| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
Nos presentes autos de acção administrativa especial em que é Autor JFHSV e Réu o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., ambos neles melhor identificados, vem aquele recorrer do despacho que indeferiu o desentranhamento da contestação do IFAP I.P. e da sentença proferidos pelo TAF de Braga.
Alegando, formulou as seguintes conclusões:
1. No caso dos autos - acção administrativa especial com pretensão conexa, com valor superior ao da alçada do Tribunal Central Administrativo (TC) e que deu entrada em Tribunal no ano 2011 - à luz do artigo 40º, nº 3 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) (segundo a redacção à data aplicável e que lhe era dada pelos Decretos-Lei n.os 59/2008, de 11-09 e 63/2011, de 14-12) o processo e o seu julgamento (tanto em matéria de facto como matéria de direito) compete a um colectivo de juízes, portanto, quando em 2011 o processo deu entrada no Tribunal o mesmo foi distribuído a um colectivo de juízes ora, verifica-se que, tanto o despacho de fls. como a sentença de fls. foram proferidos apenas por uma Juiz singular e que não é a Juiz singular a quem foi distribuído o processo enquanto Relatora.
2. O artigo 40º, n.º 3 do ETAF, embora tenha sido recentemente revogado pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro, a verdade é que, atendendo às normas de direito transitório estabelecidas neste diploma, nomeadamente ao n.º 4 do artigo 15º (cuja epígrafe é “Entrada em vigor”) este ilustre Tribunal reconhecerá que tendo a distribuição do processo ocorrido em 2011 e tendo o processo observado todas as regras do Código de Processo dos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e que estiveram em vigor no decurso de todo este iter, não fará qualquer sentido perigar as garantias de recorribilidade e os meios de reacção das partes, com a aplicação de um novo diploma, quando todo o processo tenha sido dirigido ao abrigo de um diploma anterior que melhor acautelava os interesses dos intervenientes no contencioso administrativo. No fundo, entende o aqui Recorrente, o regime anterior se aplica, desde logo, por constituir um regime mais favorável e garantístico das partes e das expectativas que estas foram nutrindo ao longo do processo, pois este ia reger-se pelas regras e pelas normas que o disciplinaram desde o início e até quase ao seu termo. Deste modo, as normas que sempre o disciplinaram deveriam ser as mesmas normas ao abrigo das quais o processo deveria ser concluído, havendo que reconhecer efeitos ultra-activos ao diploma anterior, porque foi nele e no regime por ele preconizado que as partes depositaram a sua confiança de que o processo haveria de ser concluído ao abrigo dessas mesmas normas.
3. A aplicação imediata do novo diploma, id est, o Decreto-Lei n.º 214-G/2015 de 02-10, em particular do n.º 4 do artigo 15º, o qual estatui que “em matéria de organização e funcionamento dos tribunais administrativos, incluindo dos tribunais administrativos de círculo” as suas disposições entram em vigor no dia seguinte ao da publicação deste Decreto-Lei, ao revogar os n.os 2 e 3 do artigo 40º do ETAF, mantendo apenas o preceituado pelo seu n.º 1, minou consideravelmente a confiança que as partes foram criando de que o processo, uma vez iniciado, seria regulado pelas normas do então vigente ETAF e assim até à data da prolação da sentença e ao admitir-se a aplicação imediata e inconsequente deste novo diploma, consente-se numa alteração repentina, inesperada e completamente subversiva do sistema até então vigente e, em particular, da organização e funcionamento dos tribunais administrativos, o que, salvo melhor opinião, não poderá nem deverá ser tolerado.
4. A reorganização do sistema de funcionamento dos tribunais administrativos, a ser aplicada no decurso de um processo ainda pendente, como era o caso nos presentes autos, tem um efeito gerador de incerteza jurídica sobre as partes, porquanto estas mantinham a convicção de que a organização, composição e funcionamento dos órgãos jurisdicionais não viria a ser afectada no decurso do processo. Efectivamente, ao “revolucionar” e sublevar o funcionamento dos tribunais administrativos de círculo, com a supressão dos n.os 2 e 3 do artigo 40º ETAF, e transformando-se (sem lugar a qualquer despacho, nem a nova distribuição) um tribunal que funcionou em colectivo de Juízes num tribunal que passou a funcionar com Juiz singular, frustram-se expectativas criadas pelas partes de que a organização e o funcionamento do tribunal, uma vez definida pela lei, em vigor no momento da propositura da acção e ao longo de quase todo o processo, se haveriam de manter inalteradas e imutadas, o que, contra o que seria expectável, não acabou por se suceder. Pelo que haveremos que concluir duma análise mais minuciosa que, afinal, também aqui se poderá revelar um princípio de irretroactividade da nova lei, uma vez que se assim não for, poder-se-ão condicionar os direitos, liberdades e garantias e o princípio da proibição da retroactividade da lei restritiva, tal como consignado no artigo 18º, n.º 3 CRP.
5. Assim, as alterações à estrutura, organização e funcionamento dos tribunais administrativos diminuem as garantias de recurso das partes quando hajam sido preteridas formalidades essenciais do processo. Por outras palavras, se entendermos que é aplicável o regime anterior, em vigor aquando da proposição da acção e ao longo de todo o processo, e tendo o processo sido distribuído a um colectivo de Juízes, mas decidido por uma Juiz singular, as partes sempre poderiam (reclamar para a conferência) e sindicar tal situação na violação dos princípios da Identidade Permanente do Juiz e do Juiz Natural.
6. Por outro lado, o Juiz da causa deve ser aquele a quem, em conformidade com as regras de distribuição judicial dos processos pré-estabelecida por lei, foi atribuído o processo para por ele ser instruído e julgado(1), sucede, contudo, que o Tribunal/Juiz da causa seria, segundo as regras pré-estabelecidas por lei (art. 40º, n.º 3 ETAF), e não segundo aquelas que vieram a ser aplicadas com a entrada em vigor de um novo diploma legal, formado por um colectivo de Juízes. Desta forma, ao alterar as regras de funcionamento dos tribunais administrativos e ao aplicá-las a um processo ainda em curso, o Tribunal “a quo” violou flagrantemente aquilo que estes princípios têm consignado como regras procedimentais que não podem ser subtraídas ao processo, porque dele fazem parte do início ao fim.
7. Importa, atender, às normas e disposições transitórias, desde logo, do artigo 15º, n.º 4 do diploma que aprovou as mais recentes alterações ao ETAF e ao CPTA, ou seja, o Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro e aquele preceito só se poderá coadunar com os princípios da Imediação, do Juiz Natural e da Identidade Permanente do Juiz, se o mesmo for compreendido como sendo apenas aplicável aos novos processos que tenham entrada no dia após ao da publicação do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02-10, e não aos processos que estejam prestes a serem finalizados e aos quais foram aplicáveis todas as regras de competência, organização e funcionamento dos tribunais que eram vigentes à data da propositura da acção e que o continuaram a ser o longo de toda a discussão da causa. A hipótese de imposição de retroactividade que a lei mais recente possa empreender sempre terá que respeitar o princípio da proporcionalidade, observando, deste modo, as exigências e prerrogativas constitucionais plasmadas no artigo 18º, n.º 3. Desta forma, as alterações propugnadas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02-10 ao ETAF e ao CPTA não poderão ser pronta e imediatamente introduzidas se tal situação importar uma modificação substancial e financeiramente intolerável dos termos da actividade do particular, aqui Recorrente.
8. O Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02-10 não encerra qualquer imperativo de retroactividade até porque não pode, sob pena de se violarem os princípios da Imediação, do Juiz Natural e da Identidade Permanente do Juiz, e sob pena de constranger a recorribilidade das decisões tomadas em incompreensível desfavor do Recorrente.
9. Ainda que o Tribunal recorrido tenha seguido o entendimento de que aquele diploma encerra uma componente retroactiva, entendimento e juízo que o Recorrente, não aceita, nem tão-pouco poderá compreender, ainda assim, o certo é que este Venerando Tribunal não pode ignorar que tal imposição de retroactividade seja ilídima, porquanto, admitindo-se que o Colectivo passe, ope legis, a Juiz Singular fruto daquela norma que se aplica à nova organização e novo funcionamento dos tribunais administrativos para os processos que já correm os seus termos e não apenas para aqueles que ainda se venham a iniciar no dia seguinte ao da publicação do diploma, como manda o artigo 15º, n.º 4 reportando-se à “entrada em vigor” das alterações efectuadas ao ETAF. Tal entendimento, de que discordamos, consubstancia uma imprevisível subversão e transfiguração das normas que disciplinam a composição e o funcionamento dos tribunais administrativos.
10. As alterações ao modo de funcionamento e à organização dos tribunais administrativos de círculo (pelo menos na parte referente ao artigo 40º, nº 3 do ETAF) só se aplicam aos processos administrativos que se iniciam no dia seguinte ao da sua publicação e não aos processos que já existiam àquela data.
11. O Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro (na parte da composição do Tribunal nas acções administrativas de circulo e a revogação do artigo 40º nº 3 do ETAF) aplica-se somente para o futuro e, ainda que, por mera hipótese académica se entenda que aplica para o pretérito e para as acções já iniciadas e que subsistam à data da sua publicação, entendemos que essa não é a interpretação correcta do artigo 15º, n.º 4 daquele diploma, pois, a verdade é que o intuito do legislador foi o de respeitar os efeitos jurídicos já produzidos e de manter a organização e as regras de funcionamento do tribunal “a quo” até que o processo fique concluído(2). E, parece-nos legítimo entender que se aplica a “velha lei”, ou seja o artigo 40º, n.º 3 do ETAF, e até porque a acção foi intentada num momento anterior ao começo da vigência da nova lei, ou seja, do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02-10 e que revogou o n.º 3 do artigo 40º do ETAF.
12. O Recorrente discorda assim da sentença e despacho recorridos, também porque foram preteridas formalidades processuais, violados princípios com acolhimento implícito e explicito na Constituição e nos demais diplomas legais que enformam a nossa Justiça administrativa e, por último, ao admitir uma transfiguração da competência e do funcionamento dos tribunais administrativos de círculo, o Tribunal “a quo” actuou e decidiu em violação da lei, fazendo uma errada interpretação e aplicação da lei e ao arrepio do princípio da não retroactividade da lei.
13. Sendo certo que a entrada em vigor daquele diploma afecta processualmente, uma vez que, com a aplicabilidade imediata daquelas alterações ao ETAF (incluindo a supressão da excepção contemplada pelo n.º 3 do art. 40º do ETAF), muda a composição do tribunal “a quo”, que deixou de ser um tribunal colectivo para passar a ser composto por um Juiz singular, quando apenas o colectivo de juízes teve contacto com o processo e com a prova produzida no seu decurso, e o Juiz singular é que veio decidir a causa, sendo que, tudo isto decorre sem qualquer despacho ou fundamentação que justifique a alteração compositória, e, sem nova distribuição.
14. O artigo 40º, n.º 3 do ETAF vigorava quando a acção deu entrada no Tribunal “a quo”, quando esta foi distribuída a um colectivo de Juízes, como emergia desse artigo, por se tratar de uma acção administrativa especial com valor superior ao da sua alçada e, pelas razões já enunciadas, deveria ter sido esse órgão a decidir e a julgar esta acção e não a Juiz singular que definitivamente a julgou, por se ter entendido, erradamente, que as recentes alterações ao ETAF, com a consequente supressão dos n.os 2 e 3 do artigo 40º, deveriam receber aplicação imediata, mesmo a um processo já em curso, só porque subsistia àquela data.
15. Caso se viesse a entender que o artigo 40º, nº 3 do ETAF se mantinha aplicável e ao caso dos autos, à luz do artigo 27º do CPTA, para que a sentença pudesse ser proferida por Juiz singular, teria sempre que:- a Juiz singular ser a Juiz Relatora e, não foi; - a Juiz Relatora teria que ter proferido um despacho, onde fundamentava de facto e direito, invocando o artigo 27º, nº 1, alínea i) do CPTA e fundamentando em concreto porque é que a questão a decidir seria no seu entender, simples.
16. No caso, nem a questão a decidir é simples, nem a Juíza que profere o despacho e a sentença recorridos é a Juiz Relatora nem a Juiz Relatora proferiu tal despacho, nem ao caso dos autos se aplicam os fundamentos legais previstos no artigo 27º, nº 1, alínea i) do CPTA, que possibilitariam essa avocação.
17. O processo estava distribuído desde 2011, pelo que, a pretender-se aplicar a alteração entretanto ocorrida por força do artigo 40º do ETAF, então sempre seria necessário levar o processo a nova distribuição/novo sorteio, para, em respeito do Juiz natural ser o processo distribuído a um novo Juiz e, sempre, com notificação aos Mandatários das partes até no respeito do contraditório, da legalidade e da transparência e, nada disso sucedeu.
18. A Juiz “a quo” que proferiu o despacho e a sentença recorridos não é o Juiz a quem compete proferir tais decisões.
19. Foi violado o princípio constitucional do Juiz Natural, foi violado o artigo 40º, nº 3 do ETAF e o artigo 27º, nº 1, alínea i) do CPTA bem como os deveres e princípios constitucionais da transparência, contraditório (artigo 3º, nº 3 do CPC), legalidade, certeza e segurança jurídicas.
20. A entender-se que o artigo 40º, nº 3 do ETAF é aplicável, o artigo 27º, nº 1, alínea i) do CPTA daria a possibilidade ao Juiz Relator para proferir despacho, fundamentado, avocando para si a competência para singularmente decidir mas, neste caso, a sentença e o despacho recorridos do TAF de Braga não foram proferidos no quadro da invocação expressa dos poderes conferidos ao Juiz ou Relator, pelos artigos 27º e 87º, n.º 1 do CPTA, e que desse modo se terá ILEGALMENTE afastado a intervenção alargada de julgamento, prevista no artigo 40º, n.º 3 do ETAF (Aroso de Almeida).
21. Não há preenchimento dos requisitos elencados neste artigo 27º do CPTA e, também por aí decorre a subsequente incompetência da Juiz singular para proferir uma decisão sobre um processo que havia sido distribuído a um colectivo de Juízes, do qual a M.ma Juiz “a quo” não era Relatora, nem a questão a decidir era simples, inobservados, portanto, os pressupostos que autorizam o Juiz Relator a avocar a competência para decidir a causa e, assim, afastar o colectivo dos Juízes que no processo deveriam intervir, por ser esta uma acção administrativa especial de valor superior ao da alçada dos tribunais administrativos de círculo.
22. Não tendo a sentença e o despacho recorridos fundamentado em que medida se preenchem os requisitos do artigo 27º do CPTA, não tendo justificado em que medida se deverá considerar a simplicidade ou complexidade da questão a decidir, e tendo a emissão desta decisão singular violado o artigo 40º, n.º 3 do ETAF, ocorreu nulidade processual por incompetência funcional, e, a M.ma Juiz “a quo” não invocou os poderes conferidos pelo artigo 27º, n.º 1, al. i) do CPTA, mas ainda assim, decidiu singularmente a causa, quando esta deveria ter sido decidida por um colectivo de Juízes, por duas razões, primo, por observação do disposto no artigo 40º, n.º 3 do ETAF; secundo, por não se preencherem nenhuns dos pressupostos do artigo 27º do CPTA.
23. A M.ma Juiz singular apenas poderia decidir esta acção ao abrigo da alínea i) do n.º 1 do artigo 27º do CPTA, se tivesse fundamentado, na sentença ou em despacho, porque é que entende que a questão suscitada e levada à sua apreciação, ou melhor à do Tribunal em formação de três Juízes, é simples e justifica, por isso, que tome uma decisão enquanto Relatora, subtraindo ao colectivo de Juízes a competência que lhes é reconhecida para dirimir este litígio, nos termos do artigo 40º, n.º 3 do ETAF, por outras palavras, se o Juiz singular concluísse que a situação em causa caberia no artigo 40º, n.º 3 do ETAF, mas que, pela sua simplicidade se revela prescindível envolver o colectivo, terá de o fundamentar em despacho, no qual assinará como Relator, o que nem sequer terá ocorrido nos presentes autos, onde as partes e os seus mandatários nunca foram advertidos nem notificados, pelo Tribunal “a quo”, para a circunstância de que a causa viria a ser julgada e decidida por um Juiz singular, nem de que, por força das recentes alterações ao ETAF e ao CPTA, motivadas pelo Decreto-lei n.º 214-G/2015, de 02-10, teria havido lugar ou viria a haver uma nova distribuição ou sorteio do processo.
24. A Juiz “a quo” não actuou como relatora, mas antes na qualidade de juiz singular, o que nunca poderia ter feito, mesmo que se verificasse algum dos requisitos do artigo 27º do CPTA, pois mesmo nessa hipótese, a Juiz só poderia actuar como relatora e nunca como juiz singular, por se verificar o disposto no artigo 40º, n.º 3 do ETAF. O artigo 27º, n.º 4, do CPTA não consente que a Juiz “a quo” profira uma decisão na qualidade de Juiz singular, sem que invoque expressamente que o faz na qualidade de Relatora e sem que se encontre material e regularmente investida nessas funções, quando o processo tenha sido distribuído, em primeira instância, a uma formação colegial, o que foi o caso.
25. A M.ma Juiz “a quo” chamou a si o poder decisório que não lhe seria avocável, dado que por ter violado as regras de competência estabelecidas para o juiz singular, vilipendiando os condicionalismos previstos nos artigos 27º, n.º 1, al. i) e n.º 2 e 94º, n.º 3 do CPTA, em circunstância alguma, poderia ter decidido singularmente uma acção da competência de um colectivo de Juízes e, ao fazê-lo, desrespeitou, entre outros, o princípio do Juiz Natural.
26. Sendo que, se a lei admitisse que a Juiz singular avocasse a competência atribuída ao órgão colegial, a verdade é que não se verificam os requisitos dos artigos 27º, n.º 1, al. i) e n.º 2; 87º e 94º, n.º 3, todos do CPTA, ou, pelo menos, a juiz exerceu poderes legalmente atribuídos ao relator, sem explicitar fundamentadamente a qualidade e os poderes em que intervém, o que consubstancia nulidade processual que expressamente se invoca.
27. Sempre que o relator intervém substituindo a formação de três juízes fora do preciso condicionalismo do artigo 27º, n.º 1 do CPTA, tal actuação agrava a posição processual da parte, desde logo, porque há uma preterição da competência-regra, a qual ressalta do artigo 40º, n.º 3 do ETAF e, no caso, tal entendimento gera insegurança e viola a certeza jurídica e a tutela jurisdicional efectiva (artigo 20º da CRP), até porque cria dúvida sobre qual o meio de impugnação de que o Recorrente se tem de socorrer (reclamação e/ou recurso).
28. A decisão não foi satisfatória nem suficientemente fundamentada, o Tribunal “a quo” dificultou a actividade das partes, as quais ficam colocadas numa situação de imprevisibilidade e de incerteza em face das súbitas modificações na composição e no funcionamento daquele tribunal e, a garantia de um processo equitativo importa, para além do funcionamento das regras do contraditório (que aliás não foram plenamente observadas, uma vez que os Mandatários não tomaram conhecimento daquelas alterações e, por isso, não tiveram a oportunidade de sobre elas se pronunciarem), o direito à fundamentação das decisões(3).
29. A dúvida pertinente quanto à interpretação dos textos legais, a inaplicabilidade ao caso do regime previsto para a prolação de decisão sumária, a ausência de suficiente explicitação quanto ao uso de competência decisória como juiz relator, a imprevisibilidade do ónus processual imposto à parte face à prática jurisprudencial existente à data da interposição do recurso, o carácter excessivamente gravoso da consequência cominatória resultante da inobservância do ónus, e a desculpabilidade da conduta processual da parte, apontam para considerar que a interpretação normativa adoptada pela decisão recorrida viola o princípio do processo equitativo em conjugação com o princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança” e, a este caso que trazemos à apreciação do Tribunal Central Administrativo, acrescentaríamos ainda que, em face das especificidades que distinguem este processo daquele a que nos referimos, e dadas as modificações ocorridas na composição, funcionamento e, enfim, na estrutura do tribunal “a quo”, a decisão recorrida viola ainda os princípios do Juiz Natural, da Imediação e da identidade Permanente do Juiz.
30. A M.ma Juiz “a quo”, tendo intervindo fora do contexto processual que se encontra estritamente delimitado pelos artigos 27º, n.º 1, al. i), n.º 2, 87º e 94º, n.º 3 do CPTA, extravasou a competência atribuída ao órgão colegial e proferiu uma decisão de mérito que não se reportava a uma questão simples, mas antes complexa e cujo tratamento deveria ter sido mais meticuloso e, daí que deveria ter sido julgada pelo colectivo de Juízes a quem foi atribuído e distribuído o processo, e, com esta actuação, a respeitável e ilustre Juiz “a quo” motivou um estado de incerteza objectiva não só quanto ao meio de reacção (reclamação para a conferência ou recurso jurisdicional), como também subverteu a composição e o funcionamento do tribunal sem qualquer fundamento.
31. A Meritíssima Juiz “a quo” não invocou nenhuma das situações contempladas e subsumíveis no artigo 27º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vindo a decidir como se dispusesse de competência para o fazer e, sendo um acto e formalidade que a lei não admite e uma omissão que a lei não prescreve, a situação descrita gera nulidade, que se invoca, a qual, aliás influi no exame e na decisão da causa (artigo 195º do CPC). Dessa forma, qualquer desvio do formalismo processual seguido, em relação ao formalismo processual prescrito por lei, gera uma invalidação mais ou menos extensa de actos processuais.
32. A M.ma Juiz “a quo” proferiu o douto despacho e a sentença recorridos sem proferir qualquer despacho e fundamentar e a dispensar a prova testemunhal requerida, sendo que há matéria de facto controvertida e o Autor aqui Recorrente, logo na petição inicial, arrolou e requereu e admissão de prova testemunhal, e, efectivamente, a ilustre Juiz “a quo” não proferiu qualquer despacho a indeferir a prova testemunhal que lhe fora requerida, quando o deveria ter feito e, para além disso, se houvesse proferido despacho naquele sentido e nos termos do artigo 90º, n.º 2 do CPTA, sempre o teria de fundamentar de modo a elucidar as partes sobre as razões pelas quais, no seu entender, se verificaria naquele caso concreto, a “clara desnecessidade da prova requerida”.
33. Em face desta evidência e também do facto de a petição inicial conter matéria factual susceptível de prova, como de resto se fará notar infra no ponto C) – “quanto à matéria de facto” –, este tribunal irá chegar ao incontendível entendimento de que não existe, no âmbito da acção administrativa especial, qualquer obstáculo normativo a que sobre aqueles factos que o Autor, aqui Recorrente, alegou incida prova testemunhal.
34. Se a falta ou insuficiente e deficitária fundamentação de um despacho que indefira ou que se pronuncie pela inadmissibilidade da prova testemunhal requerida, é sancionada com nulidade, então, a falta do despacho propriamente dito não pode receber uma consequência menor ou menos gravosa. Assim, no caso vertente, terá ocorrido um vício formal sancionado com nulidade, nos termos do artigo 195º do CPC, o qual se aplica subsidiariamente.
35. O recurso interposto de sentença é o meio adequado para reagir e para apreciar nulidades processuais anteriores à publicação daquela, que não a reclamação para o tribunal perante o qual as nulidades ocorreram. E, as nulidades processuais ocorridas anteriormente, que não hajam sido sanadas, e que venham a ser conhecidas com a notificação da sentença e “às quais esta implicitamente deu cobertura” seguem o mesmo regime das nulidades da sentença ou dos despachos – elencadas nos artigos 615º, n.os 2 e 3 do Cód. Proc. Civil, “dado que se tornaram também vício da mesma e causa da sua nulidade” e, por isso, devem ser arguidas no recurso que venha a ser interposto da sentença e não através de reclamação para o tribunal que a tenha proferido. No caso sub iudicio, não só a lei exige, nos termos do artigo 90º, n.º 2, do CPTA, que a decisão do juiz em indeferir a realização das diligências de prova conste de um despacho e que o mesmo seja fundamentado, como a irregularidade cometida pela Juiz “a quo” pode influir no exame e na decisão da causa, pois da inquirição das testemunhas por si arroladas, o tribunal teria tido conhecimento de elementos cruciais para tomar uma decisão diversa daquela que acabou por proferir. A demonstração da veracidade dos factos invocados pelo Autor, aqui Recorrente, só seria possível se o Tribunal “a quo” tivesse admitido a prova testemunhal, pois ela não seria meramente inócua para a apreciação da causa.
36. O Tribunal “a quo” deveria ter ordenado as diligências probatórias requeridas, para assim respeitar os princípios do contraditório e da igualdade das partes no âmbito do processo judicial, e não o tendo feito, não só se transgridem aqueles princípios, como também se desvirtuam os princípios do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efectiva e do processo equitativo, plasmados no artigo 20º da Constituição da República Portuguesa e entre os corolários do princípio do processo equitativo, encontra-se o direito à prova. Este direito também decorre da proibição da indefesa e do direito ao contraditório, porquanto se deve ser reconhecida a possibilidade de cada uma das partes invocar as razões de facto e direito, oferecer provas, controlar a admissibilidade e a produção das provas da outra parte e pronunciar-se sobre o valor e resultado de umas e outras.
37. Houve, omissão de um acto e formalidade que a lei prescreve, com influência no exame e decisão da causa, o que, gera nulidade, que expressamente se invoca nos termos do artigo 195º do CPC e incorreu omissão de pronúncia o que gera a nulidade do despacho e da sentença recorridos. (artigo 615º n.º1, alínea d) do CPC).
38. A Mmª Juiz “a quo” apenas se pronunciou quanto aos pedidos formulados em b) e c) e quanto aos demais pedidos – os pedidos formulados em a) e em d) – nada disse, sob o argumento que tais pedidos ficariam prejudicados por ter conhecido os outros dois pedidos.
39. Ora, não podemos discordar mais de tal entendimento, desde logo porque nenhum daqueles pedidos foi formulado como subsidiário dos demais e, por outro lado, importa notar que o legislador, por motivos de economia processual, veio permitir às partes a cumulação de pedidos, pois, caso contrário, as partes teriam que intentar uma multiplicidade de acções.
40. O Autor/Recorrente podia ter apresentado uma acção comum com os pedidos formulados em a) e em d) e, uma outra acção (especial), com os pedidos formulados em b), c) e d), nesse caso, o Tribunal apreciaria a primeira acção comum independentemente do desfecho da outra acção. E, é exactamente o que tem que se passar nos presentes autos, sob pena, de se concluir que a cumulação de pedidos não é um caminho processual seguro para garantir a tutela jurisdicional efectiva.
41. A nulidade da sentença por omissão de pronúncia há-de se verificar quando o juiz não tome posição sobre uma ou várias questões colocadas pelas partes e ainda quando não clarifique nem invoque razões para ter decidido não tomar conhecimento dela. No caso, a M.ma Juiz “a quo” não se pronunciou, como já se referiu, sobre as questões que lhe foram colocadas pelo Autor, aqui Recorrente, nas alíneas a) e d) da Petição Inicial. e também não explicou porque não o fez. Da sentença e despacho recorridos também faltam em absoluto os fundamentos de direito e de facto que o que, segundo Alberto dos Reis, prefigura e implica a omissão de pronúncia.
42. Não tendo o tribunal “a quo” se pronunciado sobre aqueles pedidos, nem essas questões, não tendo tão-pouco justificado porque decidiu não o fazer, a sentença recorrida será nula como resultado desta situação inequívoca de omissão de pronúncia e esta nulidade está directamente relacionada com o dever que incumbe ao juiz, imposto pelo artigo 608º do CPC, de resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, sendo que a violação dessa obrigação, como se terá constatado no presente caso, acarreta a nulidade da sentença por omissão de pronúncia. O pedido formulado na alínea a), foi desde logo, formulado em primeiro lugar e, como tal, teria que ser o primeiro a ser apreciado e não há nenhuma relação de prejudicialidade, nem de subsidiariedade entre os pedidos formulados pelo Autor (aqui Recorrente) na petição inicial.
43. Errou a Mmª Juiz “a quo” ao decidir não conhecer dos demais pedidos, violando o princípio do dispositivo e da legalidade e incorrendo nulidade por força do artigo 195º do CPC, pois a omissão de um acto e formalidade que a lei prescreve, com influência no exame e decisão da causa, o que, gera nulidade, que expressamente se invoca nos termos do artigo 195º do CPC e ao não conhecer daqueles pedidos incorreu ainda em omissão de pronúncia, o que gera a nulidade do despacho e da sentença recorridos. (artigo 615º nº d) do CPC).
44. Incorreu em erro pois devia ter sido ordenada a abertura do período de produção de prova (atentos os fundamentos supra invocados e que por maior facilidade de exposição se dão por integralmente reproduzidos) e levado aos temas da prova a matéria vertida nos artigos 27º, 28º, 39º, 45º, 49º, 50º, 51º, 61º, 62º, 63º, 67º, 68º, 69º, 70º, 71º, 72º, 76º, 90º, 91º, 118º, 122º, 123º, 124º, 128º, 130º, 131º e 135º da petição inicial e 24º, 25º, 26º, 27º, 28º, 29º, 31º, 32º, 33º, 35º, 36º, 37º, 38º, 39º, 40º, 44º, 53º, 65º, 68º, 69º, 70º e 72º da resposta às excepções.
45. Incorreu em erro pois deveria ter levado aos temas da prova a matéria factual controvertida e vertida nos artigos 27º, 28º, 39º, 45º, 49º, 50º, 51º, 61º, 62º, 63º, 67º, 68º, 69º, 70º, 71º, 72º, 76º, 90º, 91º, 118º, 122º, 123º, 124º, 128º, 130º, 131º e 135º da petição inicial e 24º, 25º, 26º, 27º, 28º, 29º, 31º, 32º, 33º, 35º, 36º, 37º, 38º, 39º, 40º, 44º, 53º, 65º, 68º, 69º, 70º e 72º da resposta às excepções, matéria que é relevante para a boa decisão da causa e apreciação e boa decisão da matéria apreciada no despacho e na sentença recorridos, a saber:
1-Desde que o projecto que foi aprovado se encontrou definitivamente executado, no final do ano de 2001 e, em especial, após a realização do controlo da aplicação de financiamentos em 2002, nunca o Autor/Recorrente alterou a área intervencionada, nem tão pouco procedeu a qualquer replantação ou arranque da vinha?
2-O Autor procedeu a qualquer tipo de intervenção que implicasse uma divergência entre as medidas do terreno e da área de plantação da vinha e as medidas que contavam do projecto inicialmente apresentado?
3-Entre Fevereiro de 2002, data da realização da primeira operação de controlo, e Março de 2006, data da operação de controlo que motivou a decisão de rescisão contratual por parte do Réu, o Autor teria abandonado a exploração da vinha que havia sido alvo de intervenção, afectando os apoios recebidos para o efeito, para depois, em 2009, aquando da apresentação da nova planta topográfica, ter que reconstruir a área de vinha que deveria estar conforme o projecto apresentado?
4- Das decisões impugnadas foi dada ao Autor a possibilidade de se pronunciar sobre algum projecto de decisão?
5- Das decisões impugnadas foi dada ao Autor a possibilidade de se pronunciar sobre alguma delas?
6- No que respeita à decisão enviada a 14 de Julho de 2011, não obstante o Réu ter ordenado a realização de diligências instrutórias aos seus serviços, nomeadamente à DRAP Norte e de estes terem emitido pareceres técnicos desfavoráveis ao Autor, esses pareceres foram remetidos ao Autor para que este tomasse conhecimento do teor dos mesmos e sobre eles se pronunciasse?
7-O Autor apenas veio a tomar conhecimento dos mesmos com o envio da notificação da decisão final sobre a reclamação?
8- Verifica-se algum dos casos de inexistência ou de dispensa de audiência prévia dos interessados elencados no artigo 103º do CPA?
9- Das decisões impugnadas, algumas delas apresenta qualquer razão de direito, ou menção às disposições contratuais, que fundamente a decisão de rescindir o contrato celebrado e de obrigar o Autor à devolução do montante totalmente disponibilizado a título de incentivos/ajuda?
10- As decisões impugnadas fundaram-se na acção de controlo de aplicação de financiamentos realizada a 24 de Março de 2006?
11- O levantamento topográfico efectuado pelos técnicos do Réu na acção de controlo que, nessa data 24.03.2006, realizaram à área intervencionada está incorrecto, não demonstrando a realidade com que os técnicos se depararam?
12- Os pressupostos que foram apresentados no projecto que foi aprovado nos serviços do IFADAP nunca foi alterado?
13- O Autor, ao longo de todos os anos de execução do contrato celebrado com o Réu, desde a aprovação do projecto, não replantou ou arrancou qualquer da vinha plantada? Isto é, não operou qualquer alteração à área intervencionada que pudesse justificar a disparidade de medições que se registaram entre as acções de controlo realizadas antes de 2006 pelos serviços do IFADAP e os levantamentos topográficos realizados pelo Autor aquando da apresentação do projecto e em 2009, de um lado, e as medições realizadas pelos técnicos do IFADAP na acção de controlo a 24 de Março de 2006, do outro lado?
14-A área intervencionada, após a apresentação do projecto e antes da acção de controlo realizada a 24 de Março de 2006, onde se detectou a existência de um desvio ao projecto de cerca de 40,76%, foi alvo, pelo menos, de duas visitas pelos técnicos do IFADAP, uma a 9 de Agosto de 2001 e outra a 14 de Fevereiro de 2002?
15- As medições realizadas no âmbito destas acções de controlo são conformes com as medições e os levantamentos topográficos realizados pelo Autor, em especial, com as medições que o Autor fez em 2009 e que sustentaram a reclamação que apresentou?
16-A decisão de restituição dos fundos entregues ao Autor teve base num relatório incorrectamente elaborado e assentando em medições incorrectamente realizadas?
17- A decisão de restituição de fundos entregues ao Autor inibe o Autor de poder explorar economicamente as parcelas de terreno?
18- A decisão de restituição de fundos entregues ao Autor causa-lhe incontáveis prejuízos económicos, resultantes da impossibilidade de retirar daquela exploração os respectivos rendimentos?
19- O Réu, apenas poderia resolver o contrato no caso de o Autor se encontrar numa situação de incumprimento definitivo, o que apenas se verificaria no caso de a prestação devida não ser realizada no prazo fixado numa interpelação admonitória, no caso de perda objectiva do interesse pela Administração ou no caso de impossibilidade do cumprimento?
20- O Réu não notificou o Autor para cumprir, pelo que não se verificou qualquer interpelação admonitória?
21- O cumprimento não se tornou impossível nem o Réu, objectivamente, perdeu o interesse no cumprimento do contrato?
22- Não houve, por parte do Autor qualquer manifestação da vontade de não cumprir com o contratado?
23- Por força do clausulado contratual a resolução do contrato sempre dependerá de uma prévia transformação da mora em incumprimento definitivo?
24- O Réu nunca converteu a mora em incumprimento definitivo?
25- Nenhuma das decisões impugnadas encontra-se datada?
46. Incorreu em erro na fixação da matéria de facto na sentença recorrida, porquanto importa acrescentar a seguinte matéria de facto assente:
A) O Réu IFAP apresentou a sua contestação composta por 12 páginas e uma procuração, por fax no TAC Lisboa, no dia 13.04.2012 (cfr. artigo 1º da resposta às excepções)
B) A contestação da Ré foi enviada para o Tribunal utilizando o fax nº 213.. (cfr. doc.)
C) O fax utilizado pela Ré para envio da contestação (213…) não se encontrava, pelo menos à data, registado, nem foi comunicado/requerido o registo, ao abrigo do DL 28/92, de 27 de Fevereiro. (cfr. doc.)
D) O Autor é um viticultor que se dedica ao cultivo e à produção de uvas, com diversas finalidades, na Quinta de Lordelo, em Vila Cova da Lixa, de que é proprietário.
E) O Réu é um instituto público integrado na Administração Indirecta do Estado, criada pelo Decreto-Lei nº 87/2007, de 29 de Março, que é dotado de autonomia administrativa e financeira e tem património próprio (cfr. artigo 1º nº 1 do Decreto-Lei nº 87/2007, de 29 de Março) que prossegue as atribuições do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, sob a superintendência e tutela do respectivo ministro, bem como do Ministro das Finanças (cfr. artigo 1º nºs 2 e 3 do Decreto-Lei nº 87/2007, de 29 de Março).
F) O Réu tem por missão, entre outras, proceder à validação e ao pagamento decorrente do financiamento da aplicação de diversas medidas definidas a nível nacional e comunitário, no âmbito da agricultura, desenvolvimento rural e sectores conexos (cfr. artigo 3º nº 1 do Decreto-Lei nº 87/2007, de 29 de Março), cabendo-lhe, nomeadamente, assegurar o funcionamento dos sistemas de apoio e de ajudas directas nacionais e comunitárias e a aplicação, a nível nacional, das regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum (cfr. artigo 3º nº 2 alínea a) do Decreto-Lei nº 87/2007, de 29 de Março).
G) O Réu sucedeu nas atribuições do Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas – IFADAP (artigo 17º nº 1 do Decreto-Lei nº 87/2007, de 29 de Março), instituto esse que, com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 87/2007, de 29 de Março e em cumprimento do Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 39/2006, de 30 de Março, foi extinto (cfr. preâmbulo do Decreto-Lei nº 87/2007, de 20 de Março e Resolução do Conselho de Ministros nº 39/2006, de 30 de Março).
H) O Autor apresentou um projecto nos serviços do IFADAP, no âmbito do Programa VITIS – Programa de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas, que recebeu o nº 2000110016763, que visava o financiamento da reestruturação de uma área de terreno com 12,9991 ha para plantação de vinha (cfr. doc. nº 1, que aqui se junta e se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais).
I) O Programa VITIS a que o Autor se candidatou é co-financiado pelo Fundo Europeu de Organização e Garantia Agrícola (FEOGA), nomeadamente pela secção Garantia, nos termos estabelecidos pelo Regulamento nº 729/70/CEE, do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da Política Agrícola Comum.
J) Na sequência da aprovação do projecto por si apresentado, Autor e Réu celebraram, a 28 de Maio de 2001, um contrato de atribuição de ajuda financeira, ao abrigo do VITIS – Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas (cfr. doc. nº 2, que aqui se junta e se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais), por força do qual o IFADAP comprometia-se a prestar ao beneficiário, o Autor, uma comparticipação financeira para os investimentos projectados, sob a forma de subsídio não reembolsável, até ao montante de 22.678.542$00 (vinte e dois milhões, seiscentos e setenta e oito mil e quinhentos e quarenta e dois escudos), cerca de 113.120,09 Euros (cento e treze mil, cento e vinte euros e nove cêntimos) (cfr. cláusula 4ª do contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do VITIS – Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas, junto como doc. nº 2).
K) Foi estipulada uma compensação financeira por perda de receita, em caso de manutenção de vinha velha, durante 3 campanhas subsequentes à da plantação da vinha nova, no valor de 3.249.775 (três milhões, duzentos e quarenta e nove mil, setecentos e setenta e cinco escudos), cerca de 16.209, 81 Euros (dezasseis mil, duzentos e nove Euros e oitenta e um cêntimos), a serem pagos durante 3 anos após a comunicação do arranque da vinha (cfr. cláusula 4ª do contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do VITIS – Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas, junto como doc. nº 2).
L) As ajudas concedidas ao abrigo deste contrato deveriam ser pagas pelo IFADAP por crédito, na conta de depósitos à ordem do Autor, no Banco BPA, com o NIB 00330000 … (cfr. cláusula 5ª do contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do VITIS – Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas, junto como doc. nº 2).
M) Nas condições gerais deste contrato estipulou-se que o projecto, quando não se integrar num programa plurianual, tem um período de execução máxima de 3 campanhas subsequentes à campanha de comunicação da sua aprovação e, quando se integrar num programa plurianual, deve ser executado no máximo nas 3 campanhas subsequentes à data prevista no programa para o início da sua execução, tendo o referido programa a incidência temporal máxima de 5 anos, neste último caso (cfr. alínea A do contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do VITIS – Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas, junto como doc. nº 2).
N) E, constituíam obrigações do beneficiário, entre outras:
- A aplicação integral da ajuda nos fins para que foi concedida, mormente nos casos de pagamento antecipado da ajuda;
- A manutenção integral dos requisitos de concessão da ajuda;
- O cumprimento pontual da execução do projecto ou dos projectos integrados em programa;
- A manutenção integral das condições que determinavam o cálculo do montante das ajudas;
- A manutenção em exploração normal, pelo prazo mínimo de sete anos, das parcelas de vinha objecto do pagamento de ajudas pelo IFADAP;
- O arrancamento da vinha velha, após decurso do prazo autorizado para a respectiva manutenção;
- A obrigação de guardar em boa ordem e de ter sempre disponíveis os comprovativos da aplicação dos fundos (cfr. alínea C do contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do VITIS – Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas, junto como doc. nº 2),
O) A ajuda financeira contratada foi parcialmente prestada pelo IFADAP, tendo o Autor recebido o correspondente ao valor total de 110.476,55 Euros (cento e dez mil, quatrocentos e setenta e seis euros e cinquenta e cinco cêntimos).
P) A 14 de Fevereiro de 2002, o IFADAP realizou um controlo da aplicação dos financiamentos concedidos ao Autor, do qual se elaborou o relatório de controlo da aplicação de financiamentos que se junta como doc. nº 3 e que se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.
Q) Consta do referido relatório de controlo da aplicação de financiamentos, no ponto 4.6.8., destinado à menção dos desvios ao projecto que hajam sido detectados pelos técnicos e à justificação apresentada pelo beneficiário, que “O projecto está todo implementado e a vinha enxertada.Existe no projecto levantamento topográfico para prova da alteração do perfil. Existe levantamento com G.P.S. para prova da área total.” (cfr. doc. nº 3).
R) Mais se indica nesse relatório, no ponto 5, a propósito da situação da exploração, que esta se encontrava, à data, em actividade, sendo explorada pelo próprio beneficiário (cfr. doc. nº 3).
S) Concluíram os técnicos responsáveis por aquela operação de controlo que a exploração da área de vinha constante do projecto se encontrava em situação regular (cfr. ponto 6 do doc. nº 3),
T) Não se havia detectado, nas leituras dos levantamentos topográficos e dos levantamentos com G.P.S. constantes do projecto e das leituras realizadas na referida operação de controlo, quaisquer desvios de execução do projecto,
U) Todos os financiamentos recebidos pelo Autor tinham sido aplicados na implementação e concretização do projecto, mormente no enxerto da vinha conforme projectado.
V) No dia, a 14 de Fevereiro de 2002, foi aquele parecer técnico remetido ao superior hierárquico do IFADAP, que tomou conhecimento daquele relatório e concordou com o mesmo (cfr. ponto 7 do doc. nº 3).
W) A 20 de Outubro de 2006, os serviços do IFADAP, na sequência de uma nova operação de controlo de aplicação de financiamentos realizada a 24 de Março de 2006, elaboraram um novo relatório (cfr. doc. nº 4, que aqui se junta e se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais) o qual tem a seguinte conclusão: “Reanálise para rescisão contratual face à visita realizada em 24/03/06 em que se verificou a existência de 14 parcelas isoladas de plantação num total de 7,7002 ha, já com tolerância, sem a ocupação com vinha da totalidade da área de todos os artigos rústicos intervencionados. Assim é determinado o desvio de 40,76% da área medida com tolerância para a área aprovada e paga de 12,9991 ha, conduzindo à rescisão contratual com devolução de 94.266,75€ da ajuda e de 16.209,80€ do prémio” (cfr. doc. nº 4).
X) Apenas com base neste relatório, sem qualquer audiência prévia, o IFAP tomou a decisão de rescindir o contrato firmado com o Autor no âmbito do VITIS – Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas e da consequente obrigação de devolução da quantia de €110.476,55, considerada como indevidamente recebida.
Y) O Autor apresentou, a 10 de Outubro de 2007, uma reclamação nos serviços do IFADAP pelo facto de não lhe ter sido dada oportunidade de remeter para aquele Instituto um levantamento topográfico com a indicação da superfície de vinha reestruturada, solicitando o Autor o seu reenvio, por forma a ter conhecimento em que termos teria que efectuar o mencionado levantamento, permitindo-lhe dessa forma a demonstração de que não havia desvio algum ou, em alternativa, corrigir o desvio que pudesse haver (cfr. doc. nº 5, que aqui se junta e se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais).
Z) A decisão desta reclamação foi remetida ao Autor a 25 de Julho de 2011 e por este recebida em data muito posterior, tendo como teor: “(…)Relativamente às alegações prestadas por V. Ex.ª, cumpre informar que, de acordo com a documentação integrante do projecto, o ofício em questão foi recepcionado na morada em causa, pelo Sr. JMM. Importa ainda mencionar que este Instituto não considera o P1 como “levantamento das áreas”, na medida em que, o mesmo, é efectuado de acordo com as declarações prestadas por V. Ex.ª. Desta forma, atendendo ao facto de não terem sido apresentados quaisquer argumentos de facto e de direito que permitam a alteração da decisão que lhe fora anteriormente, vimos pelo presente notificar V. Ex.ª que se mantém a decisão de rescisão contratual comunicada a coberto do ofício supra mencionado.” (…) Nesta conformidade e, para efeitos de reposição voluntária da quantia de €117.970,79 (€94.266,75 reportados à Ajuda/Incentivo, €16.209,80 ao Prémio de Compensação pela Perda de Receita e €7.494,24 aos juros de mora contabilizados a partir de 19/10/2007), ficam V. Ex.as notificados de que a mesma poderá ser efectuada por meio de cheque a enviar para a tesouraria deste Instituto, fazendo referência ao número de processo indicado neste ofício, no prazo de 15 dias a contar da data de recepção do mesmo. Findo o prazo referido no parágrafo anterior, e caso não se verifique a reposição voluntária da quantia supra referida, será a mesma compensada nos termos legais, com todos e quaisquer créditos que venham a ser atribuídos a V. Exa. em futuros pagamentos, seguindo-se, na sua falta ou insuficiência, a instauração do processo de execução fiscal relativamente ao montante que se mostrar em dívida (capital e Juros).” (cfr. doc. nº 5).
AA) O Autor tinha remetido reclamação ao Réu demonstrando a sua discordância e apresentava novo levantamento topográfico da área de implantação da vinha que confirmava que o projecto havia sido integralmente cumprido e que não havia qualquer desvio (cfr. doc. nº 6 e doc. nº 7, que aqui se junta e se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais),como de resto, a acção de controlo realizada a 14 de Fevereiro de 2002 já havia demonstrado e requere a realização de uma nova medição pelos serviços do IFAP para comprovar as suas alegações (cfr. doc. nº 6).
BB) Este requerimento mereceu resposta por parte do IFAP, remetida ao Autor a 14 de Julho de 2011, nos seguintes termos:”… dada a necessidade de apreciação do levantamento topográfico apresentado, por parte da DRAP, foi o projecto remetido aos referidos serviços para parecer técnico aos argumentos expostos.4. Da análise efectuada ao levantamento topográfico datado de Setembro de 2009, a DRAP Norte, constatou que o mesmo foi realizado em data extemporânea (mais de 3 anos após a realização da visita), segundo critérios topográficos usuais e não de acordo com as normas e regras estabelecidos no Programa VITIS.5. Da comparação do levantamento topográfico apresentado, com o levantamento efectuado por GPS aquando da visita e sobreposto a uma planta aerofotogramétrica da exploração de 2006, os técnicos da DRPA, concluíram que a parcela com 18.530 m2 já existia e trata-se de uma vinha antiga, não pertencente ao projecto e, que parte da parcela com 21.153 m2 não existia, tendo sido plantada posteriormente, assim como a parcela com 3.028 m2.6. No sentido de clarificar melhor a situação, a DRAP Norte consultou o IVV, tendo apurado, de acordo com o RCV (Registo Central Vitícola) a existência de 13 parcelas de vinha plantadas em 1999, como tal atribuídas ao projecto em apreço, com a área total de apenas 6,52 ha, área esta inferior à área apurada em sede de controlo (7,7002 ha).7. Atentas as alegações expostas, cumpre informar que as mesmas não aduziram quaisquer argumentos de facto e de direito, que permitissem a alteração da decisão que lhe fora anteriormente comunicada.8. Nesta conformidade, vimos pelo presente notificá-lo que se mantém a decisão de rescisão contratual, comunicada a coberto do ofício de Decisão Final e da respectiva reposição voluntária da quantia em dívida, de €126.881,56 (€94.266,75 relativos às Ajudas/Incentivos e €16.209,80 de Prémio por Perda de Rendimento e €16.405,01 reportados aos juros de mora contabilizados a partir de 20/10/2007.” (cfr. doc. nº 6).
CC) Nas duas acções de controlo, os técnicos do IFADAP elaboraram parecer no sentido de que a execução do projecto se encontrava regularizada e que a vinha se encontrava totalmente implantada conforme o projectado (cfr. doc. nº 3 e doc. nº 8, que aqui se juntam e se dão por integralmente reproduzidos para todos os efeitos legais), pareceres esses que foram alvo de vista e de despacho de concordância dos respectivos superiores hierárquicos do IFADAP e que se fundamentaram nas medições realizadas pelos próprios técnicos do IFADAP, nos levantamentos topográficos e nos levantamentos com GPS realizados por aqueles técnicos, para prova da área total intervencionada e para a detecção de um eventual desvio de execução ao projecto que não foi detectado.
DD) O(s) ofício(s) enviados pelo Réu ao Autor terão sido recebido por uma outra pessoa, que não é o Autor, nem familiar ou empregado do Autor (cfr. artigo 30º da resposta às excepções).
47- Para além de incorrer em erro de julgamento, omitiu acto e formalidade que a lei prescreve, com influência no exame e decisão da causa, o que, gera nulidade, que expressamente se invoca nos termos do artigo 195º do CPC e, incorreu ainda em omissão de pronúncia, o que gera a nulidade do despacho e da sentença recorridos. (artigo 615º nº d) do CPC).
48-Na douta decisão recorrida a Mmª Juiz “a quo” incorre, com o devido respeito em erro de julgamento aliás, percorrendo a fundamentação dessa decisão, a conclusão a que a Mmª Juiz chega está em contradição com os factos e com o direito invocado.
49-O douto despacho recorrido a fls. incorreu em erro de julgamento e viola o disposto no D.L. 28/92 de 27 de Fevereiro, artigo 2º, nºs 1 e 2 e ex. 150º CPC e, por conseguinte, o envio da contestação por telecópia quando o equipamento / número não constam da referida listagem, não é processualmente admissível e viola o artigo 2º, nºs 1 e 2 e 4º, nº 1 do D.L. 28/92 (ex.150º CPC), sendo acto nulo por contrário a disposição legal imperativa.
50- O Ilustre Mandatário do Réu deveria ter remetido ou entregue na Secretaria do Tribunal no prazo de 10 dias o original da peça processual e respectivos documentos, o que não fez, atempadamente, tendo decorrido o prazo para o efeito (artigos 144º nº 2 do CPC a contrario e artigo 150.º, n.º 2, alínea c) e n.º 3, a contrario, do ex CPC, aplicáveis ex vi artigo 1.º do CPTA), pelo que o despacho recorrido incorre em violação clamorosa do disposto no artigo 2º, nºs 1 e 2 e 4º, nº 1 do D.L. 28/92 (ex.150º CPC) e do disposto nos artigos 144º nº 2 do CPC a contrario e artigo 150.º, n.º 2, alínea c) e n.º 3, a contrario, do ex CPC, aplicáveis ex vi artigo 1.º do CPTA, violando o principio da legalidade, da igualdade entre as partes, da tutela jurisdicional efectiva (artigo 20º da CRP) e da certeza e segurança jurídicas, sendo, inexistente o acto processual praticado por ser processualmente inadmissível e nulo todo o processado posterior, pelo que deve, ser revogada a decisão da Mmª Juiz “a quo” e ser ordenado o desentranhamento da contestação apresentada por telecópia e respectivos documentos a fim de serem devolvidos à parte, com as legais consequências.
51-O Autor, suscitou expressamente a nulidade dos actos e a Mmª Juiz “a quo” decide erradamente pela inexistência de nulidades, mas, há nulidade havendo ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental e que o direito à livre iniciativa económica, previsto no artigo 61º, nº 1 da CRP é um direito fundamental de natureza análoga à dos direitos liberdades e garantias.
52- Neste segmento da douta sentença não foi respeitado o dever de fundamentação a que a Mmª Juiz estava obrigada, violando o disposto no artigo 154º, nº 1 do CPC e gerando também por aí nulidade, atento o disposto no artigo 615º, nº 1 alínea b) do CPC.
53- Revela ainda erro de julgamento, pois, é falso que o Autor/Recorrente não invoque factualidade que aponta para uma ofensa – chocante e grave – do seu direito fundamental à livre iniciativa económica privada, como resulta do vertido nos artigos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10º, 11º, 12º, 13º, 14º, 15º, 19º, 20º, 21º, 22º, 23º, 24º, 25º, 26º, 27º, 28º, 29º, 30º, 31º, 32º, 33º, 34º, 35º, 37º, 38º, 39º, 40º, 41º, 45º, 46º, 47º, 48º, 49º,50º, 51º, 54º, 55º, 56º, 67º, 68º, 69º, 70º, 71º, 72º, 73º, 74º, 75º, 76º, 77º, 78º, 79º, 80º, 81º, 83º, 84º, 85º, 86º, 87º, 88º, 89º, 90º, 91º, 92º, 93º, 94º, 95º, 96º 97º, 98º, 99º, 100º, 101º, 102º, 103º, 104º, 105º, 106º, 107º, 108º, 109º, 110º, 111º, 112º a 139º da petição inicial e artigos 16º a 100º da resposta às excepções, os quais por maior facilidade de exposição se dão aqui por integralmente reproduzidos.
54- A sentença incorre em erro e em violação do disposto no artigo 61º, nº 1 da CRP e 16º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, que, sob a epígrafe “liberdade de empresa” que reconhece a liberdade de exercício de uma actividade económica pelos cidadãos da União Europeia, e, é ainda contrária à jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, nomeadamente o acórdão de 14 de Maio de 1974, processo 4/73, Nold, Colect. 1974, p. 491, ponto 14 e o acórdão de 27 de Setembro de 1979, processo 230/78, SpA Eridania e outros, Colect. 1979, p. I-2749, pontos 20 e 31.
55- O entendimento por nós perfilhado é conforme e respeita o direito fundamental à livre iniciativa económica privada do Autor, sendo que, a douta sentença recorrida e o entendimento aí perfilhado é contrário ao direito fundamental à livre iniciativa económica privada violando o artigo 61º, nº 1 da CRP, significa isto que, as decisões impugnadas e a douta sentença recorrida ofendem o conteúdo essencial do direito fundamental do Autor de iniciativa económica privada, pelo que as mesmas estão feridas de um vício de violação de lei, gerador da sua nulidade, ao abrigo da alínea d) do nº 2 do artigo 133º e 4º do CPA.
56- À luz do disposto no artigo 61º, nº1, 266º da CRP e no artigo 5º do CPA, “as decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar” e tal exigência, à luz do disposto nos artigos 17º e 18º da CRP e, por outro lado, no artigo 52º nº 1 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, ainda é mais premente quando os actos administrativos impugnados implicam a restrição de direitos fundamentais, ainda que de natureza análoga, como é o caso presente, por isso, a decisão de rescindir o contrato e de reaver a totalidade dos financiamentos entregues ao Autor a título de ajuda/incentivo, a ser válida (e não é!) não é, no caos, uma decisão proporcionada, pois, se aquando da acção de controlo realizada em 2006 pelos serviços do IFADAP, existia efectivamente um desvio na execução do projecto de 40,76% (e não havia), então apenas deveria ser exigido ao Autor a entrega de 40,76% dos financiamentos que lhe foram entregues.
57- Implicando as decisões impugnadas uma violação do conteúdo essencial de um direito fundamental do Autor/Recorrente (como implicam), haveria medidas menos restritivas da posição jurídica fundamental do Autor/Recorrente do que as que foram tomadas ou que se pretendem tomar, sendo certo que, a circunstância de estas consequências jurídicas do putativo incumprimento do Autor/Recorrente resultarem expressas no contrato celebrado entre Autor/Recorrente e Réu/Recorrido, não prejudica aquela consideração, pois que o contrato celebrado abre possibilidades de se adoptarem decisões menos restritivas para o direito fundamental do Autor/Recorrente, aliás, é o que decorre do Regulamento nº 1469/95/CE, do Conselho, de 22 de Junho de 1995, relativo às medidas a tomar em relação a beneficiários de operações financiadas pela secção «Garantia» do FEOGA, e que visa tomar medidas destinadas a identificar e a dar a conhecer a todas as autoridades competentes dos Estados-Membros da União Europeia e à Comissão os operadores que, na sequência da experiência com eles adquirida quanto à execução correcta das suas obrigações anteriores, apresentam um risco de não fiabilidade no domínio dos concursos financiados pela secção «Garantia» do FEOGA, estabelece, no artigo 4º, que as medidas que os Estados-Membros adoptarem em relação aos operadores que apresentem um risco de não fiabilidade, na acepção do artigo 1º nº 2 daquele Regulamento, devem respeitar, entre outros, o princípio da “proporcionalidade entre a irregularidade praticada ou suspeitada e as medidas referidas no nº 1 do artigo 3º”.
58- É, o próprio Direito Derivado da União Europeia, à semelhança do Direito Originário (artigo 52º nº 1 da CDFUE) e do Direito Constitucional e Administrativo nacional, que impõem à Administração a adopção de medidas o menos restritivas possíveis, ora, nesta parte, as decisões impugnadas são violadoras do princípio da proporcionalidade e do disposto nos artigos 17º, 18º e 266º da CRP, do artigo 5º nº 2 do CPA, do artigo 52º nº 1 da CDFUE e, ainda, do artigo 4º do Regulamento nº 1469/95/CE, do Conselho, de 22 de Junho de 1995, o que, por ser violador do conteúdo essencial de um direito fundamental, é cominado com a nulidade, nos termos da alínea d) do nº 2 do artigo 133º e 4º do CPA.
59- O Réu/Recorrido IFAP, ao pretender rescindir o contrato celebrado com o Autor/Recorrente e, consequentemente, ao pretender que este devolva as ajudas/os incentivos que lhe prestou com base num relatório que se encontra incorrectamente elaborado e na sequência de uma acção de controlo de aplicação de financiamentos que não traduziu a realidade verificada e que é incompatível com as medições anteriores e posteriores realizadas pelos próprios serviços do IFADAP e pelo Autor/Recorrente, compromete o direito fundamental do Autor/Recorrente à livre iniciativa económica privada, sendo que, como a Mmª Juiz “a quo” reconhece a “...liberdade económico-produtiva fundamental, pertencente ao domínio dos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos...” (cfr. EVARISTO FERREIRA MENDES, in Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, coord. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, 2ª edição, Coimbra, Coimbra Editora, 2010, pág. 1183) e “... na medida em que possui uma dimensão pessoal ou individual, com o correspondente fundamento personalista assinalado, e se apresenta como uma liberdade ou direito de conteúdo reconhecível, constitucionalmente determinável e auto-exequível, não carecendo da mediação especial do Estado para se efectivar –, segundo o entendimento dominante, estamos perante uma liberdade análoga a estes últimos [direitos, liberdades e garantias]; o que, nos termos do artigo 17º, determina a aplicação do correspondente regime geral, mormente o constante do artigo 18º (cfr., por exemplo, GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição, I, 2007, págs. 373-374 e 789; - consultar ainda a anotação ao artigo 17º)” (cfr. EVARISTO FERREIRA MENDES, ob. cit.). Atento o montante em causa, mais de 100 mil euros, o facto do Autor/Recorrente ser pessoa singular, a reduzida dimensão da exploração agrícola, e a decisão de restituição dos fundos entregues ao Autor/Recorrente volvidos tantos anos após o investimento realizado (e ainda por cima com base num relatório incorrectamente elaborado e assentando em medições incorrectamente realizadas), na prática e na realidade inibe o Autor de poder explorar economicamente as parcelas de terreno. Se o Autor/Recorrente tiver que entregar tal quantia ao Réu/Recorrido, na prática ficará sem a exploração agrícola, pois terá que vender a totalidade da exploração para conseguir dinheiro (se conseguir) para pagar, como se percebe, do facto de que teve que dar todos esses terrenos em garantia para suspender a execução, sendo o valor total dos terrenos da exploração agrícola comparticipada, insuficiente, e, daí que teve também que dar em garantia a própria casa e a restituição da referida quantia, causará ao Autor/Recorrente, incontáveis prejuízos económicos, para além de que redundará na impossibilidade de retirar daquela exploração quaisquer rendimentos.
61- A sentença recorrida incorre em erro e em violação do disposto no artigo 16º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, que, sob a epígrafe “liberdade de empresa” que reconhece a liberdade de exercício de uma actividade económica pelos cidadãos da União Europeia, e, é ainda contrária à jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, nomeadamente o acórdão de 14 de Maio de 1974, processo 4/73, Nold, Colect. 1974, p. 491, ponto 14 e o acórdão de 27 de Setembro de 1979, processo 230/78, SpA Eridania e outros, Colect. 1979, p. I-2749, pontos 20 e 31.
62- O entendimento por nós perfilhado é conforme e respeita o direito fundamental à livre iniciativa económica privada do Autor/Recorrente, sendo que, a douta sentença recorrida e o entendimento aí perfilhado é contrário ao direito fundamental à livre iniciativa económica privada violando o artigo 61º, nº 1 da CRP, o artigo 16º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e, é ainda contrária à jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, significa isto que, as decisões impugnadas e a douta sentença recorrida ofendem o conteúdo essencial do direito fundamental do Autor/Recorrente de iniciativa económica privada, pelo que as mesmas estão feridas de um vício de violação de lei, gerador da sua nulidade, ao abrigo da alínea d) do nº 2 do artigo 133º e 4º do CPA.
63- À luz do disposto no artigo 61º, nº1, 266º da CRP e no artigo 5º do CPA, “as decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar” e tal exigência, à luz do disposto nos artigos 17º e 18º da CRP e, por outro lado, no artigo 52º nº 1 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, ainda é mais premente quando os actos administrativos impugnados implicam a restrição de direitos fundamentais, ainda que de natureza análoga, como é o caso presente, por isso, a decisão de rescindir o contrato e de reaver a totalidade dos financiamentos entregues ao Autor/Recorrente a título de ajuda/incentivo, a ser válida (e não é!) não é, no caso, uma decisão proporcionada, pois, se aquando da acção de controlo realizada em 2006 pelos serviços do IFADAP, existia efectivamente um desvio na execução do projecto de 40,76% (e não havia), então apenas deveria ser exigido ao Autor a entrega de 40,76% dos financiamentos que lhe foram entregues.
64- Como decorre do Regulamento nº 1469/95/CE, do Conselho, de 22 de Junho de 1995, relativo às medidas a tomar em relação a beneficiários de operações financiadas pela secção «Garantia» do FEOGA, e que visa tomar medidas destinadas a identificar e a dar a conhecer a todas as autoridades competentes dos Estados-Membros da União Europeia e à Comissão os operadores que, na sequência da experiência com eles adquirida quanto à execução correcta das suas obrigações anteriores, apresentam um risco de não fiabilidade no domínio dos concursos financiados pela secção «Garantia» do FEOGA, estabelece, no artigo 4º, que as medidas que os Estados-Membros adoptarem em relação aos operadores que apresentem um risco de não fiabilidade, na acepção do artigo 1º nº 2 daquele Regulamento, devem respeitar, entre outros, o princípio da “proporcionalidade entre a irregularidade praticada ou suspeitada e as medidas referidas no nº 1 do artigo 3º” e é o próprio Direito Derivado da União Europeia, à semelhança do Direito Originário (artigo 52º nº 1 da CDFUE) e do Direito Constitucional e Administrativo nacional, que impõem à Administração a adopção de medidas o menos restritivas possíveis, ora, nesta parte, as decisões impugnadas são violadoras do princípio da proporcionalidade e do disposto nos artigos 17º, 18º e 266º da CRP, do artigo 5º nº 2 do CPA, do artigo 52º nº 1 da CDFUE e, ainda, do artigo 4º do Regulamento nº 1469/95/CE, do Conselho, de 22 de Junho de 1995, o que, por ser violador do conteúdo essencial de um direito fundamental, é cominado com a nulidade, nos termos da alínea d) do nº 2 do artigo 133º e 4º do CPA.
65- Há ainda nulidade por falta da audiência prévia e quanto a esta a Mmª Juiz “ a quo” pura e simplesmente nada disse, omitindo pronuncia, o que, é gerador da nulidade da sentença, atento o disposto no artigo 615º, nº 1 alínea d) do CPC.
66- O Réu/Recorrido, entende que a notificação de 26/07/2007 visava essa audiência prévia, sucede que, isso é matéria controvertida, desde logo, porque não está provado que o Autor/Recorrente foi efectivamente notificado e, por outro lado, a referida notificação, não contêm os elementos necessários para que o beneficiário fique a conhecer todos os aspectos relevantes para a decisão nas matérias de facto e de direito, o que constitui violação da disposição do Art°101° n.°2 do CPTA.
67- A notificação para efeitos de audiência prévia tem que conter uma enunciação dos factos que a entidade administrativa considera apurados com relevo para a decisão e o projecto de decisão, ora, o ofício de 26/07/2007 de forma alguma pode ser qualificado como apto a ser eficaz e/ou a convidar a ser exercido a audiência prévia, atendendo a desconformidade do seu conteúdo com as finalidades e exigências formais contidas no artigo 101.º n.º 2 do CPA, o que origina que o acto em causa padece do vício de falta de audiência prévia, e acarreta a nulidade do mesmo. E, no que respeita à decisão pela qual se determinou unilateralmente um desvio de 40,76% relativamente ao projecto e, em consequência, se deliberou rescindir unilateralmente o contrato celebrado com o Autor/Recorrente e obrigá-lo à devolução das quantias entregues a títulos de incentivos/ajudas, nunca foi enviado qualquer projecto de decisão ao Autor/Recorrente para sobre isso se poder pronunciar e, na verdade, ao Autor/Recorrente nunca foi dada possibilidade de se pronunciar sobre ela ou sequer de apresentar documentos actualizados, à data, sobre a conformidade da intervenção com o projecto,
68- A actuação da Administração, no presente caso, violou o princípio da participação dos administrados e o direito de audiência prévia que assistia ao Autor/Recorrente, o que é gerador de nulidade, atento o disposto no artigo 133º nº 2 alínea d) do CPA, na medida em que se traduz numa violação de um direito fundamental do Autor/Recorrente.
69-A garantia da participação dos interessados na formação das decisões ou deliberações administrativas (artigo 266 n.º4, 2.ª parte) implica a sua intervenção no processo de formação das mesmas, ou seja, antes de serem tomadas, nomeadamente através da audição sobre o respectivo projecto, por se considerar que, o direito de audição corresponde a uma formalidade essencial do procedimento administrativo, funcionalizado para a formação das decisões e deliberações administrativas, com a participação dos interessados.
70- A audiência prévia é como um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias fundamentais e daí, decorre a sanção da invalidade constitucional da lei que o viole e a nulidade do acto administrativo praticado com ofensa do direito de audição, de acordo com o disposto no art. 133.°, n.° 2, alínea d), do CPA. A audiência prévia consiste numa formalidade essencial do acto administrativo e, como tal, deve ser tida como elemento essencial, para os efeitos previstos no n.° 1 do art. 133.° do CPA (neste sentido, ver Marcelo Rebelo de Sousa, “Regime do Acto Administrativo”, cit., p. 45; Idem, “Regime jurídico do acto administrativo”, cit., p. 178), porque o direito a ser ouvido antes da tomada de uma decisão administrativa – em especial, quando esta é desfavorável ou onerosa para o particular como é o caso – decorre do princípio do Estado de Direito Democrático (art. 2.° da CRP) (22), tomado numa perspectiva de garantia da segurança jurídica, in casu, da previsibilidade da decisão por parte da Administração Pública. Nem é justificável que a Administração instrumentalize o particular, tomando decisões que afectam a sua esfera jurídica sem que o trate enquanto verdadeiro sujeito da decisão administrativa, nem tão-pouco é admissível que o particular seja surpreendido com tal decisão.
71- A audiência prévia, tal como vem expressamente exigida pela constituição, constituiu uma garantia essencial da administração pública, no seio de um Estado de Direito Democrático e sua falta ou omissão não poderá deixar de ser sancionada com a nulidade, própria da afectação do núcleo essencial dos direitos fundamentais (cf. art. 133.°, n.° 2, alínea d), do CPA).
72- O acto de rescisão por incumprimento do clausulado do contrato e a devolução das ajudas atribuídas é um acto administrativo (de rescisão sanção), que traduz precisamente o poder de fiscalização e sancionatório em causa e foi precisamente ao abrigo desse poder sancionatório que o Réu/Recorrido veio, no acto aqui impugnado, rescindir o contrato e pedir a restituição das quantias em causa ra, em face do artigo 308º do CCP, uma das condições da sua aplicação é exigência de audiência prévia do co-contratante. Dado a natureza sancionatória, a mesma exigência procedimental podia defender-se nos contratos anteriores ao CCP, por decorrência de um princípio geral de direito destinado a permitir o exercício do direito de defesa.
73- No caso, o Réu/Recorrido exerceu este poder sancionatório sem ter ouvido o interessado, como se logrou demonstrar na petição inicial apresentada e na resposta às excepções e, a doutrina e jurisprudência são unânimes em fulminar com a nulidade quando tais actos sejam proferidos sem ser antecedidos da audiência prévia, como é o caso do direito de audiência e de defesa, nos procedimentos contra-ordenacionais e quaisquer processos sancionatórios (art. 32.°, n.° 10, da CRP) e nos processos disciplinares (art. 269.°, n.° 3, da CRP). Por outro lado, a ilegalidade da decisão final é geradora de nulidade (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, pág. 931 e Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição, págs. 449-450) e tal omissão de formalidade essencial consubstancia violação do artigo 101º nº1 do CPA e artigo 267º da CRP, o que acarreta a nulidade do acto nos termos do artigo 133º nº2 alínea d) do CPA, sendo o acto administrativo impugnável na medida em que o acto nulo pode ser impugnado a todo o tempo, segundo o disposto no artigo 134º nº2 do CPA.
74- Os valores constitucionais fundamentais da certeza e da segurança jurídica e, ainda, do direito a um processo justo e equitativo (artigo 20º da CRP) impõe que, sejam respeitados, à luz do quadro normativo supra invocado e, na verdade, nesse sentido, não é aceitável que alguém fique refém de uma putativa e futura conduta da administração e, volvidos mais de 4 anos, dá o dito por não dito, e, ao contrário do que havia transmitido em 2002, determina a devolução da totalidade das quantias recebidas, sendo, também por isso nulos os actos do Réu/Recorrido.
75- E, ainda viola, o princípio “pro actione” que decorre do artigo 7º do CPTA, e, que impõe que, em situações duvidosas, a interpretação das normas é efectuada no sentido de promover a emissão de uma decisão de mérito, o que, no caso, foi manifestamente violado.
76- À luz do artigo 58º, nº 4 do CPTA, e nas circunstâncias dos autos e supra descritas e que aqui, por maior facilidade de exposição se dão por reproduzidas, a impugnação, no caso, seria sempre admissível para além do prazo dos três meses. Estas circunstâncias dos autos, levam a que, o caso se enquadre nas alíneas a), b) e c) do artigo 58º nº 4 do CPTA, e, por isso, o prazo de interposição nunca seria o de 3 meses, como se refere na sentença recorrida pelo que, na sentença recorrida sempre teria que ter julgado improcedente a excepção de caducidade do direito da acção e da inimpugnabilidade dos actos impugnados.
77-A presente acção tem ainda de se considerar como tempestivamente interposta, pois, ao contrário do que a Mmª Juiz a quo entendeu, o Autor/Recorrente não foi validamente notificado e, muito menos no dia 14.09.2007, aliás, nem podia ser, porquanto nessa data o Autor estava no Brasil.
78- Percorrendo os factos dados por assentes, em nenhum figura dado como provado que o Autor/Recorrente recebeu tal ofício, nem pode estar, porque, o Autor efectivamente não os recepcionou, o que está provado é exactamente o contrário, ou seja, que alguns desses ofícios foram recepcionados por um tal de JMM, o qual não é, nem era familiar, nem funcionário do Autor/Recorrente. E, como acima já se disse, o projecto de investimento ocorreu em 2001 e estes ofícios foram enviados 6 anos depois, sendo que, o Autor/Recorrente é cidadão Brasileiro que depois de 2001/2002 vivia no Brasil, no Rio de Janeiro.
79- Cabendo ao Recorrido fazer prova de que cumpriu o dever que sobre ele recai de notificar o administrado, aqui Recorrente, e não o tendo demonstrado, impediu que a informação contida naquela carta a qual, aliás, se reporta a actos que incidem sobre a sua esfera jurídica, fosse colocada ao alcance do interessado. Daí tendo resultado que o Recorrente não teve a possibilidade de reagir contra a decisão tomada pelo Recorrido e que se revelou manifestamente desfavorável para com aquele.
80- A notificação cumpre uma função garantística, com a qual se pretende assegurar que o interessado possa beneficiar da garantia da tutela jurisdicional efectiva e, assim, os prazos de impugnação do acto não podem começar a correr sem que a notificação do mesmo não se mostre devidamente efectuada, o que no caso vertente não se sucedeu.
81- E, o ónus da prova em matéria de cumprimento do dever de notificação cabe ao Réu/Recorrido, como é entendimento pacífico da jurisprudência do STA – cfr. Ac. STA, 1ª Secção de 17.05.1990, recurso nº 27.928, sendo que, o Autor/Recorrente impugnou e nunca aceitou ter recebido tais notificações e, não estando essa matéria dada como provada, não pode a Mma Juiz “a quo” ignorar, afirmando como afirma que o Autor/Recorrente foi notificado do ofício do Réu em 14.09.2007.
82- Incorreu, assim a sentença recorrida em erro de julgamento seja porque ignorou as regras do ónus da prova e que competia ao Réu/Recorrido fazer prova do cumprimento da notificação, seja porque ignorou e decidiu em contradição com a matéria de facto assente, o que gera a nulidade atento o disposto no artigo 615º, nº 1, alínea c) do CPC, o que expressamente se invoca.
83- A regra da sujeição dos actos administrativos à exigência da respectiva notificação aos interessados está consagrada no nº 3 do artigo 268º da CRP e no artigo 66º do CPA, trata-se, de um direito dos interessados à notificação, não apenas em termos de exigibilidade e de reacção contra eventuais recusas da Administração em notificar, como também porque se afasta assim a possibilidade de considerar realizado esse direito por qualquer outra via legal, sucedânea, que não assegure o conhecimento dos actos pelo interessado.
84-A constituição pretendeu, com o nº 3 do artigo 268º da CRP plasmado no artigo 66º do CPA, garantir aos interessados um conhecimento pessoal, oficial e formal dos actos administrativos. Ora, ela é pessoal, exactamente para garantir que é feita, enviada e recebida pela própria pessoa, estando, nos autos demonstrado que efectivamente tal não sucedeu. E, a função de garantia da notificação à própria pessoa, prevista no nº 3 do artigo 268º da CRP plasmado no artigo 66º do CPA é ainda requisito de eficácia ou de oponibilidade dos actos impositivos de deveres ou encargos (artigo 132º, nº 1 do ex-CPA), como sucede no caso sub judice.
85- Assim, e porque efectivamente o Autor/Recorrente não foi notificado (nem há prova que o tenha sido), o prazo de interposição da acção judicial, previsto no artigo 58º do CPTA, apenas começa a decorrer, depois de o Autor/Recorrente ser notificado, como decorre do artigo 59º, nº 1 e 60º, nºs 1 e 2 e 132º, nº 1 do CPTA e nunca na data que a Mmª Juiz a quo considerou como estando o Autor/Recorrente notificado. Pelo que, incorreu a douta sentença em erro de julgamento, devendo considerar-se a presente acção tempestiva e não verificada a caducidade de interposição da mesma pois essa é a única interpretação constitucionalmente conforme com o nº 3 do artigo 268º da CRP com a segurança como princípio basilar da ordem jurídica [consagrado no artigo 2º da CRP) e em respeito do princípio pro actione (artigo 7º) e do artigo 66º CPA (ex. artigo 132, nº 1 do ex. CPA) 59º, nº 1 e 60º, nºs 1 e 2 e 132º, nº 1 do CPTA e 58º do CPTA.
86- Na douta sentença recorrida a Mmª Juiz a quo, incorreu ainda em erro de julgamento quando considera que houve indeferimento tácito e que os actos impugnados e referentes a Julho de 2011 são meramente confirmativos, quando na realidade não é assim.
87- É manifestamente errado dizer que o acto de 13/07/2011 é meramente confirmativo, na medida em que o mesmo vem regular ex novo e em definitivo a situação jurídica do Autor, desde logo como indicia a própria resposta do IFAP, remetida ao Autor a 14 de Julho de 2011, quando vem mencionado que “dada a necessidade de apreciação do levantamento topográfico apresentado, por parte do DRAP, foi o projecto remetido aos referidos serviços para parecer técnico aos argumentos expostos. Da análise efectuada ao levantamento topográfico datado de Setembro de 2009, a Drap Norte constatou que o mesmo foi realizado em data extemporânea (mais de 3 anos após a realização da visita, segundo critérios topográficos usuais e não de acordo com as normas e regras estabelecidas no Programa VITIS”.”Portanto, o Réu/Recorrido procedeu à reanálise da questão, por sua iniciativa, que viria a fazer, embora em sentido discordante do entendimento apresentada pelo Autor/Recorrente, o que não sucederia, saliente-se, caso já tivesse proferido um acto final e se esse acto fosse meramente confirmativo.
88- À luz do princípio da segurança (artigo 2º da CRP), do artigo 268º da CRP, do direito à tutela jurisdicional efectiva (artigo 20º da CRP) e, atento o principio pro actione (artigo 7º) o acto de 12/09/2007 tem de ser entendido como um acto preparatório, a revelar a intenção decisória de um acto final, que viria a acontecer com o acto de 13/07/2011, após o confronto com os elementos de direito e de facto aduzidos pelo Autor/Recorrente – não obstante não terem sido introduzidos pelo Autor/Recorrente em sede de audiência prévia, que nunca se realizou - o que levou a que o Réu/Recorrido, após tal juízo, viesse a considerar que “atentas as alegações expostas (…) as mesmas não aduziram quaisquer argumentos de facto e de direito que permitissem a alteração da decisão que lhe fora anteriormente comunicada”.
89- O acto final a atender deve ser o de 13/07/2011, dado que apenas este acto foi realizado após o Autor/Recorrente ter introduzido elementos factuais e de direito, embora sem audiência prévia, que nunca se realizou por omissão do Réu/Recorrido, pelo que o acto de 12/09/2007 apenas é um acto preparatório e revelador da intenção do Réu/Recorrido, e, por conseguinte, o acto 13/07/2011 foi impugnado atempadamente, quer se atendermos ao prazo de 3 meses, do artigo 58.º do CPTA, se se atender que os vícios dos actos desencadeiam a mera anulabilidade, quer, por maioria de razão, se julgue, conforme é de entendimento do Autor/Recorrente, que os vícios apresentados determinam a nulidade do acto, que podem ser arguidos a todo o tempo. Aliás, neste mesmo sentido veja-se o Ac. do STA de 11/03/2009, P.1084/08 “Não é meramente confirmativo proferido na sequência de uma reclamação facultativa que, com fundamentação diferente, decide no mesmo sentido do acto objecto de reclamação”.
90-Se a notificação não contiver qualquer das menções constantes das alíneas a), b) e c) do nº 1 do artigo 68º, não se verifica a conditio iuris para a eficácia subjectiva do acto notificado e da análise dos referidos ofícios constantes do p.a., resulta que os mesmos violam os requisitos necessários à sua plena validade e eficácia (artigos 66º, 68º e 70º do CPA), ao contrário do que foi decidido na douta sentença recorrida. No caso em apreço, as notificações a que o Réu alude, não cumprem o disposto no artigo 68º, nº1, e, como tal, não preenchem as condições para a sua eficácia. Desde logo, por força do nº 1 do artigo 68º, alínea c) do CPA, tem de constar e não consta o órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para esse efeito e, nos referidos ofícios não consta o texto integral do acto administrativo, sendo que, jamais o Autor/Recorrente recebeu o texto integral do acto administrativo.
91- Acresce que, o Autor/Recorrente enviou ofício ao Réu/Recorrido informando-o da falta de notificação e de relatórios e documentos essenciais, não obstante, o Réu/Recorrido ignorou e jamais os enviou ao Autor/Recorrente.
92- A insuficiência e falta de documentação enviada ao Autor/Recorrente, acrescido do facto de que há insuficiente/falta de fundamentação, sempre impediram e impediam o Autor/Recorrente de impugnar, em momento anterior qualquer das decisões do Réu/Recorrido, sendo que, o prazo de “recurso contencioso” inicia-se com a notificação do acto desde que nele se contenha toda a fundamentação do mesmo acto (cfr. Ac. STA de 30.04.1992 – Rec. Nº 28 634.)
93. Não se pode considerar como notificado um acto administrativo se não se prova que o oficio em que se comunicava esse acto ao interessado foi, por este, efectivamente recebido (Ac. STA de 06.05.66, AD 56/57, 1009)
94-A douta sentença recorrida desrespeita o direito e os factos e incorre em erro de julgamento devendo considerar-se a presente acção tempestiva e não verificada a caducidade de interposição da mesma pois essa é a única interpretação constitucionalmente conforme com o artigo 20º, nº 3 do artigo 268º da CRP, com a segurança como princípio basilar da ordem jurídica [consagrado no artigo 2º da CRP) e em respeito do principio pro actione (artigo 7º) e do artigo 66º, 68º e 70º do CPA (ex. artigo 132, nº 1 do ex. CPA) 59º, nº 1 e 60º, nºs 1 e 2 e 132º, nº 1 do CPTA e 58º do CPTA..
Termos em que deve o presente recurso ser admitido, provado e julgado procedente, e que sobre ele se profira acórdão no sentido acima explanado, recebendo e decidindo favoravelmente o presente recurso, revogando a decisão recorrida e fazendo
Justiça.
O IFAP I.P. contra-alegou, concluindo deste modo:
1. Dos autos não resulta facto algum suscetível de justificar o desentranhamento da Contestação do IFAP;
2. Como tal, o Despacho da Mª Juiz a quo que indeferiu o desentranhamento da Contestação do IFAP, requerido pelo A./Recorrente não merece censura alguma;
3. Tendo o A./Recorrente sido notificado em 14/09/2007 da Decisão Final do Instituto documentada no ofício com a referência 2546/DINV/SAG/2007, de 14/09/2007, e nos termos do qual o Instituto lhe determinou a devolução a quantia de 110.476,55 €, tidos por indevidamente recebidos, o mesmo poderia ter impugnado contenciosamente o acto administrativo então notificado através da acção administrativa especial prevista no artº 46º do CPTA;
4. Não tendo o A./Recorrente impugnado contenciosamente o acto administrativo constante da Decisão Final documentada no ofício do Instituto com a referência 2546/DINV/SAG/2007, de 14/09/2007, e nos termos do qual o Instituto lhe determinou a devolução a quantia de 110.476,55 €, tidos por indevidamente recebidos, tal acto administrativo consolidou-se na ordem jurídica com força de caso decidido ou de caso resolvido a partir do termo do prazo legalmente previsto para a sua impugnação contenciosa (3 meses a contar da notificação ao A./Recorrente);
5. Achando-se, o acto administrativo constante da Decisão Final documentada no ofício do Instituto com a referência 2546/DINV/SAG/2007, de 14/09/2007, e nos termos do qual o Instituto determinou ao A./Recorrente a devolução a quantia de 110.476,55 €, tidos por indevidamente recebidos, consolidado na ordem jurídica com força de caso decidido ou de caso resolvido desde o termo do prazo legalmente previsto (e meses) para a sua impugnação contenciosa, tal acto administrativo é contenciosamente inimpugnável;
6. De acordo com o disposto no nº 1 artº 608º do CPC, sob a epígrafe “Questões a resolver - Ordem do julgamento“, Sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 278.º, a sentença conhece, em primeiro lugar, das questões processuais que possam determinar a absolvição da instância, segundo a ordem imposta pela sua precedência lógica, sendo que de acordo com o disposto no nº 2 deste preceito, O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras;
7. A Mª Juiz a quo, na Sentença recorrida, observou estritamente o disposto neste preceito processual, sendo que, em virtude do julgamento de procedência das exceições de caducidade do direito de acção e da inimpugnabilidade do acto impugnado, o conhecimento, apreciação e decisão das demais questões invocadas pelo A./Recorrente na sua PI, ficaram prejudicadas pelo solução dada às 2 referidas execpções (que apesar de terem sido suscitadas pelo IFAF na sua Contestação, são de conhecimento oficioso);
8. Como tal, a Sentença recorrida que foi decidida a absolvição do IFAP da instância em virtude da procedência das de caducidade do direito de acção e da inimpugnabilidade do acto impugnado de caducidade do direito de acção e da inimpugnabilidade do acto impugnado, também não merece censura alguma;
Termos em que, improcedendo todas as Conclusões extraídas pelo Recorrente no seu recurso, deverá ser-lhe negado provimento, assim e fazendo JUSTIÇA
O MP não emitiu parecer.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO/DE DIREITO
Estão postos em causa o despacho que indeferiu o desentranhamento da contestação e o saneador sentença que, julgando verificadas as excepções dilatórias de caducidade do direito de acção e de inimpugnabilidade do acto administrativo em crise, absolveu da instância a entidade demandada.
Como é sabido, resulta da lei adjectiva e é uniformemente entendido e aceite quer pela doutrina quer pela jurisprudência que o objecto do recurso jurisdicional é definido pelas conclusões extraídas da motivação, por parte do recorrente, não podendo o tribunal de recurso conhecer de matéria que nelas não tiver sido tratada, salvo se for de conhecimento oficioso.
Posto isto, vejamos o 1º despacho, cujo teor é o seguinte:
“Do desentranhamento da contestação:
Veio o Autor suscitar, a fls. 221 (numeração SITAF), questão relativa ao modo de apresentação da contestação por parte da entidade demandada, e requer o desentranhamento do referido articulado.
Sustenta o Autor que a entidade demandada apresentou a sua contestação por recurso a telecópia, mas em violação do regime consagrado no Decreto-Lei n.º 28/92, de 27 de Fevereiro, já que o número de fax pelo qual foi remetida a peça processual não se encontra registado na Ordem dos Advogados, conforme exigido pelo art.º 2.º, n.º 1, al. b), e n.º 2, do referido diploma. Entende, por essa razão, que o acto é processualmente inadmissível, cominado com a nulidade por violação de disposição imperativa.
Alega ainda o Autor que a entidade demandada não procedeu ao envio dos respectivos originais da contestação e da procuração forense, ao arrepio das disposições pertinentes do CPC vigente à data da apresentação do acto (13.04.2012), considerando, por isso, inexistente o acto processual e nulo todo o processado posterior.
A entidade demandada respondeu, tendo dito, em suma, que foi utilizado o fax propriedade do IFAP, I. P., e que a questão não assume hoje qualquer particular relevo no que respeita às especiais cautelas que rodeiam a apresentação de peças processuais, volvidos que estão mais de 20 anos sobre a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 28/92, de 27 de
Fevereiro. Refere, ainda, tratar-se de uma “eventualíssima e remotíssima desconformidade formal”, que em nada colide com a tempestividade e a regularidade da apresentação da contestação da entidade demandada.
Notificada para o efeito, a Ordem dos Advogados veio esclarecer que o número de telecópia em causa, através do qual foi remetida a contestação ao tribunal, não se encontra registado na lista organizada ao abrigo do referido Decreto-Lei.
Apreciando e decidindo.
Segundo o art.º 2.º, n.º 1, al. b), do Decreto-Lei n.º 28/92, de 27.02, as partes ou intervenientes no processo e respectivos mandatários podem utilizar, para a prática de quaisquer actos processuais, equipamento de telecópia do advogado ou solicitador, constante da lista a que se refere o número seguinte. Acrescenta o n.º 2 do mesmo artigo que “a Ordem dos Advogados e a Câmara dos Solicitadores organizarão listas oficiais dos advogados e solicitadores que pretendem utilizar, na comunicação e recepção de mensagens com os serviços judiciais, telecópia, donde constarão os respectivos números”.
Foi com base nas disposições supra transcritas que se instalou o diferendo entre as partes, designadamente sobre as consequências a retirar da violação das mesmas (sem esquecer que o Autor levanta ainda a questão de não terem sido remetidos aos autos os respectivos originais).
Antes de conhecer propriamente da questão suscitada, deve anotar-se que não está em causa a data de apresentação da contestação (que ocorreu a 13.04.2012), nem vem suscitada qualquer dúvida sobre a veracidade ou a autenticidade da mesma, premissas que assumem relevo na economia particular desta decisão.
O objectivo visado com a publicação do Decreto-Lei n.º 28/92, de 27.02, foi o de agilizar os actos processuais a praticar pelas partes, evitando assim deslocações aos edifícios dos tribunais, tal como decorre do preâmbulo do diploma. Certamente que, à data, a solução ali consagrada representava um avanço substancial na agilização processual. Porém, é por demais evidente que o actual grau de desenvolvimento tecnológico, nomeadamente no que diz respeito às tecnologias de informação e comunicação, ultrapassou nitidamente o regime estabelecido, a ponto de hoje se poder considerar o mesmo obsoleto, perante o surgimento de outros meios, tais como as plataformas electrónicas de tramitação (SITAF) e o correio electrónico. O que equivale a dizer que a interpretação correta do diploma dependerá necessariamente de uma leitura actualista da solução ali consagrada.
Além disso, o legislador não pretendeu que o registo do número de telecópia se assumisse como requisito de validade da peça processual, assumindo no preâmbulo do diploma que tal regime se destinava a “fundamentar a força probatória que às telecópias é atribuída”. Como lapidarmente decorre do sumário do acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 01.10.2012, proferido no processo n.º 760/09.3TBVCD, “como decorre do art. 4.º do citado normativo, a inclusão nas referidas listas constitui um elemento ad probationem, visando facilitar a prova da autenticidade da peça processual e conferindo ao acto praticado por esse meio uma presunção juris tantum dessa autenticidade, não se traduzindo, no entanto, em condição de validade do acto ”.
Não se desconhece, por outro lado, a jurisprudência a que alude o Autor na resposta que apresenta; no entanto, naqueles casos estão em causa processos de natureza penal e ou contra-ordenacional, cujos pressupostos são necessariamente diferentes dos relativos ao processo administrativo.
Portanto, e em suma, o eventual desrespeito pelo disposto no Decreto-Lei n.º 28/92, de 27.02, não tem a virtualidade de invalidar o acto processual. Pelo que, e quanto a este fundamento, é de indeferir o desentranhamento da contestação requerido pelo Autor. * Cumpre, ainda, decidir sobre a alegada violação do art.º 4.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 28/92, de 27.02. Dispõe esta norma que “os originais dos articulados, bem como quaisquer documentos autênticos ou autenticados apresentados pela parte, devem ser remetidos ou entregues na secretaria judicial no prazo de sete dias contado do envio por telecópia, incorporando-se nos próprios autos”.
Importa, ainda, ter presente o que dispõe o n.º 5 da mesma norma, segundo o qual “não aproveita à parte o acto praticado através de telecópia quando aquela, apesar de notificada para exibir os originais, o não fizer (…)”.
O preceito em causa deve ser conjugado com o disposto no art.º 150.º, n.º 2, al. c), do CPC então vigente, nos termos do qual os actos processuais podem ser apresentados em juízo “através de telecópia, valendo como data da prática do acto processual a da expedição ”.
Portanto, resulta com segurança das disposições citadas que a data relevante para efeitos de determinar o momento da prática do acto processual é o da expedição, e não a data da remessa dos originais. Por outro lado, a não remessa dos originais apenas terá efeitos processualmente relevantes se, notificada para o efeito, a parte os não apresentar no prazo que for estabelecido (neste sentido, cfr. Ac. do Tribunal da Relação do Porto de 18.05.2006, proferido no processo n.º 0630813).
No caso concreto, constata-se que a contestação e a procuração originais constam de fls. 108 a 122 do processo físico, tendo sido remetido pela parte quando notificada para esclarecer o sucedido quanto ao envio da contestação por telecópia.
Além disso, não pode ignorar-se que a apresentação de contestação constitui uma das garantias de defesa mais importantes do Réu, pelo que sempre será de sopesar a consequência processual em face da falha eventualmente verificada. Ora, considerando que não há nos presentes autos dúvida sobre a veracidade e a autenticidade da contestação, nem tão pouco vem colocado em causa o dia em que foi expedida (13.04.2012), sempre seria manifestamente desproporcional negar o direito de defesa da entidade demandada em razão de uma mera vicissitude formal, que de resto esta prontamente corrigiu quando notificada para esclarecer a situação (em sentido semelhante, o acórdão do STJ de 03.11.2009, proferido no processo n.º 517-N/2000).
Termos em que, com a fundamentação exposta, é também de indeferir o desentranhamento da contestação requerido pelo Autor.” (negrito nosso). x Como se colhe dos autos, o Réu/IFAP apresentou a sua contestação no processo nos termos nele evidenciados e bem explicitados na fundamentação do despacho recorrido que, como atrás se transcreveu, fez prevalecer o fundo sobre a forma, lapidarmente concluindo que:
-a contestação foi enviada por telecópia;
-a apresentação de contestação constitui uma das garantias de defesa mais importantes do Réu, pelo que sempre será de sopesar a consequência processual em face da falha eventualmente verificada;
-considerando que não há nos presentes autos dúvida sobre a veracidade e a autenticidade da contestação, nem tão pouco vem posto em causa o dia em que foi expedida (13/04/2012), sempre seria manifestamente desproporcional negar o direito de defesa da entidade demandada em razão de uma mera vicissitude formal, que de resto esta prontamente corrigiu quando notificada para esclarecer a situação.
Revemo-nos, totalmente nesta linha discursiva. Esta interpretação emana do princípio pro actione que decorre do artigo 7º do CPTA, e que impõe que, em situações duvidosas, a interpretação das normas seja efectuada no sentido de promover a emissão de uma decisão de mérito.
Assim, dado que não vem alegado qualquer facto susceptível de justificar o desentranhamento da contestação, o despacho que o indeferiu não merece reparo.
X
Do Saneador Sentença -
Imputa-lhe o Recorrente erros de julgamento de facto e de direito, este sob as vestes de nulidade e de erro.
Todavia, tais argumentos não poderão proceder, pelas razões que a seguir se enunciam e que muito se aproximam do sentido e dos fundamentos da decisão judicial em apreço, com os quais nos identificamos por inteiro.
Antes, atente-se no seu discurso jurídico fundamentador:
“(…)
Da matéria de excepção suscitada na contestação
Em sede de contestação, veio a entidade demandada alegar as seguintes excepções:
- A caducidade do direito de acção quanto ao acto de rescisão do contrato celebrado entre o Autor e o IFADAP ao abrigo do programa VITIS, praticado pela entidade demandada, e que impôs ao Autor a devolução da quantia de € 110.476,55;
- A inimpugnabilidade dos actos praticados pela entidade demandada consubstanciados nas decisões de indeferimento das reclamações apresentadas pelo Autor, com o fundamento de que se trata de actos meramente confirmativos.
Quanto à caducidade do direito de acção por referência ao acto de rescisão do contrato, alega a entidade demandada que o acto foi praticado em 12.09.2007, e regularmente notificado ao Autor em 14.09.2007; tendo a acção sido instaurada em 25.10.2011, conclui estar esgotado há muito o prazo de três meses para impugnar o acto com base em vícios geradores da sua anulabilidade, nos termos do art.º 58.º, n.º 2, al. b), do CPTA.
Já no que diz respeito ao carácter meramente confirmativo das decisões que recaíram sobre as reclamações apresentadas pelo Autor, entende a entidade demandada que em ambos os casos são actos meramente confirmativos da decisão primária relativa à rescisão do contrato, limitando-se a repetir o conteúdo daquela, pelo que se mostram não impugnáveis.
O Autor apresentou resposta, pela qual referiu, no que toca à caducidade, que nunca recebeu qualquer notificação relativa à rescisão do contrato, dado que à data não se encontrava sequer em território nacional; que a notificação terá sido recebida por outra pessoa, que a entidade demandada, abusivamente, concluiu ser representante ou funcionário do Autor, o que não sucede; e que o Autor solicitou a notificação do acto em causa, o que sempre lhe foi recusado pela entidade demandada. Sustenta ainda que, em qualquer caso, o ofício de notificação não respeita os requisitos impostos pelo art.º 68.º do CPA, designadamente por não ser acompanhado do texto integral do acto administrativo.
Por último, alega que são imputados ao acto vícios geradores de nulidade, a qual não está sujeita a prazo, nos termos do art.º 58.º, n.º 1, do CPTA.
Em relação à inimpugnabilidade do acto, considera que a decisão da reclamação tomada em 13.07.2011 não é meramente confirmativa, e que este é o verdadeiro acto final do procedimento, porquanto foi praticado depois de o Autor ter apresentado elementos de facto e de direito a considerar pela entidade demandada. * Com interesse para a decisão das excepções suscitadas, consideram-se provados os seguintes factos, atentos os documentos juntos aos autos e referidos infra a propósito de cada facto:
1- Em 28 de maio de 2001, entre o Autor e o Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas foi celebrado o Contrato de Atribuição de Ajuda ao Abrigo do VITIS – Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas – cfr. doc. de fls. 148 a 152 do PA.
2- Pelo ofício de referência 671/DINV/SAG/2007, expedido em 20.06.2007, a entidade demandada comunicou ao Autor o seguinte:
“De acordo com as conclusões do controlo físico e administrativo realizado pelo IFADAP/INGA do Porto, verificou-se uma situação de incumprimento nos termos da legislação aplicável ao VITIS – Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas, mais concretamente, do Regulamento (CE) n.º 1493/99, do Conselho, de 17 de maio, do Regulamento (CE) n.º 1227/2000, da
Comissão, de 31 de maio, e da Portaria n.º 685/2000, de 30 de Agosto (legislação ao abrigo da qual a candidatura de V. Exa. foi aprovada).
Com efeito, apurou-se que:
- A área de vinha efectivamente reestruturada no âmbito do programa em apreço, acrescida de 5 % de tolerância (7,7002ha) é inferior à área aprovada (12,9991ha), o que determina um desvio de área inexecutada superior a 20 %, conduzindo à rescisão do contrato estabelecido entre V. Exa.ª e este Instituto, com a consequente devolução dos montantes indevidamente auferidos.
Nesta conformidade, cumpre-nos informar que, nos termos do disposto nos arts. 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo, fica V. Ex.ª notificado da intenção deste Instituto de determinar a rescisão do contrato com devolução do montante abaixo discriminado, podendo informar por escrito sobre o que se lhe oferecer, no prazo máximo de 10 dias úteis, contados a partir da data de recepção do presente ofício ou, supletivamente, contados a partir do terceiro dia após a data constante no carimbo de expedição dos CTT.
Montante a devolver:
- Valor indevidamente pago: € 110.476,55 (€ 94.266,75 relativos às Ajudas/Incentivos e € 16.209,80 reportados ao Prémio de Compensação pela Perda de Receita).
Todavia, se V. Ex.ª pretender proceder de imediato à liquidação do quantitativo supra referido, deverá fazê-lo através de cheque a remeter à Tesouraria deste Instituto, sendo que, nesse caso, o presente ofício converter-se-á em decisão final logo após a recepção do cheque neste organismo e sua respectiva boa cobrança, dando assim por encerrado o presente processo.
(…)” - Cfr. doc. de fls. 48 e 49 do PA.
3- Por missiva datada de 03.07.2007, o Autor remeteu aos serviços da entidade demandada a comunicação do seguinte teor:
“Em resposta ao vosso ofício n.º 671/DINV/SAG/2007 de 20/06/2007, tenho a dizer:
- Não posso concordar com o valor de 7,7002ha que V. Ex.as mediram;
- Conforme podem ver pelo Parcelário P1 tenho 12,72 hectares de vinha do projecto acima referido, conforme documentação em anexo;
- Estando portanto dentro do desvio de 5% permitidos por lei e nunca acima dos 20 %.
Assim, não posso aceitar a vossa posição e solicito uma nova vistoria para confirmar a área real.
Se o impedimento à nova vistoria se deve a motivos económicos, eu a pagarei ”. - Cfr. doc. de fls. 38 do PA.
4- Pelo ofício de referência 2275/DINV/SAG/2007, expedido por carta registada com aviso de recepção, a entidade demandada comunicou ao Autor o seguinte:
“Na sequência da carta remetida por V. Ex.ª com data de entrada neste Instituto a 04/07/2007, na qual vem manifestar a sua discordância com a superfície de vinha levantada aquando da acção de controlo físico efectuada a 24/03/2006, vimos por este meio informar que, caso seja do interesse de V.
Ex.ª, deverá remeter a este Instituto um levantamento da superfície de vinha reestruturada no âmbito do projecto em assunto, para que o mesmo seja alvo de análise.
Nesta conformidade, tem V. Ex.ª o prazo máximo de dez dias úteis, contados a partir da data de recepção do presente ofício ou, supletivamente, contados a partir do terceiro dia após a data constante no carimbo de expedição dos CTT, para nos remeter o documento supra mencionado, caso contrário, desencadear-se-ão os procedimentos em conformidade com a situação que vos foi comunicada a coberto do ofício de Audiência Prévia, designadamente para eventual devolução da totalidade dos montantes recebidos” - Cfr. docs. de fls. 46 e 47 do PA.
5- O ofício referido em 4), foi remetido e recebido na morada do Autor em 01.08.2007, e assinado por JMM, portador do BI n.º 8886919 – 9 – cfr. doc. de fls. 46 do PA.
6- Por ofício registado e com aviso de recepção expedido em 14 de Setembro de 2007, para a morada do Autor, de referência 2546/DINV/SAG/2007, a entidade demandada comunicou ao Autor o seguinte:
“Finda a fase de instrução no procedimento administrativo relativo ao assunto supra identificado, cumpre tomar a decisão final, o que se faz, nos termos e com os fundamentos seguintes:
1. Através do nosso ofício 671/DINV/SAG/2007, de 20 de Junho de 2007, foi V. Ex.ª notificado, nos termos e para os efeitos dos artigos 100º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, da intenção deste Instituto de determinar a rescisão contratual, implicando a devolução do valor indevidamente auferido, no âmbito do VITIS – Programa de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas;
2. Tal intenção encontrou fundamento nas conclusões do controlo físico e administrativo realizado pelo nosso Instituto, o qual permitiu apurar uma situação de incumprimento da legislação aplicável ao Programa acima identificado, mais concretamente, o facto da superfície de vinha reestruturada acrescida de 5% de tolerância (7,7002 ha) ser inferior à aprovada (12,9991ha), o que confere um desvio de área inexecutada superior a 20%.
3. Em resposta, foi recepcionada neste Instituto a 04.07.2007 uma carta remetida por V. Ex.ª contestando a aludida intenção de rescisão contratual, e na qual solicita a realização de nova acção de controlo físico, por forma a apurar a superfície de vinha efectivamente reestruturada.
4. A coberto do ofício 2275/DINV/SAG/2007, de 30.07.2007, foi V. Ex.ª informado que, caso fosse do seu interesse, deveria remeter a este Instituto um levantamento da superfície de vinha reestruturada no âmbito do projecto em assunto, para que o mesmo fosse alvo de análise.
5. Atendendo a que até à data não foi recepcionada qualquer resposta ao supra mencionado ofício, determina-se a rescisão contratual com devolução do montante abaixo discriminado.
6. No que respeita ao pagamento de juros, serve o presente para informar V. Ex.ª que, de acordo com os critérios actualmente vigentes, apenas serão calculados juros de mora sobre o capital em dívida, caso o pagamento não venha a ser efectuado no prazo concedido no presente ofício.
7. Nesta conformidade, para efeitos de reposição voluntária da quantia em dívida, no montante total de € 110.476,55 (€ 94.266,75 relativos às Ajudas/Incentivos e € 16.209,80 reportados ao Prémio de Compensação pela Perda de Receita), fica V. Ex.ª notificada de que a mesma poderá ser efectuada por meio de cheque a enviar para a tesouraria deste Instituto, fazendo referência ao número de processo indicado neste ofício, no prazo de 30 dias a contar da data de recepção do mesmo.
8. Caso se verifique o termo do prazo estipulado para o pagamento da quantia em causa, sem que o mesmo se concretize, será instaurado o processo de execução fiscal, com vista à cobrança coerciva do montante em dívida, no qual serão pedidos para além do capital, os juros de mora vencidos e vincendos, e/ou verificada a possibilidade de serem efectuadas compensações relativamente aos valores que se encontrarem em dívida sobre as ajudas que, eventualmente, venham a ser concedidas a V. Ex.ª” - cfr. doc. de fls. 44 e 45 do PA.
7- Em 14 de Setembro de 2007, o ofício referido em 6) foi recebido na morada do Autor, por JMM, portador do BI n.º 8886919 – 9 – cfr. doc. junto a fls. 44 do PA.
8- Por missiva datada de 09.10.2007, o Autor remeteu à entidade demandada a comunicação do seguinte teor:
“Em resposta ao vosso ofício n.º 2546/DINV/SAG/2007 de 13.09.2007, mas só agora recebida, tenho a dizer:
- Não recebi o ofício n.º 2275/DINV/SAG/2007 de 30/07/2007;
- Tenho residência permanente no Brazil, vindo periodicamente a Portugal;
- Tenho funcionários permanentes que não receberam esse ofício.
Assim solicito a V. Ex.as que mo enviem novamente, para saber os termos em que terei de fazer o levantamento de superfície de vinha reestruturada.
Fico admirado que não aceitem o parcelário P1 como levantamento das áreas e não façam vistoria física ao local” - Cfr. doc. de fls. 37 junto ao PA.
9- Pelo ofício de referência 2217/DAI/UPRF/2009, expedido por carta registada com aviso de recepção, a entidade demandada remeteu ao Autor comunicação do seguinte teor:
“A coberto do ofício de Decisão Final de referência 2546/DINV/SAG/2007, de 12/09/2007, foi V. Ex.ª notificado da decisão deste Instituto de rescisão do contrato firmado no âmbito do VITIS
– Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas e, da consequente obrigação de devolução da quantia de € 110.476,55, considerada como indevidamente recebida.
Em resposta, veio V. Ex.ª remeter uma carta com data de entrada neste Instituto a 10/10/2007, na qual vem comunicar que não recebeu o ofício a coberto do qual lhe foi dada a hipótese de remeter um levantamento topográfico com a indicação da superfície de vinha reestruturada, solicitando o seu reenvio, por forma a ter conhecimento em que termos terá que efectuar o mencionado levantamento.
Relativamente às alegações prestadas por V. Ex.ª, cumpre informar que, de acordo com a documentação integrante do projecto, o ofício em questão foi recepcionado na morada em causa, pelo Sr. JMM. Importa ainda mencionar que este Instituto não considera o P1 como “levantamento das áreas”, na medida em que, o mesmo, é efectuado de acordo com as declarações prestadas pro V. Ex.ª.
Desta forma, atendendo ao facto de não terem sido apresentados quaisquer argumentos de facto e de direito que permitam a alteração da decisão que lhe fora anteriormente, vimos pelo presente notificar V. Ex.ª que se mantém a decisão de rescisão contratual comunicada a coberto do ofício supra mencionado.
(…)”.- Cfr. doc. de fls. 35 e 36 do PA.
10- O ofício referido em 9) foi recepcionado no domicílio do Autor em 08.07.2009, tendo o respectivo talão de recepção sido assinado por JMM, portador do BI n.º 8886919 – 9 – cfr. doc. de fls. 34 do PA.
11- Por carta expedida em 24.07.2009, o Autor remeteu aos serviços da entidade demandada requerimento na qual anexou levantamento topográfico e na qual conclui:
“Termos em que requer a V.ª Ex.ª se digne revogar a decisão ou, quando não assim, mandar proceder a novo levantamento e medição, em dia e hora [a] designar com [suficiente] antecedência a fim de permitir que nela esteja presente técnico da confiança do aqui requerente ” – cfr. fls. 21 a 25 do PA.
12- Pelo ofício de referência 023092/2011, recebido pelo Autor em 14.07.2011, a entidade demandada comunicou àquele o seguinte:
“1. A coberto do ofício de decisão final, com a referência 2546/DINV/SAG/2007, de 12/09/2007, foi notificado da decisão deste Instituto de rescisão do contrato firmado no âmbito do VITIS – Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas e, da consequente obrigação de devolução da quantia de € 110.476,55, considerada como indevidamente recebida, face ao incumprimento detectado na acção de controlo físico e administrativo ao projecto em apreço.
2. Em resposta, a 02/10/2009 foi recepcionada uma carta, onde veio apresentar nova reclamação à decisão final, demonstrando a sua discordância com a decisão proferida no mesmo, anexando para o efeito um levantamento topográfico da área de implantação da vinha e requerer a realização de nova medição.
3. Pelo exposto e dada a necessidade de apreciação do levantamento topográfico apresentado, por parte da DRAP, foi o projecto remetido aos referidos serviços para parecer técnico aos argumentos expostos.
4. Da análise efectuada ao levantamento topográfico datado de Setembro de 2009, a DRAP Norte, constatou que o mesmo foi realizado em data extemporânea (mais de 3 anos após a realização da visita), segundo critérios topográficos usuais e não de acordo com as normas e regras estabelecidas no programa VITIS.
5. Da comparação do levantamento topográfico apresentado, com o levantamento efectuado por GPS aquando da visita e sobreposto a uma planta aerofotogramétrica da exploração de 2006, os técnicos da DRAP, concluíram que a parcela com 18.530 m2 já existia e trata-se de uma vinha antiga, não pertencente ao projecto e, que parte da parcela com 21.1253 m2 não existia, tendo sido plantada posteriormente, assim como a parcela com 3.028 m2.
6. No sentido de clarificar melhor a situação, a DRAP Norte consultou o IVV, tendo apurado, de acordo com o RCV (Registo Central Vitícola) a existência de 13 parcelas de vinha plantadas em 1999, como tal atribuídas ao projecto em apreço, com a área total de apenas 6.52ha, área esta inferior à área apurada em sede de controlo (7,7002ha).
7. Atentas as alegações expostas, cumpre informar que as mesmas não aduziram quaisquer argumentos de facto e de direito, que permitissem a alteração da decisão que lhe fora anteriormente comunicada.
8. Nesta conformidade, vimos pelo presente notifica-lo que se mantém a decisão de rescisão contratual, comunicada a coberto do ofício de decisão final e da respectiva reposição voluntária da quantia em dívida, de € 126.881,56 (€ 94.266,75 relativos às ajudas/incentivos e € 16.209,80 de Prémio por Perda de Rendimento e € 16.405,01 reportados aos juros de mora contabilizados a partir de 20/10/2007 (…)” - Cfr. docs.de fls. 1 a 3 do PA.
13- A petição inicial que deu origem aos presentes autos foi apresentada em 25 de Outubro de 2011 – cfr. fls. 2 do processo físico.
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Da caducidade do direito de acção
Como se deixou assinalado supra, a excepção de caducidade foi alegada tendo por referência a impugnação da rescisão do contrato de atribuição de ajuda financeira por iniciativa da entidade demandada. Importa, por isso, ter presente que, quanto a esta matéria, o Autor pede que seja declarada “a nulidade da decisão do IFADAP de rescisão do contrato celebrado com o Autor no âmbito do VITIS – Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação e da consequente imposição ao Autor de devolução da quantia de 110.476,55 Euros, acrescida de juros, considerada como indevidamente recebida”.
A caducidade do direito de acção constitui uma excepção dilatória que obsta ao prosseguimento do processo e leva à consequente absolvição da instância, nos termos do artigo 89.º, n.º 1, al. h), do CPTA.
Assim sendo, e em primeiro lugar, importa verificar se a propositura da presente acção estava ou não sujeita a prazo.
Com efeito, ainda que o Autor peça a declaração de nulidade do acto em causa, o que, à partida, faria com que a propositura da acção não estivesse sujeita a prazo, nos termos do art.º 58.º, n.º 1, do CPTA, a verdade é que importa ter presente se os vícios invocados são ou não susceptíveis de gerar o desvalor jurídico da nulidade - cfr. a propósito os acórdãos do TCA Norte de 05.04.2013, proferido no processo n.º 00503/04.8BEVIS; e de 08.02.2013, proferido no processo n.º 00235/11.0BEPNF.
Nos termos do art.º 135.º do CPA, “são anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção ”.
Resulta da parte final deste preceito que o regime-regra em matéria de invalidade do acto administrativo é o da sua anulabilidade, só ocorrendo nulidade nos casos em que a lei expressamente o comina.
No âmbito do CPA, há que ter presente o disposto no art.º 133.º, sendo que do n.º 1 resulta, uma vez mais, a excepcionalidade do regime da nulidade: “são nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a l ei comine expressamente essa forma de invalidade”.
Por seu turno, o n.º 2 elenca a título meramente exemplificativo situações em que a invalidade imputada é geradora de nulidade.
A distinção sobre as consequências invalidantes de determinado vício assumem particular relevo para efeitos do prazo de impugnação: enquanto no caso de se tratar de nulidade, a instauração da acção de impugnação não está, por regra, sujeita a prazo, tal como rege o art.º 58.º, n.º 1, do CPTA, já no caso de se tratar de vício gerador de anulabilidade a acção de impugnação deverá, em regra, ser instaurada no prazo máximo de três meses, nos termos do art.º 58.º, n.º 2, al. b), do CPTA.
O Autor imputa ao acto em crise os seguintes vícios: violação do direito de audiência prévia/princípio da participação; falta de fundamentação; erro sobre os pressupostos de facto; violação dos princípios da actuação administrativa e da violação de lei - este último subdividido na violação do princípio da liberdade de iniciativa económica, na violação do princípio da proporcionalidade, na violação dos princípios da justiça, da imparcialidade e da boa-fé, violação do regime previsto nos artigos 325.º e 333º.º do Código dos Contratos Públicos e ainda a violação do disposto no art.º 123.º do CPA, por falta de data.
No caso sub judice, e ao contrário do que defende o Autor, é nosso entendimento, suportado na generalidade das decisões dos nossos Tribunais Superiores, que os fundamentos de ilegalidade alegados são geradores do desvalor da mera anulabilidade e não de nulidade.
Na tese do Autor, todos os vícios são geradores de nulidade, por constituírem ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental, no caso o direito de iniciativa económica privada.
Como se lê em acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 23.02.2012 – proferido no proc. nº 6621/00 e disponível para consulta em www.dgsi.pt -, “o direito fundamental é uma situação jurídica, normalmente complexa, fundamental, universal, permanente, pessoal, não patrimonial e indisponível das pessoas perante os poderes públicos consagrada na Constituição. Os direitos fundamentais, ao menos de forma geral, podem ser considerados concretizações das exigências do princípio da dignidade da pessoa humana.”
Lê-se ainda no referido aresto que “o conteúdo essencial de um direito fundamental visado no art. 133º CPA reporta-se ao núcleo duro de um DLG (ou à ofensa chocante e grave de um principio estruturante do Estado de Direito ou de outro direito fundamental suficientemente densificado na lei ordinária)”
O direito à livre iniciativa económica, previsto no art. 61.º, n.º 1 da CRP, constitui um direito fundamental (e não apenas um princípio objetivo da organização económica) e reveste natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias.
Sucede que a factualidade que vem alegada pelo Autor na petição inicial não aponta para uma ofensa - chocante e grave - do seu direito fundamental à livre iniciativa económica privada.
Assim, a impugnação do acto em causa estava sujeita ao prazo de três meses previsto no art.º 58.º, n.º 2, al. b) do CPTA.
Aqui chegados, impõe-se verificar se a presente acção foi ou não interposta no referido prazo legal.
Decorre da factualidade apurada (item 7) que o Autor foi notificado do acto em causa em 14 de Setembro de 2007.
Segundo o disposto no art.º 59.º, n.º 1, do CPTA, o prazo de impugnação começa a correr a partir da notificação. Convertido aquele prazo em 90 dias, e sem para já considerar qualquer causa de suspensão, temos que o termo do prazo de impugnação ocorreria em 13 de Dezembro de 2007. Todavia, tendo o Autor apresentado reclamação em 09.10.2007, tal facto tem a virtualidade de suspender o prazo de impugnação, nos termos do art.º 59.º, n.º 4, do CPTA. O prazo esteve assim suspenso por 30 dias, altura em que se formou indeferimento tácito da reclamação (por ter sido este o primeiro evento a ocorrer nos termos da parte final do n.º 4 do art.º 59.º do CPTA – cfr. ainda acórdão do TCA Sul de 15.01.2009, proferido no processo n.º 04651/08), nos termos do art.º 165.º do CPA; portanto, o prazo de impugnação retomou o seu curso em 09 de Novembro de 2007. Tal prazo voltou a ficar suspenso no período de férias judiciais, que decorreu entre 22 de
Dezembro de 2007 e 02 de Janeiro de 2008.
Computados o termo inicial de contagem do prazo e as causas de suspensão ocorridas, temos que: entre 15.09.2007 e 08.10.2007 decorreram 24 dias; entre 09.11.2007 e 21.12.2007, decorreram mais 43 dias, pelo que até esta data estavam esgotados 67 dias; de 03.01.2008 a 25.01.2008 decorreram mais 23 dias, pelo que o dia 25.01.2008 foi o nonagésimo dia de prazo, e portanto o último em que o Autor poderia ter impugnado o acto com fundamento na sua anulabilidade.
Assim, aquando da apresentação da petição inicial em juízo estava, há muito, esgotado o prazo de três meses concedido para impugnação do acto com fundamento na sua anulabilidade, uma vez que aquela apenas foi apresentada em 25.10.2011.
A conclusão de que ocorre caducidade do direito de acção carece, ainda, da análise dos demais argumentos apresentados pelo Autor na sua resposta às excepções deduzidas.
Afirmou o Autor que nunca foi notificado do acto em causa, porquanto o ofício de notificação foi entregue a terceira pessoa, saindo assim violado o disposto no art.º 66.º do CPA. Diga-se, porém, que sem qualquer razão. De facto, a notificação foi remetida e recebida na morada do Autor, como resulta do probatório, e este, aliás, respondeu àquela notificação reclamando da decisão ali vertida. A notificação foi, por isso, eficaz, tendo o Autor respondido à mesma, pela que não pode proceder o alegado.
Arguiu ainda o Autor que a notificação nunca poderia ser perfeita, por não observar o disposto no art.º 68.º do CPA. Uma vez mais, porém, sem razão. Como se constata do teor do ofício constante do facto provado 6, vêm ali incluídos todos os requisitos da notificação, a saber: o texto integral do acto, a identificação do procedimento, a indicação dos Autores e a data do mesmo (que o próprio Autor, sem dificuldade, identifica como 12.09.2007). Não subsiste, por isso, qualquer violação do art.º 68.º do CPA.
Pelo que, e em suma, a notificação do acto de rescisão do contrato celebrado entre o Autor e o IFADAP foi validamente notificado em 14.09.2007.
Pelo exposto, julgo procedente a excepção de caducidade do direito de acção relativamente ao acto de rescisão do contrato praticado pela entidade demandada em 12.09.2007.
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Da inimpugnabilidade das decisões sobre as reclamações apresentadas pelo Autor
Vem também suscitada pela entidade demandada a inimpugnabilidade do acto quanto ao pedido de nulidade das decisões comunicadas ao Autor em 14.07.2011 e 25.07.2011, por se tratarem, segundo sustenta, de actos meramente confirmativos.
Neste tocante, pede o Autor que seja “declarada a nulidade das decisões do IFAP, comunicadas ao Autor a 14 de julho de 2011 e a 25 de julho de 2011, pelos quais se indeferiram as reclamações apresentadas pelo Autor”.
Portanto, é quanto às decisões que recaíram sobre as reclamações apresentadas pelo Autor que se coloca a questão de saberem se constituem acto confirmativo.
Como se disse no acórdão do TCA Norte de 22.02.2013, proferido no processo 00003/09.0BEBRG, disponível para consulta em www.dgsi.pt, para que se possa concluir que um determinado acto é meramente confirmativo, “importa que se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos: a) que o acto confirmado fosse lesivo; b) que tal ato fosse do conhecimento do interessado; c) que entre o acto confirmado e o ato confirmativo haja identidade de suje ito, de objeto e de decisão”.
Assim, e à luz da jurisprudência unânime que sobre a matéria se debruçou, para que um acto possa ser considerado confirmativo é necessário que se verifique: identidade de sujeitos; identidade do objecto e identidade da decisão.
Em relação aos sujeitos, não se levantam quaisquer questões nestes autos: mantêm-se iguais o autor e o destinatário dos actos praticados (sem prejuízo da reestruturação ocorrida no seio da Administração, que para este efeito é irrelevante).
Da mesma forma, não subsistem dúvidas de que o sentido da decisão é precisamente o mesmo: em todos os casos, decidiu-se pela rescisão do contrato celebrado entre o Autor e a entidade demandada.
A discussão colocar-se-á ao nível da identidade de objecto.
Confrontado o teor do acto que corresponde à decisão da primeira reclamação apresentada pelo Autor, verifica-se que é mantido o sentido da decisão de rescisão do contrato celebrado entre o Autor e o IFADAP.
Quanto ao acto que corresponde à decisão da segunda reclamação apresentada pelo
Autor, verifica-se que neste caso foi feita a análise da planta topográfica apresentada em anexo à reclamação do Autor e mantida a decisão de rescisão.
Este último acto impugnado apoia-se em informação dos serviços na qual se analisam os fundamentos da reclamação, pronúncia feita em sede de contraditório, e avalia dos elementos probatórios que acompanharam e instruíram tal procedimento de reclamação e onde se rebate a argumentação que havia sido expendida neste quadro e com a qual o Autor pretendia sustentar a ilegalidade da decisão reclamada, para se concluir no sentido de que as alegações do aqui Autor não aduziram quaisquer argumentos de facto e de direito que permitissem a alteração da decisão que lhe fora anteriormente comunicada.
Assim, ao contrário do que invoca o Autor, consideramos que inexiste, no essencial, fundamentação diversa entre os actos em causa. Os pressupostos factuais em que assentam os actos são na sua essência idênticos já que os actos impugnados, sendo proferidos em sede de decisão sobre reclamação quanto ao acto datado de 12.09.2007, tiveram necessariamente que se pronunciar (designadamente o último) sobre a argumentação expendida pelo reclamante e sobre a posição do mesmo uma vez ouvido ao abrigo do princípio do contraditório e pelos documentos que este juntou, sem que daí hajam derivado
o aditamento de novos pressupostos de facto e de direito que alterem ou ampliem a decisão reclamada porquanto a mesma, no essencial, procede ao afastamento da procedência dos vários fundamentos de ilegalidade assacados e da prova que os sustenta para se concluir pela improcedência da reclamação mantendo-se o já anteriormente decidido nos seus estritos termos de facto e de direito – neste sentido, Ac. do TCA Norte de 03.05.2013, proferido no proc. nº 1073/10.3BEAVR, disponível para consulta em www.dgsi.pt.
Em face do exposto, julgo procedente a excepção de inimpugnabilidade dos actos consubstanciados nas decisões do IFAP pelas quais se indeferiram as reclamações por este apresentadas.* A caducidade do direito de acção bem como a inimpugnabilidade do acto impugnado constituem excepções dilatórias, que obstam ao prosseguimento do processo e levam à consequente absolvição da instância, nos termos do artigo 89.º, n.º 1, als. c) e h), do CPTA.* O pedido formulado na alínea a) da petição inicial não configura em pedido autónomo mas antes um pressuposto dos demais pedidos constantes das alíneas b) e c) pelo que, julgada procedente a matéria de excepção invocada, prejudicada fica a sua apreciação.”X Vejamos:
Do artº 27º do CPTA-
Em linha com o Acórdão deste TCAN de 06/11/2015, no proc. 01053/12.4BEAVR, tem vindo este Tribunal, de forma unânime, a considerar que o nº 3 do artigo 40º do ETAF foi revogado na alteração operada pelo DL 214-G/2015, passando a constar do seu nº 1 que os tribunais administrativos de círculo funcionam apenas com juiz singular, excepto nos casos em que a lei processual administrativa preveja o julgamento em formação alargada. A revogação desta norma entrou em vigor no dia seguinte ao da publicação do diploma (03/10/2015), por força do disposto no artigo 15º/4 do citado DL, com a consequente extinção do mecanismo de reclamação para a conferência (para cuja apreciação já não é possível determinar o funcionamento colectivo do tribunal) e também de todas as normas que estavam instrumentalizadas ao funcionamento dessa figura, incluindo o prazo para a respectiva apresentação. Concludentemente, carecem de sentido as conclusões que versam sobre este normativo, que, assim, se desatendem.
Dos demais vícios do saneador sentença -
Resulta dos autos que o Autor, aqui Recorrente, imputou ao acto impugnado os seguintes vícios:
-violação do direito de audiência prévia/princípio da participação;
-falta de fundamentação;
-erro sobre os pressupostos de facto;
-violação dos princípios da actuação administrativa e da violação de lei subdividido:
-violação do princípio da liberdade de iniciativa económica,
-violação do princípio da proporcionalidade,
-violação dos princípios da justiça, da imparcialidade e da boa-fé,
-violação do regime previsto nos artigos 325° e 333° do Código dos Contratos Públicos,
-violação do disposto no art° 121° do CPA - vide a petição inicial.
Por outro lado, decorre da contestação que o Réu/ Recorrido opôs à pretensão daquele as excepções de caducidade do direito de acção e de inimpugnabilidade do acto administrativo a que respeitam os presentes autos.
Por último o Tribunal a quo, depois de caracterizar os vícios imputados pelo Autor/Recorrente ao acto impugnado, como geradores de anulabilidade (e não de nulidade), e obedecendo aos critérios contidos no artº 608º do NCPC, conheceu, apreciou e decidiu aquelas excepções, em conformidade com a factualidade tida por provada - designadamente em conformidade com o facto de o A./Recorrente ter sido notificado em 14/09/2007, do ofício do Instituto com a referência 2546/DINV/SAG/2007, culminado com a prolação de Decisão Final que julgou verificadas as apontadas excepções dilatórias e, em consequência, absolveu a entidade demandada da instância.
Este despacho, além de assente nos factos supra elencados, guiou-se pelos normativos aplicáveis e seguiu o entendimento da jurisprudência em situações análogas à dos autos.
Resulta por isso, que o conhecimento, apreciação e decisão de todas as demais questões que o A./Recorrente pretendia ver apreciadas na acção ficaram prejudicas pela solução de procedência das duas referidas excepções.
Na verdade, tendo o A./Recorrente sido notificado em 14/09/2007(4) da Decisão Final do Instituto documentada no ofício com a referência 2546/DINV/SAG/2007, de 14/09/2007, e nos termos do qual o Instituto lhe determinou a devolução a quantia de €110.476,55, tidos por indevidamente recebidos, o mesmo poderia ter impugnado contenciosamente o acto administrativo então notificado através da acção administrativa especial prevista no artº 46º do CPTA, o que não fez.
Por essa razão, tal acto administrativo consolidou-se na ordem jurídica com força de caso decidido ou de caso resolvido a partir do termo do prazo legalmente previsto para a sua impugnação contenciosa (3 meses a contar da notificação ao A./Recorrente).
Encontrando-se o acto administrativo consolidado na ordem jurídica com força de caso decidido ou de caso resolvido desde o termo do prazo legalmente previsto para a sua impugnação contenciosa, tal acto administrativo é contenciosamente inimpugnável.
De acordo com o disposto no nº 1 artº 608º do CPC, sob a epígrafe “Questões a resolver - Ordem do julgamento“, Sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 278.º, a sentença conhece, em primeiro lugar, das questões processuais que possam determinar a absolvição da instância, segundo a ordem imposta pela sua precedência lógica, sendo que de acordo com o disposto no nº 2 deste preceito, o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras.
A decisão recorrida observou estritamente o disposto neste preceito processual, sendo que, em virtude do julgamento de procedência das excepções de caducidade do direito de acção e da inimpugnabilidade do acto, (excepções essas que, apesar de terem sido suscitadas pelo Réu na contestação, sempre seriam de conhecimento oficioso), o conhecimento, apreciação e decisão das demais questões invocadas na PI, ficaram prejudicadas pela solução das mencionadas excepções.
Como tal, o saneador sentença recorrido, que absolveu o Réu da instância, não merece censura alguma.
A transcrição que dela fizemos atesta que está alicerçada, quer em termos de facto quer de direito.
A ser assim e a contrario sensu, têm de improceder as conclusões da alegação, tanto ao nível da invocada negação ao direito probatório como da nulidade por omissão de pronúncia.
Quanto ao 1º fundamento, alega o Recorrente que existia matéria de facto controvertida, o que obrigaria, necessariamente, à abertura de um período de produção de prova.
Ora, a produção de prova testemunhal/pericial arrolada pelas partes está dependente da constatação da sua “necessidade” para a decisão da causa segundo o juízo de aferição do julgador, pelo que, não constituindo uma formalidade legal vinculadamente imposta pelo CPTA, a sua preterição não consubstancia uma nulidade.
Segundo o artigo 87º do CPTA:
1-Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz ou relator, que profere despacho saneador quando deva: a) Conhecer obrigatoriamente, ouvido o autor no prazo de 10 dias, de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo; b) Conhecer total ou parcialmente do mérito da causa, sempre que, tendo o autor requerido, sem oposição dos demandados, a dispensa de alegações finais, o estado do processo permita, sem necessidade de mais indagações, a apreciação dos pedidos ou de algum dos pedidos deduzidos, ou, ouvido o autor no prazo de 10 dias, de alguma excepção peremptória; c) Determinar a abertura de um período de produção de prova quando tenha sido alegada matéria de facto ainda controvertida e o processo haja de prosseguir. (negrito nosso).
No caso posto o despacho saneador foi proferido ao abrigo daquela alínea a).
As testemunhas não poderiam ser ouvidas quanto ao mérito da causa, atenta a caducidade do direito que o Autor pretendia fazer valer.
De todo o modo, o indeferimento da produção de prova testemunhal ou outra, ao abrigo do disposto no citado artº 87º/1/alínea c) do CPTA, apenas seria susceptível de consubstanciar erro de julgamento na medida da eventual deficiência do juízo valorativo que a dispensou. Não consubstanciaria uma nulidade processual à luz do artº 195º do CPC - omissão de um acto ou formalidade que a lei prescreva - pois que o CPTA não estabelece a obrigatoriedade de produção de prova (testemunhal ou outra), antes confere ao juiz o poder de avaliar/ajuizar da necessidade da sua produção. Tal equivale a dizer que a produção de prova testemunhal/pericial arrolada está dependente da constatação da sua “necessidade” para a decisão da causa segundo o juízo de aferição do julgador, pelo que, não constituindo uma formalidade legal vinculadamente imposta pelo CPTA, a sua preterição não consubstancia uma nulidade, nem integra o catálogo de “nulidades da sentença” previstas no artº 615º do CPC.
A nulidade prevista na alínea d) do nº 1 do artº 615º do Código de Processo Civil (CPC), ex vi artº 1º do CPTA, está directamente relacionada com o comando constante do nº 2 do artº 608º do CPC, segundo o qual o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, o que, ora sucedeu.
Tal abrange toda a panóplia de questões suscitadas, mormente a atinente à falta de audiência prévia e à suposta violação dos comandos contidos na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia ou dos preceitos constitucionais atinentes à livre iniciativa económica privada.
Dir-se-á, ainda que nem o Réu/Recorrido exerceu qualquer poder sancionatório ou o saneador sentença o secundou. Este limitou-se a conhecer as arguidas excepções (que, apesar de terem sido suscitadas na contestação, são de conhecimento oficioso).
Falece, assim, toda a posição do Recorrente.
DECISÃO
Pelo exposto, nega-se provimento aos recursos.
Custas pelo Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 28/04/2017
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Frederico Branco
Ass.: Rogério Martins
_______________________________
1 Em Lições de Direito Processual Administrativo, 2.ª Ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2008; pp. 122 e segs.
2 de acordo com o Parecer n.º 43/47 do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, “o momento da perfeição do acto fornece (…) o critério temporal para a determinação da lei aplicável: aplicar-se-á a velha ou a nova lei, conforme aquele momento for anterior ou posterior ao começo da vigência desta”.
3 Constituição da República Portuguesa Anotada, I vol. 4ª edição, Coimbra, págs. 415-416.
4 Temos para nós que as decisões do IFAP, comunicadas ao Autor a 14 de julho de 2011 e a 25 de julho de 2011, pelas quais se indeferiram as reclamações apresentadas por aquele revestem natureza meramente confirmativa do acto (final) de 14/09/2007, sem eficácia externa, constituindo meras respostas às reclamações apresentadas, sendo, por isso, irrecorríveis.
(«Na dogmática jurídico-administrativa portuguesa, no âmbito da conceptualização do acto administrativo, consideram-se "actos confirmativos" os actos que mantêm um acto administrativo anterior, exprimindo concordância com ele e recusando a sua revogação ou modificação» - ac. deste TCAN, de 26/06/2008, proc. 01113/06.0BEBRG. O acto confirmativo nada inova, antes mantém integralmente o acto anterior.
“Nos termos do art.º 51.º, n.º 1 do CPTA são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos e interesses legalmente protegidos.
O acto impugnado carece de autonomia funcional porque a lesão do direito da A., a existir, ocorre na altura da prática do acto confirmado, que lhe foi notificado em …… – neste sentido, cfr. Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, CPA, anotado e comentado, 5ª ed., pág. 560 e Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. I, pág. 452.
A impugnabilidade do acto confirmativo depende de o acto confirmado se ter tornado ou não oponível aos interessados. Assim, tendo sido notificado o acto confirmado - produzindo efeitos jurídicos externos - era este o acto susceptível de impugnação nos termos previstos no art.º 51.º, n.º 1 do CPTA (neste sentido, cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentários ao CPTA, 2005 pág. 272.) |
