Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01093/08.8BEVIS

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	10/29/2009

Tribunal:	TAF de Viseu

Relator:	Drº José Augusto Araújo Veloso

Descritores:	SIADAP ACTO IMPUGNÁVEL RECLAMAÇÃO ACTO HOMOLOGAÇÃO

Sumário:	No SIADAP [Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública] consagrado na Lei nº10/2004 de 22.03 e no Decreto Regulamentar nº19-A/2004 de 14.05, adaptado à administração local através do Decreto Regulamentar 6/2006 de 20.06, a reclamação do acto de homologação da avaliação de trabalhador autárquico é necessária, constituindo decisão administrativa contenciosamente impugnável.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	09/08/2009
Recorrente:	C...
Recorrido 1:	Município de Oliveira de Azeméis
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Concedido provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Conceder provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
C… – residente na rua …, Santa Joana, Aveiro - interpõe recurso jurisdicional da decisão judicial proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Viseu – em 140.11.2008 – que absolveu da instância o MUNICÍPIO DE OLIVEIRA DE AZEMÉIS [MOA] por ter considerado como inimpugnável o despacho de 16.04.2008 do Presidente da respectiva Câmara Municipal [CMOA] - a decisão judicial recorrida [saneador/sentença] foi proferida em acção administrativa especial na qual a ora recorrente demanda o MOA pedindo ao tribunal que anule o despacho de 16.04.08 do Presidente da CMOA que indeferiu a sua reclamação e, assim, manteve a homologação da sua avaliação de desempenho relativa ao ano de 2007, e profira decisão que, dando provimento à sua reclamação, a classifique de excelente, ou muito bom, ou, pelo menos bom, ou, ainda, supra a sua avaliação de 2007 por ponderação curricular.
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
a) Por despacho nº12/2008 de 16.04.2008, o Senhor Presidente da Câmara de Oliveira de Azeméis indeferiu a reclamação da homologação da avaliação de desempenho do ano de 2007;
b) Na presente acção veio a autora [recorrente] pedir a anulação do referido despacho e a sua substituição por outro que desse provimento à sua reclamação, classificando-a com excelente ou [pelo menos] com muito bom ou bom;
c) Sem prescindir, caso o tribunal entendesse ser anulável o procedimento, pediu a autora que a sua avaliação de 2007 fosse suprida por ponderação curricular;
d) Mais pediu a autora a condenação do demandado em custas e procuradoria condigna;
e) Entendeu, apesar de tudo, o tribunal a quo julgar procedente a excepção de inimpugnabilidade do acto impugnado, com a consequente absolvição da instância do MOA, sem se pronunciar quer sobre o objecto da causa, quer sobre a intempestividade da acção;
f) Há uma incorrecção na matéria de facto dada como provada na sentença recorrida que deverá ser alvo de correcção;
g) Tal como consta do documento ora junto [documento nº01], que já consta dos autos, no fim da petição inicial, a recorrente deu entrada da petição inicial no Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu a 23.07.2008 através de fax, ao abrigo do artigo 150º nº2 alínea c);
h) Pelo que, no ponto J dos factos provados da sentença recorrida, deveria constar a data de 23.07.2008 como data da propositura da acção, uma vez que entregou o original da petição no prazo de cinco dias;
i) O tribunal a quo entende [erradamente] que “o acto impugnado é um acto meramente confirmativo de um acto anterior contenciosamente recorrível, impugnável contenciosamente nos termos do disposto no artigo 53º nº1 do CPTA”, sustentando que o acto impugnado deveria ser, sim, o acto de homologação da avaliação de desempenho da autora;
j) A recorrente impugnou o indeferimento da reclamação por si interposta, porque só com esse despacho é que se concluiu o seu processo de avaliação de desempenho;
k) A fase de reclamação é obrigatória antes do uso da impugnação judicial;
l) Veja-se, quanto ao recurso hierárquico necessário, a opinião de Soledade Ribeiro, Jaime Alves e Sílvia Matos, em Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública anotado, Almedina, 2006, a páginas 56: “Salienta-se, finalmente, a obrigatoriedade de reclamar antes de interpor recurso hierárquico do acto de homologação da avaliação atribuída…” ;
m) E páginas 59: “Deve notar-se, antes de analisarmos a questão da aplicabilidade desta norma ao processo avaliativo, que este comporta regulamentação específica, nomeadamente ao nível do recurso hierárquico necessário do acto de homologação da avaliação do desempenho a interpor junto do membro do governo competente” ;
n) O artigo 73º nº1 da Lei nº66-B/2007, de 28 de Dezembro [novo SIADAP], diz expressamente que “do acto de homologação e da decisão sobre reclamação cabe impugnação administrativa, por recurso hierárquico ou tutelar, ou impugnação jurisdicional, nos termos gerais”;
o) É, pois, de concluir que a nova lei passou a atribuir um carácter facultativo à reclamação para o dirigente máximo do serviço;
p) E que veio salientar a recorribilidade e a impugnabilidade do acto de decisão sobre a reclamação;
q) Ora, nos termos do disposto na alínea d) do nº2 do artigo 14º do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, de 14 de Maio, em conjugação com o artigo 4º nº1 alínea c) e com o artigo 7º do Decreto Regulamentar nº6/2006, de 20 de Junho, após parecer do Conselho Coordenador de Avaliação [doravante CCA], foi proferido o despacho nº12/2008, do Senhor Presidente da Câmara, que a recorrente impugnou judicialmente;
r) O Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública [SIADAP] é um procedimento que abarca diversas fases, sendo a homologação da avaliação de desempenho apenas uma delas, nos termos dos artigos 13º da Lei nº10/2004, de 22 de Março, e 22º do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, de 14 de Maio, aplicáveis à Administração Local pelo Decreto Regulamentar nº6/2006, de 20 de Junho;
s) Posto isto, uma vez homologada a avaliação, esta só se consolida na esfera jurídica do avaliado se o mesmo dela não reclamar no prazo de 5 dias;
t) O despacho que decidiu o indeferimento da reclamação é, pois, impugnável, porque constitui o último trâmite do processo de avaliação [SIADAP] e é, por si só, lesivo dos interesses da recorrente;
u) O acto recorrido não é meramente confirmativo, no sentido que lhe é dado pelo Professor Marcello Caetano, de acto que se limita a repetir um acto administrativo anterior, sem nada acrescentar ou retirar do seu conteúdo;
v) Neste sentido, veja-se o Acórdão do STA de 01.02.2005, recurso nº0971/04: “Para que um acto se possa considerar confirmativo de outro, torna-se necessário não só que tenham por pressupostos a mesma situação fáctica e o mesmo regime jurídico, mas também que em ambos seja utilizada a mesma fundamentação. Assim, não tem carácter meramente confirmativo o despacho de indeferimento de uma reclamação apresentada pelo interessado, se na apreciação da reclamação foram apreciados e desvalorizados novos meios de prova, não tidos em conta no primeiro despacho de indeferimento”;
w) De facto, com a reclamação, foram carreadas provas pela ora recorrente, e o próprio CCA, munido dos novos dados fornecidos, ouviu a avaliadora e apreciou de direito os argumentos defendidos por ambas;
x) O despacho impugnado na acção baseou-se na concordância com os fundamentos da Avaliadora e com o parecer do CCA, pelo que tem, necessariamente, fundamentação diferente;
y) Não existe, todavia, identidade da fundamentação, porquanto foram analisadas questões novas colocadas na dita reclamação alvo de apreciação na decisão de indeferimento, apreciando matéria de facto e de direito diferente daquela que foi apreciada no acto de homologação;
z) Posto isto, ainda que o acho homologatório fosse definitivo e recorrível contenciosamente, a nova e distinta motivação afastaria a identidade de fundamentação necessária à figura do acto confirmativo;
aa) A sentença recorrida violou o disposto nos artigos 51º do CPTA e nos artigos 13º da Lei nº10/2004, de 22 de Março, e 22º e 28º do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, bem como o Decreto Regulamentar nº6/2006, de 20 de Junho;
bb) A decisão de absolver da instância foi indevida, pelo que deverá o pedido da recorrente ser apreciado até final, concedendo-lhe, a final, provimento ao mesmo.
Termina pedindo a revogação da decisão judicial recorrida, e o prosseguimento da acção administrativa impugnatória até final.
O recorrido contra-alegou, pedindo a manutenção do decidido, mas sem formular quaisquer conclusões.
O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] a favor do provimento do recurso jurisdicional.
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados na decisão judicial recorrida:
A- A autora da acção é funcionária da Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis [CMOA], com a categoria de Técnico Superior de 1ª classe – ver documento 1 [ficha de avaliação de desempenho], anexo à petição inicial e constante do processo administrativo [PA];
B- A autora da acção foi avaliada no âmbito do Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública [SIADAP: Lei nº10/2004, de 22.03, Decreto-Regulamentar nº19-A/2004, de 14.05 e Decreto-Regulamentar nº6/2006, de 20.06];
C- Relativamente ao ano de 2007 [referência ao período de 01.01.2007 a 31.12.2007], o avaliador designado para a autora propôs atribuir a classificação de final de 2,9 valores - ver documento 1 [ficha de avaliação de desempenho], ponto 3, junto com a petição inicial;
D- A referida avaliação foi homologada por despacho do Presidente da CMOA, datado 15.03.2008 - documento nº1, ponto 5.2., junto com a petição inicial;
E- A autora tomou conhecimento da homologação/despacho do Presidente da CMOA relativo à sua avaliação em 26.03.2008 - documento nº1, ponto 5.3., junto com a petição inicial;
F- Em 31.03.2008, a autora apresenta reclamação do despacho de homologação da referida avaliação para o Presidente da CMOA - artigo 28º do Decreto-Regulamentar nº19-A/2004 e artigo 7º alínea a) do Decreto -Regulamentar nº6/2006 – ver documento nº4 junto com a petição inicial e folhas do PA;
G- O Presidente da CMOA, por despacho de 16.04.2008 negou provimento à reclamação mantendo a classificação final atribuída – ver documento nº4 junto com a petição inicial e constante do PA;
H- Consta do referido despacho o seguinte:
[...]
– Apreciada a mesma, foi pelo Conselho Coordenador de Avaliação emitido parecer de indeferimento, conforme cópia que se anexa, respeitante ao Anexo nº12, a que se refere a acta nº9 - Parecer nº12/008.
Em face do exposto, no uso da minha competência própria ao abrigo do artigo 68º nº2 alínea a) da Lei nº169/99, de 18 de Setembro, do artigo 14º nº1 e nº2 alínea d) do Decreto-Regulamentar nº19-A/2004, de 14 de Maio, conjugado com o nº2 do artigo 4º do Decreto-Regulamentar nº6/2006 de 20 de Junho, e por concordar com os fundamentos invocados pela avaliadora na Informação e com o Parecer subscrito pelo Conselho Coordenador de Avaliação, não dou provimento à Reclamação e mantenho a classificação final atribuída”;
I- A autora foi notificada em 22.04.2008 deste despacho que negou provimento à reclamação – ver folhas do PA;
J- A presente acção foi proposta em 24.07.2008.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 9ª edição, páginas 453 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. A autora pediu ao TAF de Viseu que anulasse o despacho de 16.04.2008 do Presidente da CMOA que lhe indeferiu reclamação que para ele interpôs do despacho que homologou a respectiva avaliação de desempenho referente ao período de 01.01.2007 a 31.12.2007.
Para tal, imputa ao acto impugnado vício de violação de lei, por aplicação de critérios desadequados e por outras razões substantivas e formais.
O TAF de Viseu, em sede de despacho saneador, e conhecendo de excepção dilatória suscitada pelo MOA, considerou o acto objecto da acção como contenciosamente inimpugnável, e absolveu o réu da instância.
Desta decisão judicial vem discordar a autora que, agora como recorrente, lhe imputa erros de julgamento.
São apenas esses erros de julgamento que constituem o objecto deste recurso jurisdicional.
III. A recorrente começa por apontar uma alegada incorrecção na sentença recorrida, nomeadamente no seu ponto J [ver matéria de facto acima provada], porque, face ao que consta do articulado inicial, este não teria dado entrada no TAF de Viseu no dia 24.07.2008 mas antes no dia 23.07.08, data em que foi enviado por fax.
Constata-se, efectivamente, que a autora enviou para tribunal a petição inicial através de fax emitido no dia 23.07.08 entre as 19H34 e as 19H56 [ver folhas 2 a 50 (fundo) do suporte físico dos autos]. E que o TAF de Viseu pôs na primeira página desse articulado o carimbo de entrada com a data de 24.07.2008 [ver folha 2 (cimo) do suporte físico dos autos].
Ora, conjugando estes dois factos, documentalmente provados, com o que foi dado como provado no referido ponto J, teremos de concluir que estamos perante erro de julgamento sobre a matéria de facto, não só porque o dizer-se que a acção foi proposta em 24.07.08 é em si mesmo conclusivo, mas também porque essa conclusão omite parte da factualidade relevante para que possa ser tirada [ver artigo 150º nº1 e nº2 alínea c) do CPC ex vi 1º CPTA]. Sendo que este erro de julgamento de facto pode ser alterado por este tribunal [ver artigo 712º nº1 alínea a) do CPC ex vi 140º do CPTA].
Assim, e na decorrência do exposto, decidimos alterar o ponto J da matéria de facto provada para o seguinte texto: A petição inicial desta acção foi enviada para o TAF de Viseu, mediante fax, em 23.07.08 entre as 19H34 e as 19H56, tendo-lhe sido aposto carimbo de entrada na Secção Central desse TAF com data de 24.07.08.
Com esta abrangência, procede, pois, o erro de julgamento de facto invocado pela recorrente.
IV. Passemos ao erro de julgamento de direito.
Como resulta da decisão judicial recorrida [saneador/sentença], o TAF de Viseu considerou inimpugnável o acto que indeferiu a reclamação da homologação em causa, essencialmente por ter entendido que essa reclamação tem natureza facultativa.
Assim, em seu entender, porque é facultativa a reclamação, a homologação será acto administrativo com eficácia externa, portanto impugnável, passando aquela, quando concorda simplesmente com o teor da homologação, a acto meramente confirmativo da mesma.
Foi com fundamento nesta construção jurídica, e por considerar que este indeferimento da reclamação seria meramente confirmativo, que o julgador a quo concluiu pela sua inimpugnabilidade.
Mas este julgamento não é correcto.
Recordemos, a propósito, uma vez que o regime legal aplicável é exactamente o mesmo, aquilo que já dissemos num outro acórdão também por nós relatado [AC TCAN de 02.07.2009, Rº708/07.0BECBR]:
[…] Desenhadas as duas teses em confronto ponderemos o regime legal que é aplicável ao caso de avaliação em discussão.
Atento o período de avaliação de desempenho aqui em causa, é aplicável ao presente caso o SIADAP [Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública] consagrado na Lei nº10/2004 de 22.03 e no Decreto Regulamentar nº19-A/2004 de 14.05, adaptado às especificidades da administração local pelo Decreto Regulamentar nº6/2006 de 20.06 [note-se que a Lei nº10/2004 e o Decreto Regulamentar nº19-A/2004 foram revogados pela Lei nº66-B/2007 de 28.12, actualmente em vigor].
Decorre dos artigos 13º e 14º daquela Lei nº10/2004, dos artigos 22º, 28º e 29º do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, e dos artigos 1º e 7º do Decreto Regulamentar nº6/2006, que do acto de homologação da avaliação de trabalhador autárquico cabe reclamação necessária a interpor para o presidente da câmara municipal respectiva [segundo o artigo 13º referido o procedimento de avaliação dos recursos humanos compreende as seguintes fases: a) Definição de objectivos e resultados a atingir; b) Auto-avaliação; c) Avaliação prévia; d) Harmonização das avaliações; e) Entrevista; f) Homologação; g) Reclamação; h) Recurso hierárquico; segundo o artigo 14º referido o prazo para apresentação de reclamação do acto de homologação é de 5 dias úteis, a contar da data do seu conhecimento, devendo a respectiva decisão ser proferida no prazo máximo de 15 dias [nº1]; o prazo para interposição de recurso hierárquico é de 5 dias úteis a contar da data do conhecimento da decisão da reclamação [nº2]; a decisão do recurso deverá ser proferida no prazo de 10 dias úteis contados da data da sua interposição [nº3]; segundo o artigo 22º referido o processo de avaliação comporta as seguintes fases: a) Auto-avaliação; b) Avaliação prévia; c) Harmonização das avaliações de desempenho; d) Entrevista com o avaliado; e) Homologação; f) Reclamação para o dirigente máximo do serviço; g) Recurso hierárquico; segundo o artigo 28º referido após tomar conhecimento da homologação da sua avaliação, o avaliado pode apresentar reclamação por escrito, no prazo de 5 dias úteis, para o dirigente máximo do serviço [nº1]; a decisão sobre a reclamação será proferida no prazo máximo de 15 dias úteis, dependendo de parecer prévio do conselho de coordenação da avaliação [nº2]; o conselho de coordenação da avaliação pode solicitar, por escrito, a avaliadores e avaliados, os elementos que julgar convenientes [nº3]; segundo o artigo 29º referido da decisão final sobre a reclamação cabe recurso hierárquico para o membro do Governo competente, a interpor no prazo de 5 dias úteis contado do seu conhecimento [nº1] […]; segundo o artigo 1º referido a Lei nº10/2004, de 22 de Março, aplica-se com as adaptações resultantes do presente decreto regulamentar aos funcionários, agentes e demais trabalhadores dos municípios e respectivos serviços municipalizados, das freguesias e das entidades intermunicipais a que se referem as leis nº10/2003 e nº11/2003, ambas de 13 de Maio, bem como ao seu pessoal dirigente de nível intermédio, quando exista [nº1]; o disposto no Decreto Regulamentar nº19-A/2004, de 14 de Maio, é também aplicável aos trabalhadores das entidades referidas no número anterior, com as adaptações constantes do presente decreto regulamentar [nº2]; finalmente, segundo o referido artigo 7º as referências feitas ao dirigente máximo do serviço ou organismo na Lei nº10/2004, de 22 de Março, bem como no Decreto Regulamentar nº19-A/2004, de 14 de Maio, consideram-se feitas, para efeitos de aplicação do presente decreto regulamentar: a) Ao presidente da câmara municipal, nos municípios; […].
Esta conclusão jurídica, que não é, aliás, posta em causa pelas teses em confronto, pelo menos de uma forma expressa, cremos ser a que se impõe no caso de avaliação de desempenho em análise, e isto não obstante a mudança de paradigma de impugnabilidade que emerge do CPTA.
Efectivamente, não esquecemos que o legislador do CPTA quis assegurar a tutela jurisdicional efectiva, afastando obstáculos que à realização prática deste princípio ainda vinham sendo colocados pelo anterior contencioso administrativo, não obstante o afã actualista da jurisprudência que, baseando-se na Lei Fundamental [artigo 268º nº4 CRP], passou a sobrepor o critério da lesividade ao da tripla definitividade que, elaborado pela doutrina, tinha obtido acolhimento no artigo 25º da LPTA. Assim, mediante o artigo 51º nº1 do CPTA o legislador, em 2004, afastou os pressupostos da definitividade e da lesividade como condições de acesso à justiça administrativa, admitindo [explicitamente] a impugnação de todos os actos dotados de eficácia externa, mesmo anteriores a decisão final e mesmo não lesivos [segundo o artigo 51º nº1 CPTA ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos]. O acto administrativo contenciosamente impugnável passou, pois, a ser o dotado de eficácia externa, tendo a lesividade [subjectiva] sido remetida para mero critério, talvez o mais importante, de aferição dessa impugnabilidade [ver, a respeito desta mudança de paradigma, Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2003, página 117; e na jurisprudência, entre outros, AC TCAN de 20.09.2007, Rº1503/05.BEPRT, em que também fomos Relator].
Apesar desta mudança de paradigma de impugnabilidade, cremos que não foi afastada, pelo menos de forma total, a possibilidade de ocorrerem situações de impugnação graciosa necessária, sejam eles reclamações, recursos hierárquicos ou recursos tutelares. Questão é que essa imposição de esgotamento dos meios graciosos, para se poder aceder à impugnação contenciosa, resulte expressamente da lei. Assim foi entendido num muito recente aresto do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, onde se sumaria que o artigo 51º nº1 do CPTA, introduzindo um novo paradigma de impugnação contenciosa de actos administrativos lesivos, convive com a existência de impugnações administrativas necessárias, não só quando a própria lei o disser expressamente, como também em todos os casos, anteriores à vigência do CPTA, que contemplavam impugnações administrativas, previstas na lei, comummente tidas como necessárias [AC STA/Pleno de 04.06.2009, Rº0377/08; sobre o tema ver, também, Mário Aroso de Almeida, Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2ª edição, páginas 139 e seguintes, e José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 5ª edição, página 279].
Resulta, pois, que a existência de reclamações ou impugnações graciosas de natureza necessária dependerá, fundamentalmente, de lei posterior ao CPTA [01.2004], que abrindo excepções à regra geral do seu artigo 51º nº1, afaste a possibilidade de impugnação contenciosa imediata.
Comungamos da fundamentação que obteve vencimento neste aresto [note-se que o mesmo teve 4 votos de vencido], para a qual remetemos, com a devida vénia. Acrescentamos, porém, com decisiva relevância para o nosso caso concreto, que temos para nós não ser necessário a lei dizer, formalmente, que a reclamação ou a impugnação graciosa tem natureza necessária, para que esta se imponha ao intérprete, antes bastando, para tal, que essa natureza necessária resulte indelével da interpretação da lei [artigo 9º do CC]. E é isso mesmo que cremos ocorrer no presente caso, tendo em conta o sentido e alcance do texto legal, imposto pela presunção de um legislador que consagrou as soluções mais acertadas e exprimiu o seu pensamento em termos adequados.
Como é sabido, o poder de reclamar de um acto administrativo é a regra geral [artigo 161º nº1 do CPA], motivo pelo qual se estranharia que o legislador do SIADAP [artigos 13º g) Lei nº10/2004, 22º f) DR nº19-A/2004, e 1º DR 6/06] viesse permitir algo que já era permitido. Isso faria pouco sentido, e seria pouco compatível com a figura de legislador que a lei impõe. Para além disso, a interpretação da reclamação em referência como necessária é a que melhor se compatibiliza com o texto legal, o qual não prescreve que o procedimento de avaliação pode compreender mas sim que o procedimento de avaliação compreende as seguintes fases [ver corpo do artigo 13º da Lei nº10/2004 e do artigo 22º do DR nº19-A/2004]. E é neste exacto sentido que se tem vindo a pronunciar alguma jurisprudência do STA: […] quando a lei prevê, em termos expressos, uma reclamação graciosa, inserida em determinado trâmite a seguir no respectivo processo, impõe-se considerá-la, na falta de outra explicação adequada resultante da lei, como reclamação necessária, constituindo pressuposto do uso de ulterior meio de impugnação contenciosa [ver AC STA de 02.12.99, Rº45243; AC STA de 17.01.2001, Rº40567; AC STA/Pleno de 25.05.05, Rº1652/02; e AC STA de 19.12.2006, Rº825/06].
Impõe-se ao intérprete, portanto, concluir que a reclamação do despacho de homologação prevista no SIADAP de 2004, publicado e entrado em vigor em pleno domínio do CPTA, configura reclamação necessária, a qual culmina o procedimento de avaliação dos recursos humanos no âmbito da administração autárquica [ver, neste sentido, AC TCAN de 07.02.2008, Rº366/06.9BEPRT, de que também fomos Relator].
No que respeita a este último segmento da conclusão, convém sublinhar que por inexistência de vínculo hierárquico entre os órgãos autárquicos e o Estado [sem prejuízo da chamada tutela de legalidade], não poderá ser configurado, no âmbito da avaliação de desempenho em causa, o recurso hierárquico necessário para o membro do Governo competente [artigos 13º alínea h) da Lei nº10/2004, 22º alínea g) e 29º do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, 235º, 237º e 242º da CRP], sendo certo que deixou de ser previsto neste SIADAP 2004 o antigo recurso hierárquico impróprio necessário para o órgão colegial que o autor da homologação integrava [artigo 176º nº2 do CPA], e ainda que o recurso tutelar só existe, de acordo com o artigo 177º nº2 CPA, nos casos expressamente previstos pela lei [artigo 39º do Regulamento da Classificação de Serviço na Função Pública, constante do Decreto Regulamentar nº44-B/83 de 01.06, e artigo 6º nº1 do Decreto Regulamentar nº45/88 de 16.12, que adaptou aquele primeiro à administração autárquica. Note-se que o DR nº44-B/83 foi revogado pela Lei nº10/2004, e o nº45/88 foi revogado pelo Decreto Regulamentar nº6/2006]. […]
Assente, pois, que a reclamação do despacho de homologação da avaliação de desempenho que foi feita à trabalhadora autárquica tem natureza necessária, importa retirar que o despacho impugnável em tribunal, porque dotado de eficácia externa, lesiva da avaliada, é o despacho que decidiu a dita reclamação, na medida em que a sua interposição necessária acarretou a suspensão dos efeitos daquele [ver artigo 163º nº1 CPA]. Mas, sublinhe-se, dizer isto não significa estabelecer uma separação rígida entre os dois actos, pois que, ou a reclamação é atendida, e assim substituída a primitiva avaliação pela actual, ou a reclamação é desatendida, mantendo-se a homologação reclamada, que é absorvida por este acto final e nele encontra a sua eficácia externa.
De qualquer modo, sempre a decisão da reclamação constituirá uma decisão de avaliação final, que poderá ser autónoma, se revoga e substitui a homologada, ou de mera manutenção desta última. Em caso de manutenção, a avaliação homologada será objecto mediato da impugnação contenciosa da decisão de reclamação, sendo que a esta poderão ser imputados, também, vícios que lhe sejam próprios.
Assim, no SIADAP 2004, o acto de homologação da avaliação de desempenho apenas constituirá acto final do procedimento no caso do trabalhador avaliado se conformar com a avaliação homologada. Se dela reclamar, o acto de homologação assumirá um papel de acto procedimental, passando a ser acto final do respectivo procedimento de avaliação, com eficácia externa, contenciosamente impugnável, a decisão da reclamação.
Face ao exposto, deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogada a decisão judicial recorrida, e ordenado que o processo baixe ao TAF de Viseu, para aí prosseguir a sua normal tramitação, caso nada mais obste a tal.
DECISÃO
Nestes termos, decidem os juízes deste tribunal, em conferência, o seguinte:
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, revogar a decisão judicial recorrida;
- Ordenar que o processo baixe ao tribunal de primeira instância, para aí prosseguir a sua normal tramitação, caso nada mais obste a tal.
Custas pelo recorrido, com taxa de justiça reduzida a metade – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 29 de Outubro de 2009
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia