| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1 – RELATÓRIO
Sindicato dos Inspectores da Educação e do Ensino vem interpor recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, datada de 7 de Março de 2016 e que julgou parcialmente procedente a acção administrativa comum intentada contra o Ministério da Educação, onde era requerido que devia:
a) Ser reconhecido e declarado que por força do disposto no n.º 1 do artigo 10.° do DL n.º 106/98, de 24 de abril, os associados do A. que opor motivo de serviço estejam deslocados até 20Km do seu domicílio necessário e não disponham de transporte (ou não estejam autorizados a utilizá-lo) para vir almoçar ao seu domicílio necessário ou em local onde exista um refeitório dos serviços onde possam almoçar, têm direito a serem abonados pelo Réu com um suplemento de ajudas de custo no valor de 25% do valor da ajuda de custo diária;
b) Ser reconhecido e declarado que por força do disposto nos artigos 18.° a 22.° do DL n.º 106/98, de 24 de abril, o transporte que permita aos associados do A. efectuar a sua refeição no seu domicílio necessário terá que ser algum dos previstos nestas normas, com os efeitos nela cominados em termos de responsabilidade pelos custos;
c) Ser condenada a entidade demandada a proceder ao pagamento do valor de 25% da ajuda de custo diária, sempre que os associados do A. estejam deslocados por motivos de serviço até 20Km do domicílio necessário e não lhes seja disponibilizado ou autorizado o uso de transporte para almoçarem no seu domicílio necessário ou em refeitórios dos serviços sociais onde possam almoçar.
Em alegações o recorrente apresentou a seguintes conclusões:
1ª Salvo o devido respeito, o aresto em recurso incorre em flagrante erro de julgamento ao julgar apenas parcialmente procedente a acção instaurada pela recorrente contra o Ministério da Educação e da Ciência, considerando procedente a excepção de inimpugnabilidade do acto da Inspecção-Geral de Educação e Ciência, datado de 9 de Maio de 2014 e julgando improcedentes os pedidos formulados nas alíneas a) e c) do petitório.
Em primeiro lugar,
2ª O aresto em recurso incorre em flagrante erro de julgamento ao julgar procedente a exceção de inimpugnabilidade da decisão do Inspetor-Geral – que determina que o pagamento das ajudas de custo peticionadas “…não pode ser efectuado…” – pois a verdade é que tal decisão é claramente lesiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos associados do Recorrente, uma vez que por força de tal interpretação serão indeferidos todos os pedidos de ajuda de custo que estes venham a formular, razão pela qual tal decisão assume claramente a natureza de acto administrativo impugnável.
Em segundo lugar,
3ª A interpretação do artº 10º do DL nº 106/98 sufragada pelo aresto em recurso – ao defender que a atribuição das ajudas de custo ali previstas depende de uma apreciação casuística do dirigente do serviço, nomeadamente quanto à “necessidade” de tal abono – viola frontalmente o princípio constitucional da igualdade, pois permitiria que inspetores em igualdade de circunstâncias recebessem tratamento diferente, apenas em função de uma apreciação que nem sequer assenta em critérios previamente definidos na lei.
Por último,
4ª O aresto em recurso enferma de um claro erro de julgamento ao considerar que o direito às ajudas de custo previstas no artº 10º do DL nº 106/98 depende de uma apreciação casuística do dirigente do serviço, pois se o objectivo da lei é assegurar que o trabalhador não tem qualquer despesa acrescida com o almoço por estar fora do seu domicílio necessário, seria de todo desprovido de sentido que se atribuísse à Administração o poder de livremente decidir se o trabalhador suporta ou não a despesa acrescida que o próprio legislador pretendeu assegurar que não fosse suportada por ele,
5ª Pelo que sempre que os associados do recorrente estejam deslocados até 20 Km do seu domicílio necessário e não disponham de transporte (ou não estejam autorizados a utilizá-lo) para vir almoçar ao seu domicílio necessário (ou a local onde exista um refeitório dos serviços onde possam almoçar), deverão ter direito às ajudas de custo previstas no artº 10º/1 do DL 106/98 – até porque os Inspetores da IGEC – Inspeção-Geral que resulta da fusão das extintas Inspeções-Gerais da Educação e do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior – não recebem qualquer “suplemento de função inspetiva” para eventualmente compensar o tempo de deslocação em serviço entre o seu domicílio profissional autorizado – centro da sua atividade funcional – e outros locais de trabalho onde têm, por ordem superior, de exercer funções inspetivas.
A entidade demandada apresentou contra-alegações com as seguintes conclusões:
I. O presente recurso, interposto da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, insurge-se quanto à improcedência parcial da ação, designadamente quanto à procedência da exceção de inimpugnabilidade do ato e improcedência do pedido ao reconhecimento do direito dos associados do Recorrente serem abonados com um suplemento de ajudas de custo no valor de 25% do valor da ajuda de custo diária, nos termos do n.º 1 do artigo 10.° do DL n.º 106/98, de 24 de abril, e consequente pagamento.
II. Contudo, a interpretação encetada pelo Tribunal a quo não encerra qualquer erro de julgamento, antes pelo contrário, é consentânea com o bloco legal que rege a matéria em dissídio.
III. Em primeiro lugar, o ato que nos presentes autos vem impugnado cinge-se a uma resposta informativa prestada pela Inspeção-Geral de Educação e Ciência, na sequência de um pedido de esclarecimentos do Recorrente e seus associados.
IV. Esta informação consubstancia um ato meramente opinativo, não determina ou define qualquer situação individual e concreta, mormente, dos associados do Recorrente nem, tão pouco, é suscetível de lesar a esfera jurídica daqueles.
V. E como bem decidiu o Tribunal a quo, sendo apenas a prestação de uma informação em resposta a uma solicitação, aquela não integra o conceito de ato administrativo impugnável, previsto no artigo 51.° do CPTA, pelo que a procedência da exceção de inimpugnabilidade do ato não merece qualquer censura, uma vez que não se verifica qualquer erro de julgamento decorrente da interpretação levada a cabo pela sentença recorrida.
VI. Quanto à questão do pedido de reconhecimento ao abono de ajudas de custo no valor de 25% conforme previsto no artigo 10.° n.º 1 do Decreto-Lei n.º 106/98, de 24 de abril, resulta da lei que este pode ser concedido e após apreciação do dirigente do serviço quando não exista transporte que permita aos trabalhadores almoçar no seu domicílio necessário ou nos refeitórios dos serviços sociais a que tenham direito.
VII. Não existe uma total discricionariedade da Administração no que respeita à concessão das ajudas de custo prevista no referido preceito, o que existe é uma margem de apreciação daquela na concessão das ajudas de custo de acordo com os requisitos de que a lei faz depender a atribuição das ajudas de custo.
VIII. Como nas carreiras inspetivas, os respetivos trabalhadores já auferem suplementos remuneratórios previstos na legislação específica para fazerem face às especificidades próprias e inerentes a estas carreiras, reforçada fica a interpretação do Tribunal a quo e que é a legal, de que as ajudas de custo são consagradas para as situações em que inexiste transporte que permita aos trabalhadores almoçar no seu domicílio necessário ou nos refeitórios dos serviços sociais a que tenham direito, e de que podem ser concedidas as referidas ajudas de custo nas deslocações até 20Km do referido domicílio mas após apreciação do dirigente do serviço.
IX. Em suma, não se aceita, como pretende o Recorrente, que seja um direito automático, mas apenas que só nos casos legalmente previstos e desde que verificados os respetivos pressupostos sejam abonadas as ajudas de custo nos termos o artigo 10.° do Decreto-Lei n.º 106/98, de 24 de abril.
X. Isto traduz-se numa apreciação casuística a cargo do dirigente do serviço, não se consubstanciando tal apreciação numa arbitrariedade ou desproporcionalidade como alega o Recorrente.
XI. Assim, será caso a caso, que o dirigente do serviço pondera e aprecia, em concreto, se estão reunidos os pressupostos de que a lei faz depender a atribuição de ajudas de custo.
XII. Esta é a interpretação que o Tribunal a quo encetou relativamente ao n.º 1 do artigo 10.° do Decreto-Lei n.º 106/98, de 24 de abril, pelo que tal interpretação e aplicação do regime legal não se encontram eivadas de qualquer ilegalidade ou vício suscetível de originar a revogação da sentença recorrida.
XIII. Nestes termos, deve ser julgado improcedente o presente recurso jurisdicional.
O Ministério Público, notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA não se pronunciou nos autos.
As questões suscitadas e a decidir resumem-se em determinar:
— se os representados do Autor têm direito a perceber ajudas de custo e se o acto emitido pelo Inspector-Geral é, ou não, impugnável.
Cumpre decidir.
2– FUNDAMENTAÇÃO
2.1 – DE FACTO
Na decisão sob recurso ficou assente o seguinte quadro factual:
Factos Provados:
Com interesse para a decisão da causa, consideram-se provados os seguintes factos:
1. O Autor é um sindicato representativo dos Inspectores da Educação e do Ensino, constando dos respectivos Estatutos, para além do mais, o seguinte:
“Artigo 3.º
Fins
1 – Constituem objectivos do Sindicato:
a) Defender os direitos dos seus associados, quer individualmente quer como grupo profissional;
b) Promover e apoiar acções que visem a melhoria das condições de vida e de trabalho dos seus associados;
c) Colaborar na resolução dos problemas da política da educação e do ensino”
– doc. n.º 1 junto com a petição inicial, a fls. 18 e 19 do processo físico, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido;
2. O Autor solicitou à Inspecção-Geral da Educação e Ciência esclarecimentos quanto às razões pelas quais não estava a ser abonado aos seus associados qualquer importância a título de ajudas de custo nas deslocações em serviço efectuadas até 20 km de distância do seu domicílio necessário – acordo das partes e fls. 56 do processo físico;
3. Por ofício da Inspecção-Geral da Educação e Ciência, datado de 14.04.2014, tendo como assunto Âmbito de aplicação do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 106/98, de 24 de Abril, foram solicitados os seguintes esclarecimentos à Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público:
“Tendo surgido dúvidas no âmbito da aplicação do artigo 10.° do Decreto-Lei n." 106/98, de 24 de abril, solicita-se, em razão da matéria, esclarecimentos dessa Direção-Geral, sobre as seguintes questões:
1. Se o trabalhador, nas deslocações até 20 km, tem direito ope legis ao abono da despesa para almoço previsto no n.º 1 do artigo 10.° do D.L. n.º 106/98, inclusive quando a entidade empregadora pública tenha autorizado a utilização de viatura própria;
2. Não existindo meios de transportes (públicos ou viatura própria) ou existindo os mesmos o tempo gasto na deslocação aos serviços sociais ou ao domicílio necessário excede o razoavelmente exigido, constitui causa excepcional para atribuição do direito:
3. Nas situações em que não se verifica a atribuição do direito ao abono da despesa para almoço previsto no artigo 10.º do D.L. n.º 106/98, se o trabalhador tem direito ao pagamento dos quilómetros efectivamente percorridos ou ao pagamento dos montantes efectivamente despendidos na aquisição dos títulos de transporte, uma vez que o artigo em referência nada refere quanto ao pagamento das despesas atrás referidas
4. Caso o trabalhador tenha direito ao pagamento das despesas efectivamente realizadas (pagamento dos quilómetros efectivamente percorridos ou ao pagamento dos montantes efectivamente despendidos na aquisição dos títulos de transporte) dever-se-á proceder ao desconto do subsídio de refeição, atento o disposto no artigo 6.° do Decreto-Lei n.º 57-B/84, de 20 de fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 76-A/2000, de 5 de maio”.
– fls. 65 e 66 do processo físico, as quais se dão aqui por integralmente reproduzidas;
4. Por ofício da Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público datado de 21.04.2014, tendo como assunto Direito ao abono de ajudas de custo; despesas de transporte, foi informado o seguinte ao Inspector-Geral da Educação e Ciência:
“1 - As questões colocadas traduzem-se em saber se, em que condições e com que consequências é possível atribuir uma parte (25%) da ajuda de custo diária nas deslocações diárias em serviço público até 20 km do domicílio necessário.
2 - O artigo 6° do Decreto-lei nº 106/98, de 24 de Abril, na redacção dada pela Lei nº 66-B/2012, de 31 de Dezembro, determina que:
‘Só há direito ao abono de ajudas de custo nas deslocações diárias que se realizem para além de 20 km do domicílio necessário e nas deslocações por dias sucessivos que se realizem para além de 50 km do mesmo domicílio’.
Por seu turno o artigo 10° do mesmo Decreto-lei na redacção dada pela mesma Lei estatui sob a epígrafe ‘casos especiais’ que:
‘1 - Quando o trabalhador não dispuser de transporte que lhe permita almoçar no seu domicílio necessário ou nos refeitórios dos serviços sociais a que tenha direito pode ser concedido abono para despesa de almoço de uma importância equivalente a 25 % da ajuda de custo diária nas deslocações até 20 km, após apreciação pelo dirigente do serviço.’
3 - Do normativo transcrito vê-se que nas deslocações até 20 km só é legalmente possível autorizar o abono de 25% da ajuda de custo destinada a custear o almoço quando o trabalhador não dispuser de transporte que lhe permita almoçar no seu domicílio necessário ou nos refeitórios dos serviços sociais a que tenha direito. Ora, tendo sido autorizado o uso de veículo próprio, fica ipso facto afastada a hipótese de inexistência de transporte, inexistência essa que constitui o pressuposto do poder discricionário de atribuição do direito à parte da ajuda de custo (25%) destinada a custear o almoço.
4 - Assim, e no que toca às questões colocadas, dir-se-á o seguinte:
4. 1 - O nº 1 do artigo 10° do Decreto-lei n° 106/98 não atribui ope legis ao trabalhador o direito a perceber 25% da ajuda de custo diária. Tal direito, quando existe, exige sempre um acto de intermediação (autorização) praticado no exercício de um poder discricionário do dirigente do serviço.
4. 2 - No exercício do poder discricionário aludido no ponto anterior o autor do acto de autorização deve fazer uma apreciação casuística em que, tendo sempre em vista o interesse público, tomará em conta diversos factores não podendo afirmar-se em abstracto que a mera ponderação do tempo gasto na deslocação ao domicílio necessário ou aos serviços sociais seja, por si só, suficiente para fundamentar o acto autorizador.
4. 3 - A lei não prevê o pagamento de despesas de deslocação para toma de refeições, pelo que tal pagamento não pode ser efectuado.
4. 4 - Não havendo lugar a um direito ao reembolso de despesas efectuadas para toma de refeições, deixa de ter sentido a questão colocada no ponto 4. do ofício em referência, sendo porém de anotar que quando seja autorizado o abono da parte da ajuda de custo respeitante ao almoço deve ser descontado o valor do subsídio de refeição, por força do artigo 6° do Decreto-lei nº 57-B/84 de 20 de Fevereiro”.
– fls. 63 e 64 do processo físico, as quais se dão aqui por integralmente reproduzidas;
5. Em 09.05.2014, foi remetido ao Autor mensagem de correio electrónico por parte do Inspector-Geral da Educação e Ciência, com o seguinte teor:
“A. Em Janeiro de 2013, em sede de lei do Orçamento de Estado, foram alteradas as distâncias que fundamentam o direito à ajuda de custo e à atribuição do abono para despesas de almoço, a saber:
Artigo 6.º
Direito ao abono
Só há direito ao abono de ajudas de custos nas deslocações diárias que se realizam para além de 20 km do domicílio necessário e nas deslocações por dias sucessivos que se realizem para além de 50 km do mesmo domicílio.
Artigo 10.º
Casos especiais
1 - Quando o trabalhador não dispuser de transporte que lhe permita almoçar no seu domicílio necessário ou nos refeitórios dos serviços sociais a que tenha direito pode ser concedido abono para despesas de almoço de uma importância equivalente a 25 % da ajuda de custo diária nas deslocações até 20 Km, após apreciação pelo dirigente do serviço.
(…)
B. Tendo o Sindicato dos Inspectores da Educação e do Ensino formalizado um pedido de esclarecimento à IGEC, e considerando a natureza da matéria em apreço, bem como o seu caracter controvertido, foi solicitado à Direcção-Geral da Administração e Emprego Público (DGAEP) que se pronunciasse sobre a aplicabilidade do artigo 10.°.
Para melhor compreensão, por parte da DGAEP, as dúvidas foram sintetizadas nas seguintes questões:
(…)
C. A DGAEP respondeu em 7 de maio, conforme documento em anexo, nos seguintes termos:
(…)
D. Face ao exposto, podemos concluir que:
1. A atribuição de 25% da ajuda de custo, até 20 km, é casuística.
2. Sempre que seja autorizado veículo próprio, a ajuda de custo referida no ponto anterior não deverá ser atribuída.
3. O tempo da deslocação ao domicílio ou a estabelecimento dos serviços sociais não é por si só motivo suficiente para fundamentar o acto autorizador, pelo que o pedido a solicitar o abono previsto no artigo 10.° do Decreto-lei n.º 106/98, deverá ser devidamente fundamentado.
4. A lei não prevê o pagamento de despesas de deslocação para toma de refeições, pelo que tal pagamento não pode ser efectuado”.
– fls. 57-59 e 60-62 do processo físico, as quais se dão aqui por integralmente reproduzidas;
6. Em 29.05.2014, o Autor apresentou a presente acção, através do SITAF – fls. 2 do processo físico.
2.2 – DE DIREITO
Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora Recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas para tal efeito pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.
I- Na sua conclusão 2º o recorrente vem insurgir-se contra o facto de se ter considerado inimpugnável o acto constante da informação prestada em 09.05.2014 pela Inspecção-Geral da Educação e Ciência.
A decisão recorrida referiu quanto a este aspecto, em resumo:
Ora, desde logo, o pedido em causa não tem em vista qualquer situação individual, não identificando concretamente quais os associados do Autor que estariam em tal situação. O que significa que o pedido de informações efectuado não tinha sequer em vista a resolução de situações específicas, mas simplesmente obter um esclarecimento sobre eventuais situações semelhantes.
Foi na sequência do mencionado pedido de esclarecimentos que a Inspecção-Geral da Educação e Ciência viria a remeter ao Autor o acto cuja anulação é peticionada subsidiariamente nos presentes autos.
E analisado o respectivo conteúdo, facilmente se conclui que o mesmo não tem em vista a produção de efeitos em situações individuais e concretas, constituindo somente a emissão de um juízo de valor ou opinião. Na verdade, o acto impugnado não passa de um mero parecer, com carácter informativo.
O mesmo é dizer que o acto em análise não é susceptível de produzir efeitos na esfera jurídica de quem quer que seja, sempre estando dependente da prática de actos administrativos concretos que regulem e afectem especificamente a situação de determinados associados do Autor.
Aliás, a informação prestada não tem sequer força vinculativa, não havendo qualquer norma que expressamente lhe atribua esse carácter, o que significa que, em bom rigor, a posição aí explanada poderá vir a ser alterada aquando da aplicação do regime legal que lhe está subjacente a casos específicos. Ou seja, face a concretos pedidos de pagamento de ajudas de custo que venham a ser apresentados, o sentido decisório não está imperativamente vinculado pelo acto impugnado, podendo mesmo ser diverso.
De igual forma, o acto impugnado não pode sequer considerar-se um acto lesivo, por, como se disse, não produzir por si mesmo qualquer efeito na esfera jurídica dos associados do Autor, nem determinar o sentido das decisões finais que eventualmente venham a ser proferidas nesta matéria (cfr., neste sentido, os Acórdãos do STA de 14.01.2004, Proc. n.º 01575/03 e de 12.03.2009, no Proc. n.º 08/09).
A este propósito, defendem Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição, 2010, anotação ao artigo 51.º, pág. 51 e 52) que “(…) ponto é que, como resulta do preceito em análise, se trate de um acto administrativo com eficácia externa. (…) Assim, é, a nosso ver, o artigo 120.º do CPA que, desde logo, afasta a impugnabilidade dos pareceres não vinculativos, na medida em que tais actos, por se limitarem a exprimir juízos de valor, nem sequer são actos administrativos”.
Assim é também no caso presente, porquanto o acto impugnado não tem carácter decisório, limitando-se a transmitir uma informação não vinculativa, assim demonstrando um conteúdo meramente informativo ou opinativo.
Consequentemente, e concluindo, o acto impugnado não constitui um acto administrativo lesivo, por não pretender regular situações individuais e concretas, reconduzindo-se a uma mera prestação de informação, em resposta a um pedido de esclarecimentos.
De acordo com o n.º 1 do artigo 51º do CPTA, “ ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.”
Assim, de acordo com as regras do contencioso administrativo, basta estarmos perante um acto com eficácia externa e cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos, para que o mesmo possa ser impugnado.
A definição de acto administrativo vem no CPA, em vigor à data dos factos, constava do seu artigo 120º, que referia: “ consideram-se administrativas as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.
Ou seja, para ser impugnável temos de estar perante uma decisão que tenha eficácia externa. Como refere Mário Aroso de Almeida in, Manual de Processo Administrativo, 2010, Almedina Pág. 277, “…é decisivo para que os actos jurídicos concretos possam ser objecto de impugnação junto dos tribunais administrativos é que eles possuam conteúdo decisório, no sentido já atrás explicitado, de que não se esgotem na emissão de uma declaração de ciência, de um juízo de valor ou de uma opinião, mas exprimam uma resolução que determine o rumo dos acontecimentos ou o sentido de condutas a adoptar”.
Por seu lado refere Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa, 7ª edição, pág. 27, que o conceito processual de acto administrativo impugnável é diferente do conceito de acto administrativo, sendo, por um lado mais vasto e, por outro, mais restrito.
É mais vasto apenas na dimensão orgânica (na medida em que não depende apenas da tradicional qualidade administrativa do seu Autor), mas mais restrito porque abrange apenas as decisões administrativas com eficácia externa…devendo entender-se que actos com eficácia externa são os actos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas, independentemente da respectiva eficácia externa.
Ou seja, para que estejamos perante um acto administrativo impugnável temos de estar perante um acto que encerre em si uma definição de uma determinada situação jurídica. Temos de estar perante uma decisão, mas decisão esta que vise produzir efeitos externos (artigo 120º do CPA e 51º do CPTA). De realçar, neste âmbito, que o acento tónico na caracterização do acto administrativo impugnável não se basta com a existência de uma decisão, mas passa essencialmente pela capacidade da sua eficácia externa, ou seja, que afecte uma determinada situação jurídica. Como se refere no Acórdão STA proc. n.º 0140/09, de 16-12-2009: I - Hoje, face ao artº 51º, nº 1 do CPTA, a impugnabilidade do acto administrativo, depende apenas da sua externalidade, ou seja, da susceptibilidade de produzir efeitos jurídicos que se projectem para fora do procedimento onde o acto se insere.
II - Assim, torna-se irrelevante, para aferir da impugnabilidade do acto, que ele seja definitivo ou não, lesivo ou não, bem como a sua localização no procedimento (início, meio ou termo).
III - Assim, qualquer decisão administrativa pode ser hoje impugnável, questão é que o seu conteúdo projecte efeitos jurídicos para o exterior, i.e tenha eficácia externa.
Analisando agora a nossa situação concreta verificamos que o Sr. Inspector-geral de Educação, na sequência de um pedido de esclarecimentos do Autor, veio informar, concluindo as considerações que emanavam da sua mensagem electrónica, o seguinte:
D. Face ao exposto, podemos concluir que:
1. A atribuição de 25% da ajuda de custo, até 20 km, é casuística.
2. Sempre que seja autorizado veículo próprio, a ajuda de custo referida no ponto anterior não deverá ser atribuída.
3. O tempo da deslocação ao domicílio ou a estabelecimento dos serviços sociais não é por si só motivo suficiente para fundamentar o acto autorizador, pelo que o pedido a solicitar o abono previsto no artigo 10.° do Decreto-lei n.º 106/98, deverá ser devidamente fundamentado.
4. A lei não prevê o pagamento de despesas de deslocação para toma de refeições, pelo que tal pagamento não pode ser efectuado”.
Como facilmente se conclui do exposto verifica-se que esta entidade, com competência na atribuição do abono de ajudas de custo aos associados do Autor veio a definir determinada regras.
Veio referir que a apreciação das ajudas de custo até 20 KM é casuística. O recorrente não concorda com tal decisão.
Veio ainda mencionar que sempre que seja autorizado veículo próprio, a ajuda de custo referida no ponto anterior não deverá ser atribuída e que o tempo da deslocação ao domicílio ou a estabelecimento dos serviços sociais não é por si só motivo suficiente para fundamentar o acto autorizador.
O recorrente não concorda com estas definições emanadas da entidade com competência para o efeito.
Do exposto tem de se concluir que a Inspecção-Geral de Educação, relativamente aos seus inspectores, veio definir determinadas regras que considera serem de aplicar às situações concretas, em termos de abono de ajudas de custo. Veio a Inspecção-Geral de Educação regular a situação em causa através de uma determinação sobre uma situação jurídica-concreta. Definiu os termos a ter em conta em possíveis pedidos de abono de ajudas de custo. Esta definição vai ter efeitos na esfera jurídica de cada inspector relativamente à sua área de actuação pelo que é uma estatuição que visa produzir efeitos externos. Ou seja, não há dúvidas, ao contrário do decidido na decisão recorrida, de que estamos perante um acto administrativo impugnável. E isto de tal forma que o recorrente teve necessidade de, através da presente acção, vir a solicitar que o tribunal se debruçasse sobre a questão em conflito.
De notar que, neste caso, também é relevante para a apreciação da matéria em causa ter em atenção outros pressupostos de impugnação de actos como seja, o interesse em agir, questão que poderia ter levado alguma confusão na apreciação feita pela decisão recorrida. É que estamos, não nos podemos esquecer de tal facto, perante uma acção proposta por um sindicato que vem pleitear no âmbito do interesse colectivo dos seus associados.
Se ocorrem dúvidas que um determinado inspector possa impugnar a informação ou os esclarecimentos referidos pela Inspecção-Geral e ora impugnados, uma vez que poderá não ter interesse em agir, essas dúvidas ficam dissipadas se a parte impugnante for uma associação sindical. Faz parte da sua natureza proceder à defesa colectiva dos interesses dos seus associados o que vem efectuar através da presente acção. Ou seja, não poderemos concluir que não tenha interesse em agir.
Como referem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, Almedina, pág 341:
Os próprios pressupostos ou condicionalismos processuais de cada impugnante podem ter influência marcante nesta distinção. Por exemplo, os problemas de legitimidade e do interesse em agir, mesmo se evidentemente distintos (até de um ponto de vista lógico, porque necessariamente posteriores à identificação do acto administrativo), às vezes acabam por, num jogo de influências recíprocas, determinar algumas opções a montante.
Até a causa de pedir invocada na acção pode ser uma razão da consideração do acto com sendo ou não impugnável, porque, como é óbvio, o carácter interno ou externo dos efeitos do acto pode depender da natureza dos interesses que o autor alegar terem sido violados.
Nuns casos mais frequentemente, noutros menos, vamos deparar-nos sempre, para aferir da impugnabilidade dos seus actos, com essa necessidade de confrontar os elementos determinantes da classificação abstracta de uma determinadas declaração jurídica da administração com os dados concretos e específicos da sua prática e do seu regime legal, para ver se estes confirmam os resultados proporcionados por aqueles, ou se pedem uma qualquer adaptação mais afeiçoada às exigências da tutela judicial efectiva”.
No caso em apreço nos autos não há dúvidas que a entidade demandada com a sua pronúncia sobre um pedido do Autor veio definir como iria aplicar a legislação sobre a atribuição de abono de ajudas de custo aos seus associados. O Autor, uma associação sindical que vem litigar no âmbito da defesa dos interesses colectivos dos seus associados, tem interesse impugnar tal acto, motivo pelo que as instruções em causa, para o Autor, são um acto administrativo impugnável.
Tem assim razão o recorrente, nesta parte. Outra questão será saber se tem razão quanto à interpretação que faz da legislação ora em causa, questão que veremos já de seguida.
II- Está em causa, neste âmbito, saber os associados do Autor têm direito a ser abonados com um suplemento de ajudas de custo no valor de 25% do valor da ajuda de custo diária, por força do disposto artigo 10.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 106/98, de 24 de Abril, quando, por motivo de serviço, estejam deslocados até 20 km do seu domicílio necessário e não disponham de transporte (ou não estejam autorizados a utilizá-lo) para vir almoçar ao seu domicílio necessário ou a local onde exista um refeitório dos serviços.
A decisão recorrida refere quanto a este aspecto, na sua conclusão:
Concluindo, o artigo 10.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 106/98, por regular casos especiais de pagamento da compensação de ajudas de custo, abaixo dos limites legais que as atribuem ope legis, depende de uma apreciação casuística do dirigente do serviço, não assegurando a lei tal direito pela mera verificação de que os trabalhadores estão deslocados até 20 km do domicílio necessário e não disponham de transporte (ou não estejam autorizado a utilizá-lo) para vir almoçar ao seu domicílio necessário ou a local onde exista refeitório dos serviços. A atribuição de ajudas de custo dependerá da apreciação do dirigente, sendo essa a única interpretação que se compatibiliza com a letra da lei (a qual é inequívoca no recurso a expressões que demonstram o carácter casuístico da sua aplicação) e com a ratio legis.
A atribuição do abono de ajudas de custo aos trabalhadores da Administração Pública vem regulada no Decreto-Lei n.º 106/98, de 24 de Abril, que entretanto sofreu alterações, através do Decreto-Lei n.º 137/2010, de 28 de Dezembro, Lei n.º 64-B/2011, de 30 de Dezembro, Lei n.º 66-B/2012, de 31 de Dezembro e 82-B/2014, de 31 de Dezembro.
Nos termos do artigo 1º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 106/98, de 24 de Abril “os funcionários e agentes da administração central, regional e local e dos institutos públicos, nas modalidades de serviços públicos personalizados e de fundos públicos, quando deslocados do seu domicílio necessário por motivo de serviço público, têm direito ao abono de ajudas de custo e transporte, conforme as tabelas em vigor e de acordo com o disposto no presente diploma”.
O abono de ajudas de custo tem como finalidade compensar o trabalhador pelos encargos que resultem do facto de ter de exercer funções fora do seu local normal de trabalho. Ocorrendo distâncias longas entre o domicílio necessário e o local onde o trabalhador tem efectivamente de exercer as suas funções (o abono de ajudas de custo diárias abrange as deslocações que vão para além de 20Km, enquanto que se estiverem em causa deslocações por dias sucessivos a distância já terá de ser superior a 50Km), não poderá o trabalhador arcar com as despesas da deslocação. Seria um ónus excessivo que a lei veio resolver concluindo que, quando não haja um local certo para o exercício das funções, o domicílio necessário seria a localidade onde se situar o centro da sua actividade. Assim, quando o trabalhador se ausentar desse local, no seu dia-a-dia, por mais de 20Km, ou por dias sucessivos, por mais de 50 km, tem direito a perceber abono por ajudas de custo.
Como refere JOÃO ALFAIA, in “Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público”, 2.º volume, Livraria Almedina, Coimbra, p. 844, as ajudas de custo destinam-se a “compensar despesas de alimentação e alojamento determinadas pelo facto do exercício de funções se verificar, excepcionalmente, fora da localidade em que o funcionário ou agente tem o seu domicílio legal; a lei só confere direito a tal remuneração quando a deslocação em serviço seja de molde a originar tais despesas”.
Por seu lado refere o artigo 10º n.º 1 que: 1 - Quando o trabalhador não dispuser de transporte que lhe permita almoçar no seu domicílio necessário ou nos refeitórios dos serviços sociais a que tenha direito pode ser concedido abono para despesa de almoço de uma importância equivalente a 25 % da ajuda de custo diária nas deslocações até 20 km, após apreciação pelo dirigente do serviço.
É esta a questão em apreciação nos autos, as deslocações inferiores a 20 KM. Sustenta o recorrente que nessas deslocações, quando o trabalhador não disponha de transporte, ou não esteja autorizado a utilizá-lo, para vir almoçar (ou a local onde exista refeitório dos serviços) terá direito a abono de ajudas de custo, no valor de 25% do valor da ajuda de custo diária.
Ou seja, o que pretende o Autor é que a condicionante referida no n.º 1 do artigo 10º, de a situação ser apreciada pelo dirigente do serviço, deixe de funcionar.
Não vemos como possa tal acontecer.
De acordo com o artigo 6º do diploma ora em análise, só há direito ao abono de ajudas de custo nas deslocações diárias que se realizem para além de 20 km do domicílio necessário e nas deslocações por dias sucessivos que se realizem para além de 50 km do mesmo domicílio.
Ou seja, a regra geral é a de que nas deslocações até 20Km, não há direito a abono de ajudas de custo.
No entanto vem referir o n.º 1 do artigo 10º, que em situações especiais pode ser concedido (sublinhado nosso) abono de ajudas de custo nas decolações até 20Km. Esta atribuição tem, no entanto, condicionantes. Só pode ser concedida quando o trabalhador não dispuser de transporte que lhe permita almoçar no seu domicílio necessário ou nos refeitórios dos serviços sociais a que tenha direito, e esses termos decorrem de apreciação pelo dirigente do serviço.
E esta é a grande diferença entre os dois regimes, estabelecidos entre o artigo 6º e o artigo 10º
É que, em termos gerais, desde que ocorra uma deslocação para além de 20 km, ocorre sempre direito de abono de ajudas de custo.
Nos termos do artigo 10,º têm de decorrer situações especiais para se ter direito a esse abono. E essas condições têm de ser intermediadas pelo dirigente do serviço.
Não vemos como esta condicionante deixe de funcionar quando é a própria lei que a impõe. A interpretação literal do n.º 1 do artigo 10º não levanta quaisquer dúvidas.
Refere o recorrente que uma interpretação diferente violaria o princípio da igualdade uma vez que permite que inspectores em condições de igualdade podem vir a receber tratamento diferente.
Não concordamos com tal conclusão.
Seria, isso sim, violador do princípio da igualdade se estes trabalhadores, em situação semelhante a outros trabalhadores, viessem a ter um tratamento diferente. Não há motivo para proceder a tal discriminação. Era estar a fazer distinções onde a lei não as faz.
Por outro lado não se pode vir argumentar que, na situação em causa, estaríamos perante uma poder discricionário que leva ao livre arbítrio e já não estamos na época de Estado absoluto.
A utilização de poderes discricionários é uma prerrogativa da Administração, quando a lei o consinta, mas não pode ser confundido com o livre arbítrio ou com o poder absoluto.
Como todos sabemos a utilização do poder discricionário tem de submeter ao interesse público e este poder não é um poder absoluto, sendo sempre possível sindicá-lo nos seus momentos vinculados.
Como refere Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, vol. II 2011, 2ª edição pág.91: “…a lei não dá ao órgão administrativo cometente liberdade para escolher qualquer solução que respeite a competência e o fim legal, antes o obriga a procurar a melhor solução que satisfaça o interesse público de acordo com os princípios jurídicos que condicionam ou orientam a sua actuação. A discricionariedade não é uma liberdade mas um poder-dever jurídico”.
Na verdade, como referem Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, in, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3ª edição, pág. 189 que: “o exercício da discricionariedade convoca, assim, a generalidade dos princípios da actuação administrativa, em especial os princípios da prossecução do interesse público, do respeito pelas posições jurídicas subjectivas dos particulares, da proporcionalidade e da imparcialidade. Assim se explica que estes princípios constituam de forma privilegiada, limites imantes da margem de livre decisão administrativa”.
Ver no mesmo sentido Ac. STA pro0811/10. De 30-06-2011
IV – Como a jurisprudência do STA vem de há muito decidindo, os actos praticados no exercício de um poder discricionário apenas são sindicáveis nos seus aspectos vinculados, designadamente os relativos à competência, à forma, aos pressupostos de facto e à adequação do fim prosseguido, ou quando a decisão evidenciar a existência de erro grosseiro ou de aplicação de critério ostensivamente inadequado.
Ou seja, estando consagrado na legislação, ora em causa, a necessidade de apreciação pelo dirigente do serviço, tal não significa que ocorra arbitrariedade na análise dos pedidos feitos, e que os actos praticados nesse âmbito não possam ser sindicados. E uma das circunstâncias que o acto pode ser sindicado é precisamente aquela que o recorrente vem invocar. Se em igualdade de circunstâncias ocorrerem tratamentos diferentes, ocorrerá violação do princípio da igualdade, o que sempre poderá ser sindicado.
Por outro lado a Administração não tem, como parece decorrer da conclusão 4º o poder de livremente decidir, aqui quase como um livre arbítrio, se trabalhador deve, ou não, suportar a despesa acrescida que o próprio legislador pretendeu assegurar. Qualquer solução encontrada tem de ser fundamentada e não violadora dos princípios gerais aplicados à Administração Pública. Estes momentos vinculados são sempre sindicáveis.
Aliás a solução preconizada pelo recorrente também levaria a dificuldades difíceis de ultrapassar e que sempre levariam a uma apreciação casuística pelo dirigente do serviço.
Refere o recorrente que nas distâncias até 20 km, sempre que não haja transporte para vir almoçar ao domicílio necessário (ou a local onde exista refeitório dos serviços) ocorreria sempre direito de perceber abono de ajudas de custo.
Mas a que distância, a partir de 500m, 1 KM?
Por seu lado quando é que se entende que não há transporte? Será sempre que não ocorra autorização para usar viatura própria, ou quando não há transportes públicos?
Esta será sempre uma ponderação a efectuar pelos serviços, uma vez que estamos perante a atribuição especial de abono de ajudas de custo, e não estão previstas deslocações para tomar refeições. Ou seja, o abono de ajudas de custo, nos termos do artigo 10º para o que aos autos interessa, sempre necessitará de uma intervenção do dirigente do serviço pelo que não podem proceder as conclusões do recorrente. Deve, assim, manter-se a decisão recorrida, ainda que se tenha concluído que o acto proferido pela entidade demandada Inspecção- Geral do Ensino é um acto recorrível. No entanto, como não procedem as conclusões do recorrente deve tal acto ser mantido na ordem jurídica.*** 3. DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal negar provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida.
Sem custas por isenção subjectiva do recorrente.
Notifique
Porto, 2 de Março de 2018
Ass. Joaquim Cruzeiro
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco |
