Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01174/04.7BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	03/08/2007

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Drº Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia

Descritores:	MÉDICOS REGIME PROGRAMA PROMOÇÃO DE ACESSO DL N.º 92/2001

Sumário:	O disposto no art. 1º, n.º 1 do DL n.º 92/2001 só será aplicável àqueles médicos que prestem o seu trabalho nos circunstancialismos previstos nas restantes alíneas dessa norma e no art. 3º do mesmo diploma legal, e sempre por referência ao regime do programa de promoção de acesso consagrado pela Lei n.º 27/99 de 3/05, não se podendo nunca considerar que existe um qualquer dever formal irrestrito de pagar a todos os médicos segundo a tabela das 42 horas, instituído ope legis, sem dependência da verificação dos condicionalismos legalmente previstos.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	10/17/2006
Recorrente:	F...
Recorrido 1:	Hospital de Santa Maria Maior, SA
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Condenação à Prática Acto Devido (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Negar provimento ao recurso.

Decisão Texto Integral:

Acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
F…, com sinais nos autos, inconformado, veio recorrer da sentença do TAF do Porto datada de 26 de Setembro de 2005 que julgou improcedente a acção administrativa especial que havia intentado contra o Hospital Santa Maria Maior, SA., tendo concluído as suas alegações do seguinte modo:
A) O 5º parágrafo do preâmbulo do DL n.º 412/99 de 15/10, anunciou, pela primeira vez em texto legal, a intenção de o legislador igualizar a remuneração do trabalho extraordinário;
B) Dois anos após, o DL n.º 92/2001 de 23/03, finalmente introduziu esta medida correctora das injustiças que resultam de, ao pessoal das carreiras médicas, ser exigido v.g. nos termos do art. 31º, n.º 6 do DL n.º 73/90 de 6/03, trabalho extraordinário obrigatório muito superior aos limites máximos, quer diários, quer anuais, que vigoram para os demais funcionários e agentes da Administração Pública, nos termos do DL n.º 259/98 de 18/07, art. 27º, na condição muitíssimo especial de haver médicos cujo valor do trabalho/hora extraordinário é cerca de 93% inferior aos médicos da mesma categoria e escalão, resultante de os primeiros praticarem o regime das 35 horas semanais, sem exclusividade, e os segundos o das 42 horas semanais, com exclusividade;
C) O DL n.º 92/2001, reflecte consequentemente a necessidade de incrementar, mau grado paulatinamente, o novo “modelo de pagamento”, por razões do forte impacte financeiro desta medida de justiça dentro do corpo especial dos médicos das carreiras hospitalar e de clínica geral, adoptando, embora, regras de aplicação no tempo que não passam sob o crivo do princípio da proporcionalidade a que o legislador ordinário está vinculado, face ao disposto no art. 59º, n.º 1, al. a) da CRP, que assim viola nas suas disposições que introduzem um processo de “implementação” compressor e destituído de criteria ponderados;
D) O prazo de 31/12/2002 é, nomeadamente, um prazo último de caducidade da possibilidade de fazer depender o pagamento igualizado aos médicos da “implementação” do “modelo de pagamento”, se se quiser aceitar, o que não se concede aqui, a constitucionalidade do dito processo de “implementação”;
E) O dever, irrestrito, de pagar a todos os médicos segundo a tabela das 42 horas, está instituído ope legis, devendo-se ter como capaz de produzir efeitos desde a data do início de vigência do DL n.º 92/2001;
F) Se se quiser aceitar, repete-se, o que não se concede aqui, a constitucionalidade do dito processo de “implementação”, expirou, pelo menos, em 31/12/2002, o poder/dever ministerial de autorizar ou denegar o pagamento igualizado;
G) Nas etapas do período intercalar da “implementação”, coube às administrações o dever de criar as condições materiais que, por sua natureza, não estavam nas mãos dos médicos;
H) O Despacho 24236/2001 (2ª série) de 28/11, é por sua vez, materialmente inconstitucional, violando o art. 199º, al. c) da CRP, dado que se revela desnecessário à boa execução da lei que declara pretender regulamentar e dado que se mostra infractor do disposto no art. 112º, n.º 6 da CRP, por inovar e quantificar praeter legem;
I) A interpretação do Tribunal a quo no que se refere ao dever de pagamento a todos os médicos e a sua ligação aos fins próprios da legislação em causa, padece de equívocos;
J) O período de implementação com fim determinado foi criado pelo legislador e tem que ter consequências jurídicas, não podendo o intérprete abstrair totalmente da sua existência;
L) A criação de tais supostas condições em nada influi nas condições de prestação de trabalho susceptível de aplicação da retribuição acrescida, não existindo qualquer possibilidade de maior exigência ou penosidade, de que o pagamento não pode, obviamente, ser reflexo;
M) Sendo que os destinatários das normas de implementação eram exclusivamente os órgãos da administração, também a quem incumbe o pagamento das remunerações dos médicos, a imposição de um fim temporalmente determinado para a transição, não teve outra preocupação que não o amortecimento financeiro da medida;
N) Após o fim de tal período deve ser reconhecido a todos os médicos o direito a receberem a retribuição do trabalho em causa pelos valores resultantes da aplicação do DL n.º 92/2001, única interpretação que, inclusive, preserva o fim social da legislação criada.
A Sentença aqui posta em crise que manteve a deliberação denegatória do pagamento e ordenatória da reposição das quantias já pagas está, portanto, ferida dos vícios de lei constitucional e ordinária, assinalados supra, pelo que deve ser substituída, nos termos peticionados.
Não houve contra-alegações e o Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte factualidade concreta:
a) O Autor é médico do internato complementar de medicina interna a exercer funções públicas no HOSPITAL SANTA MARIA MAIOR, SA., conforme documento de fls. 28 dos autos de providência cautelar apensos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
b) O Autor pratica o regime de 42 horas de trabalho semanal, conforme documento de fls. 28 dos autos de providência cautelar apensos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
c) Em 12 de Março de 2004, o Autor requereu ao Conselho de Administração do Hospital Santa Maria Maior, SA., que lhe fossem pagas as horas extraordinárias que prestou ou venha a prestar no SU, segundo o regime das 42 horas, a que alude o D.L. 92/2001, de 23.03, conforme documento de fls. 64 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
d) A entidade demandada, durante os meses de Janeiro a Junho de 2003 procedeu ao pagamento do trabalho extraordinário desenvolvido pelo Autor, de acordo com o regime previsto no diploma legal referido na sobredita alínea, conforme resulta documentado a fls. 7 a 8 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
e) Por oficio com a referencia nº. 64/SP, do Hospital Santa Maria Maior, foi o Autor notificado para proceder “…à reposição da quantia global de Euros 2.146,78, por aplicação indevida do D.L. nº. 92/2001, de 23 de Março, correspondente ao valor que erradamente lhe foi processado e pago durante os meses de Janeiro a Junho de 2003 e correspondente a trabalho extraordinário em serviço de urgência…”, conforme documento de fls. 7 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
f) A entidade demandada procedeu ao desconto do trabalho extraordinário erradamente processado nos vencimentos mensais de Abril e Maio de 2004 do Autor, conforme documento de fls. 9 e 10 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
g) Dá-se por reproduzido todo o teor do documento de fls. 28 dos autos cautelares apensos.
Não se provou que o Ministério da Saúde tenha proferido autorização para implementação no SANTA MARIA MAIOR, S.A. do novo modelo de pagamento de horas extraordinárias com base na remuneração correspondente ao regime de trabalho de dedicação exclusiva com o horário de 42 horas.
Nada mais se deu como provado.

Resta agora enquadrar juridicamente esta factualidade concreta de que dispomos.
Pretende o Autor da presente acção que, independentemente de se saber se a instituição hospitalar onde trabalha aderiu ou não ao programa de promoção de acesso dos cidadãos aos cuidados de saúde, lhe seja pago o trabalho extraordinário por si prestado, nos termos consagrados no DL n.º 92/2001 de 23/03, quando integrado em equipas de urgência hospitalares, com base na remuneração correspondente ao regime de trabalho de dedicação exclusiva com o horário das 42 horas semanais.
A questão que vem colocada pelo Autor/Recorrente encontra o seu primeiro tratamento legal no DL n.º 412/99 de 15 de Outubro, que veio alterar o DL n.º 73/90 de 6/03, e a sua concretização efectiva no DL n.º 92/2001 de 23/03 e no Despacho do Ministro da Saúde, n.º 24236/2001 (2ª série), datado de 28/11/2001, DR n.º 276.
Efectivamente no preâmbulo daquele DL n.º 412/99 justifica-se que a melhoria do sistema remuneratório do pessoal médico está ligada à alteração gradual e substantiva da prestação de cuidados e do próprio desempenho dos profissionais.
Assim, “Estes novos modelos remuneratórios, a implementar gradualmente, têm em vista compensar os melhores desempenhos e irão incidir, nomeadamente, no trabalho prestado no âmbito de programas específicos, como seja o programa de acesso, em serviço de urgência, para além das trinta e cinco horas semanais, sendo que, neste caso, o valor da remuneração horária aplicável será o correspondente ao regime de trabalho em dedicação exclusiva, de quarenta e duas horas, independentemente do regime de trabalho detido pelos médicos das carreiras médica hospitalar e de clínica geral, e por fim, no âmbito dos centros de responsabilidade integrados.”.
Para implementar tal regime remuneratório veio o legislador a emitir o DL n.º 92/2001, avisando, desde logo, que a melhoria da remuneração estaria intrinsecamente ligada “…com o esforço que se tem vindo a desenvolver através dos programas de promoção do acesso, incentivando as unidades de saúde a aderirem, bem como estimular o alargamento e o desfasamento dos horários do pessoal afecto ao ambulatório hospitalar, atribuindo maior número de horas semanais de consulta aos médicos. É objectivo rentabilizar a capacidade instalada em meios complementares de diagnóstico e terapêutica que deverão apoiar a actividade das consultas externas e hospitais de dia, estendendo o seu horário de atendimento de forma a adaptarem-se ao alargamento do horário do ambulatório”, cfr. preâmbulo deste DL.
Daqui resulta, assim, que a melhoria das remunerações do pessoal médico estaria intimamente ligada, e seria mesmo uma consequência e contrapartida, de um maior esforço, quer a nível de quantidade, quer a nível de qualidade, do trabalho desenvolvido por aquele pessoal, e que visava acima de tudo uma melhoria do acesso dos cidadãos aos cuidados de saúde, o que passava pela rentabilização dos meios existentes, quer humanos, quer materiais.
Tendo estas motivações em vista veio o art. 1º dispor, sob a epígrafe “Remuneração do trabalho extraordinário em urgências hospitalares” que:
1-O trabalho extraordinário praticado pelos médicos integrados em equipas de urgências hospitalares é pago com base na remuneração correspondente ao regime de trabalho de dedicação exclusiva com o horário de quarenta e duas horas semanais, aos médicos que não estejam abrangidos por este regime, para a respectiva categoria e escalão, independentemente do regime de trabalho praticado.
2-O pagamento do trabalho extraordinário com base neste critério será concretizado de forma progressiva, à medida que, cumulativamente, se verifique a reestruturação das consultas externas hospitalares e a adesão ao programa para a promoção de acesso.
3-A reestruturação das consultas externas hospitalares consubstancia-se, para estes efeitos, no alargamento do horário de ambulatório até às 18 horas, nos hospitais referidos, e no sistema de marcação de consultas a efectuar por hora e por equipa médica.
4-A adesão ao programa para a promoção de acesso consubstancia-se, para estes efeitos, na execução das contratualizações efectuadas, salvaguardando-se os casos em que a não adesão a este programa seja justificada em constrangimentos de recursos humanos ou de natureza logística.
Por sua vez estabeleceu o legislador no art. 3º, sob a epígrafe “Inicio do modelo de pagamento”, que:
1-O início deste modelo de pagamento reporta-se a 1 de Julho de 2000, devendo o mesmo ser implementado até 31 de Dezembro de 2002.
2-A implementação do modelo de pagamento em cada estabelecimento depende de autorização do Ministro da Saúde, acompanhada da verificação dos requisitos estabelecidos no presente diploma.
Evidentemente que o regime constante de ambos os diplomas atrás referidos tem que ser conjugado com o Programa Especial de Acesso aos cuidados de saúde consagrado pela Lei n.º 27/99 de 3/05 que no seu art. 1º o definiu como sendo um programa destinado a assegurar em tempo útil o acesso à prestação dos cuidados de saúde pelo Serviço Nacional de Saúde, ou seja, visou no essencial diminuir drasticamente as listas de espera existentes para que os utentes pudessem ter acesso a tais serviços.
Da análise conjugada que se faz destes DLs. e Lei pode-se concluir que o incremento das remunerações do pessoal médico tem que andar necessariamente associado a um incremento, quer quantitativo, quer qualitativo dos serviços prestados aos utentes do Serviço Nacional de Saúde, não sendo possível dissociar uma vertente da outra.
Efectivamente só esse entendimento se pode extrair do disposto nos n.ºs. 2, 3 e 4 do art. 1º do referido DL n.º 92/2001, nos termos do disposto no art. 9º, n.º 1 do Código Civil, já que, só essa interpretação das normas legais em apreciação é que corresponde à vontade do legislador ao pretender prestar aos cidadãos melhores cuidados de saúde, passando desde logo, pelo acesso mais facilitado.
Esta interpretação que se impõe que seja feita dos preceitos legais em apreciação não colide minimamente com o princípio da igualdade das remunerações estabelecido no art. 59º, n.º 1, al. a) da CRP conjugado com o art. 13º do mesmo texto Constitucional, onde se dispõe que todos os trabalhadores, sem distinção de idade, sexo, raça, cidadania, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, têm direito à retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual, de forma a garantir uma existência condigna.
De facto, as condições de aplicação daquela retribuição acrescida, pelo trabalho extraordinário prestado pelo pessoal médico, está sujeita ao condicionalismo do esforço acrescido previsto no programa de promoção do acesso, não sendo por isso possível de ser aplicada indistintamente a qualquer médico que preste o trabalho extraordinário independentemente da aplicação de tais requisitos.
Ao legislador infraconstitucional assiste uma margem de liberdade de conformação no âmbito da definição dos suplementos remuneratórios –trata-se de uma ampla margem de discricionariedade legislativa-, para realização de objectivos práticos e de eficácia dos serviços; pode optar por diferentes figurinos quanto à configuração de tais remunerações complementares ou acessórias, cfr. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, pág. 598.
Portanto, este princípio da igualdade delimita os termos mediante os quais os trabalhadores têm direito à retribuição em si mesma considerada e também aos suplementos inerentes à prestação desse mesmo trabalho. Contudo, se por um lado esse mesmo princípio impõe a igualdade entre os funcionários, por outro exige que os mesmos funcionários não sejam tratados de modo igual se prestam o seu trabalho sob condições distintas e sujeitos a regimes distintos.
O Acórdão n.º 1007/96 do TC (publicado no Diário da República, 2ª Série, de 12 de Dezembro de 1996), realçou que o princípio da igualdade "obriga que se trate como igual o que for necessariamente igual e como diferente o que for essencialmente diferente; não impede a diferenciação de tratamento, mas apenas a discriminação arbitrária, a irrazoabilidade, ou seja, o que aquele princípio proíbe são as distinções de tratamento que não tenham justificação e fundamento material bastante. Prossegue-se assim uma igualdade material, que não meramente formal”. para “…que haja violação do princípio constitucional da igualdade, necessário se torna verificar, preliminarmente, a existência de uma concreta e efectiva situação de diferenciação injustificada ou discriminação".
E também no Acórdão do mesmo Tribunal nº 663/99, se afirmou que "pretender fazer valer uma igualdade formal em matéria de uma regalia específica ou norma específica, desconsiderando todo o universo de diferenças que a justifica, bem como o sentido da própria regulamentação globalmente considerada que a impõe…seria desconsiderar o próprio sentido do princípio da igualdade, que exige o tratamento diferenciado do que é diferenciado tanto quanto exige o tratamento igual do que é igual. Sendo certo, aliás, que a igualação de uma circunstância pode, no conjunto, agravar a desigualdade – basta que tal igualização se faça a favor da parte mais favorecida em todas as outras circunstâncias, menos naquela".
Daqui se conclui, com facilidade, que a questão que o Recorrente coloca na sua petição inicial tem que merecer uma resposta negativa no sentido de que o disposto no art. 1º, n.º 1 do DL n.º 92/2001 só será aplicável àqueles médicos que prestem o seu trabalho nos circunstancialismos previstos nas restantes alíneas dessa norma e no art. 3º do mesmo diploma legal, e sempre por referência ao regime do programa de promoção de acesso consagrado pela Lei n.º 27/99, não se podendo nunca considerar que existe um qualquer dever formal irrestrito de pagar a todos os médicos segundo a tabela das 42 horas, instituído ope legis, sem dependência da verificação dos condicionalismos legalmente previstos.
E não tendo a instituição onde trabalha reunido tais condicionalismos, os serviços aí prestados não podem beneficiar das remunerações a que alude o DL em análise.

Respondida que se encontra esta questão facilmente se pode concluir que perde qualquer utilidade a apreciação da conformidade constitucional do despacho do Ministro da Saúde que vem posto em crise nos presentes autos.
Efectivamente tal apreciação só se justificaria se o Recorrente fosse um dos beneficiários do acréscimo de remuneração relativa às horas extraordinárias e já vimos que não é porque a aplicação do referido art. 1º, n.º 1 do DL n.º 92/2001 não é de aplicação irrestrita como era por si defendido.

Pelo exposto acordam os juízes que compõem este TCA Norte em negar provimento ao recurso jurisdicional e com a fundamentação atrás expressa confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente.
D.N.
Porto, 08 de Março de 2007
Ass.) Jorge Miguel Barroso Aragão Seia
Ass.) Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass.) José Luís Paulo Escudeiro