| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
A., Comissário da PSP, Autor nos Autos de Ação Administrativa Comum, devidamente identificado nos referidos autos, intentou contra o Estado Português, representado pelo Ministério Público, Ministério da Administração Interna, e Polícia de Segurança Pública, a referida Ação, na qual peticionou:
a) Que seja declarado que, desde 23 de Abril de 2012 até ao presente, o Autor tem desempenhado funções de Adjunto de Comandante da Divisão Policial de (...), do Comando Metropolitano do (...) (COMETPOR);
b) Que seja declarado que as funções descritas na precedente alínea do pedido integram-se no conteúdo funcional da categoria de Subintendente e são, por isso, da competência de Oficiais com a categoria de Subintendente;
c) Que seja declarado que, ao atribuir essas funções ao Autor sem promover o seu recrutamento excecional para a categoria de Subintendente, os Réus violaram, entre outras, as disposições do art. 42.º, n.º 1 e 3 do Decreto-Lei n.º 299/2009;
d) em consequência, condenar-se os Réus a pagar ao Autor a indemnização (pedido líquido) de €12 234,42, acrescida de juros moratórios, contados à taxa legal, desde 23 de Abril de 2012 até efetivo e integral pagamento;
e) Que sejam condenados os Réus a pagar ao Autor a indemnização que, por força dos factos acima alegados, vier a ser fixada em decisão ulterior ou, seguindo outro entendimento, vier a ser liquidada em execução de sentença;
f) Que sejam condenados os RR. a contabilizarem, para efeitos de tempo de serviço e progressão na carreira, o tempo de serviço prestado pelo Autor, nas categorias correspondentes às funções efetivamente prestadas,
O Autor, não se conformando com o Despacho Saneador proferido em 18 de abril de 2020, na parte em que julgou o Réu Estado Português parte ilegítima, veio recorrer do mesmo, concluindo, a final:
“1. O Tribunal recorrido julgou procedente a exceção de ilegitimidade passiva e, em consequência, absolveu o Réu Estado Português da instância.
2. Por força do disposto 30.º, n.º 3 do Cód. Proc. Civil, aplicável por remissão do art. 1.º do Cód. Proc. Tribunais Administrativos, a legitimidade é apreciada considerando a relação material controvertida, nos termos em que a mesma foi configurada pelo autor na petição inicial.
3. Na petição inicial o Autor invocou expressamente como causa de pedir, ainda que a título subsidiário, o instituto da responsabilidade extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas.
4. Face à redação do art. 10.º e 11.º, n.º 2 do CPTA, na redação em vigor à data de entrada da ação, o Estado Português continua a ser parte legítima nas ações destinadas a efetivação da responsabilidade extracontratual.
5. Uma vez que, na petição inicial, o Autor invocou o regime da responsabilidade extracontratual, a título supletivo, o Réu Estado Português sempre teria interesse em contradizer e, nessa medida, sempre seria parte legítima.
6. A final até se pode entender que o regime aplicável ao caso dos autos é o da responsabilidade contratual, em lugar do regime da responsabilidade extracontratual – caso em que o Estado Português poderá até ser absolvido dos pedidos.
7. O que não se pode dizer é que o Estado Português não tem interesse em contradizer, já que, estando em causa a invocação do regime da responsabilidade extracontratual, este sempre teria interesse em contestar a pretensão do Autor, quanto mais não fosse, para defender a tese de que tal regime não é aplicável.
8. Entende, pois, o Recorrente que a decisão recorrida violou, além de outras, as disposições dos arts. 30.º, n.º 3 do Cód. Proc. Civil, aplicável por remissão do art. 1.º do Cód. Proc. Tribunais Administrativos, e do art. 10.º, n.º 1 e 11.º, n.º 2 do Cód. Proc. Tribunais Administrativos, na redação em vigor aquando da instauração desta ação.
9. Deve, pois, ser revogada e substituída por Douto Acórdão que julgue o Estado Português como parte legítima (do ponto de vista da legitimidade adjetiva ou processual), sem prejuízo da decisão que, a final, vier a ser tomada quanto à sua responsabilidade, ou não, pelo pagamento das quantias cujo pagamento é reclamado pelo Autor.
Nestes termos, deve a presente apelação ser julgada procedente, com a consequente revogação do Douto Despacho Saneador, na parte em que julgou o Réu Estado Português parte ilegítima, e prolação, em sua substituição, de Douto Acórdão que esteja em conformidade com as conclusões acima formuladas, com o que se fará Justiça!”
O Estado Português, representado pelo Ministério Público, veio a apresentar as suas Contra-alegações em 17 de maio de 2020, concluindo:
“Aderindo a esta douta argumentação, sufragamos a douta posição sustentada pela Mma Juiz a quo – que, por isso, se nos afigura deverá ser mantida - ao declarar procedente a exceção de ilegitimidade passiva do réu Estado português, e, consequentemente, a sua absolvição da instância – cfr. artigos 10.º, n.º7, e 89.º, n.ºs 1, 2, 4 al. e), ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos -, sendo certo que este raciocínio e conclusão são igualmente válidos e operativos, com as devidas adaptações, mesmo considerando literalmente os concreto e cumulados pedidos formulados pelo autor.”
O Recurso veio a ser admitido por Despacho de 8 de outubro de 2020.
O Ministério Público, junto deste Tribunal, foi notificado em 10 de outubro de 2020.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente relativas à legitimidade do Estado Português na presente Ação, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se pugna pela legitimidade passiva do Estado.
III – Matéria de Facto
No que aqui releva, consta do Recorrido Despacho:
“(...)Ilegitimidade Passiva do Estado:
O Réu Estado Português veio arguir a exceção de ilegitimidade passiva.
Alega, em síntese, que o Autor tem em vista o reconhecimento de situações funcionais expostas na p.i. e que da conduta omissiva do reconhecimento de tais situações, faz derivar as indemnizações que reclama, sendo, assim, o Réu Estado Português parte ilegítima quanto aos pedidos de impugnação formulados e também o é no que respeita ao pedido de indemnização.
Acrescenta que, sendo a PSP uma força de segurança com natureza de serviço público, integrada o organicamente no Ministério da Administração Interna, será este Ministério a parte demandada na relação material controvertida e, como tal, a parte legítima, nos termos do artigo 10.º n.ºs 1 e 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Conclui afirmando que nos termos do n.º 7 do mesmo normativo quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério é este também a parte legítima para os pedidos com ele cumulados.
O Autor pronunciou-se sobre esta exceção aduzindo que o Ministério da Administração Interna enquanto departamento governamental carece de personalidade jurídica, tendo que ser demandado através do Estado.
Cumpre apreciar e decidir:
No tocante à legitimidade preceitua o n.º 1 do artigo 10.º do CPTA que a legitimidade passiva corresponde à contraparte na relação material controvertida tal como é configurada pelo autor, devendo este demandar em juízo quem alegadamente estiver colocado, no âmbito dessa relação, em posição contraposta à sua.
Por seu turno, o artigo 30.º do CPC, que deve aqui também ter-se presente, atenta a forma da presente ação, dispõe que o réu é parte legítima quando tem interesse direto em contradizer, o qual se exprime pelo prejuízo que lhe possa advir da demanda, sendo que, na falta de indicação da lei em contrário, são considerados titulares do interesse relevante para o efeito da legitimidade os sujeitos da relação material controvertida tal como ela é configurada pelo autor.
A titularidade e, consequentemente, a legitimidade deverá ser aferida pelas afirmações do autor na petição inicial, pelo modo como este unilateral e discricionariamente entende configurar o objeto do processo, sem que na determinação das partes legítimas se deva ter de aferir em função da efetiva titularidade da relação material controvertida existente, tomada de forma provisória como objetivamente existente com a configuração que vier a resultar das afirmações do autor e do réu, confirmadas pela instrução e discussão da causa.
Daí que para um juízo positivo sobre a existência da legitimidade passiva basta uma afirmação fundamentada em factos decorrente da alegação do autor da titularidade no réu dum interesse direto em contradizer, traduzido na utilidade derivada do prejuízo que da procedência da ação possa derivar.
Como nos ensina Antunes Varela in Manual de Processo Civil, p. 129, 2ª edição, “ser parte legítima na ação é ter o poder de dirigir a pretensão deduzida em juízo ou a defesa contra ela oponível” … “[A] parte terá legitimidade como autor, se for ela quem juridicamente pode fazer valer a pretensão em face do demandado, admitindo que a pretensão exista; e terá legitimidade como réu, se for ela a pessoa que juridicamente pode opor-se à procedência da pretensão…”.
Em suma, a legitimidade processual, que se não confunde com a legitimidade substantiva, requisito da procedência do pedido, afere-se pelo pedido e causa de pedir tal como são apresentados pelo autor, independentemente da prova dos factos que integram a última.
Na situação sub judice, o Autor, formula um pedido indemnizatório contra os Réus, tendo como fonte possível, a responsabilidade civil contratual, extracontratual ou enriquecimento, decorrente da conduta ilícita da Polícia de Segurança Pública (PSP).
Todavia, não obstante o Autor não formular os pedidos numa relação de subsidiariedade ou dependência, verifica-se que os pedidos principais formulados pelo Autor, se prendem com a declaração do exercício, desde 23 de abril de 2012, de funções de Adjunto de Comandante da Divisão Policial de (...), do Comando Metropolitano do (...) e de que as referidas funções são da competência de Oficiais com categoria de Superintendente, categoria superior à sua, sendo os restantes pedidos formulados relacionados com os referidos pedidos principais.
Deste modo, por força do disposto nos artigos 10.º n.º 1 e 2 do CPTA, para os pedidos principais, a parte legítima é o Ministério da Administração Interna (MAI), sendo que, por força do artigo 8.º-A n.º 3 do mesmo diploma, sendo parte legítima, os Ministérios gozam igualmente de personalidade judiciária.
Nos termos do artigo 10.º n.º 7 do CPTA, quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos com ele cumulados.
Assim, para o pedido indemnizatório (responsabilidade extracontratual), também será parte legítima o Ministério da Administração Interna e não o Estado Português.
Em face do exposto, julgo verificada a exceção de ilegitimidade passiva do Estado Português e, em consequência, absolvo o mesmo da instância.”
IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
Refira-se desde já que se não vislumbram razões para divergir do entendimento adotado em 1ª instância no que concerne à inverificação de legitimidade passiva do Estado Português na presente Ação, atento o modo como a mesma se mostra configurada.
A presente Ação foi originariamente instaurada contra o Estado Português, o Ministério da Administração Interna e Polícia de Segurança Pública, pedindo-se a declaração de determinadas estatuições de índole funcional (als a) e b) do pedido), a declaração de ilegalidade de determinada conduta da administração (al. c) e, consequentemente, pede a condenação dos RR no pagamento da indemnização de €12 234,42
Mais vem pedida a condenação dos RR a pagar indemnização por força dos factos alegados a fixar em ulterior ação ou que se vier a fixar em execução de sentença, e por último, a condenação dos RR a contabilizarem para efeitos de tempo de serviço e progressão na carreira o tempo de serviço prestado pelo Autor nas categorias correspondentes às funções efetivamente prestadas.
Com efeito, pelo Despacho Saneador proferido em 18/04/2020 foi o Estado Português absolvido da instância por ilegitimidade passiva, o que não alterou o conjunto do peticionado, centrado agora apenas no MAI.
Não se conformando com aquele despacho, veio o autor A. recorrer do mesmo, pugnando pela sua revogação e substituição por outro que considere o Estado Português parte legítima.
O autor cumula diversos pedidos, sendo que, isoladamente, face ao pedido indemnizatório, o Estado Português, representado pelo Ministério Público, seria parte legítima, sendo que tal só se verificaria, caso se tratasse de pedido único, o que não é o caso, na medida em que o pedido indemnizatório é acompanhado de outros pedidos, os quais se reconduzem a pretensões através das quais se pretende a declaração de que o Comissário esteve a desempenhar funções que se integram no conteúdo funcional de categoria superior – subintendente -, sem que tivesse sido promovido ou recrutado excecionalmente para tal categoria.
Atenta essa cumulação de pedidos, e a circunstância dos pedidos principais resultarem de atos administrativos devidos, que terão sido omitidos, tal determina que a legitimidade passiva pertencerá exclusivamente ao ministério no âmbito do qual se integra o órgão com competência para proferir tais atos. – cfr. artigo 10.º, n.º 7, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
A este respeito se pronunciaram abundante e expressamente, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, no Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, nos termos que infra se transcreve e que aqui se acompanha:
“(...) Da conjugação do disposto no n.º 1 deste artigo 11.º e no n.º 2 do artigo 10.º resulta a existência de um regime dualista quanto à representação processual do Estado.
Com efeito, estabelece o n.º1 deste artigo 11.º que, nas ações propostas contra o Estado, a representação do Estado compete ao MP. Mas resulta do n.º 2 do artigo 10.º que as ações cujo pedido principal (cfr. artigo 10.º, n.º 7) se reporte à ação ou omissão de órgãos integrados em ministérios não são propostas contra o Estado, mas contra o ministério cujos órgãos estejam em causa, pelo que a representação processual já não cabe ao MP.
Deste modo, é necessário distinguir, no plano do patrocínio judiciário, entre as ações que são propostas contra o Estado, em que vigora o regime de representação processual através do MP, e as ações que são propostas contra ministérios, em que o representante pode ser um advogado ou um licenciado em Direito com funções de apoio jurídico.
(...)
A questão passou, assim, a ter de ser resolvida exclusivamente através da interpretação do n.º 2 do artigo 10.º: por conseguinte, o Estado será representado pelo MP em todas as ações que, nos termos do n.º 2 do artigo 10.º, não devam ser propostas contra ministérios, mas contra o próprio Estado, como se viu na anotação ao artigo 10.º.
Por outro lado, por força da redação do artigo 10.º, n.º 7, que também foi introduzida pela revisão de 2015, “quando o pedido principal seja deduzido contra um ministério, este também tem legitimidade em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados”. A solução exclui que, em caso de cumulação de pedidos a que correspondam diferentes regras de legitimidade passiva, segundo o disposto no artigo 10.º, n.º 2, como sucede no caso típico em que tenha sido cumulado um pedido de impugnação de ato administrativo proferido por um órgão o de um ministério com um pedido de indemnização, a ação tenha de ser simultaneamente proposta contra o ministério e contra o Estado e, por conseguinte, que tenha de ocorrer uma dupla representação processual, a cargo de advogado ou licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, no tocante ao pedido impugnatório, e o MP, no que se refere ao pedido indemnizatório. Sendo o ministério parte legítima para qualquer dos pedidos cumulados, nos termos do n.º 7 do artigo 10.º, a representação processual opera por via da regra geral do n.º1, ficando afastada a intervenção do MP em representação do Estado, que não é demandado na ação. - Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, p.p. 129 e 130 (anotação 4 ao artigo 11.º).
(...)
O n.º2 consagra uma regra e uma exceção. A regra é a de que, nos processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público (Estado, região autónoma, município, instituto público, entidade pública empresarial, etc).
(…)
A exceção respeita aos processos reportados à ação ou omissão de órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas, em que é demandado o ministério ou a secretaria regional a cujos órgãos seja imputável a ação ou omissão em quem que o Estado ou a Região Autónoma tenham incorrido. A nosso ver, esta exceção deve ser interpretada como pretendendo abranger as ações de impugnação e de condenação à prática de atos jurídicos ou operações materiais específicos pelos órgãos em causa.
Deve, por isso, entender-se que ela não abrange, mesmo para o Estado e as Regiões Autónomas, as ações de responsabilidade civil extracontratual, bem como às ações sobre contratos, a que aludem as alíneas k) e 1) do n.º 1 do artigo 37.º que não têm tal objeto. Mas isto, apenas quando o pedido respeitante à responsabilidade ou ao contrato seja o único pedido deduzido na ação ou, pelo menos, o pedido principal, uma vez que, para o caso de ele ser cumulado com um pedido que se enquadre na exceção da segunda parte do n.º 2, rege o novo n.º 7.
(…)
O n.º 7 (...) tem o propósito de uniformizar o regime aplicável quando tenham sido deduzidos pedidos cumulados a que devessem corresponder diferentes regras de legitimidade passiva face ao disposto no n.º 2, como sucede no caso típico em que tenha sido cumulado um pedido de impugnação de ato administrativo praticado por um órgão do Estado com um pedido de indemnização pelos danos causados por esse mesmo ato. Segundo a regra geral decorrente do n.º 2, a ação devia ser proposta contra o ministério a cujo órgão é imputável a prática do ato e também contra o Estado, em regime de litisconsórcio passivo, no que diz respeito ao pedido indemnizatório. A solução preconizada pelo n.º 7 é a de estender a legitimidade passiva ao ministério, mesmo em relação aos pedidos cumulados, quando o pedido principal deva ser deduzido contra essa entidade.
(…)
O que o n.º 7 estabelece é, portanto, que, quando o pedido principal deva ser deduzido contra um ministério, por efeito da exceção consagrada na segunda parte do n.º 2, os pedidos cumulados relacionados com esse, que se enquadrem ainda no âmbito da atividade do Estado, deverão ser deduzidos também contra o mesmo ministério. O n.º 7 alarga, portanto, a legitimidade passiva do ministério (sendo esta determinada pelo objeto do pedido principal) aos pedidos cumulados. O que determina a legitimidade passiva do ministério é o objeto do pedido principal, e a legitimidade é definida, em relação a esse pedido, nos precisos termos que constam da segunda parte do n.º 2. Em relação aos pedidos cumulados, o n.º 7 não estabelece qualquer restrição, pelo que pode tratar-se de pedidos destinados a efetivar a responsabilidade civil do Estado ou a invalidade de um contrato celebrado pelo Estado – pedidos que, noutro contexto, deveriam ser intentados contra o Estado, e não contra o ministério.
O sentido útil do preceituado no n.º 7 é, pois, o de estender a legitimidade passiva do ministério a quaisquer outros pedidos deduzidos cumulativamente que respeitem uma qualquer atividade que seja ainda imputável ao Estado enquanto pessoa coletiva pública. O exemplo paradigmático é a cumulação da impugnação de ato administrativo praticado por um órgão de um ministério com um pedido de responsabilidade civil por danos decorrentes da prática do ato ilegal. De outro nodo, não faria sentido o aditamento desta nova regra complementar de legitimidade, visto que, a exigir-se para todos os pedidos cumulados a identidade de objeto, nos termos do segunda parte do n.º 2, a legitimidade passiva seria sempre atribuída ao ministério por efeito de uma interpretação extensiva dessa mesma norma.
(…)
A extensão de legitimidade passiva ao ministério (...) tem, em todo o caso, pressuposta a ideia de que os pedidos cumulados são deduzidos contra uma mesma pessoa coletiva pública (o Estado (...), visto que se tais pedidos respeitarem a diferentes pessoas coletivas, será de aplicar regime do n.º 6. - Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, p.p. 108, 115 e 116 (anotações 3 e 8 ao artigo 10.º).
Assim, em face de tudo quanto se expendeu e transcreveu, não merece censura a decisão adotada em 1ª instância e aqui Recorrida, ao ter sido declarada procedente a exceção de ilegitimidade passiva do réu Estado Português, e, consequentemente, a sua absolvição da instância – cfr. artigos 10.º, n.º7, e 89.º, n.ºs 1, 2, 4 al. e), ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Diga-se finalmente, e em qualquer caso, que fazendo a presente confirmação do Despacho Saneador, caso julgado formal, a posição do Autor, aqui Recorrente, não fica fragilizada, não pondo em causa o princípio da Tutela Jurisdicional Efetiva, pois que o conjunto dos pedidos formulados se mantêm inalterados, válidos e eficazes, não obstante a Ação prosseguir apenas contra o Ministério, sendo que se eventualmente fosse dado provimento ao Recurso, o processo voltaria, por assim dizer, praticamente “à estaca zero”, com os prejuízos daí decorrentes.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, negar provimento ao Recurso, confirmando-se o segmento recorrido do Despacho Saneador.* Custas pelo Recorrente.* Porto, 13 de novembro de 2020
Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
