Desta vem interposto recurso.

Alegando, o Réu formulou as seguintes conclusões:

I - Vem o presente recurso interposto da sentença final, que julgou a presente acção parcialmente procedente e, em consequência, condenou o Réu no pagamento à Autora, de uma indemnização no valor de €315.719,98, à qual acrescem juros de mora, contados desde a citação até efectivo e integral pagamento.
II - A Autora configurou a presente acção de responsabilidade civil extra-contratual do Município Réu, resultante do exercício da actividade administrativa, alegando como acto ilícito eventualmente gerador de responsabilidade a decisão do Senhor Presidente da Câmara do Município Réu, de 6 de Outubro de 2006, deferindo o projecto de arquitectura, no processo de licenciamento nº 409/PC/06, com a emissão, em 19 de Março de 2007, do respectivo alvará de licença de construção número 133/07, autorizando 6 pisos acima e 2 abaixo da soleira, em nome de “P., Limitada”.
III - O cerne do presente recurso é precisamente o de saber se o referido acto licenciador, declarado nulo, consubstancia ou não um facto ilícito, culposo, gerador de danos na esfera jurídica da Autora e se existe ou não nexo de causalidade entre o facto e o dano que a Autora peticiona, de valor igual ao da taxação paga pelo novo licenciamento/legalização das obras inicialmente licenciadas por acto nulo, entretanto caducado, em consequência da declaração de insolvência da titular inicial do processo de licenciamento.
IV - O Município Réu ora recorrente concorda com o regime legal aplicável ao caso dos autos, sumariado na sentença recorrida: artigo 22º da Constituição da República Portuguesa (CRP), DL nº 48051, de 21 de Novembro de 1967 (RCEEP), e do Código Civil, no que este último seja omisso, bem como o artigo 70º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), na redacção em vigor em 6 de Outubro de 2006, ou seja na redacção originária do DL nº 555/99, de 16 de Dezembro, artigo este que configura um regime especial em matéria urbanística, convivente como o regime geral, que se aplica em tudo o que não se mostre previsto no regime especial.
V - Atenta a matéria de facto provada, a nossa discordância com a sentença recorrida tem a ver com a sua errada subsunção jurídica, quanto à verificação da ilicitude do facto, o acto licenciador de 6 de Outubro de 2006, da culpa, do dano e do nexo causalidade.
VI - A sentença recorrida reconhece que “a simples prática de um ato administrativo ilegal não importa, automaticamente, a respectiva ilicitude, pois impõe-se que da actuação que viole disposições legais resulte, igualmente, a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos”, assim aderindo à Jurisprudência recente do Acórdão do STA, de 7/11/2019, processo nº 01457/04.6BESNT, entendendo, porém, à sua revelia, que o acto licenciador do Réu, de 6 de Outubro de 2006, não só foi ilegal, como também ilícito.
VII - Como resulta do sumário do acórdão do STA supra referido, “a ilicitude não se confunde com a mera ilegalidade, pois esta, para configurar aquela, deverá traduzir-se na violação de direitos subjectivos do lesado ou, pelo menos, de interesses seus que a norma violada também visava proteger”, pelo que a violação dos direitos do lesado aconteceriam sempre na esfera jurídica do titular originário do processo, houvesse ou não, depois do acto, a transmissão desse direito, para terreiros, por título legítimo.
VIII - De referir ainda que a licença especial para concluir obras inacabadas, de acordo com o regime previsto no nº 1 do artigo 88º do RJUE, não consubstancia a renovação de licença caducada, conclusão que nos é facultada pelo próprio texto legal, tratando-se, assim, da concessão, ex-novo, de uma licença especial, para acabar obras inacabadas, antes executadas na vigência de alvará caducado.
IX - A caducidade importou a extinção, ex-nunc, do licenciamento, que não se renovou por via da emissão da licença especial para o acabamento da obra, razão por que, em bom rigor, não se poderia sequer extinguir, ex-tunc, o acto licenciador, por via da declaração de nulidade.
X - Importará averiguar quais foram os direitos ou interesses legalmente protegidos da titular inicial do processo de licenciamento violados com a prolação, pelo Município Réu, em 6 de Outubro de 2006, do acto licenciador ilegal, que caducou por causa da sua declaração de insolvência, depois transmitidos à Autora, por via da aquisição do prédio constituído já em propriedade horizontal.
XI - Afastando-se uma interpretação do artigo 6º do DL nº 48.051, de 1967, que equipare ilegalidade a ilicitude, adoptando um conceito de ilicitude que aproxima a responsabilidade do Estado e demais entidades públicas [por actos de gestão pública] da responsabilidade civilística, exigindo-se que a ilegalidade se traduza na violação de direitos subjectivos do lesado ou, pelo menos, de interesses cuja protecção a norma violada se destina a proteger.
XII - O acto licenciador de 6 de Outubro de 2006, emitido pelo Réu, de controvertida ilegalidade, não será ilícito, porquanto não violou direitos subjectivos da titular do processo de licenciamento, legitimamente transmitidos à Autora, por via da aquisição do prédio inicialmente licenciado, com seis pisos acima e dois abaixo da soleira, nem interesses cuja protecção a norma violada se destina a proteger, tanto assim que, por via da necessária revisão da norma, foi mantido o prédio construído, talqualmente, ab initio, se mostrava licenciado.
XIII - A sentença recorrida entendeu que o acto licenciador de 6 de Outubro de 2006 consubstancia culpa leve do Réu, o que faz na decorrência da ilicitude do acto, à revelia da mais recente Jurisprudência do STA, como melhor se explanou supra, matéria essa que envolve a decisão de uma questão de direito insusceptível de confissão, que este Tribunal de recurso poderá apreciar e decidir, em consonância com o regime legal aplicável, de acordo com a melhor Doutrina e a Jurisprudência mais recente.
XIV - Nos termos do número 1 do artigo 4º do RCEEP, “A culpa dos titulares do órgão ou dos agentes “é apreciada nos termos do artigo 487º do C. Civil”, que, no seu número 1, estipula que “é ao lesado que incumbe provar a culpa do autor da lesão, salvo havendo presunção legal de culpa”, que, nos termos do seu número 2 “é apreciada, na falta de outro critério legal, pela diligência de um bom pai de família, em face das circunstâncias de cada caso”.
XV - No caso dos autos, na decorrência do que se alegou supra, a propósito da pretensa ilicitude do acto licenciador, não poderá presumir-se judicialmente a culpa do Município Réu, sendo necessário indagar da sua existência, em função do circunstancialismo concreto do acto praticado, sendo que a mesma pressupõe sempre um juízo de censura, através de factos indiciários, atinentes, designadamente, ao carácter preciso e inequívoco das normas que à Administração, no caso concreto, cabia aplicar.
XVI - Havendo, assim, margem para a subjectividade interpretativa, com a inerente discricionariedade técnica, apontada pelo IGF, o certo é que o despacho licenciador, de 6 de Outubro de 2006, de folhas 79, volume I/II, fundamentou, de forma objectiva, convicta e exaustiva, o licenciamento do projecto de arquitectura apresentado, admitindo também a sentença recorrida que o Réu possa ter sentido alguma dificuldade na interpretação das normas aplicáveis.
XVII - Aliás, o projecto de construção licenciado pelo despacho em causa, de 6 de Outubro de 2006, foi apresentado pela titular do processo, na convicção de que o mesmo respeitava o Regulamento do Plano Director Municipal de (...) em vigor.
XVIII - Atendendo ao circunstancialismo do caso concreto, exaustivamente analisado na decisão licenciadora, de 6 de Outubro de 2006, não nos parece que o Autor do referido acto tenha agido com culpa, mesmo na modalidade de culpa leve, entendida como aquela em que não cai o bonus pater famílias, associando-se ou dissociando-se a culpa à ilicitude.
XIX - Entendemos, no caso sub-judice, que do acto licenciador, de 6 de Outubro de 2006, não resultaram danos indemnizáveis.
XX - O facto ilícito susceptível de produzir um dano indemnizável foi o despacho licenciador, de 6 de Outubro de 2006, que concedeu à requerente o direito de construir um prédio com 6 pisos acima e dois abaixo da cota de soleira, entretanto caducado, quando, pela interpretação que veio a prevalecer das normas do Regulamento do PDM em vigor à data do licenciamento, só eram permitidos cinco pisos acima da cota de soleira.
XXI - Construção essa que, mercê da tempestiva revisão do Regulamento do PDM de (...), voltou a ser licenciada (legalizada), com os mesmos pisos e características do licenciamento inicial declarado nulo, em processo titulado pela Autora.
XXII - A requerente inicial do licenciamento, não fora o acto nulo, teria visto indeferida a projectada construção de um prédio com seis pisos acima da cota de soleira, pelo que, na altura, caso não impugnasse essa decisão, só poderia licenciar novo projecto com cinco pisos acima da cota de soleira.
XXIII - Em vez de um dano indemnizável, do acto nulo em causa resultou uma manifesta vantagem para a requerente do licenciamento, que se transmitiu para a esfera patrimonial da Autora, ficando enriquecida em relação à situação em que ficaria se o projecto apresentado tivesse sido indeferido, obrigando a requerente a reduzir um piso. XXIV - O pagamento das taxas pelo novo licenciamento não é um dano ressarcível, pois não é resultado directo da inexistência do acto nulo, mas sim do acto que o revogou e obrigou à apresentação de novo processo de licenciamento pelo que não se verifica nexo causal entre o facto (licenciamento nulo) e o prejuízo (pagamento das taxas do novo licenciamento), segundo a teoria da causalidade adequada, consagrada no artigo 563º do C. Civil.
XXV - À luz da referida teoria, como conclui o Tribunal recorrido, “não serão ressarcíveis todos e quaisquer danos que sobrevenham ao facto ilícito, mas, tão-só, os que ele tenha realmente ocasionado, ou seja, aqueles cuja ocorrência com ele esteja numa relação de adequação causal”.
XXVI - A sentença recorrida admitiu “que, em bom rigor, o dano peticionado pela Autora decorre directamente da decisão que declarou a nulidade do licenciamento de 2006, titulado pelo alvará de 2007”, acabando, porém, por estabelecer um nexo de causalidade diferente do alegado, entre o dano e o acto licenciador, de 6 de Outubro de 2006, sabendo-se que o dano alegado decorre de outro facto, precisamente a decisão que declarou a nulidade do licenciamento, de 9 de Julho de 2015.
XXVII - O que contraria o decidido, em situação idêntica, pelo Acórdão do STA, relatado pela Conselheira Maria do Céu Neves, de 16-02-2017, processo 01167/16, onde se afirma que os danos indemnizáveis são apenas todos os gastos ou prejuízos que a autora não teria feito se o seu pedido de licenciamento tivesse sido desde logo indeferido, excluindo dos danos ressarcíveis o pagamento de taxas devidas pelo novo licenciamento.
XXVIII - Contrariamente ao que decidiu o Tribunal recorrido, a situação dos presentes autos não difere da decidida no referido Acórdão, havendo, em um e outro caso, a mesma titularidade do processo inicial de licenciamento, sendo os direitos indemnizatórios da requerente inicial agora da Autora, que adquiriu, por título legítimo, o direito de propriedade do prédio objecto da operação urbanística licenciada pelo alvará caducado, a quem foi concedida uma licença especial para concluir as obras inacabadas.
XXIX - Ao abrigo da teoria da diferença, a Autora só poderia pedir uma indemnização, se houvesse diferença desfavorável entre a sua situação patrimonial na data mais recente que pudesse ser atendida pelo Tribunal (a construção de um prédio com seis pisos acima da soleira) e a que teria em 6 de Outubro de 2006, se o projecto apresentado tivesse sido indeferido (a construção de um prédio com cinco pisos acima da soleira), e manifestamente não há, sendo-lhe favorável.
XXX - Não existe assim nexo de causalidade entre o facto (acto licenciador de 6 de Outubro de 2006) e o dano (taxas urbanísticas que a Autora teve que suportar por via do novo licenciamento, que se desdobram nos dois valores indicados supra (€193.493,44 e €222.336,42), no valor total de €315.729,86.
XXXI - A sentença recorrida fez assim um errado julgamento, face à matéria de facto provada que subsume ao direito aplicável, dando por verificados os pressupostos da ilicitude, da culpa, do dano e do nexo de causalidade, de verificação cumulativa, indispensáveis à alegada responsabilidade do Réu pelos prejuízos causados pelo acto declarado nulo, no caso o acto licenciador de 6 de Outubro de 2006, cuja falta impõe o julgamento de improcedência do pedido indemnizatório, que tem por objecto o valor das taxas urbanísticas que a Autora sempre tinha que pagar, na decorrência da declaração de nulidade do acto licenciador caducado.
XXXII - A sentença recorrida viola assim os preceitos legais referidos nas conclusões supra.
Nestes termos, e nos melhores de direito, que serão supridos, deve o presente recurso ser julgado procedente, e, por via disso, ser revogada a sentença recorrida, julgando-se a acção improcedente, por não provada, com a consequente absolvição do Município Réu do pedido, assim se fazendo JUSTIÇA.
*
A Autora juntou contra-alegações, concluindo:

01. Todo o recurso tem por base, se se permite, com todo o respeito, dois erros de raciocínio, que naturalmente obnubilam a correta análise do caso concreto e, sobretudo, a melhor aplicação do Direito.

02. O Primeiro erro: o Recorrente ensaia uma irrelevância do facto essencial de a Autora ter adquirido (num processo judicial) o imóvel edificado e licenciado, com alvará emitido e, portanto, com taxas urbanísticas já pagas;

03. Ora, por causa da prática do ato constitutivo de direitos nulo, a Autora adquiriu uma edificação em desconformidade e foi obrigada a requerer a legalização do edificado, pagando (de novo) as taxas urbanísticas (sendo que as primitivas taxas nunca foram devolvidas à primitiva requerente, entretanto insolvente;

04. Esta especificidade do caso concreto torna-o, como bem refere o Exmo. Senhor Juiz a quo, totalmente distinto da situação dirimida no Acórdão do STA invocado pelo Recorrente, que assim não tem qualquer paralelo e aplicação ao caso sub judice, sob pena de haver um enriquecimento sem causa do Município, que relativamente à mesma edificação auferiu por duas vezes as respetivas taxas urbanísticas, ainda para mais quando lhe deu exclusiva causa...

05. O Segundo erro: o Recorrente constrói todo o recurso com base na pretensão de aplicação, tout court, do disposto no regime geral aprovado pelo DL 48051, de 21 de novembro de 1967, olvidando que a base legal da responsabilidade direta do Município é outra.

06. A responsabilidade civil em causa nos autos resulta do disposto no artigo 70.º do RJUE, regime especial salvaguardado no artigo 1.º daquele “antigo” regime geral da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas no domínio dos atos de gestão pública.

07. In casu, estamos perante ato de gestão publica urbanística, cuja base legal de responsabilidade civil extracontratual é o disposto no artigo 70.º RJUE, o que obriga a uma articulação entre as normas em atuação, e não a uma aplicação, “pura e simples”, do DL 48051, como pretende o Recorrente.

08. É que a causa de pedir formulada na presente ação assenta em que o ato de licenciamento era um ato constitutivo de direitos que, ao ser revogado por invalidade tem de qualificar-se como ilícito, gerador de danos para a Autora e, consequentemente, de responsabilidade civil para o Município, numa responsabilidade direta e especial prevista expressamente naquele normativo.

09. Assim, o regime aplicável tem algumas decisivas especificidades, resultando da articulação deste artigo 70.º do RJUE (base da responsabilidade civil em apreço) com as demais normas tendentes a regular a responsabilidade extracontratual das entidades públicas, constantes designadamente do DL 48051 (aqui aplicável) e do Código Civil, ao invés do que é feito no recurso.

10. Ora, desta articulação resulta claramente “nesta matéria uma opção legislativa acentuadamente especializada relativamente ao regime geral da responsabilidade civil, que se traduz na “deslocalização” da responsabilidade civil do acto desfavorável para o acto favorável ao “lesado”. Na realidade, no caso, trata-se de um acto de licenciamento que não era lesivo, mas pelo contrário, constitutivo de um direito na esfera jurídica dos Autores.”, pelo que é evidente o carácter “sui generis”, extravagante, da responsabilidade em apreço.

11. Note-se que este regime do artigo 70.º do RJUE não é absolutamente inovatório, antes representa o desenvolvimento duma opção legislativa que já vinha (pelo menos) do artigo 52.º, n.º 5 do Dec.-Lei n.º 445/91, de 20/11 e, portanto, há muito que o legislador concebeu uma norma especial a partir da qual é possível, nestes casos, fazer derivar a responsabilidade da autarquia.

12. Temos, pois, que no caso de ter concedido um licenciamento com violação das prescrições legais ou de um PDM, a autarquia fica constituída na obrigação de indemnizar o construtor «pelos prejuízos causados».

13. Ao consagrar na lei reguladora do licenciamento de obras esta responsabilidade com o seu quê de anómalo, a lei quis manifestamente obrigar as câmaras a redobrados cuidados na aprovação de certos projectos, em especial dos que tenham de se harmonizar com instrumentos de planeamento urbanístico.

14. Como constata o Exmo. Senhor Juiz a quo, no caso sub judice, verifica-se que, pelo Réu, foi emitida uma decisão que aprovou as obras a realizar sobre o prédio identificado no ponto 1) da matéria de facto provada, a qual determinou a construção do edifício (posteriormente vendido em sede de processo judicial);

15. E é exatamente esse ato de licenciamento que gerou uma edificação em desconformidade com as normas legais e regulamentares (o qual veio muito posteriormente, já em 2015, a ser declarado nulo) e obrigou, consequentemente, a Autora a ter de pagar novas taxas urbanísticas para legalizar o edificado.

16. Assim sendo, verifica-se ter sido praticado pelo Réu um ato ilegal, ilegalidade essa, inclusivamente, por si reconhecida, e que gerou a ofensa de direitos, ou interesses legalmente protegidos.

17. Estão, pois, verificados todos os requisitos da responsabilidade civil por atos de gestão pública urbanística prevista no artigo 70.º do RJUE, ao invés do defendido pelo Município que ignora um dos aspetos especiais da responsabilidade civil daquele normativo e a especial ênfase que nele é dada à responsabilização das câmaras municipais, inculcando estar aí subjacente uma exigência de “redobrados cuidados” na aprovação dos projetos de obras e licenças de construção.

18. “E desta exigência reforçada decorre proporcionalmente o reforço do campo da “ilicitude” para efeitos de responsabilidade civil extracontratual, ao ponto de praticamente (com a cautelosa ressalva de qualquer hipótese mirabolante residual) se poder qualificar como “conduta ilícita”, para aquele efeito, a prática de qualquer ilegalidade que venha a constituir causa de revogação, anulação ou declaração de nulidade de licenças atribuídas” (Acórdão do TCA Norte acima identificado).

19. Ou seja, não estamos aqui, in casu, perante o normal campo de atuação do DL 48051, nomeadamente do seu artigo 6.º na interpretação que genericamente o STA lhe deu, mas antes da responsabilidade ínsita no artigo 70.º do RJUE onde, claramente, a ilicitude equivale à prática de um ato urbanístico (constitutivo de direitos) ilegal.

20. Mas mesmo assim, acresce, naturalmente, no caso concreto, efetivamente a produção de ofensa grave de direitos e interesses legalmente protegidos, tal como explicado na sentença recorrida, o que significa que aquela ilegalidade, indutora da nulidade, enquanto encarada à luz da função reparadora do instituto da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, presente no artigo 2.º do DL n.º 48051 e no artigo 22.º da CRP, perfila-se para efeitos indemnizatórios como verdadeira “ilicitude”.

21. A causa da nulidade do ato constitutivo de direitos aqui em apreciação é exclusivamente imputável à tal omissão de “redobrados cuidados” do Município, no exercício das suas competências e num caso em que os titulares dos órgãos municipais procederam, no exercício das suas funções e por causa desse exercício, com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles que se achavam obrigados em razão do cargo, num juízo de censurabilidade manifesto.

22. Igualmente quanto ao dano, dúvidas não poderão existir que a Autora sofreu, em virtude da atuação do Réu, e nos termos do regime especial de responsabilidade civil aqui em apreço (artigo 70.º do RJUE), um dano patrimonial no valor de €315.719,98, que corresponde ao valor das novas (outras) taxas urbanísticas pagas no âmbito do necessário procedimento de legalização da operação urbanística nula.

23. A edificação já existia quando foi declarada a nulidade da licença, pelo que foi a desconformidade do edificado ao abrigo dessa licença que obrigou à necessidade da sua legalização e pagamento de novas taxas.

24. Um nexo de causalidade evidente e bem demonstrado nas páginas 37 a 40 da sentença recorrida, o qual, aliás, sempre decorreria diretamente do disposto no artigo 70.º do RJUE: “Caso o Réu não tivesse cometido a ilegalidade, a Autora nunca teria que ter suportado as taxas urbanísticas, cujo montante reclama nos presentes autos.” (página 40 da sentença).

25. Foi o Município, com os seus sucessivos atos constitutivos de direitos, que criou uma situação de confiança justificada da Autora e, em desenvolvimento, ou como “efectivação desse investimento de confiança” (Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, in “Lições de Direito Administrativo”, p. 117) deu azo a que esta (e sua antecessora) construísse o prédio licenciado em desconformidade com o PDM, obrigando, posteriormente, por causa disso, à sua legalização e pagamento de novas taxas.

26. Não tivesse praticado o ato ilegal, a Autora não teria de pagar novas taxas.

27. Por conseguinte, uma tese como a que o Recorrente apresenta seria sempre inconstitucional (interpretação inconstitucional do artigo 70.º do RJUE, por violação do artigo 22.º da CRP), o que desde já se alega, para e com todos os efeitos legais.

28. Em suma, é evidente, in casu, a verificação dos pressupostos da responsabilidade civil por atos de gestão pública urbanística, ao abrigo do artigo 70.º do RJUE.

29. É, portanto, de manter a decisão judicial recorrida (embora, admite-se, com fundamentos acrescidos nos termos aqui expostos), existindo inequivocamente a obrigação do Réu indemnizar a Autora no montante das taxas que a prática da licença ilegal o obrigou a pagar, no valor de € 315.719,98, acrescidos de juros de mora à taxa legal de 4%, conforme condenação em Primeira Instância.

Termos em que o recurso deve ser totalmente improcedente, por não provado, mantendo-se a condenação do Município Réu no dever de indemnizar a Autora no montante das taxas que a prática da licença ilegal a obrigou a pagar (duplamente e num enriquecimento sem causa do Município), no valor de € 315.719,98, acrescidos de juros de mora à taxa legal de 4%, conforme condenação em Primeira Instância.
*
O MP, notificado ao abrigo do disposto no artigo 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.
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Cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na sentença foi fixada a seguinte factualidade:

1- Em 31/08/2006, a sociedade P. Lda., requereu ao Réu um licenciamento para a construção de um edifício misto de habitação e comércio, no prédio urbano sito na Rua (…), inscrito na Conservatória do Registo Predial de (...) sob o número 3974 e com o artigo matricial n.º 1740, com um total de 8 pisos, tendo dado origem ao processo de licenciamento n.º 409/PC/06 - cfr. fls. 37 e 38 do Processo Administrativo (PA), cujo teor de dá aqui por integralmente reproduzido.
2- Em 02/10/2006, no âmbito do processo supra referido, pelo Diretor da DPGU do Réu, foi emitida a seguinte informação:
«(…)
1- O projeto não respeita o estabelecido na alínea a) do n.º 2 do artigo 52.º do regulamento do PDM, conforme referido na informação técnica de 21/09/06, em virtude de exceder o número máximo de cinco pisos permitido.
O requerente defende que o edifício projetado possui uma cércea voltada para o recinto da feira e cinco pisos e que os restantes são caves, cumprindo por isso no seu entender o Regulamento do PDM. De facto, como já referi no parecer de 14/09/06, o alçado voltado para o recinto da feira tem os cinco pisos acima da cota do passeio referidos pelo Requerente. Mas, simultaneamente, o edifício também possui seis pisos acima da cota do passeio no alçado voltado para o cruzamento denominado Sacor/Galp.
(…)
3 – (…)
a) – (…) o local insere-se no conceito de área consolidada definida no PDM.
b) (…)
c) – O facto de se tratar de uma área consolidada, não significa que se possa ocupar toda a área, (…) já que há outros aspetos regulamentares que têm de ser verificados e que se agravam à medida que aumenta a área de implantação, sendo certo que cabe sempre à Câmara definir os alinhamentos que urbanisticamente venham a ser entendidos como os mais adequados.
d) – Por outros lado, questão que não se coloca em mais ou menos um piso e muito menos em e perder ou ganhar o que quer que seja nas áreas de construção, já que não existe projeto aprovado. É sabido que a cércea de cinco pisos admitida para o projeto que foi aprovado para o local, se deveu já à área cedida para a reformulação do cruzamento da Sacor.
(…)». - cfr. fls. 78 e 79 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
2- Em 06/10/2006, na sequência da informação supra referida, pelo Presidente da Câmara do Réu, foi emitida a seguinte decisão:
«Atendendo a que há uma cedência superior a 1000m2 ao domínio público, para requalificação urbana e do tráfego (…). Atendendo a que não há objeções relevantes do ponto de vista estético do projeto e, por isso, deve manter na sua conceção.
Atendendo a que o que se refere como piso a mais, não é mais do que uma parte desenterrada da cave, fruto da diferença de cotas (…) situação muito frequente no licenciamento com estas
características, (…);
Atendendo a que inquestionavelmente, a área é área consolidada e, portanto, tecnicamente admite construção em toda a parcela, o que não acontece e, por isso, desse ponto e vista é verdade o invocado pelo Requerente;
Atendendo a que se é certo que o Regulamento do PDM limita o nº de pisos nas áreas consolidadas, é omisso quanto às alturas na área não impedindo pisos com 6 ou 7 metros;
Atendendo ainda a que o PDM pretendeu nas áreas consolidadas limitar os pisos à realidade do
centro urbano e o agora proposto respeita a envolvente da Av. Brasil que tem mais uma realidade ainda;
Atendendo a que, por fim, o mesmo regulamento do PDM no seu art. 52.º, n.º 3 d) admite (…)
maior n.º de pisos por razões de qualificação urbana e tráfego, como é claramente o caso, defiro o presente projeto de arquitetura (…)». - cfr. fls. 79 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
3- Em 19/03/2007, no âmbito do processo referido em 1), foi emitido o alvará de licença administrativa de obras de construção n.º 133/07, do qual consta o seguinte:
«titula a aprovação das obras que incidem sobre o prédio sito na Gaveto da Rua (...) com
a Av. (…), da freguesia de (...), descrito na Conservatória do Registo Predial de (...), sob o n.º
3974 (…).
As obras aprovadas, por despacho do Senhor Presidente da Câmara de 2006/11/30, respeitam
o disposto no Plano de Diretor Municipal (…).
(…)
N.º de pisos autorizados: 6 acima e 2 abaixo da soleira.
Cércea: 21.2 ml.
(…)» - cfr. fls. 335 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
4- Em 09/05/2013, a Câmara Municipal do Réu, declarou a caducidade da licença, titulada pelo alvará referido na alínea anterior - cfr. fls. 446 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
5- Em 20/05/2014, a Autora adquiriu, no âmbito do processo de insolvência n.º 986/12.2TBFAF, da Sociedade identificada no ponto 1), o prédio, em regime de propriedade horizontal, também identificado no ponto 1) - cfr. docs. 1, 2 e 3, juntos com a p.i., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
6- Em 20/05/2014, o prédio referido no ponto 1) encontrava-se em fase avançada de construção - cfr. docs. 4 e 5 juntos com a p.i..
7- Em 16/06/2014, a Autora requereu, junto do Réu, no âmbito do processo referido no ponto 1, «a prorrogação do alvará de licença de construção pelo período de 18 meses, a partir da presenta data, tempo que estimamos necessário para a conclusão das obras» - cfr. fls. 512 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
8- Em 19/06/2014, a Câmara Municipal do Réu, na sequência do pedido referido na alínea anterior, decidiu «emitir licença especial» para a conclusão das obras que incidem sobre o prédio identificado no ponto 1) «tendo em conta o auto de vistoria de folhas 472 constante do processo e o interesse público envolvido» - cfr. fls. 513 e 547 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
9- Em 03/07/2015, no âmbito do processo referido no ponto 1), pelo Vereador do Urbanismo do Réu, foi emitida uma informação com o seguinte teor:
«Em cumprimento do despacho proferido por Sua Excelência o Senhor Secretário de Estado da Administração Local, em 1 de abril de 2015, e na sequência da Inspeção Geral das Finanças (IGF) que considerou que o licenciamento do processo de obras particulares 409/PC/06, é nulo por violação do Regulamento do PDM, sou a remeter à Câmara Municipal o presente processo, para que declare a nulidade do despacho proferido em 6 de outubro de 2006 (…) e bem assim declare igualmente nulos todos os atos posteriores e decorrentes deste ato de licenciamento, designadamente os despachos de 6 de março de 2007 e de 19 de março de 2007 (…) e ainda os despachos relativos às prorrogações de 2 de abril de 2009, 23 de março de 2010 e 29 de outubro de 2010».
- cfr. fls. 554 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
10- Em 09/07/2015, na sequência da informação referida na alínea anterior, a Câmara Municipal do Réu, deliberou «declarar a nulidade do licenciamento da operação urbanística em causa nos termos propostos pelo Sr. Vereador» - cfr. fls. 552 e 553 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
11- Da deliberação referida na alínea anterior foi dado conhecimento ao Secretário da Administração Local, à Inspeção Geral das Finanças, à Procuradoria da República do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga e à Autora - cfr. fls. 559, 560 e 562 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
12- Em 04/09/2015, no âmbito do processo referido no ponto 1), pelo Chefe de Divisão de PGU do Réu, foi emitida informação com o seguinte teor: «Face à deliberação da Câmara de 16/09/2015, que declarou a nulidade do licenciamento desta edificação, deverá proceder-se aos procedimentos subsequentes de forma a proceder-se à regularização da operação urbanística de forma a adequá-la aos instrumentos urbanísticos aplicáveis, no prazo de 30 dias». - cfr. fls. 567 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
13- Em 07/09/2015, na sequência da informação supra referida, o Vereador do Réu emitiu decisão no sentido de «Concordo» - cfr. fls. 568 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
14- Em 15/09/2015, foi elaborado o ofício n.º 4669/2015, dirigido à Autora, dando conta do despacho referido na alínea anterior, concordante com a informação transcrita no ponto 13) - cfr. fls. 570 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
15- Em 24/11/2015, no âmbito do procedimento de legalização de operação urbanística n.º 164/2015, decorrente do referido nos pontos 13) a 15), pelo Chefe da DPGU do Réu, foi emitida informação com o seguinte teor:
«O presente projeto reporta-se à legalização de um edifício cujo licenciamento decorreu pelo processo n.º 408/2006 P-PC, mas que foi declarado nulo (…) por violação do PDM.
O pedido de legalização do edifício agora solicitado, fundamenta-se no art.º 102-A do RJUE, que
regula a legalização de operações urbanísticas em determinadas condições, designadamente as
declaradas nulas, como a presente.
(…)
1 – Relativamente ao projeto de arquitetura, tem-se a informar o seguinte:
a) O projeto apresentado, mantém a mesma altura, n.º de pisos, que motivou a nulidade do
anterior licenciamento por violação do PDM em vigor à data.
A proposta fundamenta-se nos n.º 3 do Art.º 19.º e n.º 3 do Art.º 66 do novo regulamento do
PDM.
(…)
O edifício que agora se pretende legalizar, localiza-se numa área central da cidade, consolidada e resultou da demolição de um edifício existente (…) pelo que entendemos que estão verificados os pressupostos para que a Câmara considere a exceção estipulada no n.º 3 do Art.º 66.º do RPDM
(…).
4- Estamos na presença de um edifício com impacto semelhante a uma operação de loteamento,
pelo que em cumprimento do n.º 4 do art.º 44.º do RJUE e Art.º 31 Regulamento Municipal de
Urbanização e Edificação (RMUE), deverá o requerente pagar uma compensação ao município
resultante da sua aplicação.
No projeto licenciado foi cedida uma parcela com 1000,00m2 (…) mas não foram cedidas parcelas de terreno para a instalação de Zonas Verdes, nem para Equipamentos de utilização Coletiva.
Daí que deverá ser aplicado o artigo 31.º do RMUE (…).
Para o efeito do n.º 5 e 6 do artigo 57.º do Dec.-lei 55/99 (…) conjugado com o seu n.º 4 do Art.º 44.º e Art.º 31.º do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, resulta o pagamento de uma compensação no montante de 193.493,44€, que o requerente deverá pagar ao município pelo licenciamento da operação urbanística em causa». - cfr. fls. 244 A 246 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
16- Em 03/12/2015, na sequência da informação referida na alínea anterior, a Câmara Municipal do Réu, decidiu «concordar com o parecer técnico e admitir a título excecional a Cércea prevista no projeto de construção» - cfr. fls. 247 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
17- Em 03/12/2015, pelo Vereador do Réu, foi emitida decisão com o seguinte teor:
«Ponto 4 – Concordo com o parecer técnico. Devemos, no entanto, ter em conta que a questão em causa está decidida, uma vez que não foi posto em crise pela IGF, o despacho proferido pelo Senhor Presidente da Câmara de então (…) e que se passa a transcrever
“(…)
4 – É, portanto, aplicável a este caso a cedência de terrenos ou a compensação em género ou espécie.
(…)
11 – Assim, não me parece poder haver outro entendimento que não seja considerar-se a já referida cedência de 1000 m2, a operar-se com o licenciamento e a integrar o domínio público, para requalificar o cruzamento, como compensação para os efeitos legais.
(…)
17 – Assim, defiro o pedido considerando compensado o Município pela cedência do terreno (…)”
(…) não pode a Câmara tributar novamente o atual proprietário, senão estaria a praticar ato ilegal, por dele resultar uma dupla tributação.
Também não é possível reverter a situação de forma a ficarmos em posição de decidir de forma
diversa. Com efeito, os 1000 m2 foram integrados no domínio público, neles foi construída a rotunda fronteira ao prédio, construção essa levada a efeito por este município. Não é, por isso,
possível restituir os referidos 1000 m2, pelo que a solução única possível é manter tudo conforme foi então superiormente decidido pelo Presidente da Câmara à época.
Assim sendo, considero válido o despacho do então presidente da Câmara (…) e em consequência mantenho a compensação já prestada através da cedência de 1000,00m2 de terreno, em substituição da compensação em dinheiro.
Face a todo o exposto aprovo o pedido de legalização (…)». - cfr. fls. 249 a 252 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
18- Em 11/02/2016, no âmbito do processo referido no ponto n.º 16), foi emitida a taxação, tendo por base uma área de 2045.79m2, no valor de €315.729,86 - cfr. fls. 299 do PA.
19- Em 15/02/2016, pelo Vereador do Urbanismo do Réu, na sequência do referido no ponto anterior, foi emitida informação com o seguinte teor:
«(…) não me parece que seja possível liquidar as taxas devidas pela construção do prédio, uma
vez que as mesmas já foram liquidadas pelo anterior proprietário e requerente originário. Acresce que a Câmara Municipal deferiu um pedido de licença para acabamentos e o requerente pagou as respetivas taxas. Não sei o que se pretende agora, que não seja criar problemas. Já toda a gente sabe que não pode haver dupla tributação. Assim, o que deve ser calculado são as eventuais alterações, passíveis de liquidação de taxas e não as taxas de construção de um prédio que já estava construído há muito». - cfr. fls. 301 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
20- Em 19/02/2016, pelo Chefe de Divisão da PGU, na sequência da informação referida no ponto anterior, foi emitida informação com o seguinte teor:
«O presente projeto reporta-se à legalização de um edifício cujo licenciamento decorreu pelo processo n.º 409/PC/2006, mas que foi declarado nulo pela Câmara (…).
O pedido de legalização do edifício agora solicitado, fundamenta-se no art.º 102.º-A do RJUE, que regula a legalização de operações urbanísticas em determinadas condições, designadamente as declaradas nulas, como a presente.
A tabela de taxas nada refere quanto à isenção da TMU, para o licenciamento de processo nestas condições.
Em minha opinião a nulidade do ato de licenciamento titulado pelo alvará n.º 133/07 (…) implica também a nulidade do ato de liquidação das taxas cobradas à data no montante de 60.938,97, resultante da aplicação do regulamento de taxas em vigor à data. Por esta razão os serviços terem procedido ao cálculo das taxas do processo de licenciamento agora apresentado, aplicando a tabela de taxas hoje em vigor, por ser esse o procedimento que se entende aplicável ao presente processo». - cfr. fls. 302 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
21- Em 19/02/2016, na sequência do referido no ponto anterior, pelo Vereador do Réu, foi emitida informação com o seguinte teor:
«face à questão controversa que se encontra aqui em análise, uma vez que o prédio em causa foi devidamente licenciado à data e pagas as respetivas taxas municipais, sou do entendimento de que agora nada se pode cobrar a mais, uma vez que nenhuma construção nova existe. Acresce que a Inspeção Geral de Finanças, nunca colocou nenhuma questão relativa à ilegalidade das taxas ou das compensações validando, por isso, nessa parte, tudo quanto havia sido decidido pelo anterior executivo. Acresce que concedeu uma licença especial para acabamentos, o que só por si diz tudo.
Não se estava na fase inicial de uma operação urbanística, mas sim na sua fase final. Foi cobrada a respetiva taxa de licença especial para acabamentos. Julgo que o que consta da informação técnica agora apresentada, não ajuda a resolver um problema que se pretende ver concluído. Acresce que este Município pode ter que arcar com as responsabilidades inerentes ao facto de ter sido declarado nulo um licenciamento, cujo autor foi o anterior Presidente de Câmara. O atual proprietário nada tem que ver com isso. Face a tudo quanto temos em presença, impõe-se que o Senhor Diretor do Departamento Administrativo Municipal dê parecer jurídico com a máxima urgência, para que se possa tomar decisão final». - cfr. fls. 303 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
22- Em 23/02/2016, na sequência do referido no ponto anterior, pelo Diretor do Departamento Administrativo do Réu, foi emitida informação com o seguinte teor:
«(…) julgamos que não pode ser outra a conclusão senão a que tendo sido declarada a nulidade de um ato de licenciamento urbanístico deve considerar-se também nulo o ato de liquidação consequente, devendo, por isso, ser restituído o valor das taxas pagas em cumprimento do ato de liquidação.
No caso em apreciação, nas taxas estará também um valor referente a TUM (Taxa Urbanística Municipal) que julgo ter sido paga em espécie (cedência de terrenos para o domínio público) e já incorporada ou ocupada por infraestruturas levadas a efeito pelo Município. Também estas deverão, no nosso entender, ser tidas em conta para efeitos de restituição.
Havendo um licenciamento novo de idêntico edifício, somos do parecer que em vez da sua restituição, deverão as mesmas taxas serem tidas em conta para o novo licenciamento, até porque aquelas que o foram em espécie dificilmente poderiam ser restituídas ou, a sê-lo, acarretaria danos irreparáveis para o Município.
Não se trata de uma legalização, mas de um novo licenciamento e como tal não tem enquadramento ou fundamento no artigo 102.-A do RGUE, pelo que, entre outras coisas, o prazo deve ser, no mínimo aquele que consta dos elementos do projeto (…).
Concluindo, somos de parecer que todas as taxas pagas referentes ao licenciamento declarado nulo, e como explicamos acima, acarretando também a nulidade do consequente ato de liquidação, deverão ser restituídas ao promotor, ou então, face ao novo pedido de licenciamento da operação urbanística serem tidas em conta no novo licenciamento, com os acertos se a eles houver lugar, em consequência da atualização da Tabela de Taxas ou alterações de projeto a esta data». - cfr. fls. 304 a 306 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
23- Em 25/02/2016, na sequência do referido no ponto anterior, pelo Vereador do Urbanismo do Réu, foi emitida informação com o seguinte teor:
«Considerando o parecer jurídico com o qual concordo, o que por isso tem de ser aplicado, relativamente aos valores taxados deve ser tido em conta os valores já anteriormente pagos e no anterior licenciamento. Assim, tem que se ter em conta as taxas que foram pagas por forma a imputar tal valor ao valor atual e verificar se existe algum montante a pagar. Tal como refere o parecer jurídico, no essencial o que tem que ser apurado é se existem acertos a fazer, em consequência da atualização da Tabela de Taxas ou alterações que tenham sido efetuadas ao projeto e que interferiram nos valores a cobrar. De referir, que a TUM, como muito bem refere o parecer foi também cobrada à data, ainda que o tenha sido em espécie, pela cedência de terrenos. E como igualmente refere o parecer a restituição no caso das cedências de terrenos que foram efetuadas, teriam custos irreparáveis para o Município, pelo que tal hipótese não a podemos sequer colocar.
Em face de todo o exposto e do parecer jurídico formulado pelo Senhor Dr. C., entendo que deve ser apreciado exclusivamente, eventuais diferenças a cobrar, tendo em conta a data em que o licenciamento declarado nulo foi efetuado e consequentemente cobradas as taxas e os montantes cobráveis nos dias de hoje, à luz da Tabela de Taxas atualmente em vigor e ainda relativamente a eventuais alterações à edificação, que motivasse o acréscimo de taxas (…)». - cfr. fls. 307 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
24- Em 26/02/2016, na sequência do referido no ponto anterior, pelo Chefe de Divisão de PGU, foi emitida informação com o seguinte teor:
«(…) o valor das taxas cobrado no processo inicialmente licenciado (…) foi de 60.938,97€.
O montante devido pela aplicação da atual tabela de taxas e determinado na informação dos serviços de 11/02/2016 é de 315.729,98.
Aplicando o entendimento referido no despacho d V. Ex.ª de 25/02/2016, resulta o montante de 254.791,01.
Por último, apenas de referir que contrariamente ao referido no parecer do Sr. Diretor do DAM, a TUM, não foi paga em espécie, nem tal é ou era possível». - cfr. fls. 308 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
25- Em 03/03/2016, na sequência do referidos nos pontos 20) a 25), o Vereador do Réu, emitiu informação com o seguinte teor:
«No âmbito do processo de legalização (…) a que corresponde o processo LE-EDI 164-2015, foi proposto pelo Chefe da DPGU, o pagamento das taxas e licenças devidas pela operação urbanística em causa, o montante global de 315.729,98€.
(…)
Esta Câmara Municipal (…) decidiu, ela própria declarar nulos os atos de licenciamento inicial e aditamentos do processo 409/PC/09.
Quer a posição da IGF, quer a da Câmara Municipal, surgem na sequência de um ato administrativo de licenciamento praticado pelo anterior Presidente da Câmara, com vício de violação de lei, in casu, violação do PDM, em concreto da norma relativa à cércea máxima por este permitida.
Não se pode, pois, imputar a declaração de nulidade ao promotor originário da operação urbanística em causa e nem àquele que lhe sucedeu, por compra do prédio no âmbito do processo de insolvência.
Daí que no meu entender, a culpa é desta edilidade e não do particular.
(…)
Na minha opinião esta Câmara Municipal não pode exigir o pagamento de novas taxas ao requerente.
Em primeiro lugar, porque o procedimento atualmente previsto no artigo 102.º do RJUE, não existia previsto na lei, até à publicação e entrada em vigor do dec-lei n.º 136/2014, de 9 de setembro. Isto é, o RJUE não tinha previsto um procedimento para a reposição da legalidade urbanística, como passou a suceder com a reforma última do regime jurídico da urbanização e da edificação.
Em consequência também, a nossa tabela de taxas e o nosso regulamento municipal não preveem a taxação e nem a regulamentação a aplicar a estes procedimentos.
É por isso, um caso omisso na tabela de taxas, que não pode ser integrado, uma vez que tal configuraria uma ilegalidade, pois apenas se pode taxar nos termos legal e regularmente previstos à data da entrada do pedido.
Até à data de hoje, a nossa tabela de taxas, omite por completo esta situação, uma vez que ainda não incorporou as alterações introduzidas ao RJUE (…). E tal incorporação tem que ser efetuada, como decorre do n.º 7 do artigo 102.º do RJUE.
Por outro lado, a operação urbanística em causa concretizou-se à luz de uma tabela de taxa, que motivou uma liquidação e um pagamento.
Em suma, as taxas devidas pela operação urbanística foram pagas, seja ela a relativa ao licenciamento, seja ela relativa à T.U.M (…) no montante de 60.918,97€ e pela guia n.º 341, de 19 de fevereiro de 2007.
E a verdade é que a operação urbanística decorreu, quer ao abrigo do licenciamento anterior, quer no tempo em que a tabela de taxas manteve os critérios anteriormente previstos, não tendo sido elaborada com os fundamentos estipulados no n.º 5 do artigo 116.º do RJUE.
Hoje a tabela de taxas possui critérios diversos, um deles o relativo à sua localização.
Como sabemos, a T.U.M visa compensar a Câmara pela realização, manutenção e reforço das infraestruturas, sejam elas relativas às águas, às águas pluviais, ao saneamento, à eletricidade, aos arruamentos.
Concluída que estava a construção do prédio, nessa sua componente essencial, a tabela de taxas mantinha a sua filosofia, pelo que a operação urbanística ao tempo, não sofreu alterações, que implicassem um aumento de construção e um consequente novo pagamento de taxas, por aumento de sobrecarga das infraestruturas.
Daí que e, no meu entendimento, se passou a ter a esse nível uma situação consolidada, pelo que aplicar à legalização em causa, uma nova taxação, é ilegal.
Por último, esta Câmara Municipal, por unanimidade deliberou conceder ao requerente uma licença especial para acabamentos, antes de declarar nulos os atos de licenciamento.
Na minha opinião, comprometeu-se com o licenciamento anterior. Validou-o e implicitamente deliberou que nada mais havia a pagar pelo requerente.
Em face de todo o referido, considero que, não havendo, como não houver sobrecarga das infraestruturas, por força da legalização em apreciação e que as sobrecargas estabilizaram, ainda no período que vigorava a anterior tabela de taxas, não é admissível querer cobrar hoje o que já foi pago.
No que respeita à taxa de licenciamento, essa deve ser cobrada de acordo com os valores previstos na tabela de taxas. Como nada se prevê para este tipo de procedimento, entendo que não é igualmente possível cobrar qualquer taxa, sendo que, também nada deve ser devolvido em consequência da declaração de nulidade.
Aliás, em momento algum a IGF questiona as taxas que foram liquidadas no âmbito do procedimento urbanístico em causa». - cfr. fls. 348 a 352 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
26- Em 07/03/2016, na sequência da informação anterior, pelo Presidente da Câmara Municipal do Réu, foi emitida decisão com o seguinte teor:
«Sr. Vereador
Peça Parecer à Procuradoria Geral da República e instrua o processo». - cfr. fls. 352 do Processo Administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
27- Em 08/03/2016, na sequência da decisão referida na alínea anterior, foi emitida decisão pelo Vereador do Réu, com o seguinte teor:
«Emita licença de construção, mediante depósito caução de 315.719,98. Posteriormente remeta-se novamente o processo, para que possa instruir um pedido de parecer à Procuradoria Geral da República, como resulta do despacho do Senhor Presidente da Câmara». - cfr. fls. 353 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
28- Em 08/03/2016, pela Autora, foi emitido, em nome do Réu, um cheque no valor de €315.719,98, e entregue, na tesouraria da Ré, via multibanco, o montante de €252,58 – cfr. doc. 12 junto com a p.i..
29- Em 09/03/2016, pelo Réu, foi emitido «Documento de Receita», com o «Estado do Documento» «Recebida», e data de recebimento nessa mesma data, com a identificação da Autora, com observações «Caução prestada para emissão do alvará de licença referente ao processo NLE-FDI-164/2015», no valor total de €315.972,56, sendo €315.719,98, respeitantes a «Cauções - Loteamento e obras e €252,58 a título de Imposto de Selo - cfr. fls. 354 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
30- Em 09/03/2016, no âmbito do processo referido no ponto 16), foi emitido o alvará de licenciamento de obras de construção n.º 32/2016, tendo como titular a Autora, que titula a aprovação das obras que incidem sobre o prédio identificado no ponto 1), aí constando que as obras «respeitam o disposto no Plano de Diretor Municipal» e que «A receita deste ALVARÁ foi cobrada pela guia n.º 24, 09-032016, no total de €315.972,56 (caução)» - cfr. fls. 356 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
31- Em 08/04/2016, pela Procuradoria da República do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, foi emitida a seguinte decisão:
"Iniciaram-se os autos na sequência da participação da IGF (…) por se considerar que se verifica a nulidade do licenciamento da obra a que se refere o processo n.º 409/PC/06, nos termos do art. 68.º do REJUE.
(…) foi requerido o licenciamento para construção de edifício com subcave, semicave, rés do chão, e quatro andares, sendo os dois primeiros afetos a estacionamento, os dois seguintes a comércio e os quatro superiores a apartamentos de habitação. E ainda autorização para a demolição da construção existente no prédio onde se pretendia implantar aquela edificação.
O prédio localizava-se nas cartas do PDM de (...) em espaço urbano aglomerado da cidade de (...).
O Projeto de arquitetura foi aprovado autorizando a construção de oito pisos, dois dos quais enterrados no solo e destinados a estacionamento, o piso seguinte destinado a comércio apresentava-se na fachada principal do edifício virada para o arruamento e rotunda, totalmente acima da costa da soleira (cota do passeio) e na parte posterior do prédio enterrado face à cota do recinto da feira.
Contemplava mais um piso destinado a comércio e quatro destinados a habitação.
Os serviços técnicos da Câmara numa primeira análise pronunciaram-se negativamente, por entenderem que a cércea do prédio excedia a cércea da área de consolidação, não se enquadrando na morfologia urbana dominante.
O projeto foi aprovado por despacho de 06/10/2006, com o justificativo (…) designadamente que o piso a mais era parte da cave desenterrada, fruto da diferença de cotas; o proposto respeitava a envolvente da Avenida do Brasil, onde havia prédios com mais um recuado, não existiam objeções do ponto de vista estético e o RPDM previa a possibilidade de um maior número de pisos por razões de qualificação urbana e de tráfego.
O DGPU manteve a sua posição de considerar o edifício em violação do PDM, por entender que o edifício possui uma cércea de seis pisos, atenta a fachada principal voltada para o espaço público (rua principal) onde se encontram as entradas do edifício e ser esse o critério uniforme daquele serviço que dirige.
O Presidente da Câmara considera, no exercício do contraditório e entre outros argumentos, que para avaliar a envolvente consolidada relativamente ao prédio em causa se devem considerar os edifícios existentes na Avenida do Brasil com a cércea de quatro pisos, mais um recuado, relativamente aos quais não existente desconformidade notória.
A IGF considera que apesar de poder existir alguma subjetividade na definição do conceito de envolvente consolidada e dos espaços a considerar, o certo é que o art. 52.º, n.º 2 do RPDM impõe como limite da cércea os cinco pisos, considerando não ter aplicação no caso dos autos a exceção do art. 52.º, n.º 3 d) do mesmo diploma (…).
Face ao teor do relatório em causa, ouvimos a Câmara Municipal de (...), no sentido de saber se mantinha a posição já referenciada supra, tendo sido remetida a deliberação 9/7/2015 onde foi deliberado aprovar a proposta de declaração de nulidade do despacho de 6/10/2006, e os restantes atos consequentes praticados naquele processo de obras (…).
Prosseguimos no acompanhamento de eventual legalização da mesma obra na sequência da anterior declaração de nulidade, tendo sido informado nos autos que o dono da obra foi notificado para requerer a sua legalização à luz do PDM revisto (…) dando início ao processo n.º LE EDI 164/2015 onde foi proferido despacho a 25/1/2016 a legalizar a obra (…).
Temos, assim, que à decisão da CM de declarar a nulidade dos despachos em causa, se verifica terem sido adotados os comportamentos necessários à reposição da legalidade relativamente a todas as situações comunicadas na participação remetida pela IGF, pelo que não se justifica a adoção de qualquer procedimento por parte do Ministério Público». - cfr. fls. 579 a 582 do PA
(409/2006), cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
32- Em 10/05/2016, no âmbito do processo referido no ponto 16), foi emitido, em nome da Autora, em relação ao prédio identificado em 1), o alvará de utilização n.º 51/2016, para «Habitação» e «Garagens» - cfr. fls. 860 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
33- Em 23/02/2017, na sequência do referido nos pontos 25) e 26), pela IGF, foi emitida a informação n.º 2017/246, com o seguinte teor:
«(…)
Sempre se dirá, desde logo, que a declaração de nulidade constitui o reconhecimento de que o ato de licenciamento não produziu efeitos jurídicos ab initio (…). Por outro lado, o ato de liquidação das respetivas taxas, apesar de constituir um ato autónomo encontra-se incindivelmente ligado à licença, pelo que, tendo sido declarada a nulidade de um ato de licenciamento urbanístico, deve considerar-se também nulo o ato de liquidação consequente, devendo, por isso, ser restituído o montante das taxas pago, como consequência da declaração de nulidade, ressalvando-se, contudo, algum montante devido apenas pela apreciação dos processos, pago independentemente da decisão sobre o pedido de licenciamento).
Acresce que, tanto quanto parece resultar da exposição, a licença especial para a conclusão de obras, emitida ao novo proprietário, terá assentado nos mesmos pressupostos de facto e de direito (…) que a licença de construção inicial. Desconhece-se se é o caso e se esta licença também foi declarada nula pela Câmara Municipal, como seria suposto e devido. Nessa sequência, os efeitos seriam semelhantes aos da licença inicial, devendo ter sido restituídas as respetivas taxas liquidadas e cobradas (…).
No âmbito do último licenciamento (legalização), por se tratar de um novo procedimento, deverão ser liquidadas e cobradas as taxas devidas e demais encargos em função dos regulamentos municipais aplicáveis (…)». - cfr. fls. 1025 a 1027 do PA, cujo teor se dá aqui por
integralmente reproduzido.
34- Em 18/05/2017, na sequência do referido no ponto anterior, pelo Diretor da DAM, foi emitida informação com o seguinte teor:
«Tendo em conta o parecer da Direção Geral das Finanças (…) deve mandar pôr fim à caução prestada, devendo o valor em caução entrar para a receita municipal nos termos do cálculo do licenciamento (…) emitido (…)» - cfr. fls. 1031 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais.
35- Em 04/07/2017, na sequência do referido no ponto anterior, pelos serviços do Réu, foi emitida informação com o seguinte teor:
«Sr. Vereador,
Considerando (…) que o valor da caução a restituir é rigorosamente igual ao valor da guia de recebimento, manifestando o titular do processo que este movimento se pudesse efetuar por “compensação” solicita-se autorização para proceder conforme referido. Em termos contabilísticos tal significa o pagamento em numerário, dinheiro de 315.719,98 Euros e igual valor de recebimento também em numerário». - cfr. fls. 1213 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais.
36- Na mesma data, pelo Vereador do Réu, foi exarada decisão no sentido de «Concordo, agir em conformidade» - cfr. fls. 1213 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
37- Ainda na mesma data, foi emitido, em nome da Autora, em relação ao prédio identificado no ponto 1), alvará de autorização de utilização n.º 70/2017 para «Comércio/Serviços» - cfr. fls. 1216 e 1218 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
38- Também na mesma data, foi emitido, pelo Réu, «Documento de Receita», com a identificação da Autora, com «Estado do Documento» «Recebida», no valor de 315.719,98€ - cfr. fls. 1219 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
39- Em 24/07/2017, a Autora, apresentou um requerimento, junto do Réu, no sentido de lhe ser restituído o valor de 315.719,98€, por si pago, a título de taxas, no âmbito do processo referido no ponto 16), por entender que tal lhe é devido a título de indemnização por danos decorrentes de uma atuação ilícita do Réu - cfr. fls. 1230 a 1235 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
40- Em 13/09/2017, na sequência do requerimento referido na alínea anterior, pelo Vereador do Réu, foi emitida decisão com o seguinte teor: «Indeferido com base nos pareceres apresentados, nomeadamente o da IGF» - cfr. fls. 1240 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

DE DIREITO

Está posta em causa a sentença que acolheu a leitura da Autora.
Atente-se no seu discurso fundamentador:
Nos presentes autos, a Autora vem demandar o Réu Município de (...), para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, decorrente da prática de facto ilícito, pedindo a sua condenação, no montante de €315.719,98, a título de danos patrimoniais, acrescido de juros de mora, a contar do dia 04/07/2017 até efectivo e integral pagamento.
Estamos, assim, no domínio de uma acção de responsabilidade civil.
Em termos gerais, a responsabilidade civil ocorre quando uma pessoa deve reparar um dano sofrido por outra. O instituto da responsabilidade civil envolve, tradicionalmente, uma separação elementar entre a responsabilidade contratual e a responsabilidade extracontratual.
No caso dos autos, a acção é configurada como se estando perante uma situação potencial de responsabilidade civil extracontratual.
A responsabilidade civil extracontratual pode ser subjetiva (responsabilidade por factos ilícitos), objetiva (responsabilidade pelo risco) e por factos lícitos.
No que concerne às Entidades Públicas, o artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa determina que «O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem», consagrando um princípio geral de responsabilidade do Estado e das demais Entidades Públicas, quando estejam em causa danos causados no exercício das suas funções. Tal princípio geral vem reafirmado, actualmente, na lei
ordinária, nomeadamente no artigo 16.º do Código do Procedimento Administrativo, de acordo com o qual «A Administração Pública responde, nos termos da lei, pelos danos causados no exercício da sua atividade».
No nosso ordenamento jurídico, a lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, que entrou em vigor a 31/01/2008, veio aprovar o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Pessoas Coletivas de Direito Público (RRCEEPDP). Esta lei veio revogar decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de novembro de 1967, que estabelecia, em termos gerais, o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas, no domínio dos actos de gestão pública.
No caso dos autos, atendendo à forma com a Autora configura a acção, estamos no domínio de uma acção de responsabilidade civil, resultante do exercício da função administrativa, nomeadamente da prática de um acto administrativo ilegal em matéria urbanística, pelo que estamos no âmbito da esfera pública de actuação da Administração.
Deve ter-se presente que o acto ilícito eventualmente gerador de responsabilidade foi praticado no ano de 2006 e titulado por alvará em 2007. Ou seja, o acto que está na origem da presente acção de responsabilidade é o acto que concedeu uma licença ferida de nulidade e que, depois, foi objecto de uma declaração de nulidade.
Assim, não obstante a declaração de nulidade ter ocorrido em 2015, a verdade é que o acto alegadamente ilícito e gerador de responsabilidade, pela forma como é configurada a presente acção, foi o acto que concedeu uma licença contrária ao nosso ordenamento jurídico, e este foi praticado em 2006 e titulado por alvará em 2007. Assim, o facto eventualmente gerador da responsabilidade ocorreu ainda na vigência do já revogado decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de novembro de 1967, pois o novo Regime da Responsabilidade Civil apenas entrou em vigor em janeiro de 2008 (cfr. artigo 6.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro).
Donde, o regime aplicável ao caso dos autos é, além do artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa, o Regime constante do decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de novembro de 1967 (doravante RCEEP) e do Código Civil, no que este último seja omisso, bem como do artigo 70.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, na redacção em vigor à data dos factos, ou seja, na sua redacção originária, dada pelo decreto-lei n.º 555/99 de 16/12. Este último artigo configura um regime especial em matéria urbanística, que convive com o regime geral, sendo, este último, aplicável em tudo que não esteja previsto no regime especial.
Os requisitos da responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, não diferem substancialmente dos previstos na lei civil e que resultam nomeadamente do n.º 1, do artigo 483.º, do Código Civil, e são: o facto, a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano.
Verificados os pressupostos supra referidos, constitui-se o lesante na obrigação de indemnizar o lesado, por todos os danos que aquele sofreu e não teria sofrido se não fosse o facto ilícito e culposo do lesante, e que, em relação àqueles se apresenta como causa adequada à sua produção.
É aquele que invoca um direito que tem de fazer a prova dos factos constitutivos do direito alegado (cfr. artigo 342.º Código Civil). Assim, cabe ao lesado a alegação e a prova dos elementos constitutivos da responsabilidade civil.
Posto isto, feito um enquadramento geral quanto ao tipo de responsabilidade em causa nos presentes autos, bem como ao regime que lhe é aplicável, cumpre aferir se, no caso em concreto, estão reunidos, ou não, os pressupostos da obrigação de indemnizar, por parte do Réu.
a) Do facto ilícito
O facto, ou a conduta, tanto pode advir de uma acção ou omissão, correspondendo a um comportamento que é controlável e dominável pela vontade. Para efeitos de responsabilidade civil por factos ilícitos, este facto, ou conduta, relevará apenas quando for ilícita. A ilicitude, por sua vez, traduz-se num juízo de antijuridicidade, incidente sobre a conduta geradora do dano, esta que é considerada objetivamente, como correspondendo a uma negação dos valores tutelados pela ordem jurídica.
O Município é responsável pelas acções e omissões cometidas em violação do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aí se incluindo expressamente a responsabilidade por prejuízos resultantes de operações urbanísticas executadas com base em actos de controlo prévio ilegais, nomeadamente em caso de revogação, anulação ou declaração de nulidade de licenças ou autorizações, sempre que a causa de revogação, anulação ou declaração de nulidade resulte de uma conduta ilícita dos titulares dos seus órgãos ou dos seus funcionários e agentes (cfr. artigo 70.º, n.º 1 do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, na redacção em vigor à data dos factos).
O artigo 2.º, n.º 1 do RCEEP determinava que «O Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos
órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício» e, no que respeita em particular à ilicitude, dispunha o artigo 6.º, daquele mesmo diploma, que «Para os efeitos deste diploma, consideram-se ilícitos os atos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os atos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração».
O acto ilícito pode integrar, quer um acto jurídico, quer um acto material, podendo consistir num comportamento activo, ou omissivo, sendo que, neste último caso, a ilicitude apenas se verifica quando exista, por parte da Administração, a obrigação, ou o dever de praticar o acto que foi omitido.
No caso dos autos, a actuação ilícita que a Autora imputa ao Réu é a concessão de uma licença de construção inválida e a sua consequente declaração de nulidade. Está-se, assim, aqui, perante uma conduta que configura uma acção, que, neste caso, decorre da prática de um acto jurídico.
Posto isto, verifica-se que, pelo Réu, foi emitida uma decisão que aprovou as obras a realizar sobre o prédio identificado no ponto 1) da matéria de facto provada, a qual veio a ser declarada nula, pela Câmara Municipal do Réu, já em 2015. Assim sendo, verifica-se ter sido praticado pelo Réu um acto ilegal, ilegalidade essa, inclusivamente, por si reconhecida.
No entanto, a simples prática de um acto administrativo ilegal, embora numa interpretação literal do artigo 6.º RCEEP possamos ser induzidos num sentido diferente, não importa, automaticamente, a respetiva ilicitude, pois impõe-se que da actuação que viole disposições legais, resulte, igualmente, a ofensa de direitos, ou interesses legalmente protegidos (neste sentido, veja-se, pois, o recente acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07/11/2019, processo n.º 01457/04.6BESNT, disponível em www.dgsi.pt, bem como a jurisprudência, pareceres e doutrina aí citada) .
E, resulta dos autos, que a actuação do Réu não só foi ilegal, como também ilícita.
Ilicitude, essa, que, inclusivamente, aceita na sua contestação, por força do disposto no artigo 70.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação. No entanto, a verdade é que também o n.º 1 do artigo 70.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, na redacção em vigor à data dos factos, para efeito de ressarcimento dos prejuízos causados, com base em actos de controlo prévio ilegais, pressupunha, com ainda pressupõe, hoje, na sua redacção atual, uma conduta ilícita dos titulares dos seus órgãos, ou dos seus funcionários e agentes. Ilicitude, essa, que se há de interpretar, conforme se referiu supra a propósito do artigo 6.º do RCEEP.
A ilicitude da actuação do Réu resulta, desde logo, da própria natureza da licença de construção. Efectivamente, a licença é um acto administrativo, independentemente da sua natureza meramente autorizativa do exercício de direitos, ou deles constitutiva, que reconhece a existência de um direito, na esfera jurídica do seu titular. É através do procedimento de licenciamento que a Administração realiza um controlo prévio da actividade dos administrados – que, neste caso, se traduz, em geral, na realização de transformações urbanísticas do solo – com vista a verificar se ele se ajusta, ou não, às exigências do interesse público urbanístico, tal como se encontra plasmado no ordenamento jurídico vigente. A deliberação final de deferimento do pedido de licenciamento, e em particular a decisão que nesse âmbito aprova o projecto de arquitetura, que aquela deliberação final pressupõe, consubstancia a «autorização» para a realização da operação urbanística, conforme nela vier determinada, ou seja, confere ao respectivo titular o direito (ou a sua mera possibilidade de exercício) de realizar determinada operação urbanística.
No caso dos autos, a Autora não é a titular originária da licença, pois a mesma foi inicialmente concedida a outra empresa, em cujo processo de insolvência a Autora adquiriu o prédio em causa nos autos, mas a verdade é que, aquando da aquisição do prédio, em fase final de construção, o mesmo dispunha dessa mesma licença, que, embora tendo caducado, foi, entretanto, «renovada» com a atribuição de uma licença especial à Autora para a conclusão de obra inacabada, possibilidade, essa, prevista no artigo 88.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação.
Assim, a actuação da Autora foi baseada na existência de uma licença primitiva que sempre reputou como legal, confiando numa Administração eficiente, e que actua de boa fé. Isto é, o licenciamento primitivo da operação urbanística em causa nos autos, criou a confiança na Autora, que é legítima, de que a poderia levar a cabo, ainda que, face às circunstâncias em que a Autora adquiriu o prédio, tal estivesse dependente da concessão de uma licença especial para obras inacabadas, como de resto veio a acontecer, com a atribuição da já referida licença especial. A actuação ilegal da Administração, violou a confiança que a Autora nela depositou. Daí a respetiva ilicitude.
Em face do exposto, mostram-se preenchidos os pressupostos do facto, ou da conduta, e o da respetiva ilicitude.
b) Culpa
Além do facto ilícito, para que haja um dever de indemnizar, por parte do Réu, é necessário que aquele facto ilícito seja imputado a um «determinado agente», aí surgindo o conceito de culpa. É, pois, indispensável, que a atitude revelada pela conduta lesiva «do agente», seja reprovável, o que supõe e exige a formulação de um juízo de apreciação pelo qual se possa sustentar que tal pessoa, face às circunstâncias concretas do caso, «podia e devia ter agido de outro modo».
Dispunha o artigo 4.º, 1 do RCEEP que «A culpa dos titulares do órgão ou dos agentes é apreciada nos termos do artigo 487.º do Código Civil». Nos termos do artigo 487.º, n.º 1, do Código Civil «É ao lesado que incumbe prova a culpa do autor da lesão, salvo havendo presunção legal de culpa», sendo que, nos termos do n.º 2, daquele mesmo artigo «A culpa é apreciada, na falta de outro critério legal, pela diligência de um bom pai de família, em face das circunstâncias de cada caso».
Adaptando esta regra à responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas, em vigor à data dos factos, somos confrontados com a diligência que se mostra exigível a um funcionário, ou agente típico, isto é zeloso e respeitador da lei e dos regulamentos (neste sentido, acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte de 21/04/2016, processo n.º 00324/08.9BEMDL, disponível em www.dgsi.pt).
Ao contrário do que acontece com o regime de responsabilidade actualmente em vigor, o antigo RCEEP, não previa, pelo menos expressamente, uma presunção de culpa no que respeita à prática, por parte da Administração, de actos jurídicos ilegais. No entanto face à noção ampla de ilicitude, contemplada pelo artigo 6.º do RCEEP, a jurisprudência vinha entendendo ser difícil estabelecer uma linha de fronteira entre os requisitos da ilicitude e da culpa, afirmando que, estando em causa a violação do dever de boa administração, ou seja, de normas legais e/ou regulamentos, a culpa assumia o aspecto subjectivo da ilicitude, que se traduzia na culpabilidade do agente por ter violado regras jurídicas, ou de prudência, que tinha obrigação de conhecer, ou de adotar (veja-se a propósito o acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte de 02/07/2015, processo n.º 00462/06.2BEPRT, disponível em www.dgsi.pt e doutrina e jurisprudência aí referenciada).
A este propósito, refere Carlos Alberto Fernandes Cadilha, em anotação ao regime legal actual, que a jurisprudência, a propósito do antigo regime, vinha afirmando que a violação de normas legais ou regulamentares, desde logo, arrastava uma presunção judicial de negligência, a qual não significava a existência de uma presunção de culpa, mas a demonstração da culpa, através da utilização, como meio de prova, da presunção judicial.
Ou seja, por simples conjectura, o julgador deduzia de um facto conhecido (o erro na aplicação ou interpretação de uma norma) um facto incerto (a culpa na emissão do acto administrativo ilegal). No entanto, acrescenta o mesmo autor, que «a culpa comporta um juízo de censura e representa, por isso, algo mais do que a mera constatação da ilegalidade», sendo que dificilmente se compreenderia que um funcionário incorresse em conduta culposa, sempre que se tivesse limitado a adotar, na apreciação do caso concreto, uma das soluções plausíveis de direito, daí que, em relação à prática de actos jurídicos, fosse, nessa medida, necessário indagar a existência de culpa, em função do circunstancialismo concreto em que o acto tenha sido praticado - Cadilha, C. A. (2011). Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas. Coimbra: Coimbra Editora, págs. 201 e 202.
No caso dos autos, o Réu sustenta que não pode presumir-se judicialmente a culpa, a qual pressupõe sempre um juízo de censura, devendo a prova da culpa fazer-se através de factos indiciários. Diz, ainda, que o despacho cuja nulidade foi declarada fundamentou de forma objectiva, convicta e exaustiva o licenciamento do projecto de arquitectura apresentado, tendo a Câmara Municipal deliberado declarar a sua nulidade, na sequência do relatório do IGF, no âmbito do qual se fez uma outra interpretação, imbuída da mesma subjectividade.
Verifica-se que a licença emitida em 2006, e com alvará de 2007, assentou no pressuposto de que a operação urbanística licenciada não violava o Plano de Diretor Municipal, não obstante existir informação no processo n.º 409/PC/06, de que o projecto que viria a ser aprovado, violava o n.º 2 do artigo 52.º do regulamento do PDM, em virtude de exceder o número máximo de cinco pisos aí permitido.
Além disso, acontece que, na sequência do despacho, proferido pelo Secretário de Estado da Administração Local, em 1 de Abril de 2015, e do relatório da Inspeção Geral das Finanças, que considerou que o licenciamento do processo de obras particulares n.º 409/PC/06, era nulo, por violação do Regulamento do Plano de Diretor Municipal, o Réu decidiu, sem mais, declarar a nulidade do licenciamento naquele processo. O Réu conformou-se com a ilegalidade detectada pela tutela, não alegando, nem demonstrando que, de alguma forma, tenha contestado aquela decisão. Pelo contrário, o que efectivamente resulta dos autos é que o Réu aceitou ter cometido uma ilegalidade, para a qual, inclusivamente tinha já sido alertado, antes da prática do ilegal e, por isso, logo após a decisão da tutela que entendeu ser ilegal o licenciamento, declarou a nulidade da sua decisão, dando disso conhecimento às autoridades competentes e à Autora.
Invoca, agora, o Réu, para afastar a sua culpa, que a decisão de licenciamento, cuja nulidade foi por si declarada, assentou em alguma margem de subjectividade que a lei lhe dava. A verdade, porém, é que o Réu assentiu tal ilegalidade, a partir do momento em que declarou, sem mais, a nulidade da licença. Significa isto, de alguma forma, aceitou ter exercido de forma ilegal a sua margem de subjetividade/discricionariedade, pois esta, não significando arbitrariedade, está também sujeita ao princípio da legalidade da actuação da Administração. Ou seja, o Réu não invocou, nem comprovou que, de alguma forma, atendendo ao quadro legal em vigor à época, a decisão de licenciamento tomada em 2006 e com alvará de 2007 era admissível.
E não se diga, como faz o Réu, que a decisão da tutela tinha de prevalecer, pois a verdade é que enquanto Entidade Pública autónoma, ainda que sujeita a tutela governamental, a Autarquia podia sempre impugnar a decisão da tutela (cfr. artigo 55.º, n.º 1, al. c) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), ou, então, defender-se numa eventual acção administrativa, que viesse a ser instaurada pelo Ministério Público, nos termos do artigo 69.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação. Repare-se que, conforme consta da decisão do Ministério Público (ponto 32 da matéria de facto provada), tendo sido ouvido o Réu no sentido de saber se mantinha a sua decisão de licenciamento primitiva, foi apenas remetida a deliberação da Câmara Municipal do Réu que declarou a respectiva nulidade.
Embora se possa admitir que o Réu possa ter sentido alguma dificuldade na interpretação das normas aplicáveis, a verdade é que tais dúvidas, e em face do circunstancialismo concreto, embora afastando culpa grave, não são de molde a arredar a existência de culpa leve. Repare-se que é o próprio Réu, como se disse supra, que reconhece a ilegalidade da sua actuação, ainda que eventualmente no exercício de poderes discricionários, sendo muito difícil, assim, no caso dos autos, dissociar a ilicitude da culpa.
Para conseguir afastar a sua culpa, o Réu teria, desde logo, que invocar e demonstrar factos concretos que, efectivamente, fossem aptos a afastar a sua culpa, particularmente, entre outros, o facto de ter sido induzido em erro pelo particular, nomeadamente perante os elementos que este trouxe ao processo, sem que fosse exigível, da parte do Réu, uma actuação instrutória própria, ou de controlo.
A alegação que o Réu faz, nos presentes autos, é insuficiente para afastar a culpa leve que sobre ele impende, decorrente, conforme se referiu supra, da própria ilicitude do acto, devendo, por isso, ter-se por verificado o pressuposto da culpa, ainda que na modalidade de culpa leve.
c) Dano
A obrigação de indemnizar (cfr. artigo 562.º do Código Civil) só se verifica havendo dano, podendo este assumir diversas modalidades, sendo a principal distinção efetuada entre dano patrimonial e não patrimonial. Significa isto que este é uma condição primordial para que se possa falar em responsabilidade civil.
A Autora sustenta que, em virtude da actuação do Réu, sofreu um dano patrimonial no valor de €315.719,98, que corresponde ao valor das taxas urbanísticas pagas no âmbito do procedimento de legalização da operação urbanística, cuja licença primitiva foi declarada nula pela Câmara Municipal do Réu.
Efectivamente, com a declaração de nulidade da licença emitida em 2006, a Autora teve de dar início a um procedimento de legalização da operação urbanística em causa, no âmbito do qual a Autora pagou as taxas urbanísticas no valor de €315.719,98.
Tendo sido alegados e demonstrados os danos sofridos pela Autora, deve-se dar por preenchido o pressuposto do dano.
d) Nexo de causalidade
Entre o dano e o facto praticado pelo lesante tem de se verificar um nexo de causalidade. O problema do nexo de causalidade entre o facto e os danos traduz-se na averiguação, do ponto de vista jurídico, de quando é que um prejuízo se pode qualificar como consequência de um dado facto.
Tem-se entendido que a teoria mais correcta para resolver o problema do nexo causal entre o facto e o dano é a teoria da causalidade adequada, acolhida pela doutrina e com assento na lei. Com efeito, o artigo 563.º do Código Civil, de acordo com o qual «A obrigação de indemnizar só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão», consagra a teoria da causalidade adequada na sua formulação negativa, proposta por Ennecerus-Lehman, segundo a qual a condição deixará de ser causa do dano sempre que ela seja de todo indiferente para a produção do mesmo, e só se tenha tornado condição dele em virtude de outras circunstâncias, sendo pois inadequada à sua produção.
À luz desta teoria, não serão ressarcíveis todos e quaisquer danos que sobrevenham ao facto ilícito, mas, tão-só, os que ele tenha realmente ocasionado, ou seja, aqueles, cuja ocorrência com ele esteja numa relação de adequação causal. Esta teoria visou colmatar algumas das insuficiências da teoria qua da conditio sine non, de acordo com a qual o facto lesivo tem de ser condição do dano, mas não a afastou, tendo-a como ponto de partida.
Sustenta o Réu que, do acto licenciador de 2006, não resultaram danos indemnizáveis, sendo que desse acto só teriam resultado danos, caso não tivesse sido possível a legalização do prédio construído, obrigando à demolição de um piso acima da cota. Diz, ainda, que, com o procedimento de legalização, operou uma reconstituição natural que, inclusivamente, colocou a Autora numa situação de vantagem. Mais, refere, citando o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16/02/2017, processo n.º 01167/16, disponível em www.dgsi.pt, que o pagamento das taxas pelo novo licenciamento não é um dano ressarcível, pois é uma consequência do acto que declarou a nulidade e obrigou à apresentação de novo procedimento de licenciamento.
Desde já se diga que não se concorda com a posição do Réu.
Em primeiro lugar, há que ter em atenção que a situação de facto analisada no acórdão invocado pelo Réu é, em parte, diferente daquela que está em causa nos presentes autos. Desde logo, ali está em causa uma situação em que a Requerente inicial da licença é a mesma que depois sofre o prejuízo com a respectiva declaração de nulidade. Nos autos, tal não acontece. Efectivamente, a Autora não foi a Requerente, nem a titular inicial da licença que foi objecto da declaração de nulidade.
Em segundo lugar, deve ter-se em atenção que a Autora adquiriu um prédio, já em fase avançada de construção e que dispunha das respetivas licenças, embora tendo sido, depois necessário, ao abrigo da lei, requerer uma licença especial para conclusão das obras.
À partida, entende-se que nada podia fazer prever à Autora, porque tão-pouco participou no procedimento de atribuição de licenciamento inicial, que teria de suportar custos extra no valor de €315.719,98, com um procedimento de legalização de uma operação urbanística, ao qual não deu causa.
Em terceiro lugar, se é verdade que, em bom rigor, o dano peticionado pela Autora, decorre directamente da decisão que declarou a nulidade do licenciamento de 2006, titulado pelo avará de 2007, também é verdade que não pode deixar de se ter em consideração qual o objectivo do artigo 70.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, que é o de ressarcir, quem seja prejudicado, dos prejuízos causados com a revogação, anulação ou declaração de nulidade de licenças, quando tal decorra de uma conduta ilícita dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes do Município.
Ora, está aqui em causa, precisamente, o ressarcimento dos prejuízos decorrentes de uma declaração de nulidade que assentou na prática de um acto ilegal por parte do Réu.
Assim, o dano, embora se possa dizer que decorre directamente da decisão que declarou a nulidade do licenciamento, a realidade é que o mesmo só existe porque o Réu praticou um acto ilegal e ilícito, daí a declaração de nulidade, pelo que não pode deixar, igualmente, de se estabelecer uma ligação entre o acto ilícito e o dano que, neste caso, corresponde ao valor das taxas que a Autora teve de suportar, com um procedimento de legalização de uma operação urbanística, ao qual, dúvidas não há, que não deu causa.
Não nos podemos esquecer que o instituto da responsabilidade civil tem como propósito máximo, a deslocação do prejuízo da esfera jurídica de quem o sofreu, para quem realmente lhe deu causa. Ora, a Autora suportou taxas urbanísticas, no âmbito de um procedimento de legalização de uma operação urbanística, que apenas teve que existir, porque o Réu licenciou uma operação urbanística em termos legalmente não admissíveis.
Caso o Réu não tivesse cometido a ilegalidade, a Autora nunca teria que ter suportado as taxas urbanísticas, cujo montante reclama nos presentes autos.
Perante o exposto, conclui-se existir o nexo de causalidade entre a actuação ilícita do Réu e o dano peticionado pela Autora.
Mostrando-se reunidos todos os pressupostos que constituem o Réu Município na obrigação de indemnizar, cumpre, agora, aferir qual o montante indemnizatório devido.
Nos termos do artigo 562.º do Código Civil «Quem estiver obrigado a reparar um dano deve reconstituir a situação que existiria, se não se tivesse verificado o evento que obriga à reparação». A
obrigação de indemnizar deve ser entendida no sentido de se visar a reconstituição da situação in natura e, não sendo ela possível, através do pagamento de uma quantia aos lesado (cfr. artigo 566.º, n.º 1 do Código Civil). Nestes casos, tal como preceitua o n.º 2, do referido artigo 566.º, do Código Civil, é aplicável a teoria da diferença, devendo a indemnização ter como medida, a diferença entre a situação patrimonial do lesado, na data mais recente que puder ser atendida pelo Tribunal, e a que teria nessa data se não existissem danos invocados. Já o artigo 564.º, n.º 1 do Código Civil, determina que «O dever de indemnizar compreende não só o prejuízo causado, como os benefícios que o lesado deixou de obter em consequência da lesão».
No caso em apreço, o único dano de que a Autora pretende ser ressarcida é do valor das taxas urbanísticas que teve de suportar no âmbito de um procedimento de legalização ao qual não deu causa e os respetivos juros de mora.
Como resulta da factualidade apurada, o valor das taxas é de €315.719,98, o qual foi efectivamente pago pela Autora ao Réu.
Invoca o Réu que o direito da Autora, sempre não subsistirá por a mesma se ter conformado com a declaração de nulidade, pelo que havendo danos, sempre contribuiu para a produção dos mesmos.
Determinava o artigo 7.º do RCEEP que «O dever de indemnizar, por parte do Estado e demais pessoas coletivas públicas, dos titulares dos seus órgãos e dos seus agentes, não depende do exercício pelos lesados do seu direito de recorrer dos atos causadores do dano; mas o direito destes à reparação só subsistirá na medida em que tal dano se não possa imputar à falta de interposição de recurso ou a negligente conduta processual da sua parte no recurso interposto». Este artigo 7.º afastava o direito à reparação dos danos, na medida em que os mesmos pudessem ser imputados a uma conduta omissiva, por parte do lesado, que devendo recorrer do acto causador do dano, não o fez, ou a uma conduta processual negligente da sua parte, no recurso que eventualmente tivesse interposto.
No caso dos autos, este preceito pode ser interpretado num duplo sentido.
Em primeiro lugar, deve-se aferir se o dano que a Autora sofreu podia ter sido afastado com a impugnação do acto ilegal, ou seja, da decisão de licenciamento. E aqui diga-se, desde já, que inexistia qualquer dever, por parte da Autora, de impugnar aquele acto, isto porque não era inicialmente a titular do direito que o mesmo lhe conferia e porque sempre estaríamos aqui perante um acto de conteúdo favorável ao particular, pelo que não se pode exigir, sob pena de afastamento do seu direito a uma indemnização, que o mesmo tivesse que impugnar um acto que lhe é favorável, tanto mais que, em última circunstância, se poderia aqui, inclusivamente levantar a questão da sua legitimidade/interesse em agir.
Em segundo lugar, deve-se aferir se o dano que a Autora sofreu podia ter sido afastado com a impugnação do acto que declarou a nulidade do licenciamento.
É certo que se o acto que declarou a nulidade do licenciamento tivesse sido impugnado, em caso de procedência da acção, podia, efectivamente, evitar-se o dano que foi causado à Autora.
Mas a questão que se coloca é se era exigível à Autora, atendendo aos circunstancialismos em causa, que impugnasse tal acto?
Entendemos que não. Isto porque, o próprio Réu aceitou a ilegalidade cometida e depressa declarou a nulidade do licenciamento, ou seja, não se pode, com toda a certeza, afirmar que o dano causado à Autora podia ser evitado, pois, para isso, a decisão do licenciamento tinha que ser considerada válida e, como tal, a decisão que declarou a sua nulidade inválida. Ora, o próprio Réu apressou-se a reconhecer a nulidade da sua decisão, existindo, inclusivamente, antes da decisão de licenciamento, informações no processo que davam conta dessa ilegalidade, bem como a decisão do Ministério Público que indiciava a existência da nulidade em causa, só não tendo proposto a ação para a declaração de nulidade, por força da rápida atuação do Réu. Perante todo este circunstancialismo e evidências de uma actuação ilegal por parte do Réu, não se podia exigir da Autora que impugnasse a decisão que declarou a nulidade do licenciamento, pelo que não se pode fazer operar o efeito do antigo n.º 2, do artigo 7.º do RCEEP.
Assim, existe a obrigação do Réu indemnizar a Autora no montante das taxas por si despendidas no valor de €315.719,98.
*
A Autora peticiona, ainda, juros de mora, contados desde o dia 04/07/2017, até efectivo e integral pagamento da quantia em dívida. São efectivamente devidos juros de mora, no entanto os mesmos apenas são devidos a contar da citação, e não do dia 04/07/2017, à taxa legal de 4%, até efectivo e integral pagamento (cfr. artigos 804.º, 805.º, n.º 1 e 806.º, artigo 559.º do Código Civil e Portaria n.º 291/2003, de 8 de abril de 2003).

É também jurisprudência pacífica que a responsabilidade civil extracontratual, no domínio dos atos de gestão pública, ilícitos e culposos, corresponde no essencial ao conceito civilista regulado no artigo 483.º do CC que estabelece como princípio geral da responsabilidade civil extracontratual que “aquele que, com dolo ou mera culpa, violar ilicitamente o direito de outrem ou qualquer disposição legal destinada a proteger interesses alheios, fica obrigado a indemnizar o lesado pelos danos resultantes da violação”.

Como é sabido, são pressupostos desta responsabilidade, como se retira do referido artigo 483.º do Código Civil: o facto voluntário; a ilicitude; a imputação do facto ao lesante; o dano; o nexo causal entre o facto e o dano (cfr. Antunes Varela, em “Das Obrigações em Geral”, vol. I, 9ª ed., Coimbra, pág. 544).

Quanto ao primeiro pressuposto - facto voluntário -, diremos que se trata de um comportamento ou conduta, dominável e controlável pela vontade humana, não se tornando necessário que o mesmo seja querido, isto é, não querendo com isto dizer-se que a pessoa efetivamente pretendeu causar um dano; o que a lei pretende dizer é que o agente teve uma atuação de facto, que era controlável pela sua vontade, sendo que tal facto voluntário, se pode traduzir ou numa ação (facto positivo) ou numa omissão (facto negativo).

É consubstanciado por uma conduta de um órgão ou seu agente, no exercício das suas funções e por causa delas.

O facto de ser voluntário exclui os factos naturais, decorrentes de caso fortuito ou força maior (artigo 486.º do Código Civil), pois significa a possibilidade de determinação.

No que respeita à omissão, a mesma gere o dever de indemnizar sempre que haja um dever jurídico de praticar um ato que, seguramente ou muito provavelmente, teria impedido a consumação do dano, verificando-se incumprimento de um dever jurídico quando o sujeito não emprega a diligência suficiente para o cumprimento do seu dever (Pessoa Jorge, “Ensaio sobre os Pressupostos da Responsabilidade Civil”, Almedina, 1999, pág. 69 e segs).

No que ao elemento da ilicitude concerne, repete-se, a mesma consiste na adoção de um comportamento antijurídico e reprovável por parte do agente, isto é, na prática e infração de um dever jurídico, traduzindo-se a ilicitude na violação por esse facto de normas legais e regulamentares ou dos princípios gerais aplicáveis e os atos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração - artigo 6.º do DL 48051.

Esta norma atribui ao conceito de ilicitude um alcance mais lato do que o que consta do artigo 483.º do CC, já que envolve atos jurídicos ou materiais que infrinjam quaisquer normas, princípios ou até regras de ordem técnica ou prudência.

Nos casos de violação do dever de boa administração, através de uma conduta ilegal, o elemento culpa dilui-se na ilicitude, assumindo aquela o aspecto subjetivo da ilicitude que se traduz então na culpabilidade do agente por ter violado regras jurídicas ou de prudência que tinha obrigação de conhecer ou de adotar (vide Acs. do STA de 08/07/1999 e de 26/11/1998).

Como nos ensina Fausto de Quadros, “os actos jurídicos são ilícitos quando violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis. Os actos materiais são ilícitos quando infringirem além daquelas e daqueles, ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração”, in “Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública”, 2ª ed., pág. 139.

Relativamente ao terceiro elemento - imputação subjetiva do facto ao agente (culpa) -, refira-se que talvez seja o elemento mais importante neste tipo de responsabilidade, na medida em que a culpa efetiva excluirá necessariamente a invocação de qualquer outro fundamento de responsabilidade (mormente, objetiva).

A culpa é um juízo que assenta no nexo psicológico entre o facto e o agente (e não dos danos por este causados), bastando uma culpa do serviço, globalmente considerado. A culpa pode revestir duas formas distintas: o dolo e a negligência ou mera culpa.

O dolo é a modalidade mais grave da culpa, mais fortemente censurável.

Pode traduzir-se na representação e desejo, por parte do agente, de determinado efeito da sua conduta (dolo direto); na representação e desejo, pelo agente, de certo resultado como necessário da sua conduta (dolo necessário) e na previsão e conformação como possível de certa consequência da sua conduta (dolo eventual).

Por seu turno, a negligência ou mera culpa consiste na omissão da diligência exigível ao agente (cfr. Brox, citado por Antunes Varela, in ob. cit., pág. 593).

É a censura ético-jurídica, que exprime um juízo de reprovação pessoal em relação ao agente lesante que, em face das circunstâncias especiais do caso, devia e podia agir de outro modo, ou seja, na omissão da diligência que, na espécie, lhe era exigível.

No plano da culpa stricto sensu (negligência) distingue-se entre “a culpa consciente, por um lado, em que o agente prevê a produção do facto ilícito, mas, por leviandade, precipitação, desleixo ou incúria, crê na sua não verificação e só por isso não toma as providências necessárias para o evitar; e a culpa inconsciente, por outro, em que o agente não chega, por imprevidência, descuido, imperícia ou inaptidão, a conceber a possibilidade da produção do evento danoso, mas podendo e devendo prevê -lo se usasse da diligência devida.” (cfr. Ac. do STJ, de 29/11/2005).

Para além das referidas modalidades, releva ainda a chamada culpa funcional ou culpa de serviço consubstanciada no anormal funcionamento do serviço, por deficiente organização ou falta de controlo, de vigilância ou fiscalização exigíveis em determinadas funções, ou de outras falhas que se reportam ao serviço como um todo.

Atente-se que o artigo 4.º remete para o artigo 487.º do Código Civil, onde a culpa é apreciada abstratamente tendo em conta a diligência de um bom pai de família, isto é, de uma pessoa normal, em face das circunstâncias de cada caso (artigo 487.º/2).

A expressão bom pai de família refere-se ao homem de diligência normal e a expressão circunstâncias de cada caso tem a ver com o que ele faria no quadro da situação circunstancial envolvente.

A este propósito, Pires de Lima e Antunes Varela, in Código Civil anotado, Vol. I, 4ª ed., pág. 489, referem que: “a referência expressiva ao bom pai de família acentua mais a nota ética ou deontológica do bom cidadão (do bonus cives) do que o critério puramente estatístico do homem médio”. Quer isto significar que o julgador não está vinculado às práticas de desleixo, de desmazelo ou de incúria, que porventura se tenham generalizado, se outra for a conduta exigível dos homens de boa formação e de são procedimento.

A lei pretende assim que a aferição do comportamento de quem age tenha de ser valorado de uma forma objetiva, de harmonia com a diligência com que um bonus pater familias agiria segundo as exigências do caso concreto, conforme preceitua o apontado artigo 487.º.

Apelando, mais uma vez, ao Prof. Fausto de Quadros: “(…) Em Direito Administrativo o STA tem transformado o conceito do bonus pater familias na diligência exigível a um funcionário ou agente típico, isto é, respeitador da lei e dos regulamentos e das leges artis aplicáveis aos actos ou operações materiais que tem o dever de praticar” - “Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública”, 2ª ed., pág. 171.

Traduz-se fundamentalmente num juízo de censura sobre o facto praticado pelo titular de órgão ou de agente, por tal conduta não corresponder à que é exigível e esperada de um funcionário típico, normal, zeloso e cumpridor, nas circunstâncias do caso concreto (vide, entre outros, os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 19/11/1992, proc. 030291 e de 19/01/2005, proc. 01325/03).

Desta interpretação jurisprudencial resulta que é difícil estabelecer a linha de fronteira entre a ilicitude e a culpa, porque a omissão ou deficiente cumprimento dos deveres preenche simultaneamente os dois conceitos.

Trata-se no fundamental de apreciar a culpa no plano de um comportamento que se traduza numa normal, diligente e zelosa aplicação de regras.

Ainda relativamente ao elemento culpa, importa sublinhar que o artigo 487.º do Código Civil, no seu n.º 1, determina que incumbe ao lesado provar a culpa do autor da lesão, salvaguardando os casos de existência de uma presunção legal de culpa.

Isto é, de acordo com os princípios do ónus da prova, a que alude o artigo 342.º do Código Civil, é o lesado quem tem de alegar e demonstrar a culpa do autor da lesão, a não ser que beneficie de alguma presunção legal de culpa, nos termos dos artigos 491.º, 492.º ou 493.º, todos do Código Civil.

A nossa jurisprudência tem emitido pronúncia no sentido de que a prova de factos ilícitos por violação de normas legais ou regulamentares arrasta uma presunção judicial de negligência que obriga à contra - prova do lesante no sentido da demonstração de que não houve culpa da sua parte (v. Acórdão do STA de 29/03/90, proc. 027655).

Passando ao quarto elemento - a ocorrência de um dano -, o qual poder-se-á definir como “o prejuízo, desvantagem ou perda de natureza patrimonial ou não patrimonial causados em bens jurídicos” - Vaz Serra, BMJ, 84, pág. 8 -interessa mencionar que, sem ele, não existe dever de indemnizar.

Note-se, contudo, que o dano não é todo igual, daí falar-se de danos “in natura”, (lesão realmente causada no interesse juridicamente tutelado), de danos patrimoniais (reflexo do dano real na situação económica/patrimonial do lesado e prejuízos causados por esse mesmo dano, abrangendo-se os danos emergentes - prejuízos causados em bens ou direitos já existentes à data da lesão - artigo 562.º e segs. do Código Civil - e os lucros cessantes - benefícios que o lesado deixou de obter, mas a que ainda não tinha direito à data da lesão - artigo 564.º e segs. do Código Civil); e de danos não patrimoniais (insuscetíveis de avaliação pecuniária, porquanto atingem bens que não fazem parte do património do lesado - artigo 496.º do Código Civil).

Nestes danos não patrimoniais, quando se fixa a indemnização deve atender-se àqueles que, pela sua gravidade, mereçam a tutela do direito, nos termos do artigo 496.º/1, do Código Civil.

Incumbe ao lesado provar os danos sofridos e não apenas que os sofreu.

Finalmente, para que se conclua pela existência de responsabilidade civil, ter-se-á de verificar um quinto elemento, isto é, aferir se ocorre um nexo de causalidade entre o evento e o dano.

É este nexo causal que nos permite selecionar os danos que devemos imputar ao lesante, porquanto nem todos os danos sobrevindos ao facto ilícito são incluídos na responsabilidade do agente, mas apenas os resultantes do facto, os causados por ele.

A este propósito a lei estabelece, no artigo 563.º do Código Civil, que: “a obrigação de indemnizar só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão”.

Decorre, assim, deste normativo que a ação em questão tem de ser adequada a produzir um determinado resultado, “e que o mesmo seja previsível em face das circunstâncias conhecidas do agente e daqueles que um homem normal colocado no seu lugar poderia e deveria conhecer, e, ainda, das regras da experiência comum” (v. Martins de Almeida em “Manual dos Acidentes de Viação”, Almedina, 3ª ed., pág. 88).

O facto voluntário ilícito e culposo será causa adequada do dano, sempre que este constitua sua consequência normal ou típica, ou seja, os danos têm que resultar da prática do facto voluntário ilícito e culposo.

A nossa jurisprudência tem acolhido pacificamente a teoria da causalidade adequada, (que a consagrou na formulação negativa proposta por Ennecerus -Lehman), e quanto à responsabilidade civil extracontratual: “(…) II - A causalidade entre o facto e o dano no domínio da responsabilidade civil supõe não só que se esteja na presença de uma conduta que seja conditio sine qua non do dano invocado, mas que a mesma seja ainda, juridicamente, adequada para o produzir.” - Acórdão do STA de 09/03/99, proc. 044062.

Assim, o nexo de causalidade implica que a ação ou a omissão do agente seja uma das condições concretas do evento e que, em abstrato, seja adequada ou apropriada ao seu desencadeamento.

Acrescenta-se que a responsabilidade civil consiste na obrigação de reparar os danos sofridos por alguém, reconstituindo a situação que existiria se não se tivesse verificado o evento lesivo. Tal reparação pode consistir quer na reconstituição natural, isto é, na restituição do lesado à situação material efetiva em que se encontrava antes daquele evento, quer no pagamento de uma quantia pecuniária, sempre que a reconstituição natural não seja possível, não repare integralmente os danos ou seja excessivamente onerosa para o devedor - artigos 562.º e segs. do Código Civil.

Posto isto, urge voltar ao caso dos autos.

Argumenta, e a nosso ver, bem, a Autora/Recorrida que a posição ínsita no recurso tem por base dois lapsos de raciocínio, que naturalmente obnubilam a correta análise do caso e, sobretudo, a melhor aplicação do Direito, a saber:

- Primeiro: o Recorrente aduz uma irrelevância do facto essencial de a Autora ter adquirido (num processo judicial) o imóvel edificado e licenciado, com alvará emitido e, portanto, com taxas urbanísticas já pagas;
- Segundo: constrói todo o recurso com base na pretensão de aplicação, tout court, do disposto no regime geral aprovado pelo DL 48051, de 21 de novembro de 1967, olvidando que a base legal da responsabilidade direta do Município é outra.

Na verdade, com a muito posterior declaração de nulidade, a Autora, por causa da prática do ato constitutivo de direitos nulo, adquiriu uma edificação em desconformidade e foi obrigada a requerer a legalização do edificado, pagando (de novo) as taxas urbanísticas (sendo que as primitivas taxas nunca foram devolvidas à primitiva requerente, entretanto insolvente - recorde-se que foi no processo de insolvência que a Autora adquiriu o imóvel edificado e licenciado, com alvará há muito emitido).

Esta especificidade do caso concreto torna-o, como bem refere o aresto recorrido, totalmente distinto da situação dirimida no Acórdão do STA invocado pelo Recorrente, que assim não tem qualquer paralelo e aplicação ao caso sub judice, sob pena de haver um enriquecimento sem causa do Município, que relativamente à mesma edificação auferiu por duas vezes as respetivas taxas urbanísticas, ainda para mais quando lhe deu exclusiva causa.

Este dano patrimonial da Autora que, insiste-se, adquiriu (num processo judicial) o imóvel edificado e licenciado, com alvará emitido (e, portanto, com taxas urbanísticas já pagas) é, como decidido, indemnizável.

E é indemnizável à luz do artigo 70.º

Artigo 70.º Responsabilidade civil da Administração

1 - O município responde civilmente nos termos gerais por ações e omissões cometidas em violação do estabelecido no presente decreto-lei. 2 - O disposto no número anterior inclui a responsabilidade por prejuízos resultantes de operações urbanísticas executadas com base em atos de controlo prévio ilegais, nomeadamente em caso de revogação, anulação ou declaração de nulidade de licenças ou autorizações de utilização, sempre que a causa de revogação, anulação ou declaração de nulidade resulte de uma conduta ilícita dos titulares dos seus órgãos ou dos seus funcionários e agentes.

do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), e não, simplesmente, do disposto no regime geral aprovado pelo mencionado DL 48051.
Com efeito, a base legal da responsabilidade civil extracontratual em apreço é o disposto naquele regime especial (e não no regime geral, como faz o Recorrente), salvaguardado no artigo 1.º do “antigo” regime geral da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas no domínio dos atos de gestão pública (DL 48051), o que obriga a uma articulação entre as normas em atuação.

Assim:
Conforme refere a sentença, a Autora alega, em síntese, que adquiriu num processo judicial de insolvência um prédio licenciado e com alvará emitido (ou seja, com as respetivas taxas urbanísticas já pagas), sito no Município de (...), o qual, aquando da sua aquisição, se encontrava em fase avançada de construção, dispondo de licença, devidamente titulada por Alvará de obras de construção n.º 133/07, de 19 de março de 2007; que em virtude daquela compra e de o prédio licenciado ainda não estar concluído (cfr. docs. 4 e 5 juntos com a P.I.), a Autora, como nova proprietária, requereu e foi-lhe concedida pela Câmara Municipal, Licença Especial Para Conclusão de Obra n.º 117/2014, por deliberação da Câmara datada de 19/06/2014 (doc. 7 junto com a P.I); e que, após a conclusão do edifício, a Câmara Municipal do Réu, declarou, em 9/7/2015, a nulidade daquela licença de construção, o que obrigou a Autora a dar início a um procedimento de legalização do edificado, tendo sido proferido, em 9/3/2016, despacho de legalização, titulado pelo Alvará de obras de construção n.º 32/2016 (doc. 10), no âmbito do qual foi obrigada a pagar novas (outras) taxas urbanísticas, no montante de €315.719,98 - factualidade dada como provada e não questionada pelo Recorrente.

Assim, tendo o Réu praticado um ato ilegal, que deu origem a uma edificação ilegal e à necessidade da sua legalização, é responsável pelos prejuízos que causou, nomeadamente em montante igual ao valor das novas (outras) taxas que a Autora, que havia adquirido o edifício já licenciado e com as taxas urbanísticas liquidadas, teve de pagar (de novo), no âmbito do referido procedimento de legalização da obra a que o Município deu causa exclusiva, e respetivos juros de mora.

Ao invés do alegado no recurso, em sede de responsabilidade civil em causa, há, pois, que chamar à colação a norma especial do artigo 70.º do RJUE, aplicável à situação sub judice, sendo em princípio necessário o seu contributo para aferir da viabilidade da pretensão da Autora, visto que a causa de pedir formulada na presente ação assenta em que o ato de licenciamento era um ato constitutivo de direitos que, ao ser revogado por invalidade, tem de qualificar-se como ilícito, gerador de danos para a Autora e, consequentemente, de responsabilidade civil para o Município - neste sentido, cfr. o Acórdão deste TCAN, de 25/9/2014, no âmbito do proc. 00674/08.3BECBR.

É certo que a jurisprudência do STA tem decidido que a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas (incluindo, portanto, as autarquias locais), por facto ilícito de gestão pública, praticado pelos seus órgãos ou agentes, assenta, no essencial, nos pressupostos da responsabilidade civil previstos nos artigos 483º e segs., do CC - v. Acórdãos de 13.10.1998, 26.9.2002, 6.11.02, 18.12.02, 24.9.2003, 17.3.2005 e de 14.4.2005, procs. nºs 43.138, 487/02, 1.331/02, 1.683/2002, 1.864/02, 230/2005 e 86/04, entre muitos outros -, mas também é evidente que quer o artigo 1.º do DL 48051, quer o atual artigo 2.º/1 do Regime Jurídico da responsabilidade extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas (Lei 67/2007), salvaguardam os regimes especiais, como é aquele artigo 70.º do RJUE, pelo que o regime aplicável tem algumas (e decisivas) especificidades.

E este, inegavelmente, estabelece o princípio da responsabilidade direta do município perante terceiros pelos prejuízos causados por conduta ilícita dos titulares dos seus órgãos ou dos seus funcionários e agentes, o que não afasta, naturalmente, estarmos face a uma responsabilidade civil por atos de gestão pública, “na medida em que se refere aos termos da prática de atos administrativos de licenciamento … que sejam revogados (pelo próprio órgão que praticou o ato de primeiro grau ou por autoridades administrativas, com poder de reapreciação do mérito da atuação daquele), anulados ou declarados nulos (pelo próprio órgão que o praticou, ou outras autoridades administrativas … ou mediante decisão judicial)” - Fernanda Paula Oliveira e Outras, em RJUE Comentado, Almedina, comentário ao artigo 70º.

Assim, a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas (incluindo, portanto, as autarquias locais), por facto ilícito e culposo de gestão pública urbanística, praticado pelos seus órgãos ou agentes, ainda que assente nos seguintes pressupostos gerais (artigo 2.º do DL 48051):
a) O facto do órgão ou agente que se traduz num comportamento voluntário, sob a forma de ação ou omissão;
b) A ilicitude (artigo 6.º, do DL 48.051);
c) A culpa;
d) O dano, como lesão de ordem patrimonial ou não patrimonial;
e) O nexo causal entre a conduta e o dano, apurado segundo a teoria da causalidade adequada, terá sempre de partir da especialidade do artigo 70.º do RJUE.

Na verdade, como decidido por este TCAN naquele Acórdão de 25/9/2014, há que, no caso, proceder-se à articulação deste artigo 70.º do RJUE (base da responsabilidade civil em apreço) com as demais normas tendentes a regular a responsabilidade extracontratual das entidades públicas, constantes, designadamente do DL 48051 (aqui aplicável) e do Código Civil.

Ora, desta articulação resulta “nesta matéria uma opção legislativa acentuadamente especializada relativamente ao regime geral da responsabilidade civil, que se traduz na “deslocalização” da responsabilidade civil do acto desfavorável para o acto favorável ao “lesado”.

Na realidade, na situação vertente, trata-se de um acto de licenciamento que não era lesivo, mas pelo contrário, constitutivo de um direito na esfera jurídica dos Autores. A lesividade situa-se no acto que revogou o licenciamento.

Sucede que no âmbito do regime geral - DL 48051 aplicável ao tempo -, a ilicitude é, em princípio, requisito obrigatório da responsabilidade civil. Dispõe o artigo 2º deste diploma:
“Art. 2.º - 1. O Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício.”

Pelo que não poderia residir neste acto lesivo a causa de pedir da pretensão indemnizatória, a não ser hipoteticamente nos estritos limites do regime da indemnização por actos lícitos, plasmado no artigo 9º desse Diploma.
“Art. 9.º - 1. O Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais.”

O artigo 70º do RJEU não é absolutamente inovatório, antes representa o desenvolvimento duma opção legislativa que já vinha (pelo menos) do artigo 52º, n.º 5 do DL 445/91, de 20/11 e, portanto, continua a ser válida nesta temática a orientação do Acórdão do STA de 16/05/2001, rec. 046227, donde se extrai o seguinte:
Para a sentença, essa responsabilidade derivaria da prática de um acto inválido com a aprovação do projecto de arquitectura. (…)
Há realmente ilegalidade na aprovação do projecto de arquitectura nessas condições, e ilegalidade que acarreta a respectiva nulidade.
É que, nos termos do disposto no artigo 52.º, al. b), do Dec-Lei n.º 445/91, são nulos os actos de licenciamento que violem as prescrições dos planos municipais de ordenamento do território.
E num caso destes responderá o Município pelos prejuízos causados? Com que fundamento? E, no caso afirmativo, que prejuízos devem considerar-se abrangidos por essa indemnização?
Se enquadrada exclusivamente à luz das normas do DL 48.051, bem como dos princípios gerais de pendor civilístico que regem a responsabilidade civil, a responsabilidade do Réu é bastante duvidosa, como bem dá conta a parte.
É sabido que a responsabilidade civil assenta na conjugação de vários pressupostos, que são, reitera-se, o acto ilícito, a culpa, o prejuízo indemnizável e o nexo causal entre o acto e o dano.
Porém, se encararmos o facto gerador da responsabilidade como sendo a aprovação do projecto de arquitectura, embora haja ilegalidade nesse acto, uma barreira desde logo se ergue: não há danos que possam imputar-se ao acto da câmara, pois tal acto foi ao encontro da pretensão que o administrado formulara, deferindo-a nos seus precisos termos. Falham os requisitos do dano e do nexo causal.
Por outro lado, se quisermos construir a responsabilidade sobre o acto de recusa de emissão do alvará, ou de deliberação final de licenciamento, o que falta é a ilicitude da actuação do órgão administrativo.
Na verdade, nenhuma das partes discute a legalidade dessa recusa, aceitando, pelo contrário, que o regulamento do PDM impedia validamente que o Autor construísse uma edificação com o coeficiente de ocupação que o seu projecto previa. A administração actuou a coberto da normação aplicável, e não havendo ilegalidade não haveria fundamento para a condenação do Réu.
Isto, repete-se, pelos princípios gerais.
Simplesmente, o legislador concebeu uma norma especial a partir da qual é possível, nestes casos, fazer derivar a responsabilidade da autarquia.
Trata-se do artigo 52.º, n.º 5, do DL 445/91, que prescreve:
“5. Nas situações previstas nos n.ºs 1, 2 e 3, o Município constitui-se na obrigação de indemnizar os prejuízos causados aos interessados”. (…) [hoje, artigo 70.º do RJUE, aplicável ao presente caso].
Temos, pois, que na hipótese de ter concedido um licenciamento com violação das prescrições de um PDM, a autarquia fica constituída na obrigação de indemnizar o construtor “pelos prejuízos causados”.
(…)
Ao consagrar na lei reguladora do licenciamento de obras esta
responsabilidade com o seu quê de anómalo, a lei quis manifestamente
obrigar as câmaras a redobrados cuidados na aprovação de certos projectos, em especial dos que tenham de se harmonizar com instrumentos de planeamento urbanístico. (Acórdão deste TCAN de 25/9/2014, proc. 00764/0.8.3BECBR Sumário
1 - (…).
2 - O artigo 70º do RJUE, aprovado pelo DL 555/99 confere especial ênfase à responsabilização das câmaras municipais, comparativamente com o regime geral da responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas, inculcando estar aí subjacente uma exigência de redobrados cuidados na aprovação dos projectos de obras. E desta exigência reforçada decorre proporcionalmente o reforço do campo da “ilicitude” para efeitos de responsabilidade civil extracontratual, ao ponto de praticamente (com a cautelosa ressalva de qualquer hipótese mirabolante residual) se poder qualificar como “conduta ilícita”, para aquele efeito, a prática de qualquer ilegalidade que venha a constituir causa de revogação, anulação ou declaração de nulidade de licenças atribuídas.).

Revemo-nos neste entendimento.

Assim, é este regime especial e a sua articulação com o disposto no falado DL 48051, que determina, em concreto, a evidente responsabilidade do Município neste caso, como concluído na sentença recorrida.

Como constata o Senhor Juiz, no caso em análise, verifica-se que, pelo Réu, foi emitida uma decisão que aprovou as obras a realizar sobre o prédio identificado no ponto 1) da matéria de facto provada, a qual veio a ser declarada nula, pela Câmara Municipal do Réu, já em 2015.

Assim sendo, verifica-se ter sido praticado pelo Réu um ato ilegal, ilegalidade essa, inclusivamente, por si reconhecida, e que gerou a ofensa de direitos, ou interesses legalmente protegidos, requisito essencial para haver ilicitude (cfr. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07/11/2019, proc. n.º 01457/04.6BESNT, bem como a jurisprudência, pareceres e doutrina aí citados).

A sentença explana essa ilicitude no caso posto, o que, desde logo, afasta a tese do Recorrente.

É que, ao invés do que acontece nas decisões jurisprudenciais identificadas no recurso, aqui está em causa uma situação diferente (no caso dos autos não está em jogo um vício meramente formal, um terceiro ou a mera declaração de nulidade de uma licença de construção ainda não realizada, que obriga a um novo licenciamento, mas sim um vício substantivo, que determinou a declaração de nulidade já muito depois de construído o prédio visado, adquirido em processo judicial e com uma licença especial para conclusão, obrigando a posteriori a um procedimento de legalização), o que faz decair as considerações desenvolvidas no recurso, designadamente sobre a questão da “ilicitude”, onde apenas se tem em vista o regime geral da responsabilidade civil, ignorando-se um dos aspetos especiais da responsabilidade civil do artigo 70.º do RJUE e a especial ênfase que nele é dada à responsabilização das câmaras municipais, inculcando estar aí subjacente uma exigência de “redobrados cuidados” na aprovação dos projetos de obras.
“E desta exigência reforçada decorre proporcionalmente o reforço do campo da “ilicitude” para efeitos de responsabilidade civil extracontratual, ao ponto de praticamente (com a cautelosa ressalva de qualquer hipótese mirabolante residual) se poder qualificar como “conduta ilícita”, para aquele efeito, a prática de qualquer ilegalidade que venha a constituir causa de revogação, anulação ou declaração de nulidade de licenças atribuídas” - Acórdão deste TCAN, acima identificado. Ou seja, não estamos aqui perante o normal campo de atuação do DL 48051, nomeadamente do seu artigo 6.º, mas antes da responsabilidade ínsita no artigo 70.º do RJUE onde, claramente, a ilicitude equivale à prática de um ato urbanístico ilegal, ato constitutivo de direitos.

No caso em apreço, a produção de ofensa grave de direitos e interesses legalmente protegidos, (tal como desenvolvido no aresto recorrido, o que significa que aquela ilegalidade, indutora da nulidade, enquanto encarada à luz da função reparadora do instituto da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, presente no artigo 2.º do DL 48051 e no artigo 22.º da CRP), perfila-se para efeitos indemnizatórios como verdadeira “ilicitude”.

Em suma,
É para nós notória, no presente caso, a ilicitude e, portanto, a verificação do segundo pressuposto da responsabilidade civil em atuação.

Quanto ao requisito - culpa -, subscreve-se na íntegra o vertido na sentença: o Réu aceitou ter cometido uma ilegalidade, não pondo em causa - seja de que forma for - o entendimento da tutela.

Aliás, como bem realça o Senhor Juiz, o Réu, inclusive, tinha já sido alertado, antes da prática do acto ilegal e, por isso, logo após a decisão da tutela que entendeu ser ilegal o licenciamento, declarou a nulidade da sua decisão, dando disso conhecimento às autoridades competentes e à Autora - o Réu assentiu tal ilegalidade, a partir do momento em que declarou, sem mais, a nulidade da licença.

Como também se expressa na decisão judicial recorrida “não se diga, como faz o Réu, que a decisão da tutela tinha de prevalecer, pois a verdade é que enquanto Entidade Pública autónoma, ainda que sujeita a tutela governamental, a Autarquia podia sempre impugnar a decisão da tutela (cfr. artigo 55.º, n.º 1, al. c) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), ou, então, defender-se numa eventual ação administrativa, que viesse a ser instaurada pelo Ministério Público, nos termos do artigo 69.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação. Repare-se que, conforme consta da decisão do Ministério Público (ponto 32 da matéria de facto provada), tendo sido ouvido o Réu no sentido de saber se mantinha a sua decisão de licenciamento primitiva, foi apenas remetida a deliberação da Câmara Municipal do Réu que declarou a respetiva nulidade.”.

A causa da nulidade do ato constitutivo de direitos aqui em apreciação é exclusivamente imputável à tal omissão de “redobrados cuidados” do Município, não ocorrendo qualquer “culpa do lesado”, de tal forma que a atuação ilícita foi (e é legalmente) punida (e aceite) com a sanção mais grave.

O nexo entre a atuação ilícita e a conduta do seu autor é inegável e, in casu, como resulta do mencionado artigo 70.º, implica responsabilidade direta do Município: estamos perante um caso em que os titulares dos órgãos municipais competentes procederam, no exercício das suas funções e por causa desse exercício, com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo, num juízo de censurabilidade manifesto - lê-se nas contra-alegações e aqui corrobora-se.

Igualmente quanto ao dano, dúvidas não poderão existir que a Autora sofreu, em virtude da atuação do Réu, e nos termos do regime especial de responsabilidade civil aqui em apreço (artigo 70.º do RJUE), conforme explicado no citado Acórdão do STA de 16/05/2001, proc. 046227, um dano patrimonial no valor de €315.719,98, que corresponde ao valor das novas (outras) taxas urbanísticas pagas no âmbito do procedimento de legalização da operação urbanística, cuja licença primitiva (que teve taxas urbanísticas pagas) foi declarada nula pela Câmara Municipal do Réu, pois, como também sentenciado, com a prática do ato de licenciamento e respetiva declaração de nulidade da licença emitida em 2006, a Autora teve de dar início a um procedimento de legalização da operação urbanística em análise, no âmbito do qual pagou as taxas urbanísticas no montante de €315.719,98. Isto é, com a prática do primitivo ato de licenciamento (muitos anos mais tarde declarado nulo), o anterior proprietário liquidou as respetivas taxas urbanísticas e procedeu à respetiva construção do prédio; depois, a Autora adquiriu o prédio, licenciado e com taxas urbanísticas pagas, mas viu-se na necessidade de iniciar um novo procedimento, agora de legalização, em virtude daquele primitiva licença ter sido declarada nula; em virtude disso, foi obrigada a pagar (de novo) taxas urbanísticas, relativamente a uma edificação que já havia auferido desse pagamento (primitivo e nunca devolvido, dado que a construtora havia entrado em insolvência).

Enfim, um duplo resultado que a ordem jurídica não tolera: o enriquecimento sem causa do Município, ainda para mais único responsável, que recebeu duplamente taxas urbanísticas relativas ao mesmo prédio; por outro lado, a produção de dano patrimonial evidente à Autora, que não obstante ter adquirido um prédio com licença e taxas pagas (o que obviamente influi no preço de aquisição), se viu obrigada a pagá-las novamente, num dano obrigatoriamente indemnizável, pois caso não tivesse sido praticado o ato nulo, jamais incorreria nesses encargos.

É essa a responsabilidade civil, prevista na lei, nestes casos urbanísticos, deslocalizando o “alvo” para um ato constitutivo de direitos (anulado ou declarado nulo) que aqui se apresenta e evidencia.

Daí que a responsabilidade civil, in casu, seja sui generis, especial, decorrente do regime especial do artigo 70.º do RJUE, que, como explica o Supremo Tribunal Administrativo (citado Acórdão de 16/05/2001, proc. 046227
Sumário
(…)
III - A norma do nº 5, do art. 52º do DL nº 445/91, ao estabelecer que o Município deve indemnizar no caso de ter licenciado uma construção contra as prescrições dos Planos, está a prever uma hipótese de responsabilidade da Administração pelo dano de confiança, assimilável aos casos de responsabilidade pré-contratual (culpa in contrahendo), permitindo ao particular que demande o Município para ressarcimento dos prejuízos ligados ao interesse negativo, isto é, os que se traduzem ao reembolso das despesas feitas, ocasiões perdidas e compromissos assumidos por ter razoavelmente confiado na aprovação dada, e em ligação causal com esta confiança, e não no que deixou de ganhar em consequência de não ter podido construir um prédio com as características que pretendia.
(…)), extravasa do regime geral “do Dec-Lei n.º 48.051, bem como dos princípios gerais de pendor civilístico que regem a responsabilidade civil”; é que, nas ilegalidades urbanísticas que determinam a revogação, anulação ou declaração de nulidade de licenças, “o legislador concebeu uma norma especial a partir da qual é possível, nestes casos, fazer derivar a responsabilidade da autarquia”, apesar da “deslocalização” da responsabilidade civil do ato desfavorável para o ato favorável ao “lesado”.

Caso assim não fosse, seria impossível a função reparadora contida no instituto da responsabilidade civil a que alude o artigo 22.º da CRP.

Aliás, temos para nós que a tese que o Recorrente sustenta - que lhe permitia um enriquecimento sem causa e causaria um prejuízo à Autora – sempre seria inconstitucional (interpretação inconstitucional do artigo 70.º do RJUE, por violação daquela norma da CRP).

Por seu turno, quanto ao nexo de causalidade, a sua presença é patente e já acima demonstrada, pelo que se remete para o vertido na sentença a este respeito, o que, aliás, sempre decorreria diretamente do disposto no artigo 70.º do RJUE: “Caso o Réu não tivesse cometido a ilegalidade, a Autora nunca teria que ter suportado as taxas urbanísticas, cujo montante reclama nos presentes autos.”.

Como evidenciado, caso não tivesse sido praticado o ato de licenciamento nulo, um ato administrativo de gestão urbanística constitutivo de direitos, que investiu o particular no poder de realizar certa operação urbanística, para a qual pagou taxas urbanísticas e se encontrava concluída, a Autora não teria necessidade de iniciar um novo procedimento, de legalização, e, consequentemente, não teria de pagar (de novo) taxas urbanísticas, num dano patrimonial cujo nexo causal é, para nós, inegável; o imóvel estava já construído, com as respetivas taxas urbanísticas há muito pagas, quando a Autora o adquiriu (ainda para mais em processo judicial), sendo evidente, como salienta o Tribunal a quo, a ligação entre o ato ilícito e o dano que, neste caso, corresponde ao valor das taxas que a Autora teve de suportar, com um procedimento de legalização de uma operação urbanística, ao qual, dúvidas não há, não deu azo.

Ora, a Autora suportou (de novo) taxas urbanísticas, no âmbito de um procedimento de legalização de uma operação urbanística, que apenas teve que existir, porque o Réu licenciou uma operação urbanística em termos legalmente não admissíveis”, ato que mereceu total confiança do administrado (que adquiriu o prédio licenciado e com alvará há muito emitido…).

Note-se que, nos termos do artigo 20.º do RJUE, a apreciação do projeto de arquitetura incide (designadamente) sobre a sua conformidade, mormente, com os planos municipais de ordenamento do território, o que coloca, obviamente, o Município perante a respetiva responsabilidade exclusiva (e direta, nos termos do seu artigo 70.º), pois trata-se do exercício de uma sua competência e, portanto, de um dever jurídico, merecendo aquele exercício total confiança dos administrados - cfr. Fernanda Paula de Oliveira (no Parecer disponível em http://www.cmguimaraes.pt/uploads/document/file/10086/14.

O “papel dos municípios no âmbito do procedimento de licenciamento é o de proceder ao controlo das condições urbanísticas da sua realização, isto é, ao controlo do cumprimento, pelas mesmas, dos instrumentos de planeamento e das regras técnicas de construção que se destinam a salvaguardar o correto ordenamento do território, portanto, das normas constantes de planos municipais de ordenamento do território, de medidas preventivas, de servidões administrativas e restrições de utilidade pública e, ainda, de quaisquer outras relativas ao aspeto exterior e à inserção urbana e paisagística das edificações, bem como sobre o uso proposto. Estes aspetos (e apenas eles) são objeto de verificação no âmbito da apreciação e aprovação do projeto de arquitetura, conforme decorre do n.º 1 do artigo 20.º, sob pena de indeferimento do pedido (artigo 24.º), pelo que, no final, quando é atribuída a licença, o administrado acredita naquela decisão administrativa; de tal forma que, no presente caso, a Autora não só adquiriu o imóvel (já licenciado, titulado por alvará e praticamente concluído), como o acabou, uma vez mais ao abrigo de um (novo) ato administrativo constitutivo de direitos - a atribuição de uma licença especial para acabar o edificado: a prova de que aquele ato inicial, de licenciamento, lhe mereceu toda a confiança, acrescida quando adquiriu o imóvel em tribunal.

Como é sabido, quer o princípio da boa-fé quer o princípio da proteção da confiança são fonte de responsabilidade da Administração (cfr., entre outros, os Acórdãos do STA de 26.10.1994, proc. nº 017626, de 28.11.2000, proc. nº 044846, de 30.04.2003 (Pleno), proc. nº 047275, de 06.05.2003, proc. nº 46188 e de 18.06.2003, proc. nº 0653/07), o que tem total aplicação no caso em apreço onde, repete-se, o primitivo ato de licenciamento é constitutivo de direitos e a Autora adquiriu o imóvel já construído (embora inacabado) num processo judicial, o que lhe mereceu total e legítima confiança na atuação administrativa.

(Os princípios da boa fé e da confiança respeitam à necessidade de se ponderarem os valores fundamentais de direito, pertinentes no caso concreto, em função, designadamente da confiança suscitada na contraparte por determinada actuação e do objectivo a alcançar - cfr. Diogo Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, Vol. II, Almedina, 2009, págs. 133 a 138; Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, em Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3.ª ed., Dom Quixote, 2008, págs. 220 a 225.

Conforme é jurisprudência dos tribunais superiores, para que exista violação dos princípios da boa fé e da confiança é necessário que tenham sido criadas expectativas no particular minimamente sólidas, censurando-se os comportamentos que sejam desleais e incorrectos, bem como as afectações inadmissíveis, arbitrárias ou excessivamente onerosas - Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 160/00, de 22/03/2000, n.º 109/02, de 05/03/2002, n.º 128/02, de 14/03/2002 e do STA de 11/09/2008, proc. 0112/07 e de 13/11/2008, proc. 073/08.

Ainda na definição que nos é dada por Freitas do Amaral, a justiça é “o conjunto de valores que impõem ao Estado e a todos os cidadãos a obrigação de dar a cada um o que lhe é devido em função da dignidade da pessoa humana” (ob. cit. págs. 130 e 131).

Ademais “o princípio fundamental consagrado no artigo 266.º, n.º 2, da CRP é o princípio da justiça, sendo que os princípios da igualdade, da proporcionalidade e da boa fé são subprincípios que se integram no princípio da justiça” (autor e obra cit., pág. 134).

Assim, o artigo 6.º-A, do CPA, veio acolher expressamente o princípio da boa fé, no direito administrativo, dispondo que “No exercício da actividade administrativa, e em todas as suas formas e fases, a Administração e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé” (v. n.º 1).

Por outro lado, o respeito pela boa fé realiza-se através da ponderação dos “(...) valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas e, em especial: a) da confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa; b) do objectivo a alcançar com a actuação empreendida” (v. o seu n.º 2).

Ora, uma das mais importantes concretizações da boa fé, a que alude a alínea a) do n.º 2 do artigo 6.º-A, é o princípio da protecção da confiança, que se traduz numa regra ético-jurídica fundamental, já que impõe que sejam asseguradas as “legítimas expectativas” criadas aos cidadãos, baseadas na conduta de outrem.

Destarte se protegem os particulares, relativamente aos comportamentos administrativos que objectivamente inculquem uma crença na sua efectivação).

No caso concreto, reitera-se, só a prática do ato nulo obrigou a Autora/Recorrida a suportar novas taxas urbanísticas (quando as primitivas haviam já sido pagas e incorporadas no valor de aquisição do imóvel, como resulta da experiência comum), porquanto foi preciso “legalizar” o edifício (legalização essa que não seria necessária não fosse a prática daquele ato nulo).

É para nós claro que o Município, que lhe deu causa, é responsável exclusivo pela ilicitude anterior e por toda esta situação, pois os valores pagos pela Autora a título de “novas taxas” correspondem, precisamente, ao “prejuízo patrimonial” causado com a prática de um ato nulo e a sua declaração de nulidade, que “apagou” os respetivos efeitos jurídicos... (cfr. Mário Esteves de Oliveira, em CPA comentado, págs. 113/114). Ou seja, o Município, com os seus sucessivos atos constitutivos de direitos, criou uma situação de confiança justificada da Autora e, em desenvolvimento, ou como “efectivação desse investimento de confiança” (v. Marcelo Rebelo de Sousa, “Lições de Direito Administrativo”, pág. 117) deu azo a que esta adquirisse o prédio licenciado e com as taxas urbanísticas pagas (pela sua antecessora), construído nos termos da licença atribuída mas em desconformidade com o PDM, o que obrigou, posteriormente, (e unicamente por causa disso), à sua legalização e pagamento de novas taxas, prejuízo da Autora adquirente, num nexo de causalidade ostensivo/inegável/inquestionável.

Mostrando-se verificados os pressupostos da responsabilidade civil por atos de gestão pública urbanística, as taxas novas, em “duplicado”, pagas pela Autora, devem ser integralmente devolvidas a título indemnizatório (acrescidas de juros de mora), pois decorrem de uma legalização que se tornou necessária pela prática de um ato nulo e consequente declaração de nulidade, ambos da responsabilidade exclusiva da Câmara Municipal, não havendo lugar a qualquer redução indemnizatória, pois, como se sumariou no Acórdão do STA citado pelo Réu (de 16/02/2017, proc. 01167/16), nesta parte aplicável, “a indemnização por prejuízos decorrentes da invalidade dos atos de licenciamento de operações urbanísticas só pode ser reduzida ou excluída com fundamento no contributo do requerente para a ilegalidade do licenciamento, e consequentemente, para a produção do prejuízo que pretende ver ressarcido”, o que aqui não sucedeu.

Com a presente fundamentação, manter-se-á, pois, o aresto sob escrutínio.

Como dele emana: está aqui em causa, precisamente, o ressarcimento dos prejuízos decorrentes de uma declaração de nulidade que assentou na prática de um acto ilegal por parte do Réu.
Assim, o dano, embora se possa dizer que decorre directamente da decisão que declarou a nulidade do licenciamento, a realidade é que o mesmo só existe porque o Réu praticou um acto ilegal e ilícito, daí a declaração de nulidade, pelo que não pode deixar, igualmente, de se estabelecer uma ligação entre o acto ilícito e o dano que, neste caso, corresponde ao valor das taxas que a Autora teve de suportar, com um procedimento de legalização de uma operação urbanística, ao qual, dúvidas não há, que não deu causa.

Não nos podemos esquecer que o instituto da responsabilidade civil tem como propósito máximo, a deslocação do prejuízo da esfera jurídica de quem o sofreu, para quem realmente lhe deu causa. Ora, a Autora suportou taxas urbanísticas, no âmbito de um procedimento de legalização de uma operação urbanística, que apenas teve que existir, porque o Réu licenciou uma operação urbanística em termos legalmente não admissíveis.

Caso o Réu não tivesse cometido a ilegalidade, a Autora nunca teria que ter suportado as taxas urbanísticas, cujo montante reclama nos presentes autos.

Sucumbem as conclusões do Réu/Município.

DECISÃO

Termos em que se nega provimento ao recurso.