a proceder à exclusão da proposta apresentada pelo Concorrente [SCom01...] LDA, ao abrigo da alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, porquanto os termos e condições da proposta – in casu, o prazo de execução previsto no plano de trabalhos –, viola o prazo de execução previsto no n.º 1 do artigo 25.º do Caderno de Encargos, enquanto aspecto de execução do contrato não submetido à concorrência. (…)” (cf. fls. 34 e seguintes do PA XV);
K) A 01/10/2024, e num procedimento concursal tendente à celebração de um contrato de empreitada designado de “Demolição de Pré-fabricado – Antiga Escola ..., ...”, a ora Entidade Demandada decidiu excluir a proposta submetida pela Contrainteressada “[SCom02...]”, com o seguinte fundamento: “(…) Nos termos do nº 3 do artigo 7º do
Programa de Concurso, foi estabelecido o seguinte: «Para efeitos de elaboração dos documentos da proposta, os concorrentes devem considerar que a consignação será efectuada na data 04/11/2024. Esta indicação não vincula, de modo nenhum, o Dono da Obra, destinando-se apenas a conferir aos diferentes documentos da proposta uma referência temporal objectiva. O presente prazo começará a contar a partir do dia imediato ao da consignação, de acordo com o disposto no art.º 471º do CCP.» (…) Refere ainda o nº 1 do artigo 25º do Caderno de Encargos que o prazo de execução da empreitada é de 45 dias seguidos, nos termos do disposto no artigo 471º do CCP. Ora, o prazo de execução da empreitada previsto no Plano de Trabalhos do Concorrente nº 2, inicia no dia da consignação, não respeitando o nº 1 do art.º 362º do CCP, ou seja, a 4/11/2024 terminando a 19/12/2024, o que dá exactamente 46 dias seguidos. Articulando o exposto com o disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 471º do CCP na sua actual redacção, a contagem do prazo inclui indevidamente o dia do evento, verificando-se que o Concorrente nº 2 viola o prazo de 45 dias. Desta forma o Júri do Procedimento entende existir violação clara do prazo de execução em 1 (um) dia, pelo que assiste razão para manter a exclusão do Concorrente nº 2. (…)” (cf. idem);
L) A 14/03/2025, o júri do procedimento elaborou o relatório final, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte: “(…) 2. Análise das
Alegações Apresentadas. (…) 2.2. Concorrente n.º 2 – [SCom02...], Lda. O Júri do Procedimento procedeu à análise das diversas observações tecidas pelo Concorrente n.º 2, as quais se resumem no ponto seguinte e para as quais o Júri do Procedimento responde no ponto 2.1.1. 2.2.1 Resumo das observações do Concorrente n.º 2. a) Alega que, tendo sido apresentada pelo Concorrente n.º 3 – [SCom01...], Lda. uma proposta que viola o prazo de execução previsto no nº 1 do artigo 25º do Caderno de Encargos, deverá a mesma ser excluída, ao abrigo do disposto na alínea b) do nº 2 do artigo 70º do CCP. b) Alega assim, que o Concorrente nº 3 deva ser excluída por não cumprir os requisitos acima enumerados. c) Não concorda com a proposta de decisão vertida no Relatório Preliminar. Resultante das observações vertidas, solicita a impetrante: 1) Que seja excluída a proposta do Concorrente nº 3 – [SCom01...], Lda., pelos motivos alegados; 2) Que seja corrigida a decisão do Relatório Preliminar e que a Impetrante seja graduada para primeiro lugar no concurso e bem assim lhe seja adjudicada a empreitada. 2.2.2 Da análise às alegações do Concorrente nº 2. De acordo com o Programa de Procedimento, nº 2 do art.º 7, o prazo de execução, da empreitada, previsto no Plano de Trabalhos do Concorrente n.º 3 inicia-se no dia da consignação, ou seja, a 07/04/2025 terminando a 07/05/2026 o que dá exactamente 366 dias seguidos. Articulando o atrás exposto com o disposto na alínea a) do nº 1 do art.º 471º do CCP na sua actual redacção, a contagem do prazo, na proposta submetida, inclui o dia do evento, verificando-se que o Concorrente n.º 3 viola o prazo de execução de 365 dias. Atendendo: Ao disposto nos art.º 361, nº 1, e art.º 471º, ambos do CCP; Ao disposto no nº 2 do art.º 7º do Programa do Concurso; E ao disposto no nº 1 do art.º 25.º do Caderno de Encargos, Verifica-se que o prazo de execução da empreitada é de 366 dias seguidos. Por esse motivo o Júri do Procedimento entende existir violação clara do prazo de execução em 1 dia, pelo que assiste razão para a exclusão do Concorrente n.º 3. Nestes termos, em sede de Audiência Prévia, foi analisado e devidamente ponderado o teor das observações da Impetrante, tendo decidido alteração da ordenação das propostas vertidas no Relatório Preliminar. (…) 3. Considerações Finais. A proposta de adjudicação levada a cabo pelo Júri do Procedimento e dada a conhecer no Relatório Preliminar no decurso da Audiência Prévia encerra, como é próprio destes documentos, uma análise ancorada em aspectos previamente anunciados no Programa do Concurso. Sublinha-se ainda que a proposta de adjudicação tem por base critérios materiais quantificados e objectivos, competências técnicas, experiência em análise de propostas, razoabilidade e bom senso, na esteira quer da legislação, quer da Jurisprudência, quer ainda da doutrina em qualquer dos casos abundante. Assim, e mais uma vez reafirmando a imparcialidade, a isenção e o rigor com que o Júri procedeu à revisão das propostas, aceitando as alegações apenas do Concorrente nº 2 – [SCom02...], Lda., pela que há alteração da ordenação das propostas dos Concorrentes:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…) Nos termos do nº 2 do artigo 148º do CCP, deverá proceder-se a nova audiência prévia. (…)” (cf. fls. 66 e seguintes do PA XV);
M) A 18/03/2025, a Autora exerceu o seu direito de pronúncia prévia, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida, destacando-se designadamente o seguinte: “(…) 13. Nesta conformidade, da articulação deste regime jurídico com o estabelecido no art. 25.º n.º 1 do Caderno de Encargos, que dispõe que «O prazo de execução da empreitada é de 365 dias seguidos», e no n.º 2 do art. 7.º do Programa de Procedimento que estabelece que, «para efeitos de elaboração dos documentos da proposta, os concorrentes devem considerar que a consignação será efectuada na data de 07/04/2025, é inequívoco que constando do Plano de Trabalhos que integra a proposta da aqui Exponente que a «Consignação» terá início no dia 08/04/25, o prazo de 365 dias (seguidos) de execução da empreitada e de execução dos trabalhos começa a correr no dia 08/04/25 e termina no dia 07/04/25. 14. É, no entanto, verdade que, numa análise superficial do Plano de Trabalhos que integra a proposta da aqui Exponente, poderia entender-se que está aí estabelecido: ➢ um prazo de execução da empreitada ou de execução física dos trabalhos de 366 dias seguidos, porquanto em alguns dos trabalhos aí previstos (mais concretamente os previstos nos arts. 1.1, 1.2, 1.3, 1.4 e 1,6), apesar de estar previsto um prazo de duração de 365 dias seguidos, consta como data de início o dia 07/04/25 e como data de término o dia 07/04/26, o que perfaz os 366 dias consecutivos e não 365 dias seguidos; e, ➢ a consignação da obra no dia 07/04/25 e a execução de alguns trabalhos nesse mesmo dia. Cfr. a título exemplificativo:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
15. Sucede que, conforme já se referiu supra, o dia 07/04/25, por corresponder ao dia da «Consignação» não se inclui na contagem do prazo de execução da empreitada e de execução física dos trabalhos, não sendo, de resto, sequer legalmente possível iniciar-se o prazo de execução da empreitada e de execução dos trabalhos no dia 07/04/25, por inexistirem circunstâncias justificativas e o dono da obra não o haver sequer consentido. 16. Por conseguinte, pese embora o programa de software utilizado pela aqui Exponente para elaborar o Plano de Trabalhos implique que se coloque precisamente a data da «Consignação» como a data de início dos trabalhos que se iniciarão logo após a «Consignação», a verdade é que depois na contagem do prazo de execução desses trabalhos, em conformidade com o disposto na alínea a) do n.º 1 do art. 471.º do CCP, não inclui o referido dia, conforme passará a explicar-se: 17. O programa de software utilizado na elaboração do Plano de Trabalhos apenas permite à aqui Exponente introduzir dados nas seguintes colunas: «Art. MQT»; «Nome da tarefa»; «Uni»; «Quant.», «Duração» e «Início», 18. Sendo certo que os dados das demais colunas (v. g. «Rend.», «Término», «Predecessoras»; «Margem de atraso total») são gerados automaticamente pelo programa. 19. Analisando, por exemplo, o ponto 10 do referido Plano de Trabalhos, donde consta:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
20. Resulta que a aqui Exponente preencheu para o que aqui releva a coluna «Duração», introduzindo «365 dias», e a coluna «Início», introduzindo a data de «Seg. 07/04/25» e automaticamente o programa preencheu a coluna «Término» com a data de «Ter. 07/04/26». 21. Ou seja, o programa de software não contabiliza para o cálculo dos 365 dias seguidos de execução daqueles trabalhos relativos a montagem, exploração e desmontagem do estaleiro o dia 07/04/2025, que corresponde precisamente ao dia da «Consignação» e, de acordo com o disposto na alínea a) do n.º 1 do art. 471.º do CCP, não se inclui na contagem do prazo de execução da empreitada. 22. De resto, se a aqui Exponente introduzisse na coluna «Duração» o prazo de «365 dias» e na coluna «Início» a data de «Ter. 08/04/25», o programa de software automaticamente preencheria a coluna «Término» com a data de «Qua. 08/04/25» e, aí sim, estar-se-ia a violar o prazo de 365 dias de execução da empreitada previsto no art. 25 n.º 1 do Caderno de Encargos, atento o já referido no art. 13.º supra. 23. Mais, para corroborar que o dia 07/04/2025 não é contabilizado no prazo de execução da empreitada ou da execução física dos trabalhos veja-se, por exemplo, o ponto 19, art. 2.3, do Plano de Trabalhos, onde consta:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
24. Daí resultando que, embora a coluna «Duração» indique o prazo de 30 dias, na coluna Início surge a data de «07/04/25» e na coluna «Término» consta a data de «07/05/25», o que perfaz 31 dias seguidos [7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 todos de Abril (ou seja, 24 dias seguidos em Abril) e 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 7 de Maio (ou seja, 7 dias seguidos)], da conjugação das colunas «Quant» e «Rend» é manifesto que só estão a ser efectivamente contabilizados 30 dias seguidos, por não se incluir na contagem desse prazo do dia 07/04/25 (por ser o dia da «Consignação»). 25. Com efeito, os rendimentos de 13,17 m2 (por dia) previstos nesse art. 2.3 estão calculados tendo em conta 30 dias de execução (e não 31 dias), pois só assim se perfaz a quantidade total igualmente prevista de 395 m2 (395:13,17 = 30). 26. Do exposto resulta, sem margem para qualquer dúvida, que, ao contrário do entendimento do Exm.º Júri, no Plano de Trabalhos que integra a proposta da aqui Exponente não se verifica a violação do prazo de execução da empreitada ou de execução física dos trabalhos em 1 dia e, consequentemente, não se verifica qualquer razão para a proposta de exclusão da aqui Exponente deste concurso. 27. Subsidiariamente, ainda que assim se não entenda – o que apenas se admite para efeitos do raciocínio que se pretende desenvolver -, considerando a aparente contradição entre diferentes documentos que integram a proposta da aqui Exponente no que respeita ao cumprimento do prazo de execução da empreitada, designadamente entre: ➢ por um lado, as declarações constantes: a) na «Declaração a que se refere a alínea a) do nº.1 do artigo 57.º ou subalínea i) da alínea b) e alínea c) do n.º 3 artigo 256- A, conforme aplicável», na parte onde se lê «se obriga a executar o referido contrato em conformidade com o conteúdo do mencionado caderno de encargos, relativamente ao qual declara aceitar, sem reservas, todas as suas cláusulas.», no qual se estabelece um prazo de execução da empreitada de 365 dias seguidos; b) na «Memória Descritiva e Justificativa», mais concretamente nas págs. 5 e 12, na parte onde se lê «O prazo de Empreitada proposto e obrigatório para a execução de todos os trabalhos é de 365 dias, incluindo sábados, domingos e feriados, após a consignação, conforme indicado no caderno de encargos» e «Prazo de Execução – O prazo de execução é de 365 dias» e, c) no «Plano de Trabalhos», no «Plano de mão-de-obra» e no «Plano de Equipamentos» onde se estabelece como prazo de duração máximo 365 dias (seguidos); e, ➢ por outro lado, as declarações constantes no «Plano de Trabalhos», no «Plano de mão-de-obra» e no «Plano de Equipamentos» onde, apesar de se ter estabelecido como prazo de duração máximo 365 dias (seguidos), na indicação das datas de início e de fim desse período, surge 07/04/25 a 07/04/2026, o que perfaz 366 dias seguidos e não os 365 dias consecutivos,
28. Impunha-se que o Exm.º Júri, ao abrigo do disposto no art. 72.º do CCP, tivesse procedido à correcção oficiosa do erro de escrita consubstanciado na indicação da data de início de alguns trabalhos no dia 07/04/2025 ou, pelo menos, não tivesse proposto a exclusão da proposta da aqui Exponente sem que antes lhe tivesse dado a possibilidade de esclarecer a alegada contradição entre as datas de execução de alguns dos trabalhos com o prazo de execução da empreitada ou de suprir a irregularidade cometida, 29. Pois, é actualmente pacífico que o art. 72.º do CCP acarreta para o Exm.º Júri, não uma mera prerrogativa que pode usar de forma mais ou menos discricionária, mas antes um poder vinculado a uma actuação no sentido do esclarecimento da verdade e da eliminação de quaisquer dúvidas ou irregularidades que possam ensombrar o resultado da adjudicação (cfr., além de outros, o aresto do Tribunal de Contas, proferido no Proc. n.º 26/2022 – 1ªS/PL, de 2022-0927, disponível para consulta na base de dados desse Tribunal). 30. Com efeito, a proposta apresentada pela aqui Exponente é um documento único, que deve ser interpretado globalmente atendendo a todos os documentos que a integram, de molde a ter em conta a referência ao prazo de 365 dias de execução da empreitada, de duração dos trabalhos, de disponibilização de mão-de-obra e equipamentos mencionado ao longo dos vários documentos da proposta. 31. Atenta a globalidade da proposta, a interpretação das declarações emitidas pela Exponente nos documentos que a integram deve ser efectuada segundo as regras de interpretação negocial previstas no art. 236.º do Código Civil, de acordo com as quais a declaração vale com o sentido que um declaratório normal, colocado na posição do real declaratório, possa deduzir do comportamento de um declarante, salvo se este não puder razoavelmente contar com ele. 32. Ora, como é bom de ver, constando de diversos documentos que integram a Proposta da aqui Exponente que: ➢ «se obriga a executar o referido contrato em conformidade com o conteúdo do mencionado caderno de encargos, relativamente ao qual declara aceitar, sem reservas, todas as suas cláusulas.», no qual se estabelece um prazo de execução da empreitada de 365 dias seguidos (cfr. «Declaração a que se refere a alínea a) do nº.1 do artigo 57.º ou subalínea i) da alínea b) e alínea c) do n.º 3 artigo 256-A, conforme aplicável»; ➢ «O prazo de Empreitada proposto e obrigatório para a execução de todos os trabalhos é de 365 dias, incluindo sábados, domingos e feriados, após a consignação, conforme indicado no caderno de encargos» e «Prazo de Execução – O prazo de execução é de 365 dias» (cfr. págs. 5 e 12 da «Memória Descritiva e Justificativa»); ➢ o prazo de duração máximo dos trabalhos, de disponibilização de mãode-obra e equipamentos é de 365 dias (cfr. «Plano de Trabalhos», do «Plano de mão-de-obra» e «Plano de Equipamentos»),
33. É evidente para qualquer destinatário que a indicação em alguns desses documentos de que o referido prazo de 365 dias se iniciava na data de «07/04/25» e terminava em «07/04/26» consubstancia um mero erro de escrita, porquanto: ✓ de 07/04/25 a 07/04/26 perfaz 366 dias e não
365 dias; e, ✓ o dia 07/04/25 corresponde em todos esses documentos ao dia da Consignação, que, por força do disposto nos arts. 362.º n.º 1, 363.º n.º 1 e 471.º n.º 1 – al. a), todos do CCP, não se inclui na contagem dos prazos de execução da obra ou de execução física dos trabalhos, 34. Sendo igualmente evidente e manifesto que: ✓ por força do disposto no art. 363.º n.ºs. 1 e 2 do CCP, no presente concurso o início de execução de qualquer trabalho só pode ocorrer no dia seguinte ao da Consignação, ou seja, no dia 08/04/25. ✓ da conjugação das quantidades apostas nas colunas «Quant» e «Rend» do art. 2.3 do Plano de Trabalhos, a aqui Exponente não pretendeu incluir, e não incluiu, na contagem do prazo de execução dos trabalhos o dia 07/04/25, a (por ser o dia da «Consignação»), conforme já explicado nos arts. 23, 24 e 25.º supra, o qual apenas se iniciou efectivamente em 08/04/25, apesar da aposição da data de 07/04/25. (…) 37. Assim, por força do disposto no art. 72.º n.º 4 do CCP, impunha que o Exm.º Júri tivesse corrigido oficiosamente o erro na indicação no Plano de Trabalhos do dia 07/04/25 como a data de início de alguns dos trabalhos aí previstos e a alterasse para o dia 08/04/25. 38. Para a hipótese de assim também não ser entendido – o que se equaciona por mera cautela -, sempre seria certo que, de acordo com a actual redacção do art. 72.º, n.º 3, do CCP, «O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja susceptível de modificar o respectivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência». (…) 40. Ora, no caso em apreço, os esclarecimentos a solicitar e a prestar limitar-se-iam a aclarar uma aparente contradição entre o período de duração indicado para alguns trabalhos constantes do Plano de Trabalhos e as datas apostas nesse mesmo documento para concretizar o início e o termo desse período, na medida em que o período que decorre de 07/04/25 até 07/04/26 corresponde a 366 dias e não aos 365 dias de duração indicados nesse mesmo documento, nem tampouco aos 365 dias de execução da empreitada previstos no Caderno de Encargos e na Memória Descritiva e Justificativa que também integra a proposta da aqui Exponente. (…)” (cf. fls. 39 e seguintes do PA XVI);
N) A 26/03/2025, o júri do procedimento elaborou o 2º relatório final, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte: “(…) 2. Análise das alegações apresentadas. 2.1. Concorrente n.º 3, [SCom01...], Lda. O concorrente nº 3 apresenta um conjunto de argumentos com os quais fundamenta a sua discordância quanto à exclusão da proposta por si apresentada. No essencial alega ter no plano de trabalhos a duração de 365 dias. O Júri do Procedimento verificou que começa os trabalhos no dia 7/4/2025 e termina a dia 7/4/2026 o que perfaz 366 dias. Contando os dias por cada mês, resulta a seguinte tabela:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Assim, o Júri do Procedimento não encontra argumentos que conduzam à readmissão da proposta apresentada pelo concorrente n.º 3 – [SCom01...], Lda. (…) 3. Conclusão. Face ao exposto, o Júri do Procedimento decide, por unanimidade, não acolher nenhuma das alegações apresentadas pelos concorrentes n.º 3 – [SCom01...], Lda. e n.º 6 – [SCom03...], S.A., pelo que não resultam quaisquer modificações à ordenação final das propostas. Nos termos do nº 3 do artigo 148º do Código da Contratação Pública, o Júri do Procedimento remete o presente Relatório Final, (…) propondo à Câmara Municipal a sua aprovação e a adjudicação ao 1º classificado [SCom02...], Lda. pelo valor de 936.806,44 Euros (…)” (cf. fls. 58 e seguintes do PA XVI);
O) A 28/03/2025, a Câmara Municipal do Réu deliberou aprovar o relatório final indicado no ponto anterior e adjudicar o contrato de empreitada ora em análise à Contra-interessada
“[SCom02...]” (cf. fls. 28 e seguintes do PA XVIII);
P) A deliberação indicada no ponto anterior foi comunicada aos concorrentes a 31/03/2025, através da plataforma electrónica em uso (cf. idem);
Q) A petição inicial foi apresentada neste Tribunal a 14/04/2025 (cf. fls. 1 e seguintes);
R) A 16/04/2025, entre o Réu e a Contra-interessada “[SCom02...]” foi celebrado o contrato de empreitada em discussão nos presentes autos (cf. fls. 17 e seguintes do PA XIX).
E consignou não se deram quaisquer factos como não provados.
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B – DE DIREITO
1. Da decisão recorrida
A Mmª Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, juízo de contratos públicos proferiu decisão de mérito do processo no saneador-sentença de 08/10/2025, e julgando procedente o processo anulou os atos de exclusão da proposta da Autora e de adjudicação do contrato à contrainteressada [SCom02...], LDA, bem como do contrato entretanto celebrado. ~
2. Da tese do Recorrente
A Recorrente Contrainteressada [SCom02...], LDA. pugna pela revogação da sentença recorrida, com a consequente manutenção da exclusão da proposta da Autora e da adjudicação do contrato a si efetuada pelo Réu Município ....
Para tanto sustenta que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, quanto à solução jurídica da causa, porquanto a proposta da Autora foi corretamente excluída por não observar o prazo máximo de execução do contrato de 365 dias previsto no n.º 1 do artigo 25.º do Caderno de Encargos enquanto aspeto não submetido à concorrência, tendo a sentença recorrida, ao decidir pela anulação incorrido em erro de interpretação e aplicação das disposições ínsitas nos art.ºs 41.º; 42.º, n.ºs 1 e 5; 56.º; 57.º, n.º 1, alíneas alínea a) e c); 70.º, n.º 2, alínea b);
72.º; 96.º, n.ºs 2 e 5; 361.º, n.º 1; 362.º, n.º 1; 363.º; 356.º; 471.º, n.º 1, alínea a) do CCP, dos artigos 25.º e 35.º, n.º 1 do Caderno de Encargos e do artigo 7.º, n.º 2 do Programa do Procedimento (vide conclusões I. a XL. das alegações de recurso) e do art.º 72.º, n.º 4 do CCP porquanto ao contrário do decidido a norma não consentia, na situação em concreto, qualificar a irregularidade identificada na proposta apresentada da Autora um erro de escrita suscetível de retificação (vide conclusões XLI.
a LXII. das alegações de recurso).
~
3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 No presente processo de contencioso pré-contratual a Autora [SCom01...], LDA.
impugnou, por referência ao concurso público para a celebração do contrato de empreitada de construção do “Parque Empresarial ...” lançado pelo Réu Município ..., a exclusão da sua proposta e de adjudicação da empreitada à contrainteressada [SCom02...], LDA. bem assim como o contrato com esta, entretanto, celebrado.
Como fundamento da ação a Autora invocou que o ato de exclusão da sua proposta e o ato de adjudicação à contrainteressada estão feridos de invalidade, por vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, em suma, por na sua proposta a Autora definir um prazo de duração total dos trabalhos de 365 dias, indicando que a consignação ocorreria no dia 07/04/2025, pelo que em nada contraria o exigido no caderno de encargos; que de acordo com o artigo 471º, nº 1, alínea a), do CCP o dia em que ocorrer o evento a partir do qual começa a correr um prazo não se inclui na sua contagem; que em caso de dúvidas assistiria ao júri do procedimento o poder-dever de dirigir à Autora um pedido de esclarecimentos, de acordo com o previsto no artigo 72º do CCP; que resulta dos demais elementos que compõem a sua proposta, designadamente, a declaração prevista no artigo 57º, nº 1, alínea a), do CCP, a memória descritiva e justificativa e os planos de especialidade, o cumprimento do referido prazo de 365 dias para a execução da empreitada.
3.2 Pela sentença recorrida o Tribunal a quo julgou procedente o processo e anulou os atos de exclusão da proposta da Autora e de adjudicação do contrato à contrainteressada [SCom02...], LDA, bem como do contrato com esta, entretanto, celebrado; e condenou o Réu a readmitir a proposta apresentada pela Autora e a adjudicar-lhe o contrato de empreitada, com as devidas consequências legais.
3.3 Na sua fundamentação de direito, a sentença começou por proceder ao enquadramento normativo do objeto do litígio a decidir, o que fez nos seguinte termos:
«(…)
Estipula o artigo 41º do CCP que “O programa do procedimento é o regulamento que define os termos a que obedece a fase de formação do contrato até à sua celebração.” Por outro lado, o artigo 42º, nº 1, sob a epígrafe “Caderno de Encargos”, estabelece que “O caderno de encargos é a peça do procedimento que contém as cláusulas a incluir no contrato a celebrar.”
Do disposto do artigo 56º do CCP resulta que “A proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo.” (nº 1), entendendo-se por atributo da proposta para efeitos do Código, “qualquer elemento ou característica da mesma que diga respeito a um aspecto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos” (nº 2).
Já nos termos do disposto no nº 1 do artigo 57º do CCP, constituem documentos da proposta: “a)
Declaração do anexo i ao presente Código, do qual faz parte integrante; b) Documentos que, em função do objecto do contrato a celebrar e dos aspectos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar; c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento ou convite que contenham os termos ou condições relativos a aspectos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule;”.
Também de acordo com o artigo 96º, nºs 2 e 5, do mesmo diploma legal, o caderno de encargos é, legalmente, parte integrante do contrato, prevalecendo inclusive sobre a proposta adjudicada.
A jurisprudência reiterada e unânime dos tribunais superiores portugueses tem defendido que apenas devem ser excluídas as propostas cujos termos ou condições violem aspectos de execução do contrato não submetidos à concorrência. Neste sentido, e por todos, veja-se o recente Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 09/07/2023, P. 462/22.5BELSB (disponível em www.dgsi.pt).
Todavia, tal pode não dispensar os concorrentes de fazerem constar, do teor das suas propostas, tais aspectos da execução do contrato não sujeitos à concorrência, exigidos pelas peças do concurso. De outra forma, pode interrogar-se o Tribunal como seria possível o escrutínio previsto na alínea b) do nº 2 do artigo 70º do CCP, ou seja, averiguar se as propostas estão ou não em desconformidade com tais aspectos da execução do contrato?
Recorde-se que, de acordo com o artigo 361º do CCP, sob a epígrafe “Plano de Trabalhos”,
“1 - O plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los.
2 - No caso em que o empreiteiro tenha a obrigação contratual de elaborar o programa ou o projecto de execução, o plano de trabalhos compreende as prestações de concepção sob responsabilidade do empreiteiro.
3 - O plano de trabalhos constante do contrato pode ser ajustado pelo empreiteiro ao plano final de consignação apresentado pelo dono da obra nos termos do disposto no artigo 357.º
4 - Os ajustamentos referidos no número anterior não podem implicar a alteração do preço contratual, nem a alteração do prazo de execução da obra, nem ainda alterações aos prazos parciais definidos no plano de trabalhos constante do contrato, para além do que seja estritamente necessário à adaptação do plano de trabalhos ao plano final de consignação.
5 - O plano de trabalhos ajustado carece de aprovação pelo dono da obra, no prazo de cinco dias após a notificação do mesmo pelo empreiteiro, equivalendo o silêncio a aceitação.
6 - O procedimento de ajustamento do plano de trabalhos deve ser concluído antes da data da conclusão da consignação total ou da primeira consignação parcial.
7 - O dono da obra não pode proceder à aceitação parcial do plano de trabalhos.”
Ainda nos termos do descrito no artigo 363º do mesmo diploma legal, a execução dos trabalhos inicia-se na data em que começa a correr o prazo de execução da obra.
Por fim, o artigo 471º, nº 1, desde diploma legal, estabelece o seguinte quanto à contagem dos prazos na fase de execução dos contratos:
“À contagem de prazos na fase de execução dos contratos públicos que revistam a natureza de contrato administrativo são aplicáveis as seguintes regras:
a) Não se inclui na contagem do prazo o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o mesmo começa a
correr;
b) Os prazos são contínuos, não se suspendendo nos sábados, domingos e feriados;
c) O prazo fixado em semanas, meses ou anos, a contar de certa data, termina às 24 horas do dia que corresponda, dentro da última semana, mês ou ano, a essa data, mas se no último mês não existir dia correspondente o prazo finda no último dia desse mês;
d) O prazo que termine em sábado, domingo, feriado ou em dia em que o serviço perante o qual deva ser praticado o acto que não esteja aberto ao público, ou não funcione durante o período normal, transfere-se para o 1.º dia útil seguinte”».
3.4 E enfrentando a situação dos autos a sentença concluiu assistir razão à Autora, pelas seguintes quatro ordens de razão, que assim enunciou, e que externou na fundamentação da sentença recorrida, que se passa a transcrever.
3.4.1 Quanto à primeira razão disse-se na sentença:
«(…)
Em primeiro lugar, e conforme decorre do probatório coligido, a Autora comprometeu-se a executar a obra no prazo de 365 dias, nos termos do exigido pelo programa do concurso, e de acordo com a declaração indicada no artigo 57º, nº 1, alíneas a) e c), do CCP. De tal facto se retira que esta concorrente se comprometeu a cumprir com o prazo de execução da obra imposto pelo programa do concurso, e que constituía um aspecto da execução do contrato não submetido à concorrência. Mais se comprometeu a respeitar o termo final previsto para concluir a obra, concretamente, o dia 07/04/2026».
3.4.2 Quanto à segunda razão disse-se na sentença:
«(…)
Em segundo lugar, e também conforme decorre da matéria de facto dada como provada, a verdade é que a proposta da Autora continha uma dissonância entre os vários elementos que a compunham. Se, por um lado, na declaração exigida pelo ponto 1.1 do artigo 7º do programa de concurso, a Autora se comprometeu a respeitar o prazo de 365 dias, é também certo que da análise aos planos de trabalho, de equipamentos e de mão-de-obra por si apresentados para instruir a proposta, aquela indicou como termo inicial para a execução das obras o dia 07/04/2025, dia indicado pelas peças concursais como sendo o da consignação da obra. Mais fez constar que daria início à execução de alguns trabalhos nesse mesmo dia, 07/04/2025.
Face ao disposto nos artigos 363º e 471º, nº 1, alínea a), ambos do CCP, o dia da consignação não se conta para cálculo do prazo da execução da obra, à semelhança, aliás, da regra geral da contagem dos prazos estipulada no Código Civil, no seu artigo 279º do Código Civil. E tudo indicaria que, pensando numa ideia estritamente aritmética, a Autora se estaria então a vincular à execução da obra num prazo de 366 dias, que não de 365 dias, assim violando o exigido pelas peças concursais.
Mas tal interpretação colidiria em absoluto com a análise do plano de trabalhos imposta por lei. Efectivamente, à luz do previsto no supra transcrito artigo 361º do CCP, aquele plano destina-se à fixação da sequência e dos prazos parciais da execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas, bem como à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los.
Ou seja, tal plano de trabalhos não pretende atestar o prazo global de execução da obra, sendo este obtido quer pela declaração prevista no artigo 7º, ponto 1.1., do Programa de Concurso, quer pela soma dos prazos parciais aí previstos.
A Autora cuidou de demonstrar, quer em sede de audiência prévia em fase procedimental, quer no seu petitório, que o programa informático por si usado para a elaboração de tais planos incorria, ele próprio, em erro aritmético. Isto porque, inserindo como data de termo inicial a de 07/04/2025 e como prazo total o de 365 dias, o cálculo automático chegava à data de 07/04/2026. O mesmo sucedia com a contagem do prazo de 30 dias: inserida que fosse a data de 07/04/2025, o resultado era o de 07/05/2025, o que vem a demonstrar-se como erróneo, já que tal data implica um prazo de 31 dias, que não de 30 dias. Todavia, somando a globalidade dos prazos parciais constantes do plano de trabalhos, atinge-se o prazo global de 365 dias, o qual sai plenamente respeitado. Aliás, pode conjecturar-se a possibilidade (que é a mais verosímil…) de estar o próprio programa informático configurada para, no cálculo de tais prazos parciais, desconsiderar já o dia inicial, pois só assim se compreende a operação aritmética realizada.
Daqui se retira a conclusão que a proposta da Autora continha em si um mero erro de escrita, nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 72º, nº 4, do CCP, susceptível de correcção oficiosa por parte do júri do procedimento, conforme por aquela defendido.
De acordo com o artigo 72º do CCP,
“1 - O júri do procedimento pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para efeito da análise e da avaliação das mesmas.
2 - Os esclarecimentos prestados pelos respectivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respectivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º
3 - O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja susceptível de modificar o respectivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente:
a) A não apresentação ou a incorrecta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, incluindo as declarações dos anexos i e v ao presente Código ou o Documento Europeu Único de Contratação Pública;
b) A não junção de tradução em língua portuguesa de documentos apresentados em língua estrangeira;
c) A falta ou insuficiência da assinatura, incluindo a assinatura electrónica, de quaisquer documentos que constituam a candidatura ou a proposta, as quais podem ser supridas através da junção de declaração de ratificação devidamente assinada e limitada aos documentos já submetidos.
4 - O júri procede à rectificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas candidaturas ou propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido.
5 - Os pedidos do júri formulados nos termos dos n.ºs 1 e 3, bem como as respectivas respostas, devem ser disponibilizados em plataforma electrónica utilizada pela entidade adjudicante, devendo todos os candidatos e concorrentes ser imediatamente notificados desse facto.”
A nova redacção da presente norma, introduzida pelos Decreto-Lei nº 111-B/2017, de 31 de Agosto, e Decreto-Lei nº 78/2022, de 7 de Novembro, veio precisamente procurar pôr termo ao excessivo formalismo em que se incorreu no âmbito do quadro normativo criado com o Decreto-Lei nº 18/2008, de 29 de Janeiro, atendendo também a uma prática administrativa e jurisprudencial que, nas palavras de Luís Verde de Sousa (Algumas considerações sobre o novo regime de suprimento de irregularidades das propostas, Comentários à Revisão do Código dos Contratos Públicos, 2ª Edição, AAFDL, Lisboa, 2018, pág. 829 e ss.), “(…) se revelou pouco sensível à aplicação de «válvulas de escape», há muito admitidas entre nós, como é o caso da teoria das formalidades não essenciais (…)”.
Conforme decorre do preâmbulo daquele primeiro diploma legal, veio o mesmo proceder à recuperação da possibilidade de sanar a preterição de formalidades não essenciais pelas propostas, evitando exclusões desproporcionadas e prejudiciais para o interesse público, como uma das principais medidas de simplificação, desburocratização e flexibilização. Já o diploma de 2022 procurou clarificar e actualizar tal norma, no sentido de aprimorar o seu alinhamento com aquilo que já decorria das Directivas de 2014.
Ponto assente, para a aplicação desta norma, é que estejamos perante uma verdadeira formalidade, isto é, perante os aspectos formais da proposta que respeitam ao modo como a mesma deve ser exteriorizada, e que consubstancie a mesma a natureza de não essencial, ou seja, uma mera irregularidade, que não seja susceptível de afectar a validade do acto em si.
Ora, são tais esclarecimentos possíveis ao longo de toda a fase instrutória do procedimento, que não obrigatoriamente antes de produzido o relatório preliminar. Por outro lado, e como melhor referido por Pedro Costa Gonçalves (Direito dos Contratos Públicos, 6ª Edição, Almedina, Coimbra, 2023, pág. 764 e ss.), “(…) A disciplina jurídica da figura reclama uma ponderação de dois valores jurídicos em conflito: por um lado, o valor do respeito pelas regras («regras são para cumprir») e o princípio da igualdade de tratamento entre os concorrentes, que sugerem o afastamento ou a forte contenção do suprimento de defeitos da proposta; por outro lado, o interesse do favorecimento da participação no procedimento e o princípio da proporcionalidade, no sentido da possibilidade da regularização. (…) Acabámos de ver que o mecanismo procedimental em análise só funciona se o suprimento da irregularidade da proposta for necessário. Mas, além disso, o suprimento tem de se mostrar possível, e isso só se verifica quando a regularização não seja susceptível de modificar o conteúdo da proposta e quando não implique o desrespeito dos princípios da igualdade de tratamento e da concorrência (…). O suprimento tem vantagens para a entidade adjudicante, dado que a proposta se mantém em competição e, se for a melhor, poderá vir a ser adjudicada. Mas, além disso, na medida em que significa a possibilidade de correcção de um erro cometido pelo concorrente para evitar a exclusão da sua proposta, o suprimento, nos termos em que a lei o admite, justifica-se à luz do princípio da proporcionalidade, no sentido de que a consequência da exclusão seria uma solução desnecessária, desadequada e excessiva em face do erro cometido. (…)”.
Conforme decorre do probatório coligido, a Autora vinculou-se a executar a obra no prazo de 365 dias, de acordo com a declaração com que instruiu a sua proposta. Por outro lado, resulta também do plano de trabalhos (nos seus três subcomponentes, plano de trabalhos propriamente dito, plano de equipamentos e plano de mão-obra) por si apresentado que o prazo de execução da obra é de 365 dias, resultado que também se alcança pela soma dos prazos parciais aí constantes. Daqui se retira que apenas surge um lapso de escrita na proposta da Autora, e apenas no plano de trabalhos, qual seja, a previsão de trabalhos para o próprio dia indicado como sendo o da consignação da obra, o de 07/04/2025, passível de ser corrigido pelo júri do procedimento, ou até absolutamente desconsiderado, por irrelevante.
Recorde-se que, conforme tem sido considerado pela jurisprudência dos tribunais superiores portugueses, de forna firme e unânime,
“(…) 62. Segundo a sua configuração típica, o Plano de Trabalhos constitui o documento que visa habilitar a Administração a fiscalizar a construção e a controlar o ritmo da sua execução, com respeito pelos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas no mapa de quantidades, designadamente, os trabalhos relacionados com as telas finais e o estaleiro, como ora está em causa, bem como os meios técnicos com os quais a Autora se propôs executar tais trabalhos, a qual tem o ónus de indicar os meios técnicos e humanos efectivamente necessários à sua realização. 63. Prevendo-se nos procedimentos pré-contratuais relativos a empreitadas de obras públicas que os concorrentes apresentem com as suas propostas um Plano de Trabalhos, tal obrigação legal não se impõe por mero formalismo, antes visa corresponder a uma necessidade material que cumpre satisfazer. 64. Refere a este respeito, a doutrina: “o plano de trabalhos é um documento obrigatoriamente apresentado com proposta (nos termos do disposto na alínea b) do nº 2 do artigo 57º do Código), no qual o empreiteiro descreve a sequência e o prazo de execução de cada uma das espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada, bem como os meios com que se propõe a executá-los, incluindo o plano de pagamentos. Este documento habilita o dono da obra a fiscalizar e a controlar o ritmo da execução da obra, no sentido de evitar atrasos que se possam revelar irrecuperáveis”, GONÇALO GUERRA TAVARES, “Comentário ao CCP”, Almedina, Jan/2019, págs. 843/844, em anotação I ao artigo 361.º n.º 1 do CCP). 65. E constitui “o documento essencial ou a base para o exercício do poder de fiscalização da execução do contrato por parte do dono da obra” que o utiliza para “controlar a cadência ou o ritmo da obra”, mas também para a vinculação do dono da obra, a integração do plano de trabalho na proposta implica a sua incorporação no contrato, o que faz com que a sua modificação só possa ser operada no exercício do poder de modificação dos contratos administrativos (artigos 311º e seguintes e 370º e seguintes)», LICÍNIO LOPES MARTINS, “Alguns aspectos da empreitada de obras públicas no CCP”, Estudos de Contratação Pública, II, pág. 383, Coimbra Editora, também citado por PEDRO FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, “Direito da Contratação Pública”, II, AAFDL, 2012, págs. 77/78). 66. Como decidido por este STA no Acórdão de 14/07/2022, no Processo n.º 0627/20.4BEAVR, “É, pois, de concluir, tal como, aliás, resulta claramente da letra do nº 1 do art. 361º do CCP, que o plano de trabalhos (documento onde o empreiteiro fixa a sequência e prazos da execução da obra, por espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada) se destina – e tem como objectivo, causador da sua exigência – “habilitar o dono da obra a controlar a execução da obra, designadamente o seu ritmo, para permitir detectar e evitar eventuais atrasos”. (…) Em suma, a exigência legal dos arts. 57º nº 2 b) e 361º nº 1 do CCP ter-se-á que considerar cumprida sempre que, para o caso concreto em questão, o plano de trabalhos permita, adequadamente, “habilitar o dono da obra a controlar o ritmo e sequência da obra concretamente em causa.”. (…) (entre outros, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 13/02/2025, P. 02401/23.7BEPRT, disponível em www.dgsi.pt).
Recorde-se que o que se pretende garantir é que o prazo de execução da obra não ultrapasse os 365 dias, ou seja, importa garantir o cumprimento do termo final, aspecto da execução do contrato não submetido à concorrência a que a Autora se vinculou, e que não seria violado ou alterado com a mera correcção do plano de trabalhos, indicando que o dia 07/04/2025 não é contabilizado no cálculo de tal prazo. Assim, assiste razão à Autora quando invoca que se impunha ao Réu o dever de lançar mão do expediente previsto no artigo 72º, nº 4, do CCP».
3.4.3 Quanto à terceira razão disse-se na sentença:
«(…)
Em terceiro lugar, e entroncando com o vindo de analisar, este Tribunal considera que outra interpretação violaria os princípios da concorrência e do “favor do procedimento”, à luz dos quais os procedimentos devem decorrer tendo como fito a plena abertura à participação do máximo número de interessados. Efectivamente, a visão do Réu incorre em absoluto e excessivo formalismo, sem qualquer acolhimento legal (atendendo à correcta interpretação dos sobre indicados artigos 72º e 361º, ambos do CCP), e ainda em violação do princípio da maximização da concorrência, princípio esse que o sistema legislativo tem procurado salvaguardar com as sucessivas alterações ao código. Assim, assumindo este princípio um verdadeiro critério de decisão, considera este Tribunal que o Réu o violou, ao sobrevalorizar um lapso manifesto constante do plano de trabalhos, em detrimento das declarações apresentadas pela Autora quanto ao prazo de execução da obra que se obrigou a respeitar. Tal violação de lei tem como consequência jurídica a anulabilidade dos actos administrativos impugnados, nos termos do artigo 163º do Código do Procedimento Administrativo.»
3.4.4 Quanto à quarta razão disse-se na sentença:
«(…)
Em quarto lugar, e finalmente, decorre do probatório coligido que a Contra-interessada “[SCom02...]” havia sido excluída de um procedimento concursal anterior, com a mesma Entidade Adjudicante, e tendo por base o mesmo fundamento do que ora se discute. Concretamente, no concurso público com vista à execução da empreitada de “Demolição de pré-fabricado – Antiga Escola ..., ...”, a aqui Contra-interessada foi excluída pelo facto de ter incluído, no prazo da execução da obra, o dia do evento a partir do qual se inicia a contagem do prazo. Considera, assim, que se impunha o Réu excluir também a Autora no procedimento concursal ora sob análise, sob pena de incorrer em violação dos princípios da igualdade e da imparcialidade.
Todavia, em momento algum cuidou a Contra-interessada “[SCom02...]” de provar, ou sequer alegar, que impugnou tal decisão.
Ora, não pode afirmar-se qualquer princípio da igualdade ou da imparcialidade na ilegalidade da actuação do Réu, na sua “anti juridicidade”. Neste sentido se tem pronunciado de forma unânime e reiterada a jurisprudência dos tribunais superiores, aqui se indicando, a título meramente exemplificativo, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12/06/2018, P. 01062/08.8BEPRT, disponível em www.dgsi.pt. Assim, o facto de ter o Réu excluído a Contrainteressada num pretérito procedimento concursal não gera a obrigatoriedade de adoptar a mesma decisão no procedimento concursal ora sob escrutínio, por considerar este Tribunal que a mesma não tem respaldo legal, o que desde já se declara.»
3.4 E com tal fundamentação concluiu, a final, nos seguintes termos:
«(…)
Nestes termos, dúvidas não existem que a Autora cumpriu plenamente com as exigências das peças concursais, não se verificando qualquer causa de exclusão da sua proposta. Está, assim, o acto impugnado ferido de anulabilidade, por vício de violação de lei, de acordo com o previsto no artigo 163º do CPA.
Também o contrato que, entretanto, foi celebrado entre o Réu e a CI, está ferido de anulabilidade, de acordo com o disposto no artigo 283º, nº 2, do CCP, já que a anulação do acto de adjudicação implicará uma modificação subjectiva do co-contratante.
A anulação do contrato terá, assim, como consequência legal a retoma do procedimento concursal, com a devida readmissão da proposta submetida pela Autora.
Assim, atento o disposto nos artigos 71º, nºs 1 e 2, e 95º, nº 5, ambos do CPTA, uma vez que os actos a praticar têm carácter vinculado, coincidente com a pretensão da Autora, deve o Tribunal condenar nos precisos termos do pedido (artigos 78º, nº 2, alínea g), e 95º, nºs 1 e 2, do CPTA).
Com efeito, sendo inválida a exclusão da proposta da Autora, a Administração apenas pode tomar uma decisão – a de adjudicar o contrato à proposta apresentada pela Autora, que havia ficado graduada em primeiro lugar, por apresentar o mais baixo preço –, já que a decisão de adjudicação é um dever do órgão competente para contratar (artigos 36º e 76º do CCP).
Assim, estão reunidos todos os pressupostos necessários para a condenação nos precisos termos do pedido, sem necessidade de formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa (artigo 95º, nº 5 do CPTA).
Desta forma, é de condenar a ED a readmitir a proposta da Autora e a adjudicar-lhe a empreitada concursada, o que desde já se declara.»
3.5 A Recorrente Contrainteressada [SCom02...], LDA. pugna pela revogação da sentença recorrida, com a consequente manutenção da exclusão da proposta da Autora e da adjudicação do contrato a si efetuada pelo Réu Município ....
Para tanto sustenta que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, quanto à solução jurídica da causa, porquanto a proposta da Autora foi corretamente excluída por não observar o prazo máximo de execução do contrato de 365 dias previsto no n.º 1 do artigo 25.º do Caderno de Encargos enquanto aspeto não submetido à concorrência, tendo a sentença recorrida, ao decidir pela anulação incorrido em erro de interpretação e aplicação das disposições ínsitas nos art.ºs 41.º; 42.º, n.ºs 1 e 5; 56.º; 57.º, n.º 1, alíneas alínea a) e c); 70.º, n.º 2, alínea b);
72.º; 96.º, n.ºs 2 e 5; 361.º, n.º 1; 362.º, n.º 1; 363.º; 356.º; 471.º, n.º 1, alínea a) do CCP, dos artigos 25.º e 35.º, n.º 1 do Caderno de Encargos e do artigo 7.º, n.º 2 do Programa do Procedimento (vide conclusões I. a XL. das alegações de recurso) e do art.º 72.º, n.º 4 do CCP porquanto ao contrário do decidido a norma não consentia, na situação em concreto, qualificar a irregularidade identificada na proposta apresentada da Autora um erro de escrita suscetível de retificação (vide conclusões XLI.
a LXII. das alegações de recurso).
Vejamos o que dizer.
3.6 Comecemos por identificar que a matéria de facto em que a sentença recorrida apoiou a decisão de procedência da ação se encontra firmada, não vindo impugnada no recurso, nem devendo ser objeto de modificação.
3.7 E clarifique-se também que que no âmbito do concurso público o 1º Relatório Preliminar do Júri, de 10/02/2025, propunha a admissão das propostas da Autora [SCom01...], LDA. e da Contrainteressada [SCom02...], LDA., graduando-as em 1º e 2º lugar, respetivamente, por aplicação do critério preço mais baixo estabelecido no Programa de Procedimento, propondo a adjudicação à primeira.
Em sede de audiência prévia a concorrente [SCom02...], LDA. propugnou pela exclusão da proposta da [SCom01...], LDA., pronuncia que o júri acolheu, tendo então, no subsequente Relatório Preliminar (2.º Relatório Preliminar), de 14/03/2025, proposto a exclusão da proposta da [SCom01...], LDA. e a adjudicação à proposta da [SCom02...], LDA., que passou a ser a 1ª graduada. Submetido este Relatório Preliminar a audiência prévia dos interessados, o seu sentido foi mantido após pronúncia da [SCom01...], LDA., no Relatório Final de 26/03/2025, que foi aprovado por deliberação de 28/03/2025 da Câmara Municipal ....
3.8 Ressuma dos autos que o Caderno de Encargos estabelece no seu artigo 25.º que “o prazo de execução da empreitada é de 365 dias seguidos” (n.º 1), obrigando-se o empreiteiro a: “a) Iniciar a execução da obra na data fixada no Plano de Trabalhos; b) Cumprir todos os prazos parcelares previstos no Plano de Trabalhos” (vide Ponto D) do probatório).
Sendo que no artigo 7º do Programa do Procedimento se enunciava, a respeito dos documentos com que deviam ser instruídas as propostas, designadamente os seguintes: “Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, elaborada em conformidade com modelo constante do Anexo I do presente Programa de Procedimento, do qual faz parte integrante”; - documentos que, em função do objecto do contrato a celebrar e dos aspectos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar, nomeadamente: a) Nota justificativa do preço proposto; b) O concorrente deve indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos certificados de empreiteiro de obras públicas, ou nas declarações emitidas pelo IMPIC, I.P., para efeitos da verificação da conformidade. c) ade desses preços com a classe daquelas habilitações; d) Programa de trabalhos, tal como definido no artigo n.º 361 do CCP, na sua redacção actual, incluindo: c1). Plano de trabalhos, elaborado em diagrama de barras, definindo com precisão os momentos de início e de conclusão da empreitada, bem como a sequência e interdependência das actividades, o escalonamento no tempo, o intervalo e o ritmo de execução das diversas espécies de trabalho, distinguindo as fases que porventura se considerem vinculativas, o caminho crítico e a unidade de tempo que serve de base à programação; c2). Plano de mão-de-obra para a execução dos trabalhos, com indicação da distribuição dos meios pelas actividades e das cargas a afectar por especialidade e total mensal; c3). Plano de equipamento para a execução dos trabalhos, com indicação da distribuição dos meios pelas actividades e das cargas a afectar por especialidade e total mensal; c4). Plano de pagamentos e respectivo cronograma financeiro. O cronograma financeiro, quando o caderno de encargos seja integrado por um projecto de execução, contendo um resumo dos valores globais correspondentes à periodicidade definida para os pagamentos, subdividido pelas componentes da execução de trabalhos a que correspondam diferentes fórmulas de revisão de preços; e) Memória descritiva e justificativa, que inclua o desenvolvimento dos seguintes aspectos, entre outros que o concorrente considere relevantes para a execução da obra: d1). Descrição pormenorizada do modo de execução dos trabalhos; d2). Descrição pormenorizada da implementação do estaleiro, em documento único, ou, no máximo, composto por 3 ficheiros em anexo, devidamente identificados; d3). Descrição da gestão da segurança, saúde e higiene no trabalho que se propõe desenvolver na obra, em documento único, ou, no máximo, composto por 3 ficheiros em anexo, devidamente identificados; d4). Descrição da gestão da qualidade que se propõe desenvolver na obra, em documento único, ou, no máximo, composto por 3 ficheiros em anexo, devidamente identificados; d5). Descrição da gestão ambiental que se propõe desenvolver na obra, em documento único, ou, no máximo, composto por 3 ficheiros em anexo, devidamente identificados; f) Documentos que contenham os esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo, quando esse preço resulte directa ou indirectamente das peças do procedimento, quando aplicável; g) Lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projecto de execução, sendo que para este efeito, considera-se a apresentação da lista disponibilizada na plataforma; h) Cópia da certidão permanente actualizada ou documento equivalente; h) Integram também a proposta quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis para os efeitos do disposto no ponto 1.2 do presente artigo” (vide Ponto C) do probatório).
E acrescentava o n.º 2 do artigo 7º do Programa do Procedimento que “Para efeitos de elaboração dos documentos da proposta, os concorrentes devem considerar que a consignação será efectuada na data 07/04/2025. Esta indicação não vincula, de modo nenhum, o Dono da Obra, destinandose apenas a conferir aos diferentes documentos da proposta uma referência temporal objectiva. O presente prazo começará a contar a partir do dia imediato ao da consignação, de acordo com o disposto no art.º 471.º do CCP” (vide Ponto C) do probatório).
3.9 Resulta também dos autos que a concorrente [SCom01...], LDA. submeteu a sua proposta, pelo valor global de € 934.300,00, indicando como prazo de execução dos trabalhos o de 365 dias, instruindo a sua proposta, entre outros documentos, com o plano de trabalhos, no qual indica a data de 07/04/2025 como primeiro dia de execução de trabalhos, designadamente, montagem de estaleiro e outros trabalhos preparatórios, e a data de 07/04/2026 como último dia de execução de trabalhos, fazendo idêntica menção no plano de mão-de-obra e no plano de equipamentos (vide Pontos E), F) e G) do probatório).
3.10 Se o Programa de Procedimento previa no seu artigo 7º que entre os demais documentos a Proposta devia ser constituída por “Programa de trabalhos, tal como definido no artigo n.º 361 do CCP, na sua redacção actual, incluindo: c1). Plano de trabalhos, elaborado em diagrama de barras, definindo com precisão os momentos de início e de conclusão da empreitada, bem como a sequência e interdependência das actividades, o escalonamento no tempo, o intervalo e o ritmo de execução das diversas espécies de trabalho, distinguindo as fases que porventura se considerem vinculativas, o caminho crítico e a unidade de tempo que serve de base à programação; c2). Plano de mão-de-obra para a execução dos trabalhos, com indicação da distribuição dos meios pelas actividades e das cargas a afectar por especialidade e total mensal; c3). Plano de equipamento para a execução dos trabalhos, com indicação da distribuição dos meios pelas actividades e das cargas a afectar por especialidade e total mensal”, estamos, assim, perante documentos que haverão de integrar e constituir a proposta nos termos do art.º 57.º, n.º 1, alínea c) do CCP enquanto “documentos exigido pelo programa do procedimento que contenha os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, ao qual a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule”.
Atenha-se que de acordo com o artigo 11.º do Programa do Procedimento o critério de adjudicação era “o do disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 74º, sendo densificado através do factor preço (100%).” (vide Ponto C) do probatório), constituindo, assim, o critério da proposta economicamente mais vantajosa, determinada na modalidade de monofator, a que se refere o art.º 74.º, n.º 1, alínea b) do CCP, correspondente a um único aspeto da execução do contrato a celebrar, no caso, o preço.
O preço era, assim, o único atributo da proposta pois era, em conformidade com o conceito acolhido no art.º 56.º, n.º 2 do CCP, o único elemento ou característica da mesma que dizia respeito a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos.
3.11 A respeito do “Plano de trabalhos” dispõe o art.º 361.º, n.º 1 do CCP, para que remetia o artigo 7.º do Programa do Procedimento, que “O plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los” (sublinhado nosso).
E essa é a finalidade e função do “Plano de trabalhos”: estabelecer a sequência e os prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e proceder à especificação dos meios afetos à respetiva execução.
3.12 As exigências referentes ao Plano de Trabalhos são instrumentais a assegurar o controle ou fiscalização do normal andamento e execução dos trabalhos, designadamente o controlar do ritmo e da sequência da execução e dos meios/equipamentos utilizados na sua execução.
3.13 Segundo a sua configuração típica, o Plano de Trabalhos constitui o documento que visa habilitar o dono da obra a fiscalizar e controlar o ritmo da execução dos trabalhos, com respeito pelos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas no mapa de quantidades, bem como os meios técnicos e humanos afetos à sua realização.
3.14 Daí que a previsão da sua apresentação com a proposta nos termos do Procedimento não consubstancia um mero formalismo mas sim a uma função e finalidade substantiva que é a de estabelecer a sequência e os prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas, que vinculam tanto o concorrente como o dono de obra após a adjudicação e celebração do contrato, e proceder à especificação dos meios afetos à respetiva execução habilitando o dono da obra a fiscalizar e a controlar o ritmo da execução dos trabalhos, e o cumprimento dos prazo parciais de modo a assegurar-se do cumprimento integral do contrato, no cumprimento dos prazos parciais, prevenindo atrasos que possam afetar o cumprimento do prazo de execução.
Veja-se, a este propósito LICÍNIO LOPES MARTINS, in, “Alguns aspetos da empreitada de obras públicas no CCP”, Estudos de Contratação Pública, II, Coimbra Editora, p. 383; PEDRO FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, in, “Direito da Contratação Pública”, II, AAFDL, 2012, págs. 77/78), GONÇALO GUERRA TAVARES, in, “Comentário ao Código dos Contratos Públicos”, Almedina, 2019, p. 843, em anotação ao artigo 361.º n.º 1 do CCP.
3.15 Neste contexto as insuficiências ou deficiências dos planos de trabalho apresentados com as propostas em procedimentos em que o preço é o único atributo sujeito à concorrência não podem ser reconduzidos a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis.
Assim, tem também vindo a sido entendido pela jurisprudência, de que se cita, a título
ilustrativo:
- Ac. do STA de 14-06-2018, Proc. 0395/18, em que se sumariou: «I – Nos procedimento de formação de um contrato de empreitada, as exigências do artigo 361.º do CCP (Plano de trabalhos) devem ser lidas em conjugação com o disposto no artigo 43.º do CCP (Caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada). II – As omissões ou incompletudes do plano de trabalhos não podem ser supridas pela via do pedido de esclarecimentos aos concorrentes prevista no n.º 1 do artigo 72.º do
CCP.»;
- Ac. do STA de 14-07-2022, Proc. 02515/21.8BEPRT, em que se plasmou designadamente o seguinte: «(…) O cumprimento das exigências legais em matéria do plano de trabalhos que acompanha a proposta num contrato de empreitada em que o critério de adjudicação único é o preço consubstancia um elemento essencial de transparência e eficiência, bem como de garantia do princípio da concorrência, pois só pode haver comparabilidade das propostas quanto ao preço se estivermos perante planos de trabalho comparáveis, porque assentes em regras de execução claras a que os concorrentes se vincularam perante a entidade adjudicante. É por esta razão que as insuficiências ou deficiências dos planos de trabalho apresentados com as propostas neste tipo de concursos não podem ser reconduzidos a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis.»;
- Ac. do STA de 07-04-2022, Proc. 01513/20.3BELSB, em que se sumariou: «I – No procedimento de formação de um contrato de empreitada, quando Caderno de Encargos seja integrado por um projeto de execução, a proposta tem de ser acompanhada por um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º do CCP. II – As exigências do 361.º do CCP não são apenas de natureza formal, antes encontram o seu fundamento também em aspetos materiais relacionados, quer com a correta avaliação das propostas, quer com a futura execução do contrato.»;
- Ac. do STA de 14-07-2022, Proc. 0627/20.4BEAVR, em que considerou: «(…)É, pois, de
concluir, tal como, aliás, resulta claramente da letra do nº 1 do art. 361º do CCP, que o plano de trabalhos (documento onde o empreiteiro fixa a sequência e prazos da execução da obra, por espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada) se destina – e tem como objetivo, causador da sua exigência – “habilitar o dono da obra a controlar a execução da obra, designadamente o seu ritmo, para permitir detetar e evitar eventuais atrasos”. (…) Em suma, a exigência legal dos arts. 57º nº 2 b) e 361º nº 1 do CCP ter-se-á que considerar cumprida sempre que, para o caso concreto em questão, o plano de trabalhos permita, adequadamente, “habilitar o dono da obra a controlar o ritmo e sequência da obra concretamente em causa.»;
- Ac. do STA de 13-02-2025, Proc. 02401/23.7BEPRT, assim sumariado: «I - Sendo critério de adjudicação da proposta o da proposta economicamente mais vantajosa, determinado através da modalidade monofator, em que o preço é o único aspeto de execução do contrato submetido à concorrência, nos termos da al. b), do n.º 1 do artigo 74.º do CCP, apenas o preço irá ser avaliado pelo júri do procedimento. II - No presente caso, o Plano de trabalhos constitui um aspeto da execução do contrato subtraído à concorrência, que não visa densificar o critério de avaliação das propostas, nem estabelecer quaisquer padrões de comparação das propostas com base em tal elemento ou característica da proposta, mas um aspeto da execução do contrato a que a entidade adjudicante pretende que os concorrentes se vinculem. III - Do Plano de trabalhos, fazem parte, entre outros documentos, o “plano de meios técnicos/equipamentos”, o qual constitui um documento a integrar a proposta e cuja não apresentação determinará a sua respetiva exclusão da proposta, segundo o ponto 12.2 do Programa de procedimento. IV - Verificando-se que o Plano de trabalhos omite a indicação dos equipamentos afetos aos itens Telas Finais e Estaleiro, importa determinar se, apesar dessas deficiências, o mesmo ainda se encontra em condições de desempenhar a função justificativa da respetiva exigência, qual seja a de permitir, em concreto, controlar adequadamente o ritmo e a sequência da execução da empreitada, e os meios nela utilizados. V - Reconhecendo-se que deva ser encontrado um ponto de equilíbrio ou de adequação entre aquelas que são as exigências legais e previstas no Caderno de Encargos quanto ao nível de detalhe exigido da proposta, designadamente, quanto ao Plano de Trabalhos, de forma a não se exigir um grau de enunciação do modo de execução dos trabalhos e equipamentos a afetar à execução da empreitada irrealista e desmesurado, por isso poder conduzir à exclusão de propostas, em prejuízo de um dos fins dos procedimentos pré-contratuais, que consiste em garantir a sã concorrência, não se pode sufragar um entendimento que retire conteúdo útil às referidas exigências legais e regulamentares, tanto mais por as deficiências e omissões da proposta não poderem ser supridas depois da celebração do contrato»;
- Ac. do TCAS de 29-05-2025, Proc. 789/24.1BELLE, em que se sumariou: «I – O plano de trabalhos que a Recorrente apresentou com a sua proposta não fixa a sequência e os prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos, em conformidade com o exigido no artigo 361.º do CCP, pelo que não apresenta o nível de densificação suficiente para que o dono da obra possa fiscalizar os aspetos essenciais da execução da empreitada, nomeadamente, o cumprimento dos prazos parciais de execução dos trabalhos. II – Não contemplando a proposta da Recorrente um plano de pagamentos do qual conste a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor de cada uma das espécies de trabalhos a realizar pelo empreiteiro, de acordo com o plano de trabalhos genérico não é possível ao dono de obra acompanhar, verificar ou fiscalizar a correspondência dos trabalhos executados com os pagamentos. III – Sendo o plano de trabalhos e o plano de pagamentos omissos quanto aos concretos trabalhos a realizar em cada semana, assim como quanto à identificação dos correspondentes pagamentos, os esclarecimentos que viessem a ser prestados pela Recorrente destinavam-se a completar aspetos da proposta não submetidos à concorrência, ou seja condições de execução do contrato, o que estava vedado, atento o disposto no artigo 72.º, n.º 2 in fine e na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º, ambos do CPTA, assim como o princípio da imutabilidade ou da intangibilidade das propostas»;
- Ac. do TCAN de 25-03-2022, Proc. 02515/21.8BEPRT, em que se sumariou: «1 – Nos termos do art.º 361.º do Código dos Contratos Públicos, o Plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas no Caderno de encargos, assim como à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los, bem como à definição do correspondente Plano de pagamentos. 2 – O Plano de trabalhos tem em vista a documentação por parte do concorrente no procedimento concursal e junto da entidade contratante, futura adjudicante, do modo e termos por que se propõe, caso lhe seja adjudicado o objeto da empreitada e com respeito pelo prazo de execução da obra, fixar quer a sequência de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas, quer os prazos parciais de execução de cada uma dessas mesmas espécies de trabalhos previstas, o que tudo deve ser concatenado com a especificação dos meios [humanos e materiais – mão de obra e equipamentos] com que se propõe executar esses trabalhos, assim como a definição do correspondente plano de pagamentos, isto é, da calendarização por que propõe seja feito o pagamento da sua prestação. 3 - Não prevendo o Plano de trabalhos elaborado pela adjudicatária a fixação de prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstos, e consequentemente, sem observância dos respetivos plano de equipamentos e de mão-de-obra, tal resulta no não cumprimento de vinculações legais que vêm a afetar o contrato celebrado, pois que traduzem a final a violação do disposto no art.º 361.º, n.º 1 do CCP, e que por si eram determinantes da exclusão da proposta, em face do que dispõem os arts. 70.º, n.º 2, al. f), e 146.º, n.º 2, al. o), ambos do CCP.»;
- Ac. do TCAN de 09-01-2026, Proc. 287/25.6BEVIS.CN1, em que se sumariou: «(…) VI - Dispõe o art.º 361.º, n.º 1 do CCP, para que remetia o ponto 4.1 alínea e) do Programa do Procedimento, que “O plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los”; e essa é a finalidade e função do “Plano de trabalhos”: estabelecer a sequência e os prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e proceder à especificação dos meios afetos à respetiva execução. VII - As insuficiências ou deficiências dos planos de trabalho apresentados com as propostas em procedimentos em que o preço é o único atributo sujeito à concorrência não podem ser reconduzidos a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis.».
3.15 A sentença recorrida considerou que a concorrente [SCom01...], LDA. se vinculou na proposta a executar a obra no prazo de 365 dias, e que perante o erro detetado, de que o início do prazo de execução seria o de 07-04-2025 se impunha à entidade adjudicante o dever de lançar mão do expediente previsto no artigo 72º, nº 4, do CCP procedendo à retificação oficiosa do erro de escrita ou de cálculo. Significando que a proposta desta concorrente foi ilegalmente excluída.
Ajuizamento contra o qual se insurge a recorrente.
Vejamos.
3.16 Na situação presente a concorrente [SCom01...], LDA. indicou na sua proposta como prazo de execução dos trabalhos o de 365 dias, que era que era o prazo (máximo) de execução da empreitada tal como estabelecido no artigo 25.º do Caderno de Encargos.
Todavia instruiu a sua proposta, entre outros documentos, com o plano de trabalhos, no qual indica a data de 07/04/2025 como primeiro dia de execução de trabalhos, designadamente, montagem de estaleiro e outros trabalhos preparatórios, e a data de 07/04/2026 como último dia de execução de trabalhos, fazendo idêntica menção no plano de mão-de-obra e no plano de equipamentos (vide Pontos F) e G) do probatório).
3.17 Mas tal como a concorrente desde logo explicitou na pronúncia que emitiu em sede de audiência prévia (vide Ponto M do probatório) também no plano de trabalhos se encontrava elucidado o prazo de duração de 365 dias seguidos, ainda que em alguns dos trabalhos aí previstos constasse como data de início o dia 07/04/2025 e como data de término o dia 07/04/2026.
É o que sucede quanto aos trabalhos relativos à montagem, exploração e desmontagem final do estaleiro, à implementação e elaboração do Plano de Segurança e Saúde, à implementação da gestão de resíduos, à implementação e execução de sistema de controlo de qualidade, de onde se retira o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. PA apenso - Ref. Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (889044) Processo Administrativo "Instrutor" (009080192) de 23/05/2025 00:00:00 - fls. 1815-1852 PDF)
O que se repete no documento do Plano de Trabalhos referente a rendimentos médios, , de onde se retira o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. PA apenso - Ref. Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (889044) Processo Administrativo "Instrutor" (009080192) de 23/05/2025 00:00:00 - fls. 1815-1852 PDF)
E que se repete também no documento do Plano de Trabalhos referente ao Plano de mãode-obra, de onde se retira o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. PA apenso - Ref. Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (889044) Processo Administrativo "Instrutor" (009080192) de 23/05/2025 00:00:00 - fls. 1815-1852 PDF)
E ainda se repete também no documento do Plano de Trabalhos referente ao Plano de Equipamentos, de onde se retira o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. PA apenso - Ref. Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (889044) Processo Administrativo "Instrutor" (009080192) de 23/05/2025 00:00:00 - fls. 1815-1870 PDF)
3.18 A Mmª Juíza do Tribunal a quo mostrou-se ciente desta circunstância constatando que o Plano de Trabalhos da proposta da concorrente [SCom01...], LDA. indicava como termo inicial para a execução das obras o dia 07/04/2025 (dia indicado pelas peças do procedimento como sendo o da consignação da obra para efeitos de elaboração dos documentos da proposta nos termos do artigo 7º, 2 do Programa do Procedimento - vide Ponto C) do probatório) e como termo final o de 07/04/2026.
O que corresponderia a 366 dias do calendário e não a 365 dias, como também indicava, contendo, assim, uma dissonância.
3.19 Ora, resulta evidente que essa aparente dissonância resulta do erro que decorria do facto de ter sido contemplado naqueles cronogramas, quanto àqueles trabalhos específicos (montagem, exploração e desmontagem final do estaleiro, elaboração e implementação do Plano de Segurança e Saúde, implementação da gestão de resíduos, implementação e execução de sistema de controlo de qualidade, trabalhos que pela sua própria natureza acompanham todo o período de execução da empreitada) o próprio dia da consignação da obra (isto é, o dia 07/04/2025).
3.20 A respeito do prazo de execução da obra o art.º 362.º do CCP dispõe que o mesmo
“…começa a contar-se da data da conclusão da consignação total ou da primeira consignação parcial ou ainda da data em que o dono da obra comunique ao empreiteiro a aprovação do plano de segurança e saúde, nos termos previstos na lei, caso esta última data seja posterior” (n.º 1).
Estabelecendo o art.º 363.º do CPC quanto ao início dos trabalhos que a execução dos trabalhos “…inicia-se na data em que começa a correr o prazo de execução da obra” (n.º 1).
3.21 A consignação da obra marcará, assim, o início do prazo da respetiva execução, como decorre das disposições conjugadas dos art.ºs 362.º, n.º1 e 363.º, nº 1 do CCP.
3.22 Embora os seus art.ºs 355.º a 360.º, que o CCP dedica à consignação da obra, não contemplem de modo expresso a definição do conceito de consignação da obra (que o art.º 150.º do Regime Jurídico das Empreitadas Obras Publicas, constante do DL n.º 59/99, de 2 de março, definia como o
“ato pelo qual o representante do dono da obra faculta ao empreiteiro os locais onde hajam de ser executados os trabalhos e as peças escritas ou desenhadas complementares do projeto que sejam necessárias para que possa proceder-se a essa execução”) esse mesmo conceito não deixa de ser acolhido no art.º 356.º do CCP quando ali se estipula o dever de consignar a cargo do dono da obra, consistindo o mesmo no dever de “facultar ao empreiteiro o acesso aos prédios, ou parte dos mesmos, onde os trabalhos devam ser executados e fornecer-lhe os elementos que, nos termos contratuais, sejam necessários para o início dos trabalhos”.
3.22 Pelo que a consignação da obra constitui o ato, formalizado em auto, pelo qual o dono da obra faculta ao empreiteiro o acesso aos locais, ou parte dos mesmos, onde os trabalhos devam ser executados e lhe fornece os elementos que, nos termos contratuais, sejam necessários para o início dos trabalhos (cf. disposições conjugadas dos art.ºs 356.º e 359.º, n.º 2 do CCP).
Sendo precisamente o ato da consignação que marca o início do prazo da execução da empreitada (cf. disposições conjugadas dos art.ºs 362.º, n.º1 e 363.º, nº 1 do CCP). Isto sem prejuízo das situações em que a aprovação do plano de segurança e saúde seja comunicada ao empreiteiro em momento posterior (cf. art.º 362.º, n.º1 do CCP).
3.23 Ora, na contagem dos prazos de execução das empreitadas (que são contínuos, não se suspendendo nos sábados, domingos e feriados) não se inclui o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o mesmo começa a correr, como expressamente dispõe o art.º 471.º, n.º 1, alínea a) do CCP. O que está, aliás, em sintonia com o art.º 279.º do Código Civil, de acordo com o qual na contagem de qualquer prazo não se inclui o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr.
3.24 A concorrente [SCom01...], LDA. verteu nos cronogramas que integram o Plano de Trabalhos o dia 07/04/2025 como o do início dos trabalhos, quando na verdade o respetivo início deveria corresponder a 08/07/2025, dia subsequente ao previsto para a consignação da obra. Mas daí não se pode retirar, como bem se entendeu não sentença recorrida, que a sua proposta contemplasse um prazo global de execução da obra de 366 dias, se do próprio Plano de Trabalhos, como ademais dos demais documentos da proposta, consta como prazo de execução de empreitada o de 365 dias, prazo ao qual a proponente se vinculou.
3.25 Isto quando a aparente dissonância resulta do facto de ter sido contemplado em erro, naqueles cronogramas, designadamente quanto aos trabalhos específicos de montagem, exploração e desmontagem final do estaleiro, elaboração e implementação do Plano de Segurança e Saúde, implementação da gestão de resíduos, implementação e execução de sistema de controlo de qualidade, trabalhos que pela sua própria natureza acompanham todo o período de execução da empreitada, o próprio dia da consignação da obra (isto é, o dia 07/04/2025) e não o dia seguinte à consignação, que é aquele que marca o início do prazo da execução.
3.26 E foi neste pressuposto que a sentença recorrida retirou a conclusão de que a proposta da concorrente [SCom01...], LDA. continha em si um mero erro de escrita, nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 72º, nº 4, do CCP, suscetível de correção oficiosa por parte do júri do procedimento, conforme por aquela defendido.
3.27 O art.º 72.º do CCP, na sua redação atual, dispõe, sob a epígrafe “Esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas”, o seguinte:
“Artigo 72.º
Esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas
1 - O júri do procedimento pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para efeito da análise e da avaliação das mesmas. 2 - Os esclarecimentos prestados pelos respetivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respetivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º.
3 - O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente:
a) A não apresentação ou a incorreta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, incluindo as declarações dos anexos i e v ao presente Código ou o Documento Europeu Único de
Contratação Pública;
b) A não junção de tradução em língua portuguesa de documentos apresentados em língua estrangeira;
c) A falta ou insuficiência da assinatura, incluindo a assinatura eletrónica, de quaisquer documentos que constituam a candidatura ou a proposta, as quais podem ser supridas através da junção de declaração de ratificação devidamente assinada e limitada aos documentos já submetidos.
4 - O júri procede à retificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas candidaturas ou propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido.
5 - Os pedidos do júri formulados nos termos dos n.os 1 e 3, bem como as respetivas respostas, devem ser disponibilizados em plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante, devendo todos os candidatos e concorrentes ser imediatamente notificados desse facto.”
3.27 No domínio de vigência do CCP de 2008 (versão original) o art.º 72.º referia-se apenas aos “esclarecimentos sobre as propostas”, a que se referia também a sua epígrafe. E estipulava que “… o júri do procedimento pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para efeito da análise e da avaliação das mesmas” (n.º 1), fazendo os esclarecimentos prestados pelos respetivos concorrentes “… parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respetivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º ”(n.º 2).
3.28 Na decorrência da Diretiva 2014/24/EU do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revogou a Diretiva 2004/18/CE, visando a sua transposição (bem como a transposição da Diretiva n.º 2014/23/EU, da Diretiva n.º 2014/25/EU e da Diretiva n.º 2014/55/EU) o DL. n.º 111-B/2017, de 31 de agosto alterou a redação do art.º 72.º do CCP, passando a sua epígrafe a ser “Esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas”, e os seus n.ºs 3, 4 e 5 passaram inovatoriamente a dispor o seguinte:
“Artigo 72.º
Esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas
(…)
3 - O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento das irregularidades das suas propostas e candidaturas causadas por preterição de formalidades não essenciais e que careçam de suprimento, incluindo a apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da proposta ou candidatura, e desde que tal suprimento não afete a concorrência e a igualdade de tratamento.
4 - O júri procede à retificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas candidaturas ou propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido.
5 - Os pedidos do júri formulados nos termos dos n.os 1 e 3, bem como as respetivas respostas, devem ser disponibilizados em plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante, devendo todos os candidatos e concorrentes ser imediatamente notificados desse facto.”
3.29 O DL. n.º 78/2022, de 7 de novembro veio, entretanto, alterar a redação do n.º 3 do art.º 72º do CCP, visando, como diz no seu preâmbulo, o intuito clarificar e atualizador os normativos, que passou a dispor o seguinte:
“Artigo 72.º
Esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas
(…)
3 - O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente:
a) A não apresentação ou a incorreta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, incluindo as declarações dos anexos i e v ao presente Código ou o Documento Europeu Único de Contratação Pública;
b) A não junção de tradução em língua portuguesa de documentos apresentados em língua estrangeira;
c) A falta ou insuficiência da assinatura, incluindo a assinatura eletrónica, de quaisquer documentos que constituam a candidatura ou a proposta, as quais podem ser supridas através da junção de declaração de ratificação devidamente assinada e limitada aos documentos já submetidos.
(…)”
3.30 Nesta nova redação do n.º 3 do art.º 72.º do CCP foi abandonada a expressão de «formalidades não essenciais» que antes ali era usada, e passou a aludir-se a «irregularidades formais». Abrangendo estas quer as irregularidades formais das candidaturas quer as das propostas.
E foram mantidos os seus nºs 4 e 5, na redação que havia sido introduzida pelo DL. n.º 111-B/2017, de 31 de agosto:
“(…)
4 - O júri procede à retificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas candidaturas ou propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido.
5 - Os pedidos do júri formulados nos termos dos n.ºs 1 e 3, bem como as respetivas respostas, devem ser disponibilizados em plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante, devendo todos os candidatos e concorrentes ser imediatamente notificados desse facto.”
3.31 Na situação dos autos é aplicável a versão do art.º 72.º do CCP cuja última alteração efetuada foi pelo DL. n.º 78/2022, de 7 de novembro (cuja entrada em vigor ocorreu a 7 de dezembro), na medida em que o mesmo é aplicável aos procedimentos de formação de contratos públicos iniciados após a sua data de entrada em vigor (cf. art.º 9º), já que o mesmo se iniciou em 24/10/2024
(vide Ponto A). do probatório).
3.32 Note-se que a evolução do regime do suprimento de irregularidades enquadra-se na intenção do legislador Europeu transposta pelo legislador Nacional na intenção da “…procura da simplificação, desburocratização e flexibilização dos procedimentos de formação dos contratos públicos, com vista ao aumento da eficiência da despesa pública e à promoção de um melhor e mais fácil acesso àqueles contratos por parte dos operadores económicos”, com medidas de “… simplificação, desburocratização e flexibilização previstas neste diploma (…)” que incluem “… a recuperação da possibilidade de sanar a preterição de formalidades não essenciais pelas propostas apresentadas, evitando exclusões desproporcionadas e prejudiciais para o interesse público (…)” como se lê no Preâmbulo do DL. n.º 111-B/2017, de 31 de agosto.
3.32 Neste conspecto o acórdão do STA de 24-10-2024, Proc. 01181/23.0BEPRT explana o seguinte, que aqui importa recuperar:
“Por formalidade não essencial, entendia-se na vigência do citado Dec. Lei 111-B/2017, de Agosto, que o legislador se afastou de interpretações meramente conceptualistas: “(…) O que a lei pressupõe, no entanto, é, precisamente, que, em desvio ao efeito típico que acaba de referir-se, uma formalidade procedimental (em princípio, essencial) pode redundar numa formalidade não essencial, se se verificar um pressuposto que resulta da parte final da norma do nº 3 do artigo 72º (e do nº 3 do artigo 56º da Directiva 2014/24), e que é a sua verdadeira chave de leitura: a conformidade aos princípios da contratação pública («desde que tal suprimento não afecte a concorrência e a igualdade de tratamento», nos termos da norma nacional, ou «desde que tal seja solicitado no respeito integral dos princípios da igualdade de tratamento e da transparência», na formulação europeia). Deste modo, se existe, para os efeitos do artigo 72º, nº 3, alguma noção operativa de formalidade não essencial, é a de uma formalidade cujo suprimento, no caso concreto, não põe em causa a concorrência e a igualdade de tratamento. Isto significa que o conceito é sensível ao circunstancialismo do caso concreto, variando a solução de acordo com índices como, por exemplo, o tipo ou o conteúdo do documento que esteja em causa. (…)” - MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, Direito dos Contratos Públicos, volume I, AAFDL Editora, 2022, pp. 495-497). Isto é, para a qualificação de formalidade essencial não bastava a existência de uma formalidade cuja omissão ou irregularidade a lei cominasse com a exclusão.
Resulta, em segundo lugar, do mesmo preceito, designadamente, do n.º 3 que o júri tem o dever de solicitar aos concorrentes o suprimento de irregularidades, e não apenas o “poder” de pedir esclarecimentos (referido no n.º 1). Consequentemente, o incumprimento pelo júri do aludido dever é gerador de invalidade da exclusão e dos actos subsequentes, designadamente do contrato que venha a ser celebrado (art. 283º, 1, do CCP).
Em terceiro lugar, resulta do n.º 3 que o dever de solicitar o suprimento de irregularidades tem os seguintes requisitos: (i) deve ser uma irregularidade formal; (ii) o suprimento não pode modificar o conteúdo da proposta; (iii) o suprimento não pode desrespeitar os princípios da igualdade e da concorrência; (iv) o suprimento pode ocorrer, designadamente, nas situações exemplificadas na lei, nas alíneas a), b) e c).
Em quarto lugar, tendo em atenção o n.º 2 e 3, podemos concluir que os mesmos têm âmbito de aplicação diferentes. A nova redacção do n.º 3, tendo em consideração que o n.º 1 e 2 do mesmo preceito não foi alterado, mostra-nos que o regime do pedido de esclarecimentos “(…) não deve ser confundido com o do suprimento, pois este último respeita algo que está incorrecto na proposta, e que, se se mantiver gera exclusão. Os esclarecimentos destinam-se a ambiguidades da proposta que, não sendo esclarecidas, nem sempre gera exclusão, dependendo da questão que se discute.” – PATRÍCIA FERREIRA COURELAS, O Regime do Suprimento de Candidaturas e Propostas na Revisão de 2022 (Alterações introduzidas pelo DL n.º 78/2022), pág. 22, nota 67. Ou seja, às situações previstas no n.º 3, não é aplicável o n.º 2. Ainda que possa existir uma eventual tensão entre o nº 3 e a alínea a) do n.º 2 do art. 70 e 146º do CCP “o que é certo é que o legislador de 2022 entendeu admitir o suprimento de irregularidades constantes de quaisquer documentos da proposta, incluindo assim os documentos que contenham atributos e termos e condições.” (Autora e estudo citado, pág. 37.). Julgamos que é efectivamente assim, aos casos previstos no n.º 3, não é aplicável o regime do n.º 2.
Finalmente, na interpretação deste preceito legal, devemos entender que as situações exemplificadas pelo legislador nas alíneas a), b) e c) do n.º 3, configuram situações que reúnem os atributos gerais enunciados no corpo do artigo (n.º 3), ou seja, (i) são irregularidades formais, (ii) que não modificam o conteúdo da proposta, (iii) nem os princípios da igualdade e da concorrência. Efectivamente, quando o legislador estabelece uma regra geral e, de seguida, dá exemplos dessa regra geral, quer dizernos que as situações exemplificadas reúnem as condições da regra geral”.
3.33 A jurisprudência recente do Supremo Tribunal Administrativo tem patenteado posições nem sempre absolutamente convergentes quanto ao âmbito do suprimento de irregularidades de propostas e candidaturas previsto no art.º 72.º do CCP, que o seguinte breve périplo espelha:
- no Ac. do STA de 15-01-2026, Proc. 02084/24.7BEPRT.SA1, tirado por unanimidade em sede de apreciação liminar da revista, sumariou-se o seguinte: «Justifica-se a admissão da revista para dilucidar o regime jurídico do Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP) e do regime jurídico dos suprimentos das irregularidades das propostas em procedimentos de contratação pública, estando em causa matérias que não sendo inovatórias na jurisprudência administrativa, não antes foram colocadas conjugadamente, não podendo negar-se a relevância jurídica e social das questões colocadas, tanto mais por se poderem colocar noutros casos»;
- no Ac. do STA de 11-09-2025, Proc. 0621/24.6BEVIS, tirado por unanimidade, sumariou-se o seguinte: «(…) III - A memória descritiva e justificativa é um documento técnico e obrigatório nos concursos de contratos públicos, onde o concorrente descreve e justifica as características técnicas, materiais e metodologias do projeto ou serviço que propõe, demonstrando a sua adequação e qualidade técnica para a realização da empreitada ou fornecimento. IV - Sendo a Memória descritiva e justificativa exigida, nos termos da al. c) do Art.º 12.º do Programa de Procedimento e Cláusula 7.ª, n.º2, al. a) do CE e não tendo a contrainteressada cumprido com um aspecto não submetido à concorrência pelo Caderno de encargos, a que a Entidade Adjudicante pretendeu que os concorrentes se vinculassem, esta violação conduz necessariamente à exclusão da sua proposta, nos termos do art.º 146 n.º 2, al. d) do CCP - omissão decorrente da não junção de um documento relativo ao modo de execução do contrato (memória descritiva). V - Porque não se trata de uma mera irregularidade, mas antes um verdadeiro vício substancial, um incumprimento de um aspecto da execução do contrato determinado pela entidade adjudicante que conduz, nos termos da lei, à exclusão da proposta e tendo o júri do concurso convidado a concorrente contrainteressada a apresentar esse documento após conhecer os concorrentes e o valor das propostas, mostra-se violado flagrantemente o princípio da concorrência, da intangibilidade e estabilidade das propostas, bem como da igualdade de tratamento. VI - O n.° 3 do art.º 72° do CCP permite apenas suprir irregularidades formais, designadamente as elencadas nas suas alíneas, não de densificar o conteúdo, a matéria, da proposta. VII - O art.º 72.º, n.º 2 do CCP não é compaginável com a correção de erros da proposta, seja por via de interpretação do respetivo conteúdo, seja por via de esclarecimentos solicitados a posteriori a quem a apresenta.»;
- no Ac. do STA de 27-03-2025, Proc. 0308/22.4BECTB, do Pleno, tirado por unanimidade, ainda que não se admitindo o recurso de uniformização de jurisprudência sumariou-se o seguinte:
«I – O art. 72º nº 3 do CCP não é incompatível com o art. 146º n.º 2 al d) do CCP que prevê expressamente a exclusão das propostas que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos no art. 57º n.º 4 e 5 do CCP. O art. 72º nº 3, está previsto precisamente para o tipo de situações que implicariam a exclusão do concurso mas que o legislador entendeu que se justificava o convite ao suprimento. II – A falta de poderes de representação para intervir no procedimento só pode ser suprida, nos termos do art. 72º, 3 do CCP, na redação do Dec. Lei 111-B/2017, de 31 de agosto, se esses poderes tiverem sido conferidos antes da data da apresentação da proposta.»
- no Ac. do STA de 23-01-2025, Proc. 02188/23.3BEPRT, tirado por unanimidade, onde entre o mais se sumariou o seguinte: «(…) VIII-Embora a possibilidade de os concorrentes procederem ao suprimento de irregularidades nas respetivas propostas tenha conhecido uma abertura por parte do legislador inexistente com essa amplitude antes da entrada em vigor das alterações ao CCP aprovadas pelo D.L. 78/2022, de 07/11, não pode admitir-se, mesmo à luz da redação do art.º 72.º, n.º3 conferida ao CCP pelo referido diploma, a possibilidade de o concorrente substituir a proposta apresentada por outra alterada em termos que afetam o seu conteúdo, e que violam “o núcleo da posição equitativa e concorrencial dos operadores económicos cumpridores”. (…) »;
- no Ac. do STA de 24-10-2024, Proc. 01181/23.0BEPRT, tirado por maioria, sumariou-se o seguinte: «I - Nos termos do art. 72º, 3 do CCP, na redação introduzida pelo Dec. Lei 78/2022, de 7 de
Novembro, o júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, designadamente, nos casos exemplificativamente previstos nas alíneas a), b) e c). II - Na interpretação deste preceito legal devemos entender que as situações exemplificadas pelo legislador nas alíneas a), b) e c) configuram situações que reúnem os atributos gerais enunciados no corpo do artigo e, portanto, estamos perante irregularidades formais, que não modificam o conteúdo da proposta, nem os princípios da igualdade e da concorrência. III – Nos termos do art. 72º, 3, al. a) deve ser suprida a irregularidade respeitante “A não apresentação ou a incorreta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta…” IV – Cabe na previsão do art. 73º, 3, alínea a) um documento apresentado pela concorrente em que assumia capacidade de fornecimento de peças de substituição, quando o Programa do Concurso exigia um documento que comprovasse aquela capacidade».
Mas é plasmado no voto de vencido, entre o demais, o seguinte: «(…)5. No Programa de Procedimento, na cláusula 8ª, estabelecem-se quais os documentos que integram a proposta, designadamente “Documento que comprove a capacidade de fornecimento de componentes nos termos dos números 1 e 2 do artigo 38º do Caderno de Encargos”. E esse art. 38.º exigia um documento comprovativo da capacidade de fornecimento de determinados componentes (os referidos no n.º 1), documento esse que não foi entregue (nem sequer consta declaração que o poderia vir a ser). Ora, assumindo – e bem – que a mera declaração de capacidade de fornecimento não equivale à sua comprovação, a intervenção do júri no sentido de convidar o concorrente a suprir essa falta, só poderá admitir-se quando ela não desvirtue aspetos essenciais da proposta apresentada, designadamente não podendo ocorrer quando “vise suprir omissões que determinam a sua exclusão [da proposta] nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º” (cfr.
72.º, n.º 2, in fine do CCP). 6. No caso, tal como interpreto, esse documento – fornecimento de componentes - respeita à execução do contrato e, portanto, enquadra-se na previsão do 57.º, n.º 1, al. b), e determina a exclusão da proposta (também o 146.º, n.º 2, al. d) do CCP). (…)»;
- no Ac. do STA de 24-10-2024, Proc. 01181/23.0BEPRT, tirado por maioria, sumariou-se o seguinte: «É suprível, ao abrigo do art. 72º,3 do CCP (redacção introduzida pelo Dec. 111-B/2017, de 31/8) a falta de apresentação da declaração referida no Anexo I do CCP.», podendo ler-se no seu corpo fundamentador o seguinte: «(…)140. Isto porque o artigo 72.º, n.º 3, do CCP consubstancia um regime de regularização ou de suprimento de propostas, com um intuito semelhante ao visado pelo artigo 108.º, n.º 1, do CPA, que se arreda da teoria jurídico-administrativa do aproveitamento do ato administrativo através da degradação das formalidades essenciais em não essenciais. 141. Pois que no referido artigo 72.º, n.º 3, do CCP, está em causa a preterição das formalidades exigidas pelas peças do procedimento ou pela legislação aplicável reconduzidas a irregularidades de forma, que constituem formalidades não essenciais, as quais não devem dar lugar imediato à exclusão das propostas, cabendo ao júri solicitar aos concorrentes o suprimento dessas irregularidades. 142. É precisamente o facto de uma determinada irregularidade ser cominada com a exclusão da proposta que justifica (e determina, verdadeiramente) que se proceda ao respetivo suprimento, 143. Sendo certo que o facto de essa irregularidade ser cominada com exclusão não constitui condição sine qua non para que essa formalidade omitida seja reputada como formalidade essencial. 144. Pois que é exatamente este o caso do Anexo I do CCP, do qual não fazendo parte qualquer elemento material da proposta ou qualquer elemento objeto de avaliação, deve ser entendido como uma irregularidade decorrente da preterição de uma formalidade não essencial suscetível, por conseguinte, de ser suprida e carecendo, efetivamente, desse suprimento sob pena de exclusão. 145. Dito de outro modo, em face da natureza da própria declaração do Anexo I do CCP, a não apresentação deste documento encontra-se abrangida pela previsão do artigo 72.º, n.º 3 do CCP, por se tratar de “documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da proposta ou candidatura”, motivo pelo qual a sua não apresentação poderia – e deveria – ter sido suprida ao abrigo do regime da regularização de propostas, consagrado no artigo 72.º, n.º 3 do CCP. 146. Logo, por tudo quanto antecede, deveria o Júri, ainda que não solicitasse a prestação esclarecimentos à Recorrente, promover o suprimento da omissão do Anexo I do CCP enquanto documento da proposta. 147. Até porque tem sido esse o entendimento dado pela jurisprudência ao DEUCP, o equivalente ao Anexo I do CCP nos concursos públicos com publicidade internacional, incluindo o Acórdão deste Supremo Tribunal, de 11.09.2019, referido na decisão em crise, que conclui pela admissibilidade da aplicação do regime de convite ao suprimento de irregularidade por preterição de formalidades não essenciais. 148. Como é bom de ver, os elementos que compõem os dois documentos são idênticos, contemplando ambos as informações do operador económico que apresenta proposta e do procedimento de contratação pública em causa. 149. Não existindo por isso fundamento para que os dois documentos tenham tratamentos diferentes em caso de omissão. 150. Aliás, uma solução deste tipo – de tratamento desigual da omissão do Anexo I e da ausência de DEUCP -, consubstanciaria um tratamento desigualitário dos operadores económicos concorrentes em procedimentos nacionais em detrimento de outros concorrentes participantes em procedimentos internacionais, o que violaria frontalmente o princípio da igualdade. (…)». Mas o voto de vencido afasta-se da tese de obteve vencimento, apresentando, entre outras razões, a de que «(…) o documento que em falta (anexo I do CCP, Modelo de Declaração) é aquele pelo qual, basicamente, o concorrente se obriga a executar o contrato, ou se vincula à proposta que apresenta e, nessa medida não se compreende a tese de que tem de haver lugar ao convite para o suprimento da falta de apresentação deste documento por respeito pelo princípio da concorrência, alegando-se que com o suprimento da referida falta não se alteram elementos que caracterizam a proposta. Pois não, não se alteram os elementos que caracterizam a proposta, o que se modifica é a efectividade da própria proposta, que tinha de ter sido validamente constituída como tal ab initio, i. e. tinha de assumir desde o início a característica de vincular aquele que a apresenta de modo a ele não poder deixar de ter de a cumprir, e antes de ser conhecido o teor das restantes propostas. Um concurso público tem estas duas dimensões: quem apresenta uma proposta está vinculado a ela e é esse vínculo que obriga a entidade demandada a ponderá-la e a adjudicá-la se ela for a mais favorável segundo os critérios de adjudicação pré-definidos. A não apresentação do anexo I significa que o concorrente não se vinculou à proposta e, por isso, ela tem de ser excluída. Se se aplicar a tese que fez vencimento – do convite obrigatório para suprir a falta da entrega do anexo I (que vale hoje também para a falta de entrega da DEUCP) – então o concorrente tem, em momento posterior àquele em que apresentou a proposta, duas possibilidades, ou supre a falta e se vincula à proposta (“vai a jogo” no concurso) ou não a supre e é excluído, o que, na prática, tem o efeito de renunciar ao que tinha proposto (…)»
- no Ac. do STA de 26-06-2024, Proc. 02411/23.4BEPRT, tirado por unanimidade em sede de apreciação liminar da revista, sumariou-se o seguinte: «Não se justifica admitir a revista interposta de acórdão que confirmou a sentença anulatória de acto de adjudicação com o fundamento que a falta de apresentação, com a proposta, do documento “Proposta Técnica/Memória Descritiva do serviço proposto”, exigido pelo Programa do Concurso, não era susceptível de suprimento ao abrigo do n.º 3 do art.º 72.º do CCP, por não se estar perante assunto de elevada complexidade e o acórdão recorrido ter decidido de forma aparentemente consistente, com recurso a uma ampla fundamentação e sem incorrer em erros lógicos de raciocínio ou desvios aos padrões estabelecidos da hermenêutica jurídica.»
- no Ac. do STA de 20-06-2024, Proc. 01481/14.0BEPRT, tirado por unanimidade, sumariou-
se o seguinte: «I - O art. 249º do Código Civil traduz a afloração de um princípio geral de direito, segundo o qual, os erros ou lapsos materiais, evidenciados no contexto ou circunstâncias de uma declaração negocial são rectificáveis. II – Deve admitir-se a correção do lapso traduzido junção de certidões trocadas, apresentadas por empresas diversas, mas do mesmo grupo empresarial, no âmbito do mesmo concurso à instalação de Centros de Inspeções de Veículos.»;
- no Ac. do STA de 06-06-2024, Proc. 029/23.0BEPRT, tirado por unanimidade em sede de
apreciação liminar da revista, sumariou-se o seguinte: «I - Não se justifica admitir revista se tudo indica que o acórdão recorrido decidiu acertadamente a questão da aplicação e interpretação do ponto 13.3, al.
e) do PC e da aplicação do art. 72º, nº 3 do CCP), o que exclui a necessidade da revista para uma melhor aplicação do direito. (…)», explicitando-se no seu corpo fundamentador o seguinte: «(…)Como igualmente não se afigura, no juízo sumário que a esta Formação cabe fazer, que tenha incorrido em qualquer erro, muito menos ostensivo, quanto ao que decidiu sobre a qualificação como formalidade não essencial da falta de tradução legalizada de um documento que compõe a proposta, no caso concreto, e, como tal, suscetível de regularização procedimental por aplicação do art. 72º, nº 3 do CCP.(…)»;
- no Ac. do STA de 04-04-2024, Proc. 0308/22.4BECTB, tirado por unanimidade, sumariou-se o seguinte: «I - O art. 72º nº3 do CCP não é incompatível com o art. 146º n.º 2 al d) do CCP que prevê expressamente a exclusão das propostas que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos no art. 57º n.º 4 e 5 do CCP. O art. 72º nº3, está previsto precisamente para o tipo de situações que implicariam a exclusão do concurso mas que o legislador entendeu que se justificava o convite ao suprimento. II – A falta de poderes de representação para intervir no procedimento só pode ser suprida, nos termos do art. 72º, 3 do CCP, na redação do Dec. Lei 111-B/2017, de 31 de Agosto, se esses poderes tiverem sido conferidos antes da data da apresentação da proposta. (…)»;
- no Ac. do STA de 14-09-2023, Proc. 01418/22.3BELSB, tirado por unanimidade, sumariou-se o seguinte: «A omissão da declaração exigida pelo número 4 do artigo 168.º do CCP consubstancia uma irregularidade substancial, pelo que é insuprível». Podendo, no entanto, ler-se no seu corpo fundamentador o seguinte «Na verdade, a declaração de compromisso exigida pelo número 4 do artigo 168.º do CCP não se confunde com os documentos que o concorrente deve apresentar para fazer prova de que o terceiro que se dispõe a assegurar aquelas prestações está capacitado tecnicamente para o fazer. A referida declaração tem, relativamente às prestações realizadas por terceiros, uma função de vinculação dos concorrentes, análoga àquela que é assegurada pela declaração de aceitação integral e incondicional do conteúdo do caderno de encargos, que os mesmos apresentam de acordo com o modelo constante do Anexo I do CCP. É certo que, nos procedimentos com publicação de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia, como é o caso, os concorrentes apresentam, em substituição daquela declaração, o já referido DEUCP, e que a omissão do mesmo, na redação atualmente em vigor da alínea a) do número 3 do artigo 72.º do CCP, é passível de suprimento. Mas essa redação não é aplicável ao caso dos autos, e o seu regime de suprimento não deve, em qualquer caso, estender-se à declaração de compromisso prevista no número 4 do artigo
168.º.»
- no Ac. do STA de 09-02-2023, Proc. 025/21.2BEPRT, tirado por unanimidade, sumariou-se o seguinte: «O artigo 63.º da Directiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de
Fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Directiva 2004/18/CE, lido em conjugação com o artigo 59.º e o considerando 84 desta directiva, deve ser interpretado no sentido de que: se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual um operador económico que pretenda recorrer às capacidades de outra entidade para a execução de um contrato público apenas deve transmitir os documentos de habilitação dessa entidade e a declaração de compromisso desta última após a adjudicação do contrato em causa.»
- no Ac. do STA de 27-01-2022, Proc. 0172/21.0BEBRG, tirado por unanimidade, sumariou-se o seguinte: «I - O art. 72º nº3 do CCP não contende com o art. 146º n.º 2 al d) do CCP que prevê expressamente a exclusão das propostas que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos no art. 57º n.º 1 al. b) do CCP. II - O art. 72º nº3 está previsto precisamente para as situações que implicariam a exclusão do concurso mas que, por não se tratar de formalidade essencial, o legislador entendeu que se justificava o convite ao suprimento. III - O conceito de formalidades não essenciais a que se reporta o nº3 do art. 72º do CCP é um conceito aberto que apela a ponderações casuísticas. IV - No contexto do procedimento em causa nos autos a apresentação do certificado TCO é um documento que visa comprovar qualidades pré-existentes no equipamento a utilizar e não se vê de que forma, a sua apresentação após convite ao suprimento ou antes deste, possa afetar a concorrência e igualdade de tratamento. V - Isto é, este certificado ambiental não é um atributo da proposta submetido à concorrência, não representando qualquer alteração das características técnicas dos bens objeto do concurso, tendo sido emitido em momento anterior ao termo da data de apresentação das propostas, pelo que não afeta a concorrência ou a igualdade estando preenchidos os requisitos da “apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da proposta ou candidatura, e desde que tal suprimento não afete a concorrência e a igualdade de tratamento.” tal como exigido pelo referido nº3 do art. 72º supra citado.».
3.34 Na situação presente a sentença recorrida considerou, primeiro, que na sua proposta a concorrente se vinculou ao prazo de execução de 365 e convocou ainda a disposição do art.º 72.º n.º 4 do CCP, considerando, no contexto já supra visto, que a entidade adjudicante devia ter lançado mão do mecanismo de retificação oficiosa do erro de escrita quanto às partes em que no Plano de Trabalhos se identifica a data de 07/04/2025 (a da consignação da empreitada) como correspondente à data de início de execução dos trabalhos.
3.35 A Recorrente insurge-se contra tal entendimento, defendendo, em suma, não se poder qualificar a irregularidade identificada na proposta apresentada pela concorrente [SCom01...], LDA. como um erro de escrita suscetível de retificação nos termos do n.º 4 do artigo 72.º do CCP e que a existir um mero lapso de escrita não se verificava o pressuposto da evidência quanto ao seu modo de correção, por se verificar uma contradição inultrapassável entre os documentos que integram a proposta por existirem em diferentes documentos da proposta e em locais diferentes de um mesmo documento, distintos prazos de execução da obra.
3.36 Não acompanhamos, todavia, essa tese. A aparente dissonância resultava da circunstância de o Plano de Trabalhos contemplar nos cronogramas, quanto aos trabalhos de montagem, exploração e desmontagem final do estaleiro, elaboração e implementação do Plano de Segurança e Saúde, implementação da gestão de resíduos, implementação e execução de sistema de controlo de qualidade, o próprio dia da consignação da obra (isto é, o dia 07/04/2025). Não se podendo retirar daí, uma contradição insanável face à indicação, que deles também constava, de que o prazo de execução da obra, que a concorrente se propunha (e vinculava) a executar, era de 365 dias. Execução que obedeceria àquele mesmo Plano-de-trabalhos.
3.37 A indicação ali feita do dia da consignação da empreitada (o dia 07/04/2025) como primeiro dia da execução dos trabalhos em causa traduzia-se efetivamente, no concreto contexto dos autos, num evidenciado erro passível de ser retificado oficiosamente pelo júri ao abrigo do art.º 72.º, n.º 4 do CCP.
3.38 E esta disposição do art.º 72.º, n.º4 do CCP, que impõe ao júri o poder-dever de
“proceder à retificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas candidaturas ou propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido”, não deixa de ser uma positivação, no âmbito da contratação pública, da norma do art.º 249.º do Código Civil, de acordo com a qual o simples erro de cálculo ou de escrita “revelado no próprio contexto da declaração ou através das circunstâncias em que a declaração é feita” dá direito à retificação desta (veja-se, a título ilustrativo, o acórdão do STA de 20-06-2024, Proc. 01481/14.0BEPRT,
onde se sumariou «O art. 249º do Código Civil traduz a afloração de um princípio geral de direito, segundo o qual, os erros ou lapsos materiais, evidenciados no contexto ou circunstâncias de uma declaração negocial são retificáveis»).
3.39 Acrescendo dizer que na situação dos autos os trabalhos de montagem, exploração e desmontagem final do estaleiro, elaboração e implementação do Plano de Segurança e Saúde, implementação da gestão de resíduos, implementação e execução de sistema de controlo de qualidade, relativamente aos quais nos respetivos cronogramas se considerou o próprio dia da consignação da obra (isto é, o dia 07/04/2025), constituem trabalhos que pela sua própria natureza acompanham todo o período de execução da empreitada.
Pelo que também por tal razão não colhe o argumento, de que a Recorrente lança mão, de que a retificação oficiosa sempre teria por efeito modificar a proposta apresentada pela concorrente [SCom01...], LDA. com uma alteração de todo o plano de trabalhos e com um replaneamento integral da execução das espécies de trabalho ou de que nunca se deixaria de verificar a execução de espécies de trabalho no dia 07/04/2025, correspondente à consignação.
3.40 Nem se trata, na situação presente, de dar prevalência à declaração de aceitação do caderno de encargos sobre o Plano de trabalhos apresentado na proposta da concorrente. É a próprio Programa de trabalho que verte, nos respetivos cronogramas e quanto aos trabalhos explicitados um lapso passível de correção, quanto à data em que os mesmos se iniciariam.
3.41 Sem que, a respetiva correção implique uma alteração do prazo de execução da empreitada, nem desses concretos trabalhos, que a acompanham ao longo da sua execução.
3.42 Não colhem, pois, em toda a linha, as conclusões de recurso. Devendo ser-lhe negado provimento com confirmação da decisão recorrida.
O que se decide.
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IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da subsecção de Contratos Públicos deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
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Custas pela Recorrente Contrainteressada, vencida (cf. artigo 527.º, nºs 1 e 2 do CPC e artigos 7.º e 12.º, nº 2 do RCP e 189.º, nº 2 do CPTA), com dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça ao abrigo do n.º 7 do artigo 6.º do RCP, na medida em que o valor da causa, fixado em € 934.000,00 €, excede o patamar de €275.000, e dos tramites processuais seguidos na 1ª instância resulta que não ter havido lugar a audiência de julgamento, tendo a sentença que apreciou o mérito do processo sido proferida logo em sede de saneador-sentença, com base na prova documental junta aos autos, justificando a especificidade da situação, feita à luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça para além do valor referido. O que se decide.
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Notifique. D.N.
Porto, 23 de janeiro de 2026
Maria Helena Canelas (relatora)
Tiago Afonso Lopes de Miranda (1º adjunto)
Maria Clara Ambrósio (2ª adjunta) |
